Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Stoffer over de gevolgen van de voorgenomen actualiseringsplicht voor onttrekkingsvergunningen voor warmteprojecten

Antwoord van Minister Karremans (Infrastructuur en Waterstaat), mede namens de Minister
van Klimaat en Groene Groei (ontvangen 26 maart 2026). Zie ook Aanhangsel Handelingen,
vergaderjaar 2025–2026, nr. 1045.

Inleiding

Op grond van de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW, Richtlijn 2006/60/EG) moeten toestemmingen
voor lozingen en onttrekkingen geregeld worden getoetst en zo nodig bijgesteld. Deze
verplichting geldt zonder uitzondering voor alle onttrekkingen met een significant
effect op de watertoestand en voor alle puntlozingen.1 De Europese Commissie is een inbreukprocedure gestart omdat deze verplichtingen onvoldoende
zouden zijn omgezet in de Nederlandse wetgeving.

Mede naar aanleiding van deze inbreukprocedure is een wijziging in voorbereiding van
wet- en regelgeving. Een noodzakelijk onderdeel daarvan is een verplichting om vergunningen
voor onttrekkingen van grond- en oppervlaktewater en voor directe en indirecte lozingen
op oppervlaktewater met een bepaalde frequentie te bezien en zo nodig herzien (hierna:
actualiseringsplicht).

Voorop staat dat het hier een wetgevingstraject betreft dat nog in de voorbereidende
fase verkeert. Voorzien is dat binnenkort de internetconsultatie start en dat later
dit jaar – na verwerking van de zienswijzen en, in het geval van het wetsvoorstel,
verwerking van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State2 – het voorstel naar de Kamer gestuurd wordt voor behandeling. De exacte uitwerking
van de voorstellen die uiteindelijk naar de Kamer zullen gaan, is dan ook nog niet
bekend en hetzelfde geldt voor de precieze mogelijke gevolgen daarvan. Desalniettemin
zal vooruitlopend daarop zoveel als nu mogelijk is een antwoord gegeven worden op
de gestelde vragen.

Vraag 1

Kunt u inzichtelijk maken wat de gevolgen van de voorgenomen actualiseringsplicht
voor onttrekkings- en lozingsvergunningen3 zijn voor warmteprojecten in het kader van de energietransitie die een onttrekkings-
en lozingsvergunning nodig hebben (TEO/WKO)?

Antwoord 1

De gevolgen van de voorgenomen actualiseringsplicht voor warmteprojecten die een onttrekkings-
en lozingsvergunning nodig hebben, zijn lastig exact kwantitatief inzichtelijk te
maken, maar zijn waarschijnlijk slechts beperkt. Ten eerste geldt dat voor activiteiten
die een lozingsvergunning nodig hebben op grond van de huidige wetgeving al sinds
vele jaren een actualiseringsplicht bestaat.4 Mede naar aanleiding van de naderende deadline van 2027 om de KRW-doelen te bereiken,
zijn alle bevoegde gezagen inmiddels bezig om hier invulling aan te geven en is aan
de Kamer toegezegd om de voortgang hiervan middels een dashboard inzichtelijk te maken.5

Ten tweede is voor vergunningen voor onttrekkingen weliswaar geen specifieke actualiseringsplicht
opgenomen in de wetgeving, maar staat ook voorop dat het bevoegd gezag gehouden is
aan het tijdig bereiken van de doelen van de KRW en dat er daarmee – zij het impliciet
– een verplichting bestaat om vergunningen die dit doelbereik zouden belemmeren, te
actualiseren. De Europese Commissie wil met de inbreukprocedure bereiken dat in de
wetgeving een specifieke frequentie voor deze herbeoordeling wordt bepaald, zodat
dit niet wordt overgelaten aan de keuzevrijheid van het bevoegd gezag.

Ten derde geldt dat bij een dergelijke actualisering van vergunningen voor lozingen
en onttrekkingen alleen sprake kan zijn van een wijziging van de vergunning als dat
nodig is gezien de doelen van het waterbeheer (waaronder de KRW-doelen begrepen zijn)
en geen gebruik kan worden gemaakt van een uitzonderingsmogelijkheid (zie antwoord
6). Het is niet de verwachting dat dit in betekenisvolle mate zal leiden tot wijziging
van bestaande vergunningen voor warmteprojecten (zoals voor warmte-/koudeopslag (WKO)
en thermische energie uit oppervlaktewater (TEO)), omdat de gevolgen van die warmteprojecten
al goed in beeld zijn gebracht bij het verlenen van de oorspronkelijke vergunning
en het niet aannemelijk is dat die omstandigheden intussen in belangrijke mate zijn
gewijzigd.

De naar aanleiding van de inbreukprocedure voorgenomen wijziging van wet- en regelgeving
specificeert dat voor lozingen en onttrekkingen een dergelijke actualisering minstens
elke 10 jaar plaatsvindt. De gevolgen hiervan voor warmteprojecten die een onttrekkings-
en lozingsvergunning nodig hebben, zijn naar verwachting erg beperkt. In de praktijk
zal dit namelijk niet leiden tot een betekenisvolle verandering in de situatie dat
bevoegde gezagen (moeten) zorgen dat de vergunningen in hun beheer actueel zijn en
passend zijn binnen de doelen van de KRW.

Tot slot wordt benadrukt dat de voorstellen niets veranderen aan de inhoudelijke beoordeling
van nieuwe vergunningaanvragen en alleen zien op het herbeoordelen van bestaande vergunningen.

Vraag 2

Zijn warmteprojecten meegenomen in het onderzoek naar de uitvoerbaarheid van een landelijke
vergunning- of meldingsplicht?

Antwoord 2

Naast de actualiseringsplicht bevat de voorgenomen wijziging van wet- en regelgeving
naar aanleiding van de inbreukprocedure ook een aanscherping van de vergunningplicht
voor wateronttrekkingen, dit om te voldoen aan de KRW.6 Naar aanleiding van de motie Van Ginneken/Tjeerd de Groot7 bevat de voorgenomen wijziging ook de introductie van een landelijke meldplicht voor
onttrekkingen.

Bij het onderzoek naar de afbakening van deze meldplicht en naar de gevolgen daarvan
en van de aangescherpte vergunningplicht voor de uitvoerbaarheid, is de betrokken
stakeholders gevraagd naar de effecten voor alle wateronttrekkingen. Onttrekkingen
voor warmteprojecten zijn daarbij dus niet specifiek uitgelicht, maar ook niet van
de scope uitgezonderd.8

Vraag 3

Is de veronderstelling juist dat er nog relatief weinig kennis is over de daadwerkelijke
effecten van warmteprojecten en -installaties op de waterkwaliteit en dat een actualiseringsplicht
derhalve investeringsrisico’s met zich meebrengt?

Antwoord 3

Het klopt dat niet altijd precies bekend is wat de effecten zijn van warmteprojecten
en -installaties op de waterkwaliteit.9 Die onzekerheid kan projecten met name parten spelen als voor de eerste keer een
vergunning wordt aangevraagd. Bij onzekerheid over de effecten van een project op
de doelstellingen van het waterbeheer, is het niet altijd eenvoudig om een vergunning
te verlenen.

Als eenmaal een vergunning verleend is, speelt deze onzekerheid in veel mindere mate
een rol. Wanneer het bevoegd gezag op basis van de actualiseringsplicht opnieuw beziet
of de activiteit nog ongewijzigd doorgang kan vinden, wordt specifiek gekeken naar
de ontwikkelingen van de technische mogelijkheden tot het beschermen van het milieu
en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu.10

Ten aanzien van deze nieuw te beschouwen ontwikkelingen zal in de regel de onzekerheid
niet toenemen ten opzichte van de onzekerheid die speelde bij het oorspronkelijke
verlenen van de vergunning. In die zin brengt de actualiseringsplicht dan ook geen
extra investeringsrisico’s met zich mee.

Vraag 4

Deelt u de analyse dat warmteprojecten, zeker wanneer sprake is van collectieve warmtenetten,
pas van de grond kunnen komen als vooraf zeker is gesteld dat voor enkele decennia
warmte geleverd kan worden en de investering terugverdiend kan worden?

Antwoord 4

Deze analyse wordt gedeeld. Deze geldt voor alle investeringen en niet alleen voor
warmteprojecten: een definitieve investeringsbeslissing wordt in de regel niet genomen
zonder voldoende vertrouwen dat de investering terugverdiend kan worden met een redelijk
rendement. De terugverdientijd voor warmteprojecten varieert per project, maar warmteprojecten
zijn in het algemeen qua investering kapitaalintensieve infrastructuurprojecten. Door
de lange technisch-economische levensduur van vaak tientallen jaren is het ook mogelijk
om een succesvol project met een lange terugverdientijd te realiseren.

Vraag 5

Deelt u de analyse dat een actualiseringsplicht met een frequentie van bijvoorbeeld
tien jaar11 de gewenste investeringszekerheid voor warmteprojecten dusdanig aantast dat de investeringsbereidheid
zal dalen en dat maatschappelijk gewenste warmteprojecten moeilijker van de grond
zullen komen? Zo nee, waarom niet? Zo ja, hoe waardeert u deze impact in het licht
van de energie- en warmtetransitie?

Antwoord 5

Er is bij het ministerie geen analyse bekend waaruit dit zou volgen. Een dergelijke
uitkomst van een analyse wordt ook erg onwaarschijnlijk bevonden, zie het antwoord
op de vorige vragen. Er heeft nooit een zekerheid bestaan dat activiteiten decennialang
ongewijzigd voortgezet zouden kunnen worden. Het huidige wettelijke kader verplicht
namelijk al tot een regelmatige actualisatie van vergunningen en die is momenteel
– voor lozingen – ook in volle gang. Bij een dergelijke actualisering kan alleen sprake
zijn van een wijziging van de vergunning als dat nodig is gezien de waterdoelen en
geen gebruik kan worden gemaakt van een uitzonderingsmogelijkheid (zie antwoord 6).
Het is niet de verwachting dat dit op grote schaal zal leiden tot het moeten wijzigen
van de bestaande vergunningen voor warmteprojecten. Ook leidt dit niet tot een andere
wijze van beoordeling van vergunningaanvragen voor nieuwe warmteprojecten.

De nu in voorbereiding zijnde actualiseringsplicht maakt alleen expliciet dat deze
actualisering in het vervolg minstens elke 10 jaar plaatsvindt. Overigens is de voorgenomen
actualiseringsplicht onvermijdelijk gezien de inbreukprocedure van de Europese Commissie
en speelt dit in alle landen waar een dergelijke inbreukprocedure loopt.

Vraag 6

Deelt u de mening dat warmteprojecten, ook bij de uitwerking van genoemde regelgeving,
in principe gezien moeten worden als projecten van hoger openbaar belang12, gelet op de bijdrage aan de doelen voor hernieuwbare energie (REDIII) en klimaat
en het belang van leveringszekerheid richting eindgebruikers?

Antwoord 6

De KRW biedt een uitzonderingsmogelijkheid voor bepaalde projecten.13 Wanneer het gaat om een project dat bestaat uit nieuwe veranderingen van de fysieke
kenmerken van een oppervlaktewaterlichaam of wijzigingen in de grondwaterstand en
dat project komt in strijd met de ecologische KRW-doelen, dan kan het project toch
worden toegestaan als – kort gezegd – het project van «hoger openbaar belang» is,
voor dat project geen alternatieven bestaan, en de negatieve effecten van het project
zo klein mogelijk zijn.

Per project zal onderbouwd moeten worden of aan deze randvoorwaarden voldaan is, maar
het is aannemelijk dat projecten die plaatsvinden in het kader van de energietransitie
in de regel gekwalificeerd kunnen worden als van «hoger openbaar belang».

Als een project aan deze randvoorwaarden voldoet, betekent het dat hiervoor een vergunning
verleend kan worden ook al komt het project in strijd met de KRW-doelen. Deze uitzonderingsmogelijkheid
heeft dus invloed op de uitkomst van een weging tussen enerzijds het waterkwaliteitsbelang
en anderzijds het belang van de energietransitie. Het voorgaande betekent echter niet
dat voor dergelijke projecten in het geheel geen weging meer hoeft plaats te vinden
tussen beide belangen en dus geen periodieke actualiseringsplicht nodig zou zijn.

Vraag 7

Hoe kunnen bedrijven en huishoudens verzekerd blijven van de levering van hun duurzame
warmte(netten), als de daarvoor benodigde watervergunning bij een actualisering ingeperkt
en/of ingetrokken wordt in geval van een mogelijk negatief effect op de waterkwaliteit
ter plekke?

Antwoord 7

In de nieuwe Wet collectieve warmte is leveringszekerheid een expliciete taak van
het warmtebedrijf. Het warmtebedrijf wordt geacht een gedegen plan te hebben om de
structurele beschikbaarheid van voldoende warmte op de lange termijn zeker te stellen.
Onderdeel daarvan zal zijn om risico’s vooraf te inventariseren en mitigerende maatregelen
te nemen, zodat de consument niet zonder warmte komt te zitten, bijvoorbeeld door
een divers portfolio aan warmtebronnen op te stellen en hulp- en noodvoorzieningen
te plaatsen. Dat plan wordt beoordeeld en bekrachtigd door het college van burgemeester
en wethouders en zo nodig in overleg met het college gewijzigd. De Autoriteit Consument
en Markt (ACM) houdt toezicht op het nakomen van de taak en is bevoegd om interventies
te plegen. In gevallen waarin het (uitzonderlijke) wijzigen of intrekken van een vergunning
ertoe leidt dat het warmtenet niet meer aan de duurzaamheidsnormen voldoet, is er
in de wet de mogelijkheid opgenomen om een tijdelijke ontheffing van de duurzaamheidsnormen
aan te vragen bij de ACM. In die periode kan de levering van warmte dan worden voortgezet
met een tijdelijk minder duurzame bron totdat een toekomstbestendig duurzaam alternatief
is ontwikkeld.

Vraag 8

Is de veronderstelling juist dat de Kaderrichtlijn Water ruimte biedt om een actualiseringsverplichting
zodanig in te vullen dat deze niet generiek geldt, maar alleen van toepassing wordt
voor risicovolle activiteiten en zo dicht mogelijk blijft bij de huidige verplichting
op basis van artikel 5.38 van de Omgevingswet?

Antwoord 8

Nee, de KRW biedt die ruimte niet. Zie ook de eerdere antwoorden hierboven.

Vraag 9

Bent u voornemens de voorgenomen actualiseringsplicht en aanverwante wijzigingen zodanig
in te vullen dat deze gericht wordt op risicovolle activiteiten dan wel dat een uitzonderingspositie
gecreëerd wordt voor warmteprojecten, en dat de gewenste investeringszekerheid voor
warmteprojecten niet onnodig aangetast wordt? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 9

Nee, dat is niet mogelijk gezien de vereisten van de KRW. De Europese Commissie ziet
hierop toe middels de inbreukprocedure. Het is ook niet nodig om voor warmteprojecten
een uitzonderingspositie te creëren nu het niet de verwachting is dat de voorgenomen
wijziging van wet- en regelgeving warmteprojecten in betekenisvolle mate negatief
zal beïnvloeden, niet voor bestaande vergunningen en niet voor nieuw aan te vragen
vergunningen.

De naar aanleiding van de inbreukprocedure voorgenomen wijzigingen van wet- en regelgeving
zullen veeleer positieve gevolgen hebben voor projecten die samenhangen met de energietransitie
en specifiek warmteprojecten. De wijzigingen leiden namelijk tot meer grip op bestaande
activiteiten die ook met nieuwe warmteprojecten kunnen concurreren en bieden voor
de toekomst meer mogelijkheden tot herverdeling van schaarse milieugebruiksruimte,
waarbij een weging kan worden gemaakt tussen concurrerende gebruiksvormen en waarbij
prioriteit gegeven kan worden aan ontwikkelingen die maatschappelijk gezien van groter
belang zijn.