Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 3 december 2025 en het nader rapport d.d. 12 februari 2026, aangeboden aan de
Koning door de Minister van Buitenlandse Zaken. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 17 juli 2025, nr. 2025001668,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 3 december 2025, nr. W02.25.00209/II, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 17 juli 2025, no.2025001668, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Buitenlandse Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van
State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende regels over de
uitvoering van internationale sanctiemaatregelen (Wet internationale sanctiemaatregelen),
met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel moderniseert het Nederlandse sanctiestelsel in verband met de toename
van het gebruik van internationale sanctiemaatregelen en de eisen die in toenemende
mate worden gesteld aan de uitvoering en handhaving ervan op nationaal niveau. Het
wetsvoorstel vervangt de huidige Sanctiewet 1977. Zo verbetert het wetsvoorstel de
mogelijkheden om gegevens uit te wisselen en introduceert het bestuursrechtelijke
handhaving van sanctieschendingen. Ook bevat het voorstel bepalingen omtrent de continuïteit
en de afwikkeling van ondernemingen.

Met de voorgestelde modernisering van het sanctiestelsel wil de regering gevolg geven
aan de grondwettelijke opdracht om de ontwikkeling van de internationale rechtsorde
te bevorderen. Tevens wil de regering zorgdragen voor een effectieve handhaving en
uitvoering van het Unierecht. In het licht van deze constitutionele verplichtingen
en de geopolitieke ontwikkelingen, onderschrijft de Afdeling advisering van de Raad
van State het belang van het wetsvoorstel en het merendeel van de daarin gemaakte
keuzes. Zij vraagt evenwel aandacht voor enkele aspecten van het wetsvoorstel.

De Afdeling maakt eerst en vooral opmerkingen over de bevoegdheid van de Minister
van Economische Zaken om een bewindvoerder aan te wijzen bij een onderneming wanneer
een sanctiemaatregel nadelige gevolgen voor de bedrijfsvoering van die onderneming
met zich brengt en daarmee ernstige schade voor de Nederlandse samenleving kan ontstaan.
De Afdeling heeft twijfels bij de effectiviteit van de aanwijzingsbevoegdheid, mede
in het licht van de vormgeving van deze bevoegdheid, de (internationale) handelspraktijk,
het bestaan van concernverhoudingen en de mogelijkheid dat een aanwijzing internationale
repercussies heeft. Daarom adviseert zij het wetsvoorstel op dit onderdeel nader te
bezien. In het bijzonder adviseert de Afdeling daarbij de mogelijkheden die het burgerlijk
recht thans al biedt in het kader van de enquêteprocedure te betrekken en het wetsvoorstel
aan te passen.

De Afdeling maakt tevens opmerkingen over de verstrekking en verwerking van gegevens
door instanties die betrokken zijn bij het toezicht op de naleving of de uitvoering
van internationale sanctiemaatregelen. De Afdeling heeft met het oog op de snelheid
die met de invoering van sancties kan zijn geboden begrip voor de generieke grondslag
die voor de verstrekking van persoonsgegevens in het wetsvoorstel is opgenomen, maar
adviseert om in het licht van artikel 10 van de Grondwet in het voorstel te regelen
dat als in een concreet geval van deze algemene bevoegdheid gebruik wordt gemaakt
alsnog zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel wordt ingediend om de betreffende grondslag
specifiek in de wet te verankeren.

De Afdeling maakt een vergelijkbare opmerking wat betreft de in het voorstel geboden
grondslag om bij algemene maatregel van bestuur (amvb) of ministeriële regeling ook
andere dan in de wet genoemde bestuursorganen aan te wijzen die zullen beschikken
over een bestuursrechtelijk handhavingsinstrumentarium. De Afdeling adviseert in het
wetsvoorstel op te nemen dat na aanwijzing van bestuursorganen bij amvb of ministeriële
regeling zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel wordt ingediend om de bevoegde bestuursorganen
alsnog in de wet vast te leggen.

Tot slot maakt de Afdeling een opmerking over de consequenties die het niet overnemen
van artikel 4 van de Sanctiewet 1977 heeft voor de rechtsbescherming die openstaat
tegen intrekking van een verblijfsvergunning als gevolg van internationale sanctiemaatregelen.
Zij adviseert hier in de toelichting op in te gaan en het wetsvoorstel zo nodig aan
te passen.

In verband met deze opmerkingen ligt aanpassing van het wetsvoorstel en de toelichting
zeer in de rede.

1. Achtergrond en inhoud van het voorstel

a. Achtergrond

Het afgelopen decennium zijn internationale sanctiemaatregelen van de Verenigde Naties
(hierna: VN) en de Europese Unie (hierna: EU) steeds omvangrijker en complexer geworden.
Dat geldt in het bijzonder voor de inmiddels 19 sanctiepakketten die in EU-verband
zijn vastgesteld naar aanleiding van de Russische invasie in Oekraïne. Deze sanctiemaatregelen
stellen in toenemende mate eisen aan de uitvoering en handhaving ervan op nationaal
niveau.1 Tegen die achtergrond adviseerde de Nationaal Coördinator Sanctienaleving en Handhaving
om het Nederlandse sanctiestelsel te versterken en ervoor te zorgen dat wet- en regelgeving
daarmee gelijke tred houdt.2

De Sanctiewet 1977 is de schakel tussen internationale sanctiemaatregelen enerzijds
en nationale uitvoering anderzijds. Deze wet is echter op een flink aantal punten
verouderd, zo stelt de toelichting. De belangrijkste problemen betreffen ontbrekende
of ontoereikende grondslagen om gegevens uit te wisselen, het ontbreken van de mogelijkheid
om sanctieschendingen bestuursrechtelijk te handhaven, een niet-toereikend systeem
voor beheer en bewind, en de behoefte van marktpartijen aan inzicht in mogelijke relaties
met gesanctioneerde personen en entiteiten. Ook kennen sanctiemaatregelen verschillende
meldingsplichten en meldingspunten, hetgeen volgens de toelichting tot een gefragmenteerd
systeem leidt. Omdat het adresseren van deze aandachtspunten een omvangrijke wijziging
van de Sanctiewet 1977 zou vergen, ligt het volgens de regering in de rede om een
nieuwe wet vast te stellen.3

b. Inhoud van het wetsvoorstel

Tegen de hiervoor geschetste achtergrond laat het wetsvoorstel de Sanctiewet 1977
grotendeels vervallen en laat het daarvoor een geheel nieuwe Wet internationale sanctiemaatregelen
in de plaats treden. Daarbij moet worden aangetekend dat Afdeling 5 van de Sanctiewet
1977 nog tijdelijk in licht aangepaste vorm van kracht zal blijven.4

Het wetsvoorstel strekt er onder meer toe de grondslagen om regels te stellen ter
uitvoering van internationale sanctiemaatregelen te moderniseren. Ook worden, in aanvulling
op het strafrecht, mogelijkheden voor de bestuursrechtelijke handhaving van schendingen
van sanctiemaatregelen geïntroduceerd. Verder wordt er een bijzondere handhavingsbevoegdheid
bij ernstige niet-naleving of ontduiking van sanctiemaatregelen geïntroduceerd. Het
wetsvoorstel bevat ook bepalingen omtrent de continuïteit en de afwikkeling van ondernemingen.
Er wordt tevens voorzien in een grondslag om in verschillende openbare registers een
koppeling te maken met sancties en de mogelijkheden die bevoegde autoriteiten, zoals
toezichthouders en handhavingsinstanties, hebben om gegevens uit te wisselen worden
verbeterd. Tot slot wordt er een centraal meldpunt voor sancties ingericht en wordt
het toezicht op de bedrijfsvoering aangepast en uitgebreid naar juridische beroepsgroepen.

2. Algemene gezichtspunten

De toelichting plaatst het wetsvoorstel terecht in een breder constitutioneel perspectief.5 Artikel 90 van de Grondwet geeft de regering de opdracht om de ontwikkeling van de
internationale rechtsorde te bevorderen. Deze opdracht plaatst het Nederlandse constitutionele
bestel in de bredere context van internationale vrede en veiligheid. Daarnaast heeft
de regering de verplichting om – mede op grond van het beginsel van Unietrouw6 – het nuttig effect van EU-regelgeving te verzekeren en zorg te dragen voor een effectieve
handhaving en uitvoering van het Unierecht.7

Deze grondwettelijke en Europeesrechtelijke verplichtingen impliceren dat sanctiemaatregelen
worden nageleefd, dat het toezicht op de naleving effectief is en dat schendingen
effectief worden gehandhaafd. Met de voorgestelde modernisering van het sanctiestelsel
wil de regering daaraan gevolg geven.8 Daarvoor is te meer aanleiding nu als gevolg van de geopolitieke ontwikkelingen het
sanctie-instrument in de huidige tijd veelvuldiger en indringender dan voorheen wordt
gebruikt.

In het licht van het voorgaande onderschrijft de Afdeling het belang van het wetsvoorstel.
Zij vraagt evenwel, mede in het licht van de gewenste effectiviteit, aandacht voor
enkele aspecten van het wetsvoorstel. De Afdeling maakt vooral opmerkingen over de
bevoegdheid van de Minister van Economische Zaken om een bewindvoerder aan te wijzen
bij een onderneming wanneer een sanctiemaatregel nadelige gevolgen voor de financiële
stabiliteit of continuïteit van die onderneming met zich brengt en daarmee ernstige
schade voor de Nederlandse samenleving kan ontstaan (punt 3). Vervolgens maakt zij
enkele opmerkingen over de wettelijke grondslagen voor gegevensverstrekking en -verwerking
(punt 4) en over het aanwijzen van bestuursorganen met handhavende bevoegdheden (punt
5). Tot slot maakt de Afdeling een opmerking over de consequenties van het wetsvoorstel
voor rechtsbescherming tegen intrekking van een verblijfsvergunning (punt 6).

3. Bevoegdheid tot aanwijzing bewindvoerder

a. Beschrijving van het voorstel

Het wetsvoorstel introduceert een bevoegdheid voor de Minister van Economische Zaken
om ambtshalve een bewindvoerder aan te wijzen bij een in Nederland of op de BES gevestigde
onderneming waarop een verplichting van toepassing is uit hoofde van een sanctiemaatregel.9 De bevoegdheid kan worden uitgeoefend als door de toepassing van een sanctiemaatregel
«de financiële stabiliteit of continuïteit van de onderneming» in gevaar is en daarmee
«ernstige negatieve maatschappelijke, economische of werkgelegenheidseffecten voor
de Nederlandse samenleving» kunnen ontstaan.

De bewindvoerder kan opdrachten verstrekken om «de naleving van de verplichtingen
uit hoofde van de opgelegde sancties te verzekeren en de financiële stabiliteit, de
continuïteit, of de zorgvuldige afwikkeling van de activiteiten van de onderneming
te waarborgen».10 Het wetsvoorstel regelt niet specifiek welke opdrachten de bewindvoerder aan een
onderneming kan verstrekken. De onderneming heeft geen instemming nodig van de aandeelhouders
voor het opvolgen van de opdrachten en eventuele statutaire bepalingen of andere regelingen
tussen de onderneming en haar aandeelhouders (bijvoorbeeld inzake besluitvorming in
aandeelhoudersvergaderingen) zijn niet van toepassing. De bewindvoerder vervangt niet
het bestuur van de onderneming. Bestuurders, commissarissen, en personen die feitelijk
leidinggeven en andere werknemers binnen de onderneming, zijn verplicht de bewindvoerder
«alle benodigde informatie te verstrekken, opdrachten op te volgen en alle medewerking
te verlenen.»11 Rechtshandelingen in strijd met de opdracht van de bewindvoerder zijn vernietigbaar.

Tegen een opdracht van een aangewezen persoon kan administratief beroep worden ingesteld
bij de Minister van Economische Zaken. Onverminderd de aansprakelijkheid van de Staat,
is een bewindvoerder niet aansprakelijk voor schade ten gevolge van door hem verstrekte
opdrachten. Het besluit tot aanwijzing van een bewindvoerder en de intrekking daarvan
worden bekendgemaakt in de Staatscourant.

Naast de bevoegdheid tot ambtshalve aanwijzing kan het bestuur of de raad van commissarissen
ook een verzoek doen tot aanwijzing van een bewindvoerder.12 Bij de aanwijzing op verzoek staat niet het algemeen belang voorop, maar het (deel)belang
van de onderneming. Daarom komen de kosten die samenhangen met de aanwijzing ten laste
van de betrokken onderneming.

Ten slotte regelt het wetsvoorstel de verhouding met betrekking tot het financieel
toezicht. De Minister van Economische Zaken kan zijn bevoegdheden ten aanzien van
financiële ondernemingen alleen uitoefenen in overeenstemming met de relevante toezichthouder
en wijkt terug indien de toezichthouder zelf een curator of bewindvoerder aanstelt.13

Ter motivering van het voorstel wijst de toelichting erop dat in Nederland gevestigde
ondernemingen (indirect) kunnen worden geraakt door internationale sancties, bijvoorbeeld
omdat de onderneming voor meer dan 50% in handen is van een gesanctioneerde buitenlandse
(rechts)persoon van wie de tegoeden bevroren zijn, of omdat de onderneming een volle
dochter is van een gesanctioneerde moedermaatschappij. Hierdoor kan de onderneming
in een economisch isolement raken, wat kan leiden tot haar ondergang, en, in bepaalde
gevallen, tot ernstige maatschappelijke gevolgen.

Volgens de regering kunnen deze gevolgen onvoldoende worden opgevangen met het bestaande
recht. In EU-sanctieverordeningen zijn ontheffingsmogelijkheden opgenomen, maar deze
zijn met name gericht op de bescherming van transacties met derden en niet op continuering
van de onderneming. De mogelijkheden die een onderneming zelf heeft om de band met
de gesanctioneerde (rechts)persoon door te snijden, zijn afhankelijk van de instemming
van de gesanctioneerde persoon of partner. Die zal daar volgens de regering niet altijd
toe bereid of in staat zijn. Het komt voor dat het bestuur dat een dergelijk voorstel
overweegt, wordt ontslagen, zelfs in die gevallen waarin uitoefening van de stemrechten
door de gesanctioneerde aandeelhouder verboden is krachtens de EU-sanctieverordeningen.
Verder kan onder omstandigheden gebruik worden gemaakt van sectorale wettelijke bevoegdheden
om bij de onderneming in te grijpen. Deze bevoegdheden zijn echter niet toegespitst
op het omgaan met de effecten van sanctiemaatregelen en gericht op een (nauw) afgebakende
groep vitale aanbieders, dus, zo stelt de regering, niet breed inzetbaar.

Dit alles brengt de regering tot de conclusie dat de Minister van Economische Zaken
maatregelen moet kunnen nemen om de effectiviteit van de internationale sanctiemaatregel
veilig te stellen. Tegelijkertijd beoogt de regering dat daarmee de negatieve maatschappelijke
effecten worden geminimaliseerd door de continuïteit van de betrokken onderneming
te waarborgen of de beëindiging en afwikkeling van de onderneming zorgvuldig te laten
plaatsvinden. Een middel daarvoor is volgens de opvatting van de regering het ambtshalve
aanwijzen van een bewindvoerder. De bewindvoerder kan ingevolge het wetsvoorstel via
gerichte opdrachten ingrijpen als er (rechts)handelingen worden verricht die kunnen
leiden tot negatieve maatschappelijke effecten, het bestuur opdragen om de eigendoms-
en zeggenschapsverhoudingen aan te passen, of om tot herstructurering of tot een ordentelijke
afwikkeling van de onderneming over te gaan.

Met deze keuze en de wijze waarop deze bevoegdheid is vormgegeven, geeft de regering
bovendien opvolging aan de aanbevelingen van de Europese Commissie over het implementeren
van zogeheten firewalls, aldus de toelichting.14

b. Effectiviteit (ambtshalve) aanwijzingsbevoegdheid

De Afdeling onderkent dat er behoefte kan zijn aan een vorm van overheidsingrijpen
bij ondernemingen die worden meegetrokken in sancties tegen een gesanctioneerde partij,
indien die partij zijn positie niet wil prijsgeven en deze weigering het publieke
belang ernstig kan schaden. Het is op zichzelf juist dat het bestaande ontheffingensysteem
een ander doel heeft en nauwelijks mogelijkheden biedt om onwenselijke gevolgen voor
Nederlandse ondernemingen die worden geraakt door EU-sancties te voorkomen of beperken.
Dit neemt niet weg dat er serieuze kanttekeningen kunnen worden geplaatst bij de effectiviteit
en de evenredigheid van het voorgestelde instrument.

Uit de toelichting blijkt dat de regering wat betreft de bevoegdheid tot het aanwijzen
van een bewindvoerder inspiratie heeft opgedaan bij de bestaande wetgeving in het
financiële recht en het energierecht. De gedachte om daarbij aan te sluiten is op
zichzelf begrijpelijk. De regering doet daarbij echter geen recht aan de specifieke
kenmerken van die wetgeving en de aanmerkelijke verschillen als het gaat om de achtergrond,
bedoeling en inhoud van de onderscheidene regelingen.

In de eerste plaats gaat de toelichting er aan voorbij dat de sectorale bevoegdheden
betrekking hebben op een nauw afgebakende groep ondernemingen, waarvan de activiteiten
in sterke mate publiekrechtelijk zijn gereguleerd. Bovendien staan deze ondernemingen
voortdurend onder toezicht, waardoor ernstige problemen kunnen worden voorkomen of
ten minste tijdig bij de toezichthouder in beeld zijn. Daarvoor beschikt de toezichthouder
op grond van de geldende wetgeving over een groot aantal qua zwaarte oplopende bevoegdheden.

Het aanwijzen van een (bijzondere) bewindvoerder is een uiterste middel, dat pas wordt
ingezet als andere, meer gerichte maatregelen (zoals een stille curator) niet meer
volstaan.15 Deze aanwijzingsbevoegdheid is dan ook niet bedoeld om de onderneming te redden,
maar om in samenspraak met de sector door een doorstart, overname of gecontroleerde
afwikkeling, de levering van energie te waarborgen of bijvoorbeeld te voorkomen dat
een falende bank andere financiële instellingen mee omver trekt.

Het voorliggende voorstel heeft daarentegen betrekking op alle in Nederland gevestigde
ondernemingen, en daarmee voor het overgrote deel op ondernemingen waarvoor geen sectorspecifieke
regels gelden en evenmin specifiek toezicht geldt. Dat betekent dat een aanwijzing
voor een onderneming zoals nu voorgesteld betrekkelijk onverwacht kan komen, mede
gezien het snel evoluerende karakter van het sanctie-instrument. In het voorstel is
het ambtshalve aanwijzen van een bewindvoerder bovendien geen uiterst, maar het enige
middel. Het is daarom voor de Afdeling de vraag of het inzetten van een dergelijk
middel geschikt is om het bedrijf heelhuids in rustiger vaarwater te brengen, en waarom
niet, anders dan bijvoorbeeld in de financiële sector, is gekozen voor een aantal
qua zwaarte oplopende, proportionele maatregelen.16 Op die manier zou escalatie kunnen worden voorkomen en blijft het bestuur aan zet.

Een tweede verschil is dat in de bestaande sectorwetgeving is geregeld dat in het
uiterste geval dat een bewindvoerder wordt aangesteld, de bestuurder of het bestuur
door de bewindvoerder kan worden vervangen.17 Volgens het voorstel daarentegen wordt een bewindvoerder naast het bestuur gezet
en geeft de bewindvoerder aan het bestuur opdrachten, die in het wetsvoorstel niet
nader zijn geconcretiseerd. Daarmee is de bewindvoerder een verlengde arm van de Minister,
maar niet bevoegd om binnen de onderneming effectief besluiten te nemen. De vraag
is of de bewindvoerder hierdoor niet in een onmogelijke positie komt, te meer omdat
de directe aanleiding voor de aanwijzing is dat het bestuur van de rechtspersoon in
de omstandigheden die zich voordoen geen maatregelen wil of kan nemen.

Het voorstel geeft de bewindvoerder feitelijk geen andere mogelijkheid dan vernietiging
vragen van rechtshandelingen die in strijd met zijn opdracht zijn verricht. In een
situatie waarin de verhoudingen al op scherp staan en handelen geboden is, lijkt dat
weinig effectief. Denkbaar is dat het beoogde resultaat sneller of beter kan worden
bereikt als besluiten van het bestuur of de aandeelhouders voorafgaande goedkeuring
behoeven of indien de bewindvoerder (een deel van) de taken van het bestuur (tijdelijk)
overneemt. Een voorbeeld biedt de meer uitvoerige regeling ten aanzien van de curator
en de bijzondere bewindvoerder op grond van artikel 1:76 respectievelijk 1:76a en
1:76aa van de Wet op de het financieel toezicht, en de in het wetsvoorstel opgenomen
regeling bij ontduiking of ondermijning (artikel 7.1.7).

Een derde verschilpunt is dat, anders dan bij de bestaande sectorwetgeving, het wetsvoorstel
met name betrekking heeft op ondernemingen die gegrondvest zijn en handelen op basis
van overeenkomsten. Gebruikelijk bij de financiering van een onderneming en in zakelijke
contracten is dat bij veranderingen in de eigendom en zeggenschap of het beëindigen
van een dienstverband een ontbindende clausule in werking treedt of rechten worden
geactiveerd. De (enkele) aanwijzing van een bewindvoerder kan er in deze gevallen
toe leiden dat de financiering van een onderneming in direct gevaar komt.

Indien een onderneming onderdeel is van een concern kan een aanwijzing van de bewindvoerder
tot onzekerheid leiden in de verhoudingen van de dochter tot de moedermaatschappij.
Een afsplitsing van het concern zou ertoe kunnen leiden dat het commerciële deel van
een concern los komt te staan van de werkmaatschappij, waardoor de onderneming economisch
gezien niet meer levensvatbaar is.

Ten slotte merkt de Afdeling op dat het in de gevallen waarop het wetsvoorstel betrekking
heeft niet primair gaat om een falende onderneming of om een conflict binnen de onderneming
zelf, maar in essentie om een conflict tussen staten. Daarvoor bestaan geen gemakkelijke
oplossingen. Met het ingrijpen in een onderneming kunnen bovendien de belangen van
nog weer andere landen gemoeid zijn indien de onderneming internationaal gezien een
sleutelpositie inneemt. Dit spanningsveld maakt dat ingrijpen door de Minister van
Economische Zaken in de bedrijfsvoering van ondernemingen met veel onzekerheden en
gevoeligheden is omgeven. In voorkomende gevallen zal in het belang van de internationale
betrekkingen afstemming met andere landen nodig zijn. In de toelichting wordt aan
dit aspect geen aandacht besteed.

Samenvattend is het de vraag of een instrument dat in de bestaande sectorwetgeving
door toezichthouders alleen als uiterste middel wordt gebruikt om de afwikkeling van
zeer specifieke ondernemingen gecontroleerd te laten verlopen, ook in de context van
het onderhavige wetsvoorstel een effectief middel is om het voortbestaan van ondernemingen
die te maken hebben met internationale sancties, te waarborgen. Uit het bovenstaande
volgt dat dat, mede gelet op de vormgeving van deze bevoegdheid, de (internationale)
handelspraktijk, het bestaan van concernverhoudingen en de mogelijkheid dat een aanwijzing
internationale repercussies heeft, moet worden betwijfeld.

Naar aanleiding van de vragen van de Afdeling over de te verwachten effectiviteit
van de bewindvoerder, is Nederland in contact getreden met andere EU-lidstaten die
soortgelijke bevoegdheden hebben in hun sanctiewetgeving. Door de aard van de zaak
– dergelijke bevoegdheden worden zelden ingezet – is er onvoldoende casuïstiek om
generieke uitspraken te kunnen doen over hun effectiviteit in het algemeen. Dat zal
bovendien ook casusafhankelijk zijn. Niettemin biedt de casuïstiek uit landen waar
dergelijke bevoegdheden al langer in sanctiewetgeving bestaan voldoende aanleiding
voor de conclusie dat deze wel degelijk effectief kunnen zijn, ook in concernverhoudingen.

Voor de goede orde zij daarbij nog opgemerkt dat deze wetgeving in andere lidstaten
een ruim toepassingsbereik kent, en niet beperkt is tot aspecten van het financiële
recht en het energierecht. De met het wetsvoorstel voorgestelde bevoegdheden zijn
ook niet louter aan deze twee rechtsgebieden ontleend, maar vonden ook inspiratie
in de Wet veiligheidstoets investeringen, fusies en overnames, die ook een ruim toepassingsbereik
heeft.

In ieder geval Polen, Litouwen, Roemenië en Malta hebben bevoegdheden in hun sanctiewetgeving
om bij ondernemingen bewindvoerders of soortgelijke functionarissen aan te stellen.
De inzetcriteria die daar in de regel voor gelden komen sterk overeen met wat de regering
in dit wetsvoorstel voorstelt: er moet sprake zijn van negatieve maatschappelijke
effecten en tegelijkertijd moet sanctienaleving geborgd blijven. Zo kan in Polen een
tijdelijk beheersorgaan (tymczasowego zarządu przymusowego) worden ingesteld om een onderneming op de been te houden, om de werkgelegenheid
te behouden, de levering van openbare nutsdiensten te handhaven of andere publieke
taken uit te voeren of het economisch belang van de staat te beschermen.18 In Roemenië kan het beheer worden overgenomen (preluarea spre administrare) van een bevroren tegoed of onderneming, als dit noodzakelijk wordt geacht voor een
goede administratie van het betreffende tegoed of de betreffende onderneming.19 In Litouwen kan een tijdelijke bewindvoerder (laikinasis administratorius) worden aangewezen om nadelige maatschappelijke, economische, ecologische of andere
belangrijke gevolgen voor het publiek of de staat te voorkomen en om te zorgen voor
de naleving van de vereisten die de sancties stelt.20 In Malta bestaat de bevoegdheid om een tijdelijke bewindvoerder (amministratur temporanju) aan te stellen. De inzetcriteria in Malta zijn dezelfde als onder de Litouwse wetgeving.21 Deze bevoegdheden zijn niet beperkt tot ondernemingen waarvoor sectorspecifieke regels
gelden of die onder specifiek toezicht staan.

In Litouwen is de figuur van de tijdelijke bewindvoerder al eens ingezet met positieve
resultaten bij een productiebedrijf, waarvan de continuïteit primair gewaarborgd moest
blijven vanwege maatschappelijke belangen en om potentiële negatieve milieueffecten
te vermijden. De concernverhoudingen vormden daarvoor ook geen belemmering. In het
Litouwse stadje Kėdainiai zit de fosfaatproducent AB Lifosa. AB Lifosa is een dochteronderneming
van EuroChem Group AG met hoofdkantoor in het Zwitserse Zug. In maart 2022 stelde
de EU sancties in tegen de Russische zakenman Andrey Melnichenko, oprichter en op
dat moment bestuurslid van EuroChem Group AG.22 De fabriek in Kedainiai was daarop feitelijk inactief sinds april 2022, gelet op
de affiliatie met Melnichenko.23 EuroChem kondigde in juli 2023 aan de fabriek tijdelijk stil te zullen leggen. Volgens
EuroChem hadden de sancties namelijk tot gevolg dat een normale en winstgevende bedrijfsvoering
voor Lifosa niet langer mogelijk was.24 Het probleem zat in het bijzonder in de belemmering van de toelevering van grondstoffen,
aldus EuroChem.25 Lifosa verschafte werk aan ongeveer 15% van de beroepsbevolking in de regio en de
fabriek zorgde ook voor de lokale warmtevoorziening. Op grond van de Litouwse sanctiewetgeving
is daarom een tijdelijke bewindvoerder aangesteld om negatieve maatschappelijk effecten
te voorkomen.26 Dit resulteerde in de tijdelijke verwijdering – voor de periode waarin AB Lifosa
onderworpen zal zijn aan de door de tijdelijk bewindvoerder ingestelde firewall – van de aantekening in het openbare register op 1 juli 2024, die eerder aangaf dat
AB Lifosa onderworpen was aan EU-sancties.27 In de zomer van 2024 kon de productie in Lifosa opnieuw worden opgestart.28 Waar Lifosa in 2023 een nettoverlies leed van € 53 miljoen, maakte het bedrijf in
2024 een nettowinst van € 25 miljoen.29 Het voorbeeld van deze inzet is op een aantal punten illustratief:

– De figuur van een tijdelijke bewindvoerder kan met succes als eigenstandige bevoegdheid
worden ingezet, zonder dat deze is ingebed in een escalatieladder.

– Een tijdelijke bewindvoerder kan voor een positieve uitkomst zorgen en specifiek ervoor
zorgen dat de onderneming weer zaken kan doen, de sanctieregels gevolgd worden en
de publieke belangen geborgd zijn. Bovendien kan dit ook in andere sectoren dan alleen
die sectoren die al onder een bepaalde vorm van toezicht staan.

– Een tijdelijke bewindvoerder kan in ieder geval onder bepaalde omstandigheden goed
worden ingezet in complexe (internationale) concernverhoudingen, waarbij de onderneming
in kwestie in een bepaalde waardeketen een belangrijke positie inneemt.

Wat deze casus voorts toont, is dat de onzekerheid in concernverhoudingen waarvoor
de Afdeling aandacht vraagt, niet ontstaat door de inzet van een bewindvoerder, maar
daaraan voorafgaat. Dergelijke onzekerheid ontstaat in sommige gevallen als gevolg
van de impact van sancties. Het inzetten van een bewindvoerder kan, zoals in de hierboven
beschreven casus, richting zakenpartners duidelijkheid scheppen.

De Afdeling wijst erop dat in de bestaande sectorwetgeving de mogelijkheid bestaat
om het bestuur van een onderneming te vervangen en uit de zorg dat de mogelijkheid
tot vernietiging van rechtshandelingen die in strijd met een opdracht van de bewindvoerder
zijn verricht te weinig effectief zal zijn. De regering heeft naar aanleiding van
deze opmerkingen het wetsvoorstel aangepast door twee leden toe te voegen aan artikel
5.3. Op grond van de nieuwe tekst kan de Minister van Economische Zaken bij de aanwijzing
van de bewindvoerder bepalen dat de bewindvoerder de rechtspersoon die de onderneming
drijft, kan vertegenwoordigen. Ook kan de Minister van Economische Zaken bepalen dat
de bewindvoerder het bestuur of de leiding van de onderneming vervangt. Dit zijn verdergaande
ingrepen in de structuur en governance van de onderneming. Om die reden kiest de regering ervoor te regelen dat de Minister
van Economische Zaken dit alleen doet als dat vereist is. Op die manier gaat de ingreep
in andere gevallen, waarin het bestuur niet vervangen wordt en de bewindvoerder niet
de vertegenwoordigingsbevoegdheid krijgt, niet verder dan nodig.

De regering begrijpt de zorg van de Afdeling over ondernemingen die gegrondvest zijn
en handelen op basis van overeenkomsten en herkent de praktijk dat bij veranderingen
in de eigendom en zeggenschap of het beëindigen van een dienstverband een ontbindende
clausule in werking treedt of rechten worden geactiveerd (ook wel: change of control clauses). De regering volgt de Afdeling echter niet in de conclusie dat in de sanctiecontext
de (enkele) aanwijzing van een bewindvoerder er in die gevallen toe kan leiden dat
de financiering van een onderneming in direct gevaar komt. In veel gevallen zal namelijk
het probleem juist zijn dat de hele onderneming al bevroren is en dat transacties
met de onderneming al verboden zijn, of dat anderszins er al economisch/financieel
ernstige problemen zijn. Dit volgt dan niet uit de change of control clauses, maar uit het sanctierecht zelf. De bewindvoerder is nu juist bedoeld om dat probleem
te mitigeren. Het kan inderdaad voorkomen dat zakenpartners niet meer verder zullen
willen, maar anderen zullen juist gerustgesteld zijn door de inzet van een firewall van overheidswege.30 Dat een dergelijke firewall van overheidswege vertrouwen terug kan brengen in tijden van onzekerheid, is een
beeld dat ook herkend wordt uit de praktijk in andere EU-lidstaten die dergelijke
bevoegdheden al hebben toegepast.

De Afdeling merkt op dat het in de gevallen waarop het wetsvoorstel betrekking heeft
niet primair zou gaan om een falende onderneming of een conflict binnen de onderneming
zelf, maar in essentie om een conflict tussen staten. Hoewel deze lezing van de materie
als zodanig niet onbegrijpelijk is, acht de regering het toch van belang op dit punt
een nuance aan te brengen. Het is juist dat sanctiemaatregelen als zodanig in het
algemeen ingezet worden om een verandering teweeg te brengen in het beleid of de activiteit
van een betrokken land, een deel van het land, of de regering van het land. Een interstatelijk
conflict ligt daar in voorkomende gevallen ook zeker aan ten grondslag en in zijn
algemeenheid hebben sancties als instrument van buitenlandbeleid vaak een interstatelijk
aspect. Daarmee is echter niet gezegd dat met de uitvoering van sancties binnen Nederland
of ten aanzien van Nederlandse ondernemingen altijd grote geopolitieke belangen zijn
gemoeid. De introductie van de figuur van de bewindvoerder maakt dat niet anders.
Er zijn gevallen denkbaar waarin het ingrijpen bij een onderneming, al dan niet door
middel van een bewindvoerder, ex ante of ex durante afstemming met andere landen vereist.
Dergelijke afstemming over de handhaving vindt nu ook al plaats tussen EU-lidstaten
en in voorkomend geval ook met andere landen. Eventuele afstemming over de bewindvoerder
kan via dezelfde kanalen plaatsvinden. Tot slot is van belang dat de Minister van
Economische Zaken op grond van het voorstel beslist in overeenstemming met Ministers
die het mede aangaat (artikel 5.2). Wanneer de beslissing raakt aan de Nederlandse
internationale betrekkingen, zal de Minister van Economische Zaken beslissen in overeenstemming
met de Minister van Buitenlandse Zaken.

c. De betekenis van de enquêteprocedure

Afgezien van de vragen over de effectiviteit van de aanwijzingsbevoegdheid acht de
Afdeling het een gemis dat de toelichting geen aandacht besteedt aan de mogelijkheid
om door middel van een enquêteprocedure via door de Ondernemingskamer te treffen onmiddellijke
voorzieningen in (het beleid van) die rechtspersoon in te grijpen.

Het enquêterecht biedt aan bepaalde belanghebbenden bij een rechtspersoon, zoals aandeelhouders,
certificaathouders, vakbonden, bestuurders of commissarissen de mogelijkheid om op
bevel van de Ondernemingskamer van het Gerechtshof Amsterdam het beleid en de gang
van zaken van die rechtspersoon te laten onderzoeken. Van belang is dat ook de advocaat-generaal
bij het ressortsparket een verzoek kan indienen op grond van redenen van openbaar
belang, indien de continuïteit van het bedrijf en daarmede de werkgelegenheid in ernstig
gevaar wordt gebracht.31

Van «redenen van openbaar belang» kan ook sprake zijn wanneer de onderneming van grote
betekenis is voor de nationale economie of wanneer twijfels aan een juist beleid bij
een bepaalde onderneming het gehele bedrijfsleven of een bepaalde sector daarvan in
publiek diskrediet (dreigen) te brengen. Indien derhalve een bestuur nalaat om maatregelen
te treffen die niet alleen het bedrijf schaden, maar ook de economie of de samenleving
als geheel ernstig benadelen, kan een verzoek van de advocaat-generaal bij het ressortsparket
aan de Ondernemingskamer een opening bieden.

De Ondernemingskamer kan het verzoek alleen toewijzen wanneer blijkt van gegronde
redenen om aan een juist beleid te twijfelen (artikel 2:350, eerste lid, BW). De verzoekers
dienen voldoende aannemelijk te maken dat er gegronde redenen zijn om het verzoek
toe te wijzen. «Gegronde redenen» is een open norm en heeft niet alleen betrekking
op een impasse in de besluitvorming in het bestuur of de algemene vergadering, maar
bijvoorbeeld ook op het niet nakomen van toezeggingen van een bestuurder of aandeelhouder
aan de regering om door middel van aanpassing van de governance de nadelige gevolgen
van een internationale sanctie te ontgaan.32

Een belangrijk element van de enquêteprocedure is dat beschikkingen waarin (onmiddellijke)
voorzieningen worden getroffen uitvoerbaar bij voorraad kunnen worden verklaard. Dit
betekent dat de Ondernemingskamer vanaf het eerste moment in de procedure beslissingen
kan nemen, die direct moeten worden uitgevoerd. De onmiddellijke voorzieningen mogen
geen definitief karakter hebben, zoals het ontslag van een bestuurder, maar kunnen
wel inbreuk maken op de geldende rechtsverhoudingen, feitelijk onomkeerbare gevolgen
hebben en afwijken van regels van dwingend recht.33 Voorbeelden zijn schorsing van bestuurders of commissarissen, benoeming van bestuurders
of commissarissen, schorsing van het stemrecht op aandelen, en verboden om besluiten
of rechtshandelingen te verrichten.

Een bijkomend voordeel van deze procedure is de snelheid waarmee enquêteverzoeken
(kunnen) worden behandeld. Volgens het daarvoor geldende procesreglement worden spoedverzoeken
die op maandag zijn ingediend zo mogelijk zelfs de eerstvolgende donderdag mondeling
behandeld, terwijl op zeer korte termijn na de mondelinge behandeling onmiddellijke
voorzieningen kunnen worden verkregen. Maar het kan nog sneller. Een voorbeeld is
de recente procedure inzake Nexperia. In deze zaak heeft de Ondernemingskamer binnen
vier uur nadat het verzoekschrift was ontvangen, gelet op de spoedeisendheid en de
bijzondere aard van het verzoek, onmiddellijk op een deel van de verzochte voorzieningen
beslist, dus voorafgaand aan de later die week te houden mondelinge behandeling.34

Al met al biedt het enquêterecht veel mogelijkheden om bestuurders die het belang
van de onderneming veronachtzamen tot de orde te roepen. Dat geldt ook als het algemeen
belang in bredere zin in het geding is. Het is daarom van belang de betekenis van
deze procedure in de overwegingen te betrekken. In dat kader zou eventueel kunnen
worden overwogen de Minister van Economische Zaken een directe ingang tot deze procedure
te geven.

De Afdeling stelt vast dat de toelichting geen aandacht besteedde aan de mogelijkheid
om door middel van een enquêteprocedure via door de Ondernemingskamer van het gerechtshof
Amsterdam (hierna: OK) te treffen onmiddellijke voorzieningen in (het beleid van)
die rechtspersoon in te grijpen. De regering deelt het oordeel van de Afdeling dat
een uitgebreidere toelichting op de verhouding tussen de twee instrumenten inderdaad
op zijn plaats is. De toelichting is derhalve uitgebreid op dit punt.

In overeenstemming met de door de Commissie vennootschapsrecht gemaakte opmerkingen
was de verhouding van de bewindvoerder tot het enquêterecht al toegelicht, zij het
bij nader inzien inderdaad summier. Naar aanleiding van die opmerkingen was toegelicht
dat de figuur van de bewindvoerder zich goed verhoudt tot de taken en bevoegdheden
van de door de OK benoemde onderzoekers en de tijdelijke bestuurder(s) of commissaris(sen)
die wegens wanbeleid worden aangesteld.35 Artikel 5.7, derde lid, van het wetsvoorstel was ook al aangepast om dit buiten alle
twijfel te stellen.

Een toelichting over welke mogelijkheden het enquêterecht eventueel zou bieden ontbrak
echter. De regering heeft dit nader bezien en concludeert dat het enquêterecht voor
de bevoegde vennootschapsorganen geen alternatief biedt voor de bewindvoerder. Evenmin
kan de mogelijkheid die de enquêteprocedure de advocaat-generaal (A-G) bij het ressortsparket36 biedt om een verzoek te doen tot het instellen van een onderzoek naar het beleid
en de gang van zaken bij een rechtspersoon om redenen van openbaar belang een alternatief
zijn voor de voorgestelde bewindvoerder. De regering licht dit hieronder toe.

Het gaat bij enquêteprocedures om een door de OK gelast onderzoek naar het beleid
en gang van zaken binnen een rechtspersoon. De OK kan een enquête gelasten wanneer
blijkt van gegronde redenen om aan een juist beleid of juiste gang van zaken te twijfelen.
Indien de OK gegronde redenen aanwezig acht om aan juist beleid te twijfelen, gaat
zij over tot de benoeming van een of meer onderzoekers. Een verzoek tot het houden
van een enquête kan worden ingediend door degenen die daartoe binnen een rechtspersoon
bevoegd zijn op grond van Boek 2 BW, zoals aandeelhouders, certificaathouders, de
leden van een vereniging, coöperatie of onderlinge waarborgmaatschappij of de rechtspersoon
zelf.37 Ook de A-G van het ressortspakket kan om een enquête verzoeken «om redenen van openbaar
belang».38 Het enquêterecht is daarmee een van de civiele deelterreinen waar het Openbaar Ministerie
als hoeder van het openbaar belang bevoegdheden heeft.

Als uit het verslag van de OK-onderzoekers van wanbeleid is gebleken, kan de OK op
verzoek een of meer in de wet genoemde voorzieningen treffen.39 De OK kan eveneens bevelen tot voorlopige tenuitvoerlegging van dergelijke voorzieningen.40 Voorts kan de OK in elke stand van het geding een onmiddellijke voorziening treffen
voor ten hoogste de duur van het geding, «indien gelet op de belangen van de rechtspersoon
en degenen die krachtens de wet en de statuten bij zijn organisatie zijn betrokken
een onmiddellijke voorziening vereist is in verband met de toestand van de rechtspersoon
of in het belang van het onderzoek».41 Eén van de mogelijke voorzieningen is de tijdelijke aanstelling van een of meer bestuurders
of commissarissen.42

De OK kan een enquêteverzoek alleen toewijzen, wanneer blijkt van gegronde redenen
om aan een juist beleid of juiste gang van zaken te twijfelen.43 Dit kader geldt onverminderd wanneer het verzoek gedaan is door de A-G om redenen
van openbaar belang. In de situatie waarvoor de in het wetsvoorstel voorgestelde aanwijzing
van een bewindvoerder bedoeld is, hoeft geen sprake te zijn van redenen om aan een
juist beleid of juiste gang van zaken bij de onderneming in kwestie te twijfelen.
Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan een bedrijf met een Russische aandeelhouder
dat tot 2022 zaken deed op een kundige en professionele wijze. Door de inval van Rusland
in Oekraïne kan de aandeelhouder, geheel buiten de schuld van (de leiding van) het
bedrijf, op de sanctielijst terecht komen. In een dergelijk geval is er geen reden
om te twijfelen aan een juist beleid of juiste gang van zaken, maar ondervindt het
bedrijf wel problemen als gevolg van de sanctiemaatregelen.

Voor de inzet van de bewindvoerder als voorzien in dit wetsvoorstel is vereist dat
de toepassing van een sanctiemaatregel nadelige gevolgen voor de financiële stabiliteit
of continuïteit van de onderneming met zich brengt en dat dit ernstige maatschappelijke,
economische of werkgelegenheidseffecten voor de Nederlandse samenleving kan veroorzaken.
Waar de enquêteprocedure ziet op een ingrijpen binnen de onderneming dat in de regel
genoodzaakt is door een doen of nalaten binnen de onderneming (zoals het beleid van het bestuur) en ziet op het herstellen van een
juiste gang van zaken en een juist beleid binnen de onderneming, is de aanwijzing van een bewindvoerder een ingrijpen bij een onderneming
vanwege oorzaken die in de regel buiten de onderneming liggen. Verder staat bij de enquêteprocedure de gang van zaken binnen
de onderneming centraal, waar het instrument van de bewindvoerder in dit wetsvoorstel
bedoeld is om ernstige maatschappelijke, economische of werkgelegenheidseffecten voor
de Nederlandse samenleving te mitigeren. De aard van de enquêteprocedure verschilt
al met al wezenlijk van de met het wetsvoorstel voorgestelde figuur van de bewindvoerder
en biedt derhalve ook geen passend instrument om de negatieve bijeffecten van de betreffende
sanctiemaatregel tegen te gaan of te mitigeren. Het enquêterecht kan daarom niet als
alternatief worden gezien voor hetgeen het wetsvoorstel op dit punt beoogt te regelen.
De figuur van de bewindvoerder in het wetsvoorstel wordt dus als zodanig gehandhaafd,
mede gelet op de hierboven uiteengezette te verwachte effectiviteit van die aanwijzingsbevoegdheid.
Daarbij geldt dat het uitbreiden van de toegang tot de enquêteprocedure, bijvoorbeeld
door de Minister van Economische Zaken een directe ingang tot de procedure te geven,
evenmin een probaat alternatief zou zijn. De bovengenoemde verschillen tussen de enquêteprocedure
en de figuur van de bewindvoerder zijn dusdanig wezenlijk, dat de enquêteprocedure
hiervoor fundamenteel gewijzigd zou moeten worden. Dit acht de regering niet wenselijk.

d. Overige opmerkingen

De Afdeling maakt tot slot nog opmerkingen over enkele overige aspecten van aanwijzingsbevoegdheid.

Allereerst merkt de Afdeling op dat het besluit tot aanwijzing van een bewindvoerder
wordt gepubliceerd in de Staatscourant. De vraag is of het belang van de onderneming
en het algemeen belang hiermee gediend zijn. Het feit dat een aanwijzing wordt gegeven
kan koersgevoelige informatie zijn of er toe leiden dat leveranciers of ondernemers
zich terugtrekken. De Wet op de het financieel toezicht kent om deze reden de figuur
van de stille bewindvoerder; de Ondernemingskamer kan een verzoek achter gesloten
deuren behandelen en iedereen die op enig moment kennis kan krijgen van de procedure
verbieden daarover mededelingen te doen.44

Een tweede opmerking betreft het voorstel dat een onderneming de Minister van Economische
Zaken kan verzoeken om een bewindvoerder aan te wijzen indien de onderneming dermate
worstelt met de gevolgen van de sancties dat het de bedrijfsvoering in gevaar brengt,
zonder dat het algemeen belang in het geding is. De Afdeling wijst erop dat wanneer
het bestuur of de raad van commissarissen, ondanks een impasse in de besluitvorming,
bereid is om een aanwijzing te vragen, vermoedelijk ook de weg naar de Ondernemingskamer
open ligt. Het is de Afdeling niet duidelijk is wat in deze situatie, waarbij het
algemeen belang niet is betrokken, de noodzaak en meerwaarde van een aanwijzing door
de Minister is.

Ten slotte maakt de Afdeling een opmerking over de aanwijzing van een bewindvoerder
in de financiële sector. Ten aanzien van financiële ondernemingen en trustkantoren
voorziet het wetsvoorstel in afstemming tussen de Minister van Economische Zaken en
de financieel toezichthouders voorafgaand en bij de uitoefening van de aanwijzingsbevoegdheid.
Ook is daarin geregeld dat de aanwijzingsbevoegdheid niet afdoet aan de bevoegdheden
van de financieel toezichthouders. Hoewel daarmee een sluitend systeem lijkt te zijn
verkregen, is het de vraag of dit werkbaar is en hoe in de praktijk dat wat nu wordt
voorgesteld zich tot de bestaande bevoegdheden verhoudt. Vanwege de zeer uitvoerige
regeling van het financieel toezicht en het bij uitstek internationale karakter van
de financiële sector lijkt een aanwijzingsbevoegdheid van de Minister van Economische
Zaken geen aantoonbare meerwaarde te hebben en is zij ook moeilijk inpasbaar.

De regering heeft naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling over de publicatie
van de bewindvoerder in de Staatscourant, het wetsvoorstel op dit punt opnieuw tegen
het licht gehouden. Zowel het feit dat sancties van toepassing zijn ten aanzien van
de onderneming als de benoeming van een bewindvoerder kan koersgevoelige informatie
zijn. Voor beide aspecten geldt dat publicatie van de benoeming bewerkstelligt dat
alle marktdeelnemers dezelfde informatiepositie krijgen. Dit is in lijn met de uitgangspunten
van de Verordening marktmisbruik.45 Dit is van belang nu de onderneming zelf haar werknemers, banken en zakenpartners
over de benoeming zal willen informeren. Die benoeming is immers gericht op het beëindigen
van het economisch isolement van de onderneming: men kan ondanks de sancties weer
zaken doen met de onderneming. Indien de Verordening marktmisbruik van toepassing
is, dan zal ook de onderneming zelf de benoeming zo snel mogelijk openbaar moeten
maken.46 Zodoende zal het algemeen belang gediend zijn met publicatie van de benoeming, en
de verwachting is niet dat een aanwijzing ertoe zou leiden dat zakenpartners zich
terugtrekken.

Voorts vraagt de Afdeling naar de noodzaak en de meerwaarde van de mogelijkheid voor
ondernemingen om de Minister van Economische Zaken te verzoeken om een bewindvoerder
aan te wijzen, zonder dat het algemeen belang in het geding is. Bij nader inzien zijn
de noodzaak en de meerwaarde hiervan inderdaad beperkt. Anders dan de Afdeling suggereert,
zit dat hem niet zozeer in de mogelijkheden die het enquêterecht op dit punt al zou
bieden, maar in het feit dat het een ieder vrij staat een bestuursorgaan te verzoeken
om een ambtshalve bevoegdheid in te zetten in een specifiek geval. Ook zonder de figuur
van een bewindvoerder op verzoek, zullen bedrijven de Minister van Economische Zaken
kunnen verzoeken tot het aanwijzen van een bewindvoerder. Daarbij gelden de criteria
voor het aanwijzen van een bewindvoerder in het algemeen belang onverkort. De consequentie
van het schrappen van de bewindvoerder op verzoek is dat ondernemingen die door sancties
in de problemen komen maar waarbij dat niet leidt tot (serieuze) gevolgen voor het
algemeen belang niet geholpen kunnen worden met een firewall van overheidswege. Als deze ondernemingen om wat voor reden dan ook niet in staat
zijn om zelf een firewall in te richten, zullen zij mogelijk ernstige schade ondervinden. Deze consequentie
aanvaardt de regering, nu de inzet van bevoegdheden en mankracht van de overheid in
deze context bij nader inzien passender is wanneer er publieke belangen op het spel
staan. Als dergelijke belangen niet spelen, is overheidsoptreden niet noodzakelijk.

Ten aanzien van de opmerking over de aanwijzing van een bewindvoerder in de financiële
sector, merkt de regering het volgende op. De Afdeling constateert dat met de vereiste
afstemming tussen de Minister van Economische Zaken en de financieel toezichthouders
voorafgaand en bij de uitoefening van de aanwijzingsbevoegdheid en het feit dat deze
geen afbreuk doen aan de bestaande bevoegdheden in het financieel toezicht, een sluitend
systeem lijkt te zijn verkregen. Niettemin vraagt de Afdeling of dit systeem werkbaar
is en hoe hetgeen wordt voorgesteld zich in de praktijk tot de bestaande bevoegdheden
zal verhouden.

Bij de totstandkoming van het wetsvoorstel is uitgebreid onderzocht of de voorgestelde
bevoegdheid uitvoerbaar zou zijn. Daarvoor zijn de nodige uitvoeringstoetsen verricht.
Onder andere de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en de Nederlandsche Bank (DNB)
hebben uitvoerbaarheidstoetsen uitgevoerd. De Europese Centrale Bank (ECB) heeft advies
uitgebracht over een eerdere versie van het wetsvoorstel. De ECB en DNB hebben zich
in hun uitvoeringstoetsen ook uitgesproken over de bevoegdheid tot het aanwijzen van
een bewindvoerder.

Eén van de adviespunten van de ECB was om de samenloop tussen het aanstellen van een
bewindvoerder bij een onderneming en de mogelijkheid van afwikkelingsmaatregelen beter
uit te werken, door in het wetsvoorstel bijvoorbeeld rekening te houden met de rol
van de gemeenschappelijke afwikkelingsraad (Single Resolution Board of SRB) binnen de bankenunie. Ook zou overwogen moeten worden dat de verantwoordelijke
Minister verplicht wordt de gemeenschappelijke afwikkelingsraad en DNB te informeren.
Dit adviespunt is overgenomen door in artikel 5.8 van het wetsvoorstel ook te regelen
dat de bewindvoerder aan AFM en DNB alle gegevens en inlichtingen verstrekt die nodig
zijn voor de vervulling van hun taken. Dit omvat ook de rol van DNB als macroprudentiële
autoriteit. Aan DNB verstrekt de bewindvoerder bovendien alle gegevens en inlichtingen
die nodig zijn voor de vervulling van de taken op grond van de verordening gemeenschappelijk
afwikkelingsmechanisme, de verordening herstel en afwikkeling centrale tegenpartijen
en de verordening bankentoezicht. Op grond van de Wet op het financieel toezicht kan
DNB deze gegevens en inlichtingen vervolgens verstrekken aan onder meer de afwikkelingsraad
en de ECB in haar hoedanigheid van toezichthoudende autoriteit.

DNB merkte in haar uitvoeringstoets wat dat betreft op dat in de bepalingen over de
continuïteit en afwikkeling van ondernemingen alleen de Wet op het financieel toezicht
en de Wet toezicht trustkantoren 2018 worden genoemd. DNB adviseerde ook relevante
andere wetten, zoals de Pensioenwet en de Wet verplichte beroepspensioenregeling,
op te nemen om de reikwijdte te verbreden. Daar is gevolg aan gegeven. Ook suggereerde
DNB dat de bevoegdheden van DNB en de Minister van Economische Zaken duidelijker gedefinieerd
moeten worden, zodat er overeenstemming is over het uitoefenen van bevoegdheden met
betrekking tot onder toezicht staande instellingen. Ook die aanbeveling is overgenomen.
DNB concludeerde in haar uitvoeringstoets dat het wetsvoorstel uitvoerbaar zou zijn
en voorzag geen complicaties in de handhaving, mits in voorkomend geval de vereiste
overeenstemming tussen DNB en de Minister van Economische Zaken wordt bereikt op alle
onderdelen van hoofdstuk 5 (waaronder de inzet van het instrument en inhoud van de
opdracht). De AFM heeft geen opmerkingen gemaakt over de bevoegdheid van de Minister
van Economische Zaken om een bewindvoerder aan te wijzen.

In het licht van de op dit punt positieve resultaten in de uitvoerbaarheidstoetsen
van de financieel toezichthouders, kan de regering de vraag van de Afdeling naar de
werkbaarheid van het voorgestelde en de verhouding tot de bestaande bevoegdheden positief
beantwoorden. Dat geldt ook voor de vraag naar de meerwaarde van dit instrument met
betrekking tot de financiële sector.

Die meerwaarde is gelegen in het feit dat in voorkomend geval de bestaande bevoegdheden
in het financieel toezicht, bijvoorbeeld inzake het benoemen van een curator of bijzondere
bewindvoerder op grond van de artikelen 1:76 en 1:76a Wft, mogelijk niet (onmiddellijk)
kunnen worden ingezet in de situatie voorzien in artikel 5.7. In de memorie van toelichting
zoals deze aan de Afdeling is voorgelegd is beschreven dat die bevoegdheden slechts
in uitzonderlijke omstandigheden kunnen worden ingezet. Voor zover hier relevant ziet
dit op situaties waarin:

– de betrokken financiële onderneming niet voldoet aan hetgeen ingevolge die wet is
bepaald of bij een ontwikkeling die het eigen vermogen, de solvabiliteit of de liquiditeit,
onderscheidenlijk de technische voorzieningen, van die financiële onderneming in gevaar
kan brengen (artikel 1:76 Wft) of

– sprake is van een aanzienlijk verslechterende financiële toestand, een ernstige overtreding
van die wet of een ernstige schending van de statuten van de onderneming (artikel
1:76a Wft).

Waar een financiële onderneming onder sancties komt te vallen zoals bedoeld in artikel
5.7 is denkbaar dat die omstandigheden zich niet (onmiddellijk) voordoen, terwijl
ingrijpen op zo kort mogelijke termijn nodig kan zijn. In het wetsvoorstel is onderkend
dat inzet van de bestaande bevoegdheden in het financieel toezicht, waar mogelijk
en eventueel in een later stadium, effectief kan zijn. Concreet is voorzien dat de
Minister van Economische Zaken de aanwijzing van een bewindvoerder intrekt indien
DNB of AFM bijvoorbeeld een curator of bewindvoerder aanstelt op grond van de Wet
op het financieel toezicht.

Zoals de Afdeling stelt kent de financiële sector een bij uitstek internationaal karakter.
Het is dan ook moeilijk voorstelbaar dat een bewindvoerder zou worden aangesteld in
een volledig insulaire branche binnen de Nederlandse economie. De blootstelling van
bedrijven in een dergelijke branche aan internationale sanctiemaatregelen zal immers
nagenoeg nihil zijn. Met betrekking tot de financiële sector, noemt de toelichting
het niet bepaald hypothetische voorbeeld van een in Nederland gevestigde bank die
een volle dochtermaatschappij is van een gesanctioneerde financiële instelling. Gevolg
van de sancties tegen de (uiteindelijke) eigenaren van die instelling is dat haar
tegoeden en economische middelen moeten worden bevroren en dat geen tegoeden en economische
middelen nog aan haar beschikbaar mogen worden gesteld, met uitzondering van incidentele
ontheffingen. Zo wordt deze instelling vergaand in haar functioneren gehinderd. Dit
kan tot gevolg hebben dat reguliere rekeninghouders bij een dergelijke bank geen toegang
meer hebben tot hun betaalrekeningen. In zo’n geval kent de met het wetsvoorstel voorgestelde
bewindvoerder wel degelijk meerwaarde ten opzichte van het bestaande instrumentarium.
Zoals hiervoor nog eens toegelicht is de bevoegdheid tot het aanwijzen van die bewindvoerder
afgestemd op de bestaande bevoegdheden in het financieel toezicht en daarmee inpasbaar.
Temeer nu in artikel 5.7 van het wetsvoorstel is geregeld dat de maatregelen van de
Minister van Economische Zaken niet afdoen aan de bevoegdheden van de toezichthouders.

e. Conclusie

De Afdeling adviseert in het licht van hetgeen hiervoor onder punt b, c en d is opgemerkt
het wetsvoorstel nader te bezien. In het bijzonder adviseert de Afdeling daarbij de
mogelijkheden die het burgerlijk recht thans al biedt in het kader van de enquêteprocedure
(zie punt c) te betrekken en het wetsvoorstel aan te passen.

Het voorstel is indachtig de opmerkingen van de Afdeling nader bezien en naar aanleiding
daarvan op de hierboven genoemde punten is aangepast. De belangrijkste wijziging is
dat de figuur van de bewindvoerder op verzoek inderdaad gemist kon worden en derhalve is geschrapt. Maar de bewindvoerder als zodanig
heeft – door het verschil in inzetcriteria – wezenlijke meerwaarde ten opzichte van
de mogelijkheden die de enquêteprocedure kunnen bieden. Tenslotte is artikel 5.3 aangepast
zodat de Minister van Economische Zaken bij de aanwijzing van de bewindvoerder kan
bepalen dat de bewindvoerder de rechtspersoon die de onderneming drijft, kan vertegenwoordigen.
Ook kan de Minister van Economische Zaken bepalen dat de bewindvoerder het bestuur
of de leiding van de onderneming vervangt.

4. Gegevensverstrekking en -verwerking

a. Generieke grondslag gegevensverstrekking

Het wetsvoorstel bevat diverse grondslagen voor de verwerking en verstrekking van
gegevens door instanties die betrokken zijn bij de uitvoering van het toezicht op
de naleving van internationale sanctiemaatregelen. De artikelen 8.2.1 tot en met 8.2.4
bevatten in dat verband specifieke grondslagen. Artikel 8.2.5 bevat daarnaast een
generieke grondslag voor het uitwisselen van gegevens tussen niet nader gespecificeerde
bestuursorganen, toezichthouders en andere personen of entiteiten die bij of krachtens
de wet zijn belast met een taak ter uitvoering van sanctiemaatregelen, onderling en
in internationaal verband.

Deze generieke bevoegdheid geldt als er geen toereikende grondslagen zijn opgenomen
in Europese sanctieverordeningen en ook de meer specifieke grondslagen in de artikelen
8.2.1 tot en met 8.2.4 niet van toepassing zijn. De generieke bevoegdheid geldt dan
voor de toezichthouders en autoriteiten die op dat moment een rol hebben binnen het
regime van de sanctiemaatregelen.47 Het tweede lid van artikel 8.2.5 bevat enkele begrenzingen en formuleert situaties
waarin niet tot gegevensverstrekking wordt overgegaan.

De Afdeling begrijpt de behoefte aan een dergelijke generieke grondslag; op voorhand
staat immers niet vast wat toekomstige internationale sanctiemaatregelen precies zullen
inhouden, terwijl deze maatregelen als ze eenmaal zijn aangenomen, doorgaans op zeer
korte termijn geïmplementeerd moeten worden in de nationale rechtsorde. Zij merkt
evenwel op dat toezichthouders en autoriteiten bij de verstrekking van persoonsgegevens
inbreuk kunnen maken op het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
Mede gelet op de eisen die artikel 10 van de Grondwet in dat verband stelt mag daarom
worden verwacht dat, in lijn met de grondslagen die artikel 8.2.1 tot en met 8.2.4
van het wetsvoorstel reeds biedt, zo spoedig mogelijk een specifieke grondslag wordt
gecreëerd zodat de betreffende bevoegdheid tot gegevensverstrekking uiteindelijk op
het niveau van de formele wet wordt geregeld.

De Afdeling adviseert in het voorliggende wetsvoorstel vast te leggen dat in een geval
waarin gebruik wordt gemaakt van de generieke grondslag van artikel 8.2.5 alsnog zo
spoedig mogelijk een wetsvoorstel wordt ingediend waarin de grondslag voor de verstrekking
van gegevens ter uitvoering van sanctiemaatregelen wordt gespecificeerd.

Artikel 8.2.5 is alleen van belang als er geen grondslag is opgenomen in het internationale
instrument, doorgaans een Europese sanctieverordening, of als er een ontoereikende
grondslag is opgenomen die niet uitputtend is geregeld en ook de grondslagen in de
artikelen 8.2.1 tot en met 8.2.4 niet toereikend zijn. Deze situatie betreft dus niet
de hoofdregel, maar de uitzondering. Primair moet de gegevensverwerking gebaseerd
zijn op de Europese sanctieverordeningen en is de Nederlandse insteek om deze te laten
aanpassen, wanneer de grondslagen daarin onvoldoende zijn. Vanaf het zevende sanctiepakket
tegen Rusland en Belarus zijn in de betreffende Europese sanctieverordeningen artikelen
opgenomen die gegevensuitwisseling ten behoeve van sanctienaleving tussen bevoegde
autoriteiten mogelijk maken.48 Sinds de aanname van dit sanctiepakket zijn zulke gegevensuitwisselingsgrondslagen
op initiatief van Nederland ook opgenomen in andere sanctieregimes, zoals in ieder
geval de regimes ten aanzien van de situaties in Iran, Haïti, Soedan, Niger en Guatemala.
De inzet van Nederland is om deze lijn te volgen en bepalingen over gegevensuitwisseling
zoveel mogelijk op Europees niveau geregeld te zien, om op die manier een gelijk speelveld
te creëren en Europese samenwerking te bevorderen. Dit is dan ook de standaard inzet
van Nederland bij nieuwe sanctieregimes en herzieningen van bestaande regimes. Een
inzet die tot nu toe succesvol is gebleken.

Gelet op het voorgaande zal alleen bij uitzondering teruggevallen worden op de restgrondslag
uit artikel 8.2.5 en bovendien zal dat dan doorgaans in een specifiek geval zijn voor
een specifiek sanctieregime. De Afdeling merkt terecht op dat de gegevensuitwisseling
inbreuk zou kunnen maken op het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
Artikel 8.2.5 voorziet in het eerste lid in de daarvoor benodigde wettelijke grondslag
en stelt vervolgens strikte waarborgen met de criteria die zijn opgenomen in het tweede
lid. Het gaat hier om strenge criteria waarbij de ontvanger van deze gegevens moet
motiveren waarom hij deze gegevens nodig heeft en de verstrekker moet afwegen of deze
gegevens rechtmatig aan de ontvanger kunnen worden verstrekt.

Wanneer de situatie zich voordoet dat gebruikmaking van artikel 8.2.5 nodig is, zal
Nederland zich er vervolgens voor inzetten om voor dat sanctieregime een (meer toereikende)
gegevensuitwisselingsgrondslag op te nemen in de betreffende Europese sanctieverordening.
Het advies van de Afdeling, om in het voorliggende wetsvoorstel vast te leggen dat
in een geval waarin gebruik wordt gemaakt van de generieke grondslag van artikel 8.2.5
alsnog zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel in te dienen waarin de grondslag voor
de verstrekking van gegevens ter uitvoering van sanctiemaatregelen wordt gespecificeerd,
kan de regering daarom niet overnemen. Als de regering bij het gebruik van artikel
8.2.5 zowel in zou zetten op de aanpassing van de relevante Europese verordening als
op het in procedure brengen van een wetsvoorstel met dezelfde strekking, dan is de
kans zeer aanzienlijk dat dit op enig moment leidt tot botsend recht. Een EU-verordening
heeft immers een algemene strekking, is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks
toepasselijk in elke lidstaat.49 «Rechtstreeks toepasselijk» betekent dat een verordening als zodanig geldt in de
lidstaten en niet mag worden omgezet in nationale wetgeving («overschrijfverbod»).
Lidstatelijk recht dat met de verordening strijdig is moet bovendien buiten toepassing
gelaten worden. Concreet betekent dit, dat wanneer de gegevensverwerkingsgrondslag
in de EU-verordening aangevuld respectievelijk gerepareerd wordt, een inhoudelijk
gelijkluidende grondslag in een Nederlandse wet in formele zin contrarechtelijk wordt.
Die situatie acht de regering onwenselijk, mede gelet op het beginsel van rechtszekerheid.
De aangepaste EU-verordening voldoet in dat voorkomende geval overigens ook aan het
vereiste van de «behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen» uit artikel
10, eerste lid, van de Grondwet.50 De toelichting zal op dit punt worden aangevuld.

Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat artikel 8.2.5 geen toepassing vindt bij juridisch
niet-bindende internationale sanctiemaatregelen (aanbevelingen van volkenrechtelijke
organisaties of internationale afspraken). In die gevallen is de internationale grondslag
daarin niet toereikend als gegevensuitwisselingsgrondslag, omdat het juridisch niet-bindende
instrumenten zijn. Op deze categorie sanctiemaatregelen is artikel 8.2.5 niet van
toepassing en geldt dat de noodzakelijke gegevensuitwisselingsgrondslagen altijd zullen
worden opgenomen in een algemene maatregel van bestuur. De wettelijke grondslag voor
het vaststellen van deze algemene maatregel van bestuur is opgenomen in hoofdstuk
2 en artikel 8.3.2 van dit wetsvoorstel. De toelichting is op dit punt verduidelijkt.

Naar aanleiding van bovengenoemde opmerking van de Afdeling, over de eisen die artikel
10 van de Grondwet in dit verband stelt, heeft de regering opnieuw artikel 8.2.5 in
het licht van artikel 10, eerste lid Grondwet, bezien. De uitkomst daarvan is dat
de regering van oordeel is dat artikel 8.2.5 daarmee in overeenstemming is.

Artikel 10, eerste lid, Grondwet bepaalt dat een ieder «behoudens bij of krachtens
de wet te stellen beperkingen» recht heeft «op eerbiediging van zijn persoonlijke
levenssfeer». De vraag die bij de toepassing van artikel 10 voorafgaand aan de vraag
naar de rechtvaardiging van een eventuele beperking behoort te worden gesteld, is
«of er sprake is van een beperking op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer».
Over wat onder de persoonlijke levenssfeer en de eerbiediging daarvan moet worden
verstaan, is de regering bij de grondwetsherziening van 1983 slechts in algemene zin
ingegaan.51 De regering stelde dat in elk geval tot de persoonlijke levenssfeer moeten worden
gerekend: de woning, bepaalde vormen van communicatie (zoals het telefoongesprek,
de briefwisseling en het buiten een woning gevoerde vertrouwelijke gesprek), sommige
gewoonten, gedragingen, contacten, abonnementen, lidmaatschappen en bepaalde aspecten
van het gezinsleven.52 Ook het vastleggen en gebruiken van persoonsgegevens kunnen een inperking vormen op artikel 10, eerste lid, Grondwet. In de memorie van toelichting
merkte de regering hierover op dat «door allerlei gegevens omtrent personen te registreren,
deze in verband met elkaar te brengen en vervolgens bij het nemen van voor de persoon
belangrijke beslissingen van die gegevens gebruik te maken, kan de privacy worden
aangetast».53

Het is dus niet zo dat iedere verwerking van persoonsgegevens geldt als beperking
van het grondwettelijk recht op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Sterker
nog, er geldt een zekere toepassingsdrempel, waarbij in het oog gehouden moet worden
dat de verwerking van persoonsgegevens wel in verband staat met privacy, maar niet
daaraan gelijk is.

Voor zover er wel sprake zou zijn van een beperking, dan voldoet deze aan de vereiste
specifieke formeel-wettelijke grondslag. De Grondwet eist, met de bewoordingen «behoudens
bij of krachtens de wet te stellen beperkingen», voor elke beperking een specifieke
formeel-wettelijke grondslag.54 Delegatie van de beperkingsbevoegdheid is daarbij toegelaten. De regering gaf in
de memorie van toelichting bij de grondwetsherziening aan dat in artikel 10, eerste
lid, voor een «vrij ruim opgezette beperkingsbevoegdheid» is gekozen in verband met
de omstandigheid dat het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer op
uiteenlopende gebieden aan de orde kan komen. Ook woog mee dat ten tijde van de totstandkoming
van deze grondwetsbepaling niet volledig was te voorzien welke beperkingen noodzakelijk
zouden zijn.55 Het vereiste van een specifieke formeel-wettelijke grondslag heeft sindsdien in de
jurisprudentie nader inkleuring gekregen. Ten aanzien van het vereiste van specificiteit,
is de rode draad in de jurisprudentie dat uit brede wettelijke taakstellingen niet
allerlei specifieke privacy-beperkende bevoegdheden mogen worden afgeleid.56 De beperking moet voldoende kenbaar en voorzienbaar in de wet zijn omschreven, zo
oordeelde de Hoge Raad in het arrest Zwolsman (1995).57 In 2017 heeft de Hoge Raad dit specificiteitscriterium nader ingekleurd aan de hand
van de jurisprudentie van het Europese Hof van de Rechten van de Mens (EHRM): de burger
moet uit het betreffende wettelijke voorschrift met voldoende precisie kunnen opmaken
welke op zijn privéleven betrekking hebbende gegevens met het oog op de vervulling
van een bepaalde overheidstaak kunnen worden verzameld en vastgelegd, en onder welke
voorwaarden die gegevens met dat doel kunnen worden bewerkt, bewaard en gebruikt.58

Aan dat criterium wordt naar het oordeel van de regering met de in artikel 8.2.5.
voorgestelde grondslag voldaan, waarbij in ogenschouw moet worden gehouden dat dit
artikel alleen een bevoegdheid geeft tot verdere verstrekking van gegevens die op
basis van specifiekere bevoegdheden van de betreffende organisatie zijn verkregen.
Voor de handhaving van de naleving van de internationale sanctiemaatregelen, wordt
het door de regering van groot belang geacht dat die organisaties over dezelfde informatie
beschikken. Dit is bijvoorbeeld van belang wanneer twee organisaties een ontheffingsverzoek
behandelen van dezelfde verzoeker, of vanuit de rol van toezichthouder of handhavingsinstantie
een casus hebben met hetzelfde bedrijf. Het wetsvoorstel bepaalt bovendien dat die
informatie of gegevens niet mogen worden verstrekt als: – het doel waarvoor de gegevens
zullen worden gebruikt onvoldoende bepaald is; – de verstrekking zich niet zou verdragen
met de wet of de openbare orde; – de geheimhouding niet in voldoende mate is geborgd;
– de verstrekking redelijkerwijs in strijd is of zou kunnen komen met de belangen
die het wetsvoorstel beoogt te beschermen; of – onvoldoende is gewaarborgd dat de
gegevens niet zullen worden gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze worden
verstrekt. Deze extra waarborgen zijn in artikel 8.2.5, tweede lid, opgenomen.

Op grond van het bovenstaande heeft de regering besloten artikel 8.2.5 niet te wijzigen.

b. Nadere regels over gegevensverwerking

Op grond van hoofdstuk 2 van dit wetsvoorstel kunnen bij amvb of ministeriële regeling
regels worden gesteld ter uitvoering van de betreffende internationale sanctiemaatregelen.
De artikelen 8.3.1 en 8.3.2 bevatten grondslagen voor het stellen van nadere regels
over gegevensverwerking, zodat in een sanctiebesluit of sanctieregeling concrete gegevensverstrekkingen
door nog aan te wijzen bestuursorganen en toezichthouders beschreven kunnen worden.

De Afdeling merkt op dat deze grondslagen de wezenlijke elementen en begrenzingen
van de regeling omtrent gegevensverwerking geheel overlaten aan een amvb of ministeriële
regeling, terwijl ook de aan te wijzen bestuursorganen en toezichthouders inbreuk
kunnen maken op het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. In het
licht daarvan rijst de vraag of het wetsvoorstel gelet op de eisen die artikel 10
van de Grondwet stelt een adequate wettelijke grondslag biedt voor de beoogde verwerking
en verstrekking van gegevens.59 Waar het gaat om nadere regels ter uitvoering van aanbevelingen van volkenrechtelijke
organisaties en internationale afspraken, kan het daarbij ook gaan om bijzondere categorieën
persoonsgegevens en persoonsgegevens van strafrechtelijke aard, zo blijkt uit artikel
8.3.2, eerste lid.

Volgens de regering zal de inhoud van de te stellen regels telkens afhankelijk zijn
van de regels die als zijn opgenomen in het verdrag of bindende besluit. Het nader
specificeren van de onderwerpen vergt dan ook maatwerk dat niet op wetsniveau kan
worden geboden, zo stelt de toelichting.60 De Afdeling begrijpt de behoefte aan maatwerk in een lagere regeling mede met het
oog op de snelheid die doorgaans geboden is, maar merkt op dat de wezenlijke elementen
van de regeling uiteindelijk op het niveau van de formele wet moeten worden vastgelegd.

De Afdeling adviseert daarom in het voorliggende wetsvoorstel vast te leggen dat in
een concreet geval als hiervoor bedoeld alsnog zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel
wordt ingediend om de grondslag voor de verwerking van gegevens ter uitvoering van
sanctiemaatregelen te specificeren.

Ten aanzien van artikel 8.3.1 merkt de regering op dat toepassing van dit artikel
een nadere uitwerking betreft van een gegevensverwerkingsgrondslag uit de betreffende
internationale sanctiemaatregel. Toepassing van artikel 8.3.1 geschiedt bij algemene
maatregel van bestuur of ministeriële regeling en is alleen een concretisering of
een nadere uitwerking van de gegevensverwerkingsgrondslag uit de internationale sanctiemaatregel.
De Afdeling merkt op dat zij mede met het oog op de snelheid die doorgaans geboden
is de behoefte aan maatwerk in een lagere regeling begrijpt, maar dat de wezenlijke
elementen van de regeling uiteindelijk op het niveau van de formele wet moeten worden
vastgelegd. De regering neemt dit adviesonderdeel niet over. Artikel 8.3.1 wordt alleen
toegepast als een gegevensverwerkingsgrondslag is opgenomen in het betreffende verdrag
of bindende besluit van een volkenrechtelijke organisatie. Ter bevordering van een
goede uitvoering kan het in bepaalde gevallen wenselijk zijn om de gegevensverwerkingsgrondslag
uit het internationale instrument nader uit te werken of concretiseren. Artikel 8.3.1
biedt dan uitkomst. De grondslag uit artikel 8.3.1 betreft een concretisering van
de algemene delegatiegrondslag uit artikel 2.1.1 en de systematiek van paragraaf 8.3
sluit aan bij de systematiek van hoofdstuk 2 van dit wetsvoorstel. Dit betekent dat
de nadere uitwerking kan plaatsvinden bij algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële
regeling. In de praktijk zal deze uitwerking doorgaans bij ministeriële regeling geschieden.
Om gelijke redenen als vermeld in de toelichting bij hoofdstuk 2, en conform de lijn
die al is ingezet sinds de wijziging van de Sanctiewet 1977 uit 2000, is het niet
nodig om de algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling te doen opvolgen
door een wet. Ten aanzien van de verhouding tot artikel 10 van de Grondwet, geldt
hetzelfde als hetgeen hierboven is opgemerkt over dat onderwerp.

Ten aanzien van artikel 8.3.2 merkt de regering op dat uitwerking hiervan altijd geschiedt
bij algemene maatregel van bestuur. Een algemene maatregel van bestuur biedt meer
waarborgen dan een ministeriële regeling en biedt op grond van dit wetsvoorstel nog
extra waarborgen zoals parlementaire betrokkenheid, eventueel resulterend in een wetsvoorstel
(artikel 8.3.2, derde lid in samenhang met de artikelen 2.2.2 en 2.2.3).

5. Aanwijzen van bestuursorganen met handhavende bevoegdheden

Overtredingen van sanctiemaatregelen vormen in Nederland een economisch delict in
de zin van de Wet op de economische delicten. Op grond van de huidige Sanctiewet 1977
worden na de totstandkoming van internationale sanctiemaatregelen de noodzakelijke
uitvoeringsmaatregelen doorgaans getroffen in een ministeriële regeling.61 In deze ministeriële regeling wordt dan neergelegd dat het verboden is te handelen
in strijd met de relevante internationale sanctiemaatregelen. Overtreding van deze
verboden is strafbaar op grond van artikel 1, onder 1°, van de Wet op de economische
delicten. Met dit wetsvoorstel wordt deze systematiek van strafbaarstelling voortgezet.
Dit betekent dat de strafrechtelijke weg open blijft staan voor overtredingen van
sanctiemaatregelen.

In het wetsvoorstel wordt daarnaast de mogelijkheid geïntroduceerd om, in aanvulling
op de mogelijkheden die het strafrecht biedt, bestuursrechtelijk handhavend op te
kunnen treden tegen overtredingen van sanctiemaatregelen.62 Voorschriften over sancties van bestuursrechtelijke aard worden zoveel mogelijk op
het niveau van de formele wet geregeld, zo stelt de toelichting.63 Dat geldt ook voor de aanwijzing van bestuursorganen die handhavend kunnen optreden
tegen het overtreden van sanctiemaatregelen die zien op de sectoren of handelingen,
bedoeld in artikel 7.1.2, eerste lid, onderdelen a tot en met d. Voor deze aldaar
specifieke genoemde bestuursorganen wordt bij lagere regelgeving alleen nog bepaald
dat zij bij overtreding van sanctiemaatregelen bestuursrechtelijk mogen handhaven.

Artikel 7.1.2, tweede lid, geeft echter een grondslag om bij amvb of ministeriële
regeling ook andere bestuursorganen aan te wijzen die zullen beschikken over een bestuursrechtelijk
handhavingsinstrumentarium. De regering acht deze grondslag nodig omdat op voorhand
niet te voorzien is welke sanctiemaatregelen in de toekomst worden getroffen en welke
bestuursorganen het best geëquipeerd zijn om daaraan uitvoering te geven.64

De Afdeling begrijpt de behoefte aan snelheid en tevens flexibiliteit met het oog
op de toekomst. Zij constateert evenwel dat aangewezen bestuursorganen over forse
handhavende bevoegdheden zullen beschikken, namelijk het opleggen van een last onder
bestuursdwang, een last onder dwangsom en een bestuurlijke boete.65 Gelet daarop en met het oog op het primaat van de wetgever acht de Afdeling het wenselijk
dat na aanwijzing van bestuursorganen bij amvb of ministeriële regeling onverwijld
een wetsvoorstel wordt ingediend om de bevoegde bestuursorganen alsnog in de wet vast
te leggen.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel in deze zin aan te passen.

De regering geeft opvolging aan het advies van de Afdeling om, nadat bestuursorganen
bij sanctiebesluit of sanctieregeling gaan beschikken over het bestuursrechtelijk
handhavingsinstrumentarium, een wetsvoorstel zal worden ingediend om de bevoegde bestuursorganen
alsnog in de wet vast te leggen. Aan artikel 7.1.2 is een lid toegevoegd waarin –
volgens het voorbeeld van aanwijzing 2.39 van de Aanwijzingen voor de regelgeving
– gekozen is voor de vorm van tijdelijke delegatie.

6. Consequenties voor rechtsbescherming tegen intrekking van een verblijfsvergunning

Het wetsvoorstel neemt bepaalde onderdelen uit de huidige Sanctiewet 1977 niet over,
omdat deze volgens de regering aan betekenis hebben ingeboet als gevolg van een eerdere
wijziging van die wet in 2000.66 Dat geldt onder meer voor artikel 4 van de Sanctiewet 1977, zo stelt de toelichting.67 Dat artikel bepaalt dat regels ter uitvoering van internationale sanctiemaatregelen
ook kunnen betekenen dat de toegang en het verblijf van in sanctiemaatregelen aangeduide
vreemdelingen wordt geweigerd en dat verblijfsvergunningen van deze vreemdelingen
worden ingetrokken. Volgens de regering heeft ook deze bepaling als gevolg de hiervoor
genoemde wijziging van de Sanctiewet 1977 geen betekenis meer.68

De vraag is echter welke consequenties dit voorstel heeft, omdat daarmee ook de laatste
zin van artikel 4 van de Sanctiewet 1977 wordt geschrapt. Die bepaalt nu dat «[e]en
intrekking op grond van dit artikel geldt als een intrekking op grond van artikel
19 respectievelijk artikel 22 van de Vreemdelingenwet 2000». Als gevolg hiervan wordt
zeker gesteld dat rechtsbescherming open staat op grond van hoofdstuk 7 van de Vreemdelingenwet
2000.69 De vraag is welke betekenis het niet overnemen van deze zinsnede in het wetsvoorstel
heeft voor de rechtsbescherming van betrokkenen. In de toelichting wordt aan dit aspect
geen aandacht besteed.

In het licht van het voorgaande adviseert de Afdeling in de toelichting op het voorgaande
in te gaan en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.

Naar aanleiding van deze opmerking van de Afdeling heeft de regering die onderdelen
uit de huidige Sanctiewet 1977 die in eerste instantie niet over zijn genomen, nog
eens opnieuw tegen het licht gehouden. Het zou de doelstelling om tot een toekomstbestendig
sanctiestelsel immers weinig recht doen, als instrumenten die op grond van het huidig
juridisch kader bestaan ten onrechte tenietgaan.

Allereerst geeft de regering daarom gevolg aan de opmerking over artikel 4 van de
Sanctiewet 1977. Bij nader inzien vindt de regering dat, naast het tweede deel, ook
het eerste deel van die bepaling – dat regels ter uitvoering van internationale sanctiemaatregelen
ook op de toegang en het verblijf van vreemdelingen betrekking kunnen hebben – niet
kan worden gemist. Daarom is het wetsvoorstel aangepast en is er een vergelijkbare
bepaling als artikel 4 van de Sanctiewet 1977 opgenomen in een nieuw artikel 2.3.1.
Hierdoor blijft de situatie onveranderd.

Ten tweede heeft de bovenbedoelde exercitie van de regering geleid tot het inzicht
dat het in een eerdere versie van dit wetsvoorstel niet overgenomen bevoegdheid om
onmiddellijke voorzieningen te kunnen treffen ter uitvoering van niet-bindende internationale
sanctiemaatregelen bij nader inzien evenmin kan worden gemist. Wanneer Onze Minister
van Buitenlandse Zaken overweegt een voordracht tot vaststelling, wijziging of intrekking
van een sanctiebesluit te doen en naar zijn oordeel een gewichtige reden een onmiddellijke
voorziening eist, kan hij op grond van artikel 7 van de Sanctiewet 1977 bij ministeriële
regeling regels stellen overeenkomstig het in overweging zijnde besluit. Op dezelfde
gronden kan hij in een bestaand sanctiebesluit vervatte regels buiten werking stellen.
De uiterste werkingsduur van een dergelijke regeling is tien maanden.70 Hoewel de mogelijkheid van zo een onmiddellijke voorziening tot vandaag nog nooit
is gebruikt, geldt de reden dat deze mogelijkheid is opgenomen onverkort: «de mogelijkheid
dat op grond van internationale besluiten, aanbevelingen of afspraken onmiddellijke
voorzieningen noodzakelijk kunnen zijn».71

Tot slot is van de gelegenheid gebruik gemaakt om nog een aantal beperkte wijzigingen
door te voeren in het wetsvoorstel.

In artikel 2.2.1 van het wetsvoorstel is de mogelijkheid opgenomen om gebruik te kunnen
maken van subdelegatie. Dat wil zeggen dat in aanvulling op regels in een algemene
maatregel van bestuur ook nadere regels mogen worden gesteld in een ministeriele regeling.
Niet-juridisch bindende internationale sanctiemaatregelen zullen bij algemene maatregel
van bestuur moeten worden vastgesteld, maar subdelegatie laat – in overeenstemming
met algemeen wetgevingsbeleid – de ruimte om voorschriften van administratieve aard,
uitwerking van de details van een regeling en voorschriften die dikwijls wijziging
behoeven door te delegeren naar een ministeriele regeling van de Minister van Buitenlandse
Zaken. Artikel 2.1.1, eerste lid, wordt om dezelfde reden gewijzigd. Als implementatie
van een bindende internationale sanctiemaatregel zou plaatsvinden bij algemene maatregel
van bestuur, wordt ook hiervoor de mogelijkheid opgenomen om gebruik te kunnen maken
van eerdergenoemde subdelegatie.

In de artikelen 7.1.1, 7.1.2 en 10.8 van het wetsvoorstel zijn de verwijzingen naar
de Douane en de deken aangepast. Voor de Douane is dit gedaan om dit in lijn te brengen
met wat in de Douanewetgeving meer gebruikelijk is. Ten aanzien van het toezicht op
de advocatuur is besloten om dit niet te beleggen bij een door de algemene raad van
de Nederlandse orde van advocaten bij besluit aan te wijzen de deken, maar dit zoals
gebruikelijk te beleggen bij de deken van de orde in het arrondissement.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik verzoek U, het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
D.M. van Weel