Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 12 november 2025 en het nader rapport d.d. 26 januari 2026, aangeboden aan de
Koning door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 23 september 2025, nr.
2025002118, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar
advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 12 november 2025, nr. W05.25.00278/I, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 23 september 2025, no. 2025002118, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende
wijziging van de Archiefwet 1995 ter uitvoering van overweging 158 van de Algemene
verordening gegevensbescherming, met memorie van toelichting.

Samenvatting

Aanleiding

Aanleiding voor dit wetsvoorstel is de discussie over het openstellen van het Centraal
Archief Bijzondere Rechtspleging. Dit archief bevat zo’n 485.000 dossiers van personen
die na de Tweede Wereldoorlog zijn onderzocht op collaboratie met de Duitse bezetter.
Het Nationaal Archief wilde dit archief na digitalisering via internet voor iedereen
toegankelijk maken. Dit leidde tot kritiek en een formele waarschuwing van de Autoriteit
Persoonsgegevens (AP).

De meeste personen die zijn onderzocht in het kader van de bijzondere rechtspleging
zijn inmiddels overleden. De regels ter bescherming van persoonsgegevens gelden weliswaar
niet voor deze overledenen maar wel voor nog levende onderzochte personen en voor
andere nog levende personen die ook in de dossiers genoemd worden, zoals familieleden,
slachtoffers of getuigen. Ook kunnen de gegevens nabestaanden van onderzochte personen
en van slachtoffers raken. Het helemaal online openstellen van het archief zou volgens
de AP verder gaan dan noodzakelijk is.

Inhoud van het wetsvoorstel

Om aan deze kritiek tegemoet te komen, wil de regering met het wetsvoorstel een wettelijke
grondslag creëren voor de verwerking van bijzondere en strafrechtelijke persoonsgegevens
bij onderzoek in beperkt openbare archieven. Bijzondere persoonsgegevens gaan bijvoorbeeld
over iemands politieke of levensbeschouwelijke overtuiging. Deze gegevens kunnen nu
nog alleen worden verwerkt voor onderzoek dat een algemeen belang dient. Het voorstel
regelt dat dit nu ook kan als de verzoeker een persoonlijk belang heeft. Daarnaast
bepaalt het voorstel dat de Minister kan besluiten dat een beperkt openbaar archief
dat mogelijk bijzondere of strafrechtelijke gegevens bevat, onder voorwaarden via
internet beschikbaar wordt gesteld. Dan is dit archief voor iedereen in te zien.

Archieven vervullen een belangrijke functie als «geheugen van de overheid» waardoor
verantwoording kan worden afgelegd. Openbaarheid is ook van belang voor kennisoverdracht
en educatie, en voor onderzoek door historici, journalisten of burgers. Tegelijk is
het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer van belang. De wetgever kan
dat grondrecht beperken en heeft een bijzondere verantwoordelijkheid om te beoordelen
of deze beperking voldoet aan de eisen die de Grondwet en het Europese recht daaraan
stelt.

Algemeen oordeel

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat de regering in het wetsvoorstel
een evenwichtige en zorgvuldige afweging maakt van de grondrechten, waarden en belangen
die hier in het geding zijn. In het bijzonder motiveert zij op toereikende wijze waarom
zij de beperking van het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer en op
bescherming van persoonsgegevens hier proportioneel acht en hoe zij met het oog daarop
het wetsvoorstel nader heeft vormgegeven. In het wetsvoorstel wordt daarmee een goede
balans getroffen die, gegeven de constitutionele randvoorwaarden, past binnen de ruimte
die de wetgever heeft.

Reikwijdte van het wetsvoorstel

Wel maakt de Afdeling een opmerking over de reikwijdte van de mogelijkheid om beperkt
openbare archieven online open te stellen. Hoewel de regering het voornemen heeft
dat slechts in uitzonderlijke gevallen toe te staan, ontbreekt deze inkadering in
de wet zelf. De Afdeling adviseert daarom de reikwijdte in de wet te beperken tot
de voorbeelden die ook in de Algemene verordening gegevensbescherming worden genoemd
en waarnaar de regering expliciet verwijst. Deze voorbeelden gaan onder andere over
oorlog, genocide en misdaden tegen de menselijkheid, waaronder de Holocaust. Daarnaast
adviseert zij om het tijdsverloop in de wet vast te leggen als criterium in de belangenafweging
die de Minister moet maken als hij besluit om een beperkt openbaar archief online
te publiceren.

In de wet vastleggen

Tot slot maakt de Afdeling in het advies nog enkele opmerkingen met het oog op het
primaat van de wetgever. Deze gaan allereerst over het wettelijk vastleggen van passende
waarborgen en maatregelen om de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen te beschermen.
Verder geeft de Afdeling in overweging om criteria in de wet op te nemen waar de archivaris
rekening mee moet houden bij een verzoek om archiefbescheiden beschikbaar te stellen
die bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens bevatten.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van het wetsvoorstel en de
toelichting.

Advies

1. Inleiding

a. Aanleiding

De aanleiding voor het voorstel is de discussie over het Centraal Archief Bijzondere
Rechtspleging (CABR). Voor het CABR geldt dat de termijn voor de beperking van de
openbaarheid in 2025 is verstreken.1 Het voornemen van de regering was daarom om het CABR te digitaliseren en via internet
beschikbaar te stellen. Het CABR bevat de dossiers van de 425.000 personen die in
het kader van de bijzondere rechtspleging na de Tweede Wereldoorlog zijn onderzocht
op samenwerking met de Duitse bezetter. Het CABR geeft inzicht in een voor de samenleving
moeilijke periode van terechtstelling en genoegdoening. Het gaat nadrukkelijk niet
om een dadersarchief: een groot deel van de dossiers is niet voltooid of werd afgedaan
zonder dat iemand voor een rechter kwam.2

De dossiers in het CABR bevatten een veelheid aan informatie. Het kan bijvoorbeeld
gaan om juridische documentatie, zoals rechterlijke uitspraken en processen-verbaal,
maar ook getuigenverklaringen en persoonlijke stukken zoals foto’s en brieven. De
dossiers bevatten ook veel informatie over slachtoffers. Door al deze informatie uit
het CABR te digitaliseren, wordt enerzijds voorkomen dat informatie verloren gaat
doordat het papieren archief letterlijk versnippert. Anderzijds betekent digitalisering
dat het archief beter doorzoekbaar wordt. Hierdoor is het niet alleen mogelijk toegang
te krijgen tot het archief via de naam van de onderzochte persoon, maar ook door full
text te zoeken op allerhande termen. Bijvoorbeeld op namen van slachtoffers of plaatsnamen
die voorkomen in de dossiers.

Het voornemen om de dossiers stapsgewijs via internet te publiceren, stuitte op bezwaren
van de AP.3 Als toezichthouder bracht de AP een formele waarschuwing uit. Kern van de bezwaren
is dat de AP het online full text digitaal doorzoekbaar maken en aan eenieder beschikbaar
stellen onrechtmatig acht, omdat dit verder gaat dan noodzakelijk. De AP wees daarbij
specifiek op de bijzondere en strafrechtelijke persoonsgegevens die in het CABR zijn
opgenomen. Zij merkte daarbij op dat de wetgever wel een wettelijke grondslag zou
kunnen creëren, met inachtneming van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG).

Voor het CABR zijn de beperkingen aan de openbaarheid tot 1 januari 2026 verlengd.4 Wel is er inmiddels een tijdelijke voorziening voor het CABR: op de studiezaal van
het Nationaal Archief is een aantal plekken beschikbaar voor het digitaal raadplegen
van het CABR voor zover dat al is gedigitaliseerd.5 Dossiers van onderzochte personen van wie niet zeker is of ze zijn overleden, worden
in de tijdelijke voorziening niet getoond. Daarnaast gelden meer waarborgen. Zo kan
een bezoeker van het archief melden als hij op stukken stuit die in zijn beleving
niet getoond zouden mogen worden. Bij ethische bezwaren kan een verzoek tot niet tonen
worden voorgelegd aan een onafhankelijke adviescommissie.6

Naar aanleiding van de waarschuwing van de AP – en het maatschappelijk debat dat daarop
volgde – is een wetgevingstraject gestart dat uitmondt in voorliggend wetsvoorstel.
Het wetsvoorstel zoals dat voorlag bij de internetconsultatie was anders van aard,
en liet veel over aan de archivaris zelf. De AP heeft daarover in haar wetgevingsadvies
kritisch geadviseerd en in dat verband gewaarschuwd voor de onverbindendheid van onderdelen
van het wetsvoorstel wegens strijd met hoger recht.7 Het voorstel is in reactie hierop substantieel aangepast (zie hierna punt 1b). De
Minister van OCW heeft mede tegen die achtergrond aan de Afdeling verzocht bijzondere
aandacht te besteden aan de verhouding van dit wetsvoorstel tot hoger recht, in het
bijzonder de AVG.

b. Inhoud wetsvoorstel

In de Uitvoeringswet AVG (UAVG) is een algemene uitzondering opgenomen op het verbod
om bijzondere persoonsgegevens te verwerken ten behoeve van wetenschappelijk, historisch
of statistisch onderzoek. Daarvoor is vereist dat het onderzoek een algemeen belang
dient.8 De voorliggende wijziging van de Archiefwet vult deze regeling aan en verruimt daarmee
de mogelijkheden om toegang te geven tot overheidsarchieven die persoonsgegevens bevatten.
Het voorstel regelt deze wijzigingen zowel voor de Archiefwet 1995 als voor de Archiefwet
20.. die momenteel voorligt bij de Eerste Kamer. Het verdient hierbij aantekening
dat het voorstel een bredere reikwijdte kent dan alleen het CABR: zo nodig kunnen
de verruimingen van het wetsvoorstel ook voor andere overheidsarchieven worden toegepast.
Door de wijzigingen in de Archiefwet op te nemen, en niet in de UAVG, zien de wijzigingen
niet op andere, private, archieven.

Het voorstel steunt op twee hoofdpijlers. In de eerste pijler regelt het voorstel
dat bijzondere en strafrechtelijke persoonsgegevens kunnen worden verwerkt voor het
beschikbaar stellen en raadplegen van beperkt openbare archieven als de verzoeker
een persoonlijk belang heeft.9 Dit belang moet zwaarder wegen dan de belangen die nopen tot bescherming van de persoonlijke
levenssfeer. Ook moeten passende waarborgen worden getroffen. Overigens is het op
dit moment al mogelijk op grond van een persoonlijk belang inzage te verkrijgen, bijvoorbeeld
met betrekking tot adoptiedossiers. Met dit wetsvoorstel wordt voor deze praktijk
een specifieke grondslag gecreëerd.

In de tweede pijler regelt het wetsvoorstel dat beperkt openbare archiefbescheiden
die persoonsgegevens bevatten via internet beschikbaar kunnen worden gesteld.10 Hierbij dienen ook passende waarborgen te worden getroffen. Deze wettelijke regeling
werkt getrapt door:

– Bij algemene maatregel van bestuur (amvb) wordt de categorie van archiefbescheiden
aangewezen die voor het ter beschikking stellen via internet in aanmerking komen (bijvoorbeeld
de categorie oorlogsarchieven).

– De Minister kan vervolgens in een ministerieel besluit het specifieke archief aanwijzen
dat daadwerkelijk via internet ter beschikking wordt gesteld (bijvoorbeeld het CABR).

– Daarna is het aan de archivaris bij wie het beheer berust om het archief daadwerkelijk
toegankelijk te maken. De beheerder treft daarbij passende maatregelen ter waarborging
van de persoonlijke levenssfeer.

Daarnaast bevat het voorstel nog een aantal andere wijzigingen. Eén daarvan is de
mogelijkheid voor de archivaris om openbare archieven op internet te publiceren. Dit
is al staande praktijk, maar een expliciete wettelijke grondslag ontbrak.11 De zorgdrager wordt verplicht om archieven alsnog te beperken als blijkt dat er in
de stukken bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens of identificatienummers
voorkomen.12

2. Constitutioneel kader

In het wetsvoorstel zijn verschillende in de Grondwet, verdragen en wetgeving vastgelegde
grondrechten en publieke waarden aan de orde die in onderlinge samenhang moeten worden
afgewogen. Kort samengevat betreft het de plicht tot het betrachten van openbaarheid
van overheidsinformatie en daarmee samenhangende waarden en beginselen en het recht
op bescherming van de persoonlijke levenssfeer en op bescherming van persoonsgegevens.

a. Openbaarheid van overheidsinformatie

Het recht op toegang tot overheidsinformatie is vastgelegd in verdragen waar Nederland
bij is aangesloten.13 Dit recht is onlosmakelijk onderdeel van de vrijheid om informatie te ontvangen en
te verstrekken.14 Het heeft daarom, zoals de toelichting ook markeert, een sterke wisselwerking met
de grondwettelijk verankerde vrijheid van meningsuiting.15

Nauw verbonden hiermee is de grondwettelijke bepaling dat de overheid bij de uitvoering
van haar taak openbaarheid betracht.16 Deze is nader uitgewerkt in onder meer de Wet open overheid en de Archiefwet 1995.
Het uitgangspunt in archiefwetgeving is daarom dat archieven openbaar zijn. Met openbaarheid
zijn ook de publieke belangen van verantwoording en cultureel erfgoed verbonden.17 Zoals de toelichting bij de Archiefwet 20.. vermeldt, vormen archieven het nationaal,
regionaal of lokaal geheugen van de overheid die niet alleen door onderzoekers maar
ook door particulieren benut kunnen worden.18

Het behoud van, en de toegang tot, overheidsarchieven is ook belangrijk voor de democratie
in het algemeen. Zonder ordentelijke archieven kan de overheid geen verantwoording
afleggen over haar handelen en over de wijze waarop «de overheid zich in politieke
en bestuurlijke zin heeft beziggehouden met de samenleving».19 Goed geordende en toegankelijke overheidsarchieven zijn daarom onmisbaar binnen de
democratische rechtsstaat.20 De belangen van verantwoording en cultureel erfgoed kunnen elkaar versterken: door
het geheugen te benutten wordt een breder begrip van de samenleving en van het overheidshandelen
verkregen.21

Zoals de toelichting vermeldt, is er dan ook een sterke relatie tussen het recht op
toegang tot (overheids)archieven en andere grond- en mensenrechten, bijvoorbeeld in
situaties van zogenoemde transitional justice, waar het gaat om de verwerking van
maatschappelijk gezien traumatische gebeurtenissen. In het licht van de aanleiding
voor dit voorstel bevordert een ordentelijke en toegankelijke archivering onderzoek
naar, kennisoverdracht en educatie over de Tweede Wereldoorlog en de Holocaust.22 Dit blijft, ook tachtig jaar na dato, maatschappelijk nuttig en noodzakelijk. Het
uitgangspunt van openbaarheid en brede toegankelijkheid zodat burgers kennis kunnen
nemen van archieven is daarom van groot gewicht.

b. Bescherming van de persoonlijke levenssfeer

Bij archivering dient ook het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer
in acht te worden genomen. In het bijzonder gaat het daarbij om de bescherming van
persoonsgegevens. Zeker als de persoonsgegevens gevoelig van aard zijn (hetgeen met
name het geval is bij bijzondere en strafrechtelijke gegevens) is de bescherming daarvan
van belang. Er kunnen tegen die achtergrond beperkingen aan de openbaarheid van archieven
worden gesteld, onder meer met het oog op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
Ook dit recht is vastgelegd in de Grondwet, het EU-Handvest en het EVRM.23

Het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer is echter niet absoluut;
de wetgever kan daaraan beperkingen stellen. In dit licht schrijft de Grondwet voor
dat de wetgever een belangenafweging moet maken, waarbij beperkingen van het grondrecht
moeten worden voorzien van een specifieke wettelijke grondslag. Het is in dat kader
primair aan de formele wetgever – regering en parlement samen – om te beoordelen of
de beperking van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer binnen de grenzen
van de Grondwet blijft. Daarbij dient de wetgever aan te sluiten bij de materiële
criteria van noodzakelijkheid en proportionaliteit, die ook voortvloeien uit het EVRM
en het EU-Handvest.

Dat het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer niet absoluut is, volgt
ook uit de AVG. Zo kent de AVG een aantal uitzonderingen voor gegevensverwerking ten
behoeve van archivering. Er is onder meer bepaald dat bijzondere persoonsgegevens
verwerkt kunnen worden voor archivering in het algemeen belang, wetenschappelijk,
historisch en statistisch onderzoek.24 Strafrechtelijke persoonsgegevens kunnen daarnaast alleen worden verwerkt onder toezicht
van de overheid of als dit is toegestaan in nationale wetgeving.25 In het kader van archivering en onderzoek kunnen de rechten van betrokkenen ook worden
beperkt.26 Wel is in deze gevallen van belang dat passende waarborgen worden getroffen.27

De AVG wijst in dit verband ook op het verder verwerken van persoonsgegevens voor
archiveringsdoeleinden, bijvoorbeeld met het oog op het verstrekken van specifieke
informatie over het politiek gedrag onder voormalige totalitaire regimes, over genocide,
misdaden tegen de menselijkheid, met name de Holocaust, of over oorlogsmisdaden.28 Verder overweegt de AVG dat onderzoek voor genealogische doeleinden en historisch
onderzoek vallen onder gegevensverwerking met het doeleinde van historisch onderzoek.29

In de context van archivering is van bijzonder belang de vraag in hoeverre de bescherming
van de persoonlijke levenssfeer ook geldt voor overleden personen. De AVG, die een
algemene regeling bevat ter bescherming van persoonsgegevens, is niet van toepassing
op overledenen. Dit wordt in de overwegingen bij de AVG expliciet benadrukt met het
oog op archivering en historisch onderzoek.30 Wel kan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in het geding zijn in verband
met de relaties met anderen, zoals familieleden (nabestaanden), vrienden of andere
derden. Voor zover het in het archief om persoonsgegevens gaat die op deze personen
betrekking hebben, waaronder ook bijzondere of strafrechtelijke gegevens,31 is de AVG wel van toepassing.

In relatie tot de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in brede zin is het,
in het bijzonder als het gaat om het CABR, van belang te onderkennen dat degenen van
wie de belangen op het spel staan een brede en heterogene groep is. Het gaat hier
om nazaten van onderzochte personen, van oorlogsslachtoffers en van anderen zoals
getuigen. Binnen deze groep leven uiteenlopende belangen en opvattingen. In sommige
gevallen zijn deze belangen gediend met het bevorderen van openbaarheid, in andere
gevallen is dat, bijvoorbeeld in verband met het voorkomen van stigmatisering, juist
niet het geval. Bij de besluitvorming over het via internet beschikbaar stellen van
archiefbescheiden moeten deze verschillende belangen en perspectieven worden meegewogen.

3. Algemene appreciatie

De regering maakt de keuze om de verwerking van bijzondere en strafrechtelijke persoonsgegevens
niet te beperken tot onderzoeken met een algemeen belang zoals wetenschappelijk, historisch
of journalistiek onderzoek. Dergelijke gegevens moeten volgens de regering ook kunnen
worden verwerkt voor onderzoeken met een persoonlijk belang, bijvoorbeeld voor genealogisch
onderzoek.32 De hiervoor geschetste functie van archivering als geheugen van de overheid (en de
samenleving) maakt het mogelijk verantwoording af te leggen en informatie te gebruiken
voor educatieve doeleinden. Zo wordt een beter begrip verkregen van de samenleving
en van historische gebeurtenissen en ontwikkelingen. Gelet hierop hebben ook onderzoeken
met een persoonlijk belang gewicht, en vormen zij in feite een concretisering van
het algemene belang. In die zin liggen het algemeen en persoonlijk belang in elkaars
verlengde.

Het tot nog toe meest besproken onderdeel van het wetsvoorstel betreft het digitaal
online beschikbaar stellen van archiefbescheiden. De regering stelt daarbij een getrapt
stelsel voor. Door dit stelsel, de passende waarborgen en de wettelijk ingekaderde
belangenafwegingen zal een archief slechts in bijzondere gevallen via internet beschikbaar
worden gesteld. Aanwijzing van archieven die in aanmerking komen voor online raadpleging
slechts aan de orde zal zijn bij specifieke, ingrijpende gebeurtenissen, zoals bij
het CABR.

Daarnaast is volgens de regering het tijdsverloop van belang omdat op deze manier
slechts een gering aantal onderzochte personen nog in leven zal zijn.33 Van belang is bovendien dat eenieder de geschiedenis onder ogen kan zien die, voor
wat betreft de Tweede Wereldoorlog, tot op heden doorwerkt in het maatschappelijk
debat en in de levens van mensen. Aldus kan een breder begrip worden verkregen van
de geschiedenis en hoe daar in het heden mee wordt omgegaan.34

Een belangrijke vraag is aan wie een aangewezen archief online ter beschikking moet
worden gesteld. Op dit punt adviseert de AP de toegang te beperken tot in de wetgeving
op te nemen groepen belanghebbenden. In dit verband noemt zij nabestaanden, andere
individuen met persoonlijke belangen, leerlingen / jongeren, onderwijsinstellingen
en musea.35

De regering neemt dit advies niet over.36 Zij wijst ten eerste op de brede groep aan belanghebbenden die ook naar het oordeel
van de AP toegang zouden moeten hebben. Dit laat juist zien dat er een brede behoefte
leeft in de samenleving aan toegang tot het CABR.37 Daarnaast is er het juridische en praktische probleem dat moeilijk te bepalen en
te controleren is wie dan wel en niet tot een groep belanghebbenden mag worden gerekend.
Als hiertoe zou worden overgegaan, zou dat volgens de regering ook kunnen betekenen
dat verzoekers zich zouden moeten identificeren, wat voor bepaalde groepen ook diep
kan ingrijpen in de persoonlijke levenssfeer en een drempel kan betekenen om toegang
te verzoeken. Bovendien meent de regering dat een zwaarwegend algemeen belang het
bij specifieke archieven wel degelijk noodzakelijk kan maken dat zij voor iedereen
toegankelijk worden.38 De regering wijst in dit verband op de functie voor onderzoek, kennisoverdracht en
educatie van archieven die betrekking hebben op gebeurtenissen met een grote maatschappelijke
impact.39

De Afdeling merkt op dat de regering in het wetsvoorstel een evenwichtige en zorgvuldige
afweging heeft gemaakt. De regering gaat in de toelichting uitgebreid in op de relevante
grondrechten en publieke waarden die in het geding zijn en hoe deze zich in het kader
van het wetsvoorstel tot elkaar verhouden. In het bijzonder motiveert zij op toereikende
wijze waarom zij de beperking van het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer
en op bescherming van persoonsgegevens hier proportioneel acht en hoe zij met het
oog daarop het wetsvoorstel nader heeft vormgegeven. Daarbij zijn het getrapte stelsel
van afweging, de voorwaarden en criteria die gelden voor de afweging en de passende
maatregelen die met het oog op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer moeten
worden getroffen, van belang. Gelet op dit alles past de gemaakte afweging binnen
de ruimte die de wetgever, gegeven het hiervoor geschetste constitutionele kader,
heeft.40

Onverminderd deze algemene appreciatie, maakt de Afdeling de volgende opmerkingen
bij het wetsvoorstel.

4. Reikwijdte online terbeschikkingstelling

Het wetsvoorstel creëert een grondslag om beperkt openbare archiefbescheiden die persoonsgegevens
bevatten via internet voor eenieder beschikbaar te stellen (de tweede pijler). De
regering heeft ervoor gekozen om niet alleen een wettelijke regeling te treffen voor
openstelling van het CABR maar mogelijk ook andere archieven onder dit wetsvoorstel
te laten vallen. Afgaande op het opschrift van het wetsvoorstel, dat verwijst naar
overweging 158 van de AVG, gaat het de regering specifiek om archivering in verband
met zeer ernstige gebeurtenissen zoals genocide, oorlogsmisdaden en misdaden tegen
de menselijkheid, met name de Holocaust, en totalitaire regimes. Afgaande op de toelichting
sluit de regering echter aan bij de bredere criteria die gelden voor zogeheten «hotspots».41

Een hotspot is een gebeurtenis of kwestie die leidt tot een opvallende of intensieve
interactie tussen overheid en burgers of tussen burgers onderling.42 Het gaat dan om gebeurtenissen, zoals de toelichting aangeeft, die tot veel maatschappelijke
beroering hebben geleid, principiële tegenstellingen tussen burgers hebben blootgelegd
of veroorzaakt, of die tot een (intensief, publiek) debat over het functioneren van
de overheid of politiek verantwoordelijken hebben geleid.43 De reikwijdte van het voorstel is blijkens de toelichting dus significant breder
dan het opschrift bij het wetsvoorstel doet vermoeden. Daarmee ontstaat een discrepantie
tussen het uitvoeren van overweging 158 van de AVG en de daar genoemde, specifieke
voorbeelden enerzijds en de ruimere reikwijdte die wordt aangehouden in de toelichting
anderzijds. Het wetsvoorstel zelf bevat geen criteria voor het aanwijzen van categorieën
archieven die in aanmerking komen voor online beschikbaarstelling en kadert de reikwijdte
dus niet in.

De Afdeling merkt op dat het van belang is dat helderheid wordt geboden over de precieze
reikwijdte van het wetsvoorstel en dat de genoemde discrepantie wordt weggenomen.
In dat verband ligt het in de rede om in het wetsvoorstel de criteria op te nemen
voor de categorieën archieven die in aanmerking komen voor dit wettelijke regime.
Volgens de regering kan aanwijzing van categorieën alleen bij archieven over specifieke,
ingrijpende gebeurtenissen aan de orde zijn, zoals bij het CABR het geval is.44 Het moet bovendien gaan om «uitzonderlijke gevallen».45 De genoemde voorbeelden in de AVG wijzen daar ook op.46 Gelet hierop, en gezien het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer
dat met deze beperkt openbare archieven is gemoeid, ligt het in de rede om de reikwijdte
in de wettekst te beperken tot de in de AVG genoemde gebeurtenissen.

De Afdeling adviseert de voorgestelde reikwijdte van het via internet beschikbaar
stellen van beperkt openbare archieven te beperken tot de in overweging 158 van de
AVG genoemde gebeurtenissen.

De regering heeft dit advies van de Afdeling overgenomen. In lijn met dit advies heeft
de regering de reikwijdte van het via internet beschikbaar stellen van beperkt openbare
archiefbescheiden in het wetsvoorstel beperkt, waarbij zoveel mogelijk aansluiting
is gezocht bij de gebeurtenissen die in overweging 158 van de AVG worden genoemd.
Zoals eveneens is toegelicht in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel (zie
paragraaf 2.4.4), is ten opzichte van deze gebeurtenissen wel toegevoegd dat ook archieven
die betrekking hebben op oorlog (en niet enkel op specifiekere gebeurtenissen zoals
oorlogsmisdaden, genocide of misdaden tegen de menselijkheid) voor beschikbaarstelling
via internet in aanmerking kunnen komen. Oorlog is als algemene categorie toegevoegd,
omdat het scheiden van bijvoorbeeld archieven met betrekking tot oorlogsmisdaden van
archieven over oorlog onuitvoerbaar is. Daarnaast is onderzoek in oorlogsarchieven
in algemene zin noodzakelijk om bijvoorbeeld te kunnen bepalen wat mogelijk oorlogsmisdaden
of misdaden tegen de menselijkheid zijn. Met het oog op de uitvoerbaarheid en de bedoeling
achter de in overweging 158 gegeven voorbeelden is er daarom voor gekozen om uitvoering
te geven aan deze overweging door de categorie oorlogsarchieven aan te wijzen als
categorie archieven.

Omdat nu op wetsniveau is vastgelegd bij welke categorieën beperkt openbare archieven
publicatie via internet mogelijk is, is de grondslag om de categorieën te regelen
bij algemene maatregel van bestuur uit het wetsvoorstel geschrapt. Naar aanleiding
van de opmerkingen van de Afdeling is ten slotte ook het opschrift van het wetsvoorstel
aangepast om de door de Afdeling geconstateerde discrepantie tussen het opschrift
en de inhoud van het wetsvoorstel te verhelpen.

5. Tijdsverloop

Bij het besluit om beperkt openbare archiefbescheiden voor een ieder online beschikbaar
te stellen, dient de Minister drie elementen in zijn overweging te betrekken:

– het verband tussen de doeleinden waarvoor de gegevens zijn verzameld en de doeleinden
voor het via internet beschikbaar stellen,

– de aard van de persoonsgegevens en

– de mogelijke gevolgen voor de betrokkenen.47

Deze opsomming is niet-limitatief en biedt dus ruimte om ook andere overwegingen te
betrekken bij de besluitvorming. Zo zal volgens de toelichting ook het tijdsverloop
een grote rol spelen. De mogelijkheid van beschikbaarstelling via internet is vanwege
de te maken belangenafweging, zoals ook uit de toelichting blijkt, eigenlijk alleen
voorstelbaar bij oudere archieven waarbij de hoeveelheid persoonsgegevens die in het
archief voorkomt drastisch is afgenomen door het tijdsverloop omdat steeds minder
personen nog in leven zullen zijn.48

Mede in het licht van de voorgestane beperktere reikwijdte (punt 4) beschouwt de Afdeling
het tijdsverloop een wezenlijk element in de belangenafweging, zoals de regering in
de toelichting ook onderkent.49 Om te waarborgen dat dit element ook expliciet wordt betrokken in de belangenafweging
ligt het in de rede dit ook wettelijk vast te leggen. Op deze manier wordt niet alleen
verduidelijkt dat het om oudere archieven moet gaan waar de kans navenant kleiner
is dat deze nog gegevens over levende personen bevatten. Ook kan door het tijdsverloop
de gevoeligheid van de informatie afnemen, waardoor het voor nog levende betrokkenen
(en anderen) minder bezwaarlijk zal zijn dat deze online beschikbaar komt.

De Afdeling adviseert in het voorstel het tijdsverloop expliciet als separaat element
voor de belangenafweging op te nemen.

De regering heeft dit advies van de Afdeling overgenomen, en heeft tijdsverloop opgenomen
als apart element voor de te maken belangenafweging. Het element «tijdsverloop» is
opgenomen in het voorgestelde artikel 17a, derde lid, onderdeel d, van de Archiefwet
1995, onderscheidenlijk artikel 8.4a, derde lid, onderdeel d, van de Archiefwet 20....

6. Passende waarborgen of maatregelen

In de beide pijlers van het voorstel dient de beheerder van de archiefbewaarplaats
te voorzien in passende waarborgen of passende maatregelen ter bescherming van persoonsgegevens.50 In verband hiermee zullen bij amvb nadere regels worden gesteld.51 Daarnaast kan de archivaris ook openbare archieven beschikbaar stellen via internet.
Als aan het licht komt dat daar nog persoonsgegevens in voorkomen, dient de archivaris
ook te voorzien in passende waarborgen.52

Volgens de toelichting kan het met betrekking tot het via internet beschikbaar stellen
van beperkt openbare archieven (de tweede pijler) gaan om organisatorische, technische
of fysieke maatregelen. Er kunnen maatregelen worden genomen voor het minimaliseren
van gebruik en verspreiding van persoonsgegevens, zoals het niet-indexeerbaar zijn
voor zoekmachines. Ook kunnen maatregelen worden genomen gericht op gebruikers van
het archief en op het vergroten van transparantie en controle voor de betrokkene.
Dergelijke mitigerende maatregelen zijn ook voor de tijdelijke voorziening van het
CABR al genomen.53

Daarmee rijst de vraag in hoeverre de categorieën maatregelen, dan wel de concrete
maatregelen zelf, niet in het wetsvoorstel geregeld moeten worden gelet op de bescherming
van de persoonlijke levenssfeer in brede zin (zie hiervoor punt 2b) en het primaat
van de wetgever. Dit zou bijvoorbeeld kunnen gelden voor een verbod op indexeren,
een verplichte koppeling met een overlijdensregister en een meldmogelijkheid. Voor
zover het gaat om maatregelen die alleen bij specifieke (categorieën) archiefbescheiden
aan de orde zijn, zou het niveau van een amvb een meer aangewezen plek zijn. Deze
vraag doet zich ook voor bij het andere hoofdelement van het wetsvoorstel: het beschikbaar
stellen en raadplegen van beperkt openbare archieven in het geval de verzoeker een
persoonlijk belang heeft (de eerste pijler).

Met betrekking tot het via internet beschikbaar stellen van openbare archieven wijst
de Afdeling erop dat het via internet beschikbaar stellen een wezenlijk andere dimensie
geeft aan de openbaarheid, vanwege de mogelijkheid tot grotere verspreiding. Daarbij
wordt het treffen van passende waarborgen geheel overgelaten aan de archivaris. Ook
in dat geval rijst de vraag in hoeverre passende waarborgen niet ook in het wetsvoorstel
geregeld moeten worden.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en het voorstel
aan te passen.

De Afdeling stelt de vraag of de passende waarborgen die op grond van het wetsvoorstel
moeten worden getroffen, niet in het wetsvoorstel zouden moeten worden opgenomen.
Het gaat hierbij om de passende waarborgen die moeten worden getroffen bij het via
internet beschikbaar stellen van zowel openbare als beperkt openbare archiefbescheiden,
alsmede bij het beschikbaar stellen van beperkt openbare archieven aan verzoekers
met een persoonlijk belang. De regering heeft dit advies als volgt verwerkt.

Voor het via internet beschikbaar stellen van (openbare of beperkt openbare) archiefbescheiden
heeft de regering het advies van de Afdeling opgevolgd door de in ieder geval te treffen
passende maatregelen op wetsniveau vast te leggen. In het wetsvoorstel is opgenomen
dat een beheerder bij het via internet beschikbaar stellen van archiefbescheiden in
ieder geval maatregelen neemt (i) om ongeoorloofde indexering, tekst- en datamining
of grootschalig kopiëren van de archiefbescheiden zoveel mogelijk te voorkomen; (ii)
om het voor betrokkenen mogelijk te maken om er melding van te doen dat archiefbescheiden
die via internet beschikbaar zijn gesteld, nog persoonsgegevens bevatten; en (iii)
om de personen die de archiefbescheiden via internet wensen te raadplegen, ervan bewust
te maken dat in de archiefbescheiden nog persoonsgegevens kunnen voorkomen en dat
deze personen gehouden zijn om in dat geval de wet- en regelgeving met betrekking
tot de bescherming van persoonsgegevens na te leven.

Het door de Afdeling gegeven voorbeeld van een koppeling met het overlijdensregister
is hierbij niet overgenomen, omdat het afhankelijk is van de aard en ordening van
een archief of zo’n waarborg mogelijk en passend is. Het wetsvoorstel biedt evenwel
ruimte om bij de beschikbaarstelling van een concreet archief via internet indien
nodig aanvullende maatregelen te nemen. Bij het via internet beschikbaar stellen van
openbare archiefbescheiden kunnen deze aanvullende maatregelen door de beheerder worden
getroffen. Voor het via internet beschikbaar stellen van beperkt openbare archiefbescheiden
is in het wetsvoorstel een grondslag opgenomen op basis waarvan de Minister van OCW
de aanvullend te nemen passende maatregelen kan voorschrijven. De Minister van OCW
doet dat in het ministerieel besluit waarin de via internet te publiceren archiefbescheiden
worden aangewezen (zie hierover tevens paragraaf 2.4.4 van de memorie van toelichting
bij het wetsvoorstel).

De Afdeling deed ook de suggestie om passende maatregelen die alleen bij specifieke
(categorieën) archiefbescheiden aan de orde zijn, vast te stellen op het niveau van
een algemene maatregel van bestuur. De regering heeft hiervan afgezien omdat de eventueel
aanvullend te treffen maatregelen sterk afhankelijk zijn van de aard en ordening van
het via internet beschikbaar te stellen archief. De regering meent daarom dat de aanvullend
te treffen maatregelen voor de beschikbaarstelling van beperkt openbaar archief via
internet het beste kunnen worden vastgesteld bij de aanwijzing van een concreet archief
door de Minister van OCW. Zoals hierboven is toegelicht, is hiervoor in het wetsvoorstel
een grondslag opgenomen.

Ten slotte stelde de Afdeling de vraag, of de passende waarborgen die moeten worden
getroffen bij het beschikbaar stellen van beperkt openbare archieven aan verzoekers
met een persoonlijk belang, niet ook op wetsniveau moeten worden uitgewerkt. De regering
heeft naar aanleiding van dit advies van de memorie van toelichting aangevuld, maar
heeft afgezien van een wijziging van het wetsvoorstel. Voor een nadere motivering
wordt verwezen naar de toelichting die hieronder in paragraaf 7 is gegeven.

7. Belangenafweging beheerder

Het wetsvoorstel regelt in de eerste pijler dat als het persoonlijke belang van de
verzoeker zwaarder weegt dan de belangen die tot de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer nopen, de beheerder (beperkt openbare) archiefbescheiden beschikbaar kan
stellen die bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens bevatten.54 Bij amvb worden nadere regels gesteld aan de belangenafweging die de beheerder in
een dergelijk geval maakt.55

De toelichting vermeldt dat bij deze belangenafweging verschillende aspecten een rol
kunnen spelen. Zo zullen de mogelijke gevolgen van raadpleging en gebruik voor betrokkenen
meewegen, en ook de gevolgen van raadpleging en gebruik voor de verzoeker en het uitblijven
daarvan. In de toelichting wordt dit verder uitgewerkt in concrete factoren.56 Gelet op het primaat van de wetgever roept dit de vraag op of in het voorstel niet
meer handen en voeten moet worden gegeven aan deze belangenafweging.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en zo nodig het
wetsvoorstel aan te passen.

Naar aanleiding van dit advies van de Afdeling, is de memorie van toelichting bij
het wetsvoorstel aangevuld. De regering heeft evenwel om de volgende redenen afgezien
van een aanpassing van het wetsvoorstel. Op grond van de huidige Archiefwet 1995 kunnen
beperkt openbare archiefbescheiden reeds in verschillende gevallen ter raadpleging
of gebruik beschikbaar worden gesteld, waarbij een belangenafweging wordt gemaakt
door de beheerder of – indien de openbaarheidsbeperking buiten toepassing wordt gelaten
– door de zorgdrager (zie hierover nader paragraaf 2.4.3 van de memorie van toelichting).57 De Archiefwet 1995 bevat geen grondslagen om hierover nadere regels te stellen: de
belangenafweging wordt nader uitgewerkt in het beleid van de beheerders of zorgdragers.58

In het wetsvoorstel voor de Archiefwet 20.. – dat op dit moment ter behandeling in
de Eerste Kamer ligt – is de bewuste keuze gemaakt om te voorzien in grondslagen voor
nadere regels op het niveau van een algemene maatregel van bestuur. In artikel 8.7,
vijfde lid, is voorzien in een grondslag voor nadere regels over de te maken belangenafweging,59 en in artikel 8.4, vierde lid, is voorzien in een om voorwaarden vast te stellen
die in ieder geval door de archivaris aan het verlenen van toegang worden verbonden.60 In het concept-Archiefbesluit 20.., dat op het moment van schrijven ter advisering
bij de Afdeling aanhangig is, wordt hieraan in hoofdstuk 6 van het besluit reeds een
uitwerking gegeven.

Dit wetsvoorstel verruimt de mogelijkheden voor het ter raadpleging of gebruik beschikbaar
stellen van archiefbescheiden die bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens
bevatten, waarbij mogelijk wordt dat de archiefbescheiden beschikbaar worden gesteld
aan verzoekers met een persoonlijk belang bij raadpleging of gebruik. De regering
heeft ervoor gekozen om voor de nadere regels over de daarbij te maken belangenafweging
en de vaststelling van de daarbij te nemen passende maatregelen, aan te sluiten bij
het niveau van regelgeving dat in het wetsvoorstel voor de Archiefwet 20... gekozen
is voor het ter raadpleging en beschikbaar stellen van archiefbescheiden. Om deze
reden worden met dit wetsvoorstel op gelijke wijze grondslagen toegevoegd aan de Archiefwet
1995, die mogelijk maken dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden
gesteld over de belangenafweging en de passende maatregelen.

Het opnemen van deze regels op het niveau van de wet zou andersom een ingrijpende
herziening van de systematiek van de Archiefwet 20.. noodzakelijk maken. De regering
vindt zo’n herziening niet opportuun, omdat dit de complexiteit van dit wetsvoorstel
zou vergroten, hetgeen zou kunnen leiden tot een langere doorlooptijd voor het wetsvoorstel
en tot vertraging van de onlinebeschikbaarstelling van het Centraal Archief Bijzondere
Rechtspleging.

8. Ambtshalve wijzigingen

Bij de verwerking van het advies van de Afdeling is van de gelegenheid gebruik gemaakt
om ambtshalve enkele wijzigingen en aanvullingen van overwegend redactionele en technische
aard aan te brengen in de tekst van het wetsvoorstel en de memorie van toelichting.

Conclusie

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De waarnemend Vice-President van de Raad van State,

E. Helder

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
G. Moes