Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 889 Wijziging van de Archiefwet 1995 ter verruiming van de mogelijkheden om archiefbescheiden die in een archiefbewaarplaats berusten en die persoonsgegevens bevatten, ter raadpleging en gebruik beschikbaar te stellen
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
blz.
I.
Algemeen
1
1.
Inleiding
1
2.
Hoofdlijnen van het voorstel
3
2.1.
Aanleiding
3
2.2.
Noodzaak
4
2.3.
Doel
6
2.4.
Inhoud
7
3.
Verhouding tot hoger recht
23
4.
Verhouding tot nationaal recht
32
5.
Uitvoering, toezicht en handhaving
34
6.
Financiële gevolgen
38
7.
Regeldruk
38
8.
Consultatie en advies
38
9.
Implementatie, evaluatie en herziening
47
10.
Overgangsrecht, samenloop en inwerkingtreding
48
II.
Artikelsgewijs
49
I. Algemeen
1. Inleiding
«There is no point in preservation unless it leads to access», aldus de implementatierichtlijnen bij de UNESCO-aanbevelingen over het behoud van
en de toegang tot documentair erfgoed.1 Dit aforisme ligt aan de basis van de archiefwetgeving. Het belangrijkste doel van
de archiefwetgeving is duurzame toegankelijkheid van overheidsinformatie voor huidige
en toekomstige generaties.2
Tegelijkertijd is er, ook door de toenemende digitalisering, de laatste decennia toenemende
aandacht voor het recht op privacy. Het behoeft weinig toelichting dat het recht op
informatie van de één soms kan schuren met het recht op privacy van de ander. In sommige
gevallen wordt daardoor echter de toegang tot overheidsarchieven te veel beperkt.
Dit wetsvoorstel verruimt daarom de mogelijkheden om toegang te geven tot overheidsarchieven
die persoonsgegevens bevatten. Met het begrip «persoonsgegevens» wordt hierbij kortgezegd
gedoeld op informatie die herleidbaar is naar nog levende personen.3 Het wetsvoorstel regelt specifiek:
1. een verruiming van de mogelijkheden om bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens
ter raadpleging of gebruik beschikbaar te stellen; en
2. een grondslag die het mogelijk maakt dat archiefbescheiden die deel uitmaken van een
archief dat betrekking heeft op oorlog of oorlogsmisdaden, politiek gedrag onder voormalige
totalitaire regimes, genocide of misdaden tegen de menselijkheid, onder voorwaarden
via internet beschikbaar worden gesteld, ook als deze archiefbescheiden mogelijk nog
(bijzondere of strafrechtelijke) persoonsgegevens bevatten.
De concrete aanleiding voor dit wetsvoorstel is een onderzoek van de Autoriteit persoonsgegevens
(hierna: AP) naar de voorgenomen beschikbaarstelling van het Centraal Archief Bijzondere
Rechtspleging (hierna: CABR) via internet door het Nationaal Archief. In dit onderzoek
concludeerde de AP dat de Archiefwet 1995 geen grondslag biedt voor het (via internet)
beschikbaar stellen van archiefbescheiden die persoonsgegevens bevatten in de zin
van de Algemene verordening gegevensbescherming4 (hierna: AVG).
De conclusie van de AP geldt in het bijzonder voor bijzondere categorieën van persoonsgegevens
en persoonsgegevens van strafrechtelijke aard. Bij bijzondere categorieën van persoonsgegevens
gaat het om de categorieën persoonsgegevens die worden genoemd in artikel 9, eerste
lid, van de AVG. Dit zijn – alsook de AP in haar waarschuwingsbrief van 26 november
2024 – persoonsgegevens die zo privacygevoelig zijn dat het grote(re) impact op iemand
kan hebben als deze gegevens worden verwerkt. Bijzondere persoonsgegevens zijn bijvoorbeeld
gegevens over iemands etnische afkomst, politieke opvattingen, religieuze overtuigingen,
seksuele leven of gezondheid. Bij persoonsgegevens van strafrechtelijke aard gaat
het kortgezegd om persoonsgegevens over een strafrechtelijke verdenking of veroordeling
van de betrokkene (zie hierover uitgebreider de artikelsgewijze toelichting bij artikel I,
onderdeel A). Het feit dat een adequate wettelijke grondslag ontbreekt, betekent dat
archiefbescheiden die dergelijke persoonsgegevens bevatten, of waarvan niet kan worden
uitgesloten dat ze die bevatten, zelfs na het verstrijken of opheffen van de aan de
openbaarheid gestelde beperkingen, in beginsel niet voor eenieder ter raadpleging
of gebruik beschikbaar kunnen worden gesteld.
Met dit wetsvoorstel worden de knelpunten die de AP heeft gesignaleerd, weggenomen.
Hoewel de aanleiding van het wetsvoorstel het CABR is, heeft het wetsvoorstel een
bredere reikwijdte. Ten eerste is de voorgestelde verruiming van de mogelijkheden
om bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens ter raadpleging of gebruik beschikbaar
te stellen, in principe van toepassing voor alle archiefbescheiden die naar een archiefbewaarplaats
in de zin van de Archiefwet 1995 zijn overgebracht. Ten tweede kan de voorgestelde
grondslag voor publicatie via internet van archiefbescheiden, niet uitsluitend voor
het CABR worden toegepast, maar mogelijk ook voor andere archiefbescheiden die deel
uitmaken van een archief dat betrekking heeft op oorlog of oorlogsmisdaden, politiek
gedrag onder voormalige totalitaire regimes, genocide of misdaden tegen de menselijkheid.
Deze bredere reikwijdte is nodig, omdat het belang dat is gediend met de toegankelijkheid
van archieven immers niet alleen geldt voor het CABR. Het belang van toegankelijkheid
van archieven wordt expliciet onderkend in overweging 158 van de AVG, waarin staat
dat lidstaten kunnen bepalen dat persoonsgegevens verder mogen worden verwerkt voor
archiveringsdoeleinden. Hierbij wordt als voorbeeld genoemd het verstrekken van informatie
over politiek gedrag onder voormalige totalitaire regimes, over genocide, misdaden
tegen de menselijkheid, met name de Holocaust, of over oorlogsmisdaden. Met dit wetsvoorstel
wordt mede uitvoering gegeven aan deze overweging.
In paragraaf 2 worden de inhoud en aanleiding van het wetsvoorstel uitgebreider toegelicht.
Van belang is dat de voorgestelde wijzigingen de mogelijkheden voor het toegankelijk
maken en het verstrekken van informatie uit archieven verruimen, maar dat deze verruimingen
tegelijkertijd ook ten koste kunnen gaan van de persoonlijke levenssfeer van de personen,
wiens gegevens in de archieven voorkomen (zoals beschermd door bijvoorbeeld artikel 8
van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
(hierna: het EVRM), en artikel 10 van de Grondwet). Het is daarom van groot belang
dat een juiste balans wordt getroffen tussen het belang van de toegankelijkheid, en
het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Om tot een goede balans
te komen, zijn de verruimingen die dit wetsvoorstel regelt daarom van een zorgvuldige
inkadering voorzien. In de paragrafen 2 en 3 wordt hierop uitgebreider ingegaan.
2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
2.1. Aanleiding
Op 26 november 2024 heeft de AP een formele waarschuwing gegeven aan de Minister van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de Minister van OCW), omdat de voorgenomen
publicatie via internet van het CABR waarschijnlijk inbreuk zou maken op bepalingen
van de AVG.5 De AP achtte het zeer waarschijnlijk dat de voorziene wijze van openbaarmaking ook
betrekking zou hebben op (bijzondere en strafrechtelijke) persoonsgegevens van nog
levende personen, en constateerde dat er geen wettelijke uitzondering is op het verwerkingsverbod
voor bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens waarop de voorgenomen wijze van
openbaarmaking kon worden gebaseerd.
In de waarschuwingsbrief wijst de AP evenwel op de ruimte die de AVG en overweging
158 van de AVG de wetgever expliciet bieden om de Archiefwet 1995 aan te passen, teneinde
een verdergaande openbaarmaking van het CABR mogelijk te maken dan momenteel op basis
van de huidige wetgeving is toegestaan. In reactie op deze brief heeft de Minister
van OCW bij Kamerbrief van 6 december 2024 laten weten op korte termijn met een voorstel
voor een wetswijziging te komen, die de door de AP gemiste grondslag, noodzaak en
waarborgen voor de verwerking van persoonsgegevens creëert.6
De bevindingen van de AP met betrekking tot de mogelijkheden en onmogelijkheden van
de huidige wetgeving voor het ter inzage en gebruik beschikbaar stellen van overgebrachte
archiefbescheiden met (bijzondere of strafrechtelijke) persoonsgegevens, hebben bredere
implicaties voor alle overgebrachte archiefbescheiden waarin gegevens staan die (indirect)
herleidbaar zijn naar nog levende personen, of waarbij dat niet kan worden uitgesloten.
Dit betreft feitelijk (bijna) alle overgebrachte archiefbescheiden die niet ouder
zijn dan 110 jaar.7 Omdat het belang van de toegankelijkheid van archieven zich niet beperkt tot het
CABR, is er als gezegd voor gekozen om het wetsvoorstel een bredere reikwijdte te
geven, zodat de knelpunten die de AP heeft geconstateerd, ook voor andere overheidsarchieven
kunnen worden weggenomen.
2.2. Noodzaak
Het uitgangspunt van de Archiefwet is – al sinds de eerste wettelijke regeling van
1918 – dat archiefbescheiden die in een archiefbewaarplaats berusten, openbaar zijn.
Iedereen mag deze bescheiden kosteloos raadplegen en daar kopieën van maken.8 Dit is alleen anders als bij het overbrengen van de archiefbescheiden naar een archiefbewaarplaats
beperkingen zijn gesteld aan de openbaarheid, bijvoorbeeld ter bescherming van de
persoonlijke levenssfeer of het belang van de Staat of zijn bondgenoten.9
Archiefbescheiden die naar een archiefbewaarplaats worden overgebracht, bevatten vrijwel
altijd informatie die herleidbaar is tot natuurlijke personen. Zolang de personen
op wie de gegevens betrekking hebben in leven zijn, is sprake van persoonsgegevens
die vallen onder de bescherming van de AVG.10 Dit is van extra gewicht bij bijzondere categorieën van persoonsgegevens (zoals gegevens
waaruit ras of etnische afkomst, politieke opvattingen en religieuze of levensbeschouwelijke
overtuigingen blijken) en persoonsgegevens van strafrechtelijke aard (gegevens over
strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten of daarmee verband houdende veiligheidsmaatregelen).11
In haar waarschuwingsbrief constateert de AP twee belangrijke knelpunten voor het
toegankelijk maken van deze archiefbescheiden. Ten eerste constateert de AP dat de
bepalingen in de Archiefwet 1995 die het recht op raadpleging en gebruik van overgebrachte
archiefbescheiden regelen, weliswaar kunnen worden gezien als grondslag12 om persoonsgegevens in overgebrachte archiefbescheiden beschikbaar te stellen aan
eenieder, maar dat dit alleen geldt als de gegevensverwerking die op deze grondslag
wordt gebaseerd, noodzakelijk is. Het openbaar beschikbaar stellen van archiefbescheiden met persoonsgegevens op
internet gaat volgens de AP verder dan wat noodzakelijk is om te voldoen aan de verplichtingen
uit de Archiefwet 1995. Het is met andere woorden op basis van de huidige wet onmogelijk
om archiefbescheiden met persoonsgegevens op internet openbaar beschikbaar te stellen.
Dit geldt a fortiori voor archiefbescheiden die bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens bevatten.
De AP constateert namelijk ook dat de Archiefwet 1995 geen uitzondering bevat op het
verbod om bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens te verwerken, die het mogelijk
maakt om overgebrachte archiefbescheiden die dergelijke persoonsgegevens bevatten
(al dan niet via internet) ter raadpleging of gebruik beschikbaar te stellen. Het
ter raadpleging of gebruik beschikbaar stellen van archiefbescheiden is namelijk expliciet
uitgezonderd van de bevoegdheid om bijzondere en strafrechtelijke persoonsgegevens
te verwerken ten behoeve van het beheer van archiefbescheiden.13 Dit heeft tot gevolg dat archiefbewaarplaatsen uitsluitend inzage in dergelijke archiefbescheiden
kunnen verlenen, als één van de (algemene) uitzonderingen op het verbod om bijzondere
en strafrechtelijke persoonsgegevens te verwerken uit de AVG of de Uitvoeringswet
Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: UAVG) van toepassing is.
De regering meent dat deze beide knelpunten moeten worden verholpen. Ten eerste vindt
de regering het van belang dat het in bepaalde gevallen mogelijk is dat archiefbescheiden
die (mogelijk) nog persoonsgegevens bevatten, toch via internet beschikbaar kunnen
worden gesteld. Hierbij kan natuurlijk worden gewezen op het CABR, waarbij de regering
het van groot belang vindt dat burgers laagdrempelig toegang kunnen krijgen tot het
archief, bijvoorbeeld om erachter te komen wat hun familieleden is overkomen. Dit
belang kan moeilijk overschat worden. Het uitstellen van de voorgenomen publicatie
van het CABR heeft geïllustreerd welke persoonlijke en maatschappelijke gevolgen het
verstoken blijven van toegang tot waardevolle archiefbescheiden kan hebben. Veel van
de mensen die in het archief onderzoek willen doen, hebben inmiddels een hoge leeftijd
en voor hen vormt het (meermaals) moeten afreizen naar Den Haag een hoge drempel,
of is men daar fysiek niet toe in staat. Deze mensen hebben ook niet altijd familieleden
die ze kunnen vragen om voor hen in het archief onderzoek te doen. Een deel woont
ook in het verre buitenland. Naast de fysieke drempel naar Den Haag is het voor veel
mensen ook psychologisch een grote drempel om hun familiegeschiedenis op een studiezaal
te moeten achterhalen. Al deze drempels kunnen voor mensen een onoverkomelijk beletsel
zijn om erachter te komen wat in de oorlog met hun familie is gebeurd. De onwenselijkheid
hiervan en de noodzaak om voor dit probleem een oplossing te vinden worden zowel binnen
als buiten de Tweede Kamer breed gedragen.14 Tot slot is het via internet toegankelijk maken van archieven ook belangrijk om jongeren
te bereiken.
Daarnaast meent de regering dat de uitzonderingen in de UAVG te beperkt zijn voor
het verlenen van toegang tot archiefbescheiden. Voor het verlenen van toegang tot
overgebrachte archiefbescheiden is de in de UAVG opgenomen uitzondering op het verwerkingsverbod
voor wetenschappelijk, historisch en statistisch onderzoek het meest relevant. Om
inzage te kunnen verlenen in archiefbescheiden met bijzondere of strafrechtelijke
persoonsgegevens voor deze doeleinden, stelt de UAVG in artikel 24 de volgende cumulatieve
vereisten:
a. de verwerking is noodzakelijk met het oog op wetenschappelijk of historisch onderzoek
of statistische doeleinden overeenkomstig artikel 89, eerste lid, van de AVG;
b. het onderzoek dient een algemeen belang;
c. het vragen van uitdrukkelijke toestemming blijkt onmogelijk of kost een onevenredige
inspanning; én
d. bij de uitvoering is voorzien in zodanige waarborgen dat de persoonlijke levenssfeer
van de betrokkene niet onevenredig wordt geschaad.
De regering vindt deze grondslag te beperkt. Zo worden onderzoeken voor een persoonlijk
belang, zoals genealogisch onderzoek voor particuliere doeleinden, uitgesloten, terwijl
de AVG daar wel nadrukkelijk ruimte voor biedt.15 Daarnaast kan het voor verzoekers lastig zijn om aan te tonen dat hun (historisch,
wetenschappelijk, educatief of journalistiek) onderzoek een algemeen belang dient,
en kan het voor beheerders van archiefbewaarplaatsen lastig zijn om dit vast te stellen.
Op grond van de huidige wetgeving hebben beheerders van archiefbewaarplaatsen en zorgdragers
naar mening van de regering kortom te weinig ruimte om archiefbescheiden ter raadpleging
en gebruik beschikbaar te stellen, of om archiefbescheiden via internet te publiceren.
Dit gaat ten koste van het recht op toegang tot overheidsinformatie en cultureel erfgoed,
want het belemmert burgers en professionals in de toegang tot archiefbescheiden, en
hindert daarmee ook de verwezenlijking van de doeleinden waarvoor zij toegang wensen
te krijgen, bijvoorbeeld voor publieke verantwoording, onderzoek of het uitoefenen
van rechten en plichten.
Het vinden van een oplossing voor deze problematiek vergt een wetswijziging. Er is
gekozen om hiervoor een apart wetsvoorstel op te stellen, en niet om het al bij de
Tweede Kamer ingediende voorstel van wet tot intrekking van de Archiefwet 1995 en
vervangen door de Archiefwet 202116 (hierna: Archiefwet 20..) aan te vullen. Een oplossing voor deze problematiek vergt
een principiële afweging tussen enerzijds de grond- en mensenrechtelijk beschermde
belangen van toegang tot overheidsinformatie en cultureel erfgoed, en anderzijds het
grond- en mensenrechtelijk beschermde belang van de persoonlijke levenssfeer en de
bescherming van persoonsgegevens. Om deze principiële afweging zorgvuldig te kunnen
maken, is van belang dat daarvoor een eigenstandige wetgevingsprocedure wordt gevolgd.
Ook de AP heeft gewezen op het belang van een zorgvuldige afweging door de wetgever
in gevallen waar het algemeen belang eist dat de bescherming van persoonsgegevens
wordt beperkt.17
2.3. Doel
Zoals hierboven is toegelicht, worden met dit wetsvoorstel de mogelijkheden om toegang
te geven tot overheidsarchieven die persoonsgegevens bevatten, verruimd. Deze verruiming
heeft ten doel om mogelijk te maken archiefbescheiden die bijzondere of strafrechtelijke
persoonsgegevens bevatten, onder voorwaarden ter raadpleging of gebruik beschikbaar
te stellen, ook in gevallen die niet vallen onder de reikwijdte van artikel 24 van
de UAVG. Daarnaast wordt met dit wetsvoorstel beoogd om het mogelijk te maken – door
middel van een expliciete grondslag – dat archiefbescheiden die nog bijzondere of
strafrechtelijke persoonsgegevens bevatten in bepaalde gevallen via internet beschikbaar
kunnen worden gesteld.
Met deze verruimingen is het belang van toegang tot overheidsinformatie en cultureel
erfgoed gediend. Tegelijkertijd is daarvan echter de keerzijde dat een inbreuk wordt
gemaakt op het grond- en mensenrechtelijk beschermde belang van de persoonlijke levenssfeer
en de bescherming van persoonsgegevens. Het doel van dit wetsvoorstel is ook om – door
een gepaste inkadering van de voornoemde verruimingen – tussen deze twee belangen
een nieuwe balans te creëren waarmee recht wordt gedaan aan beide fundamentele belangen.
2.4. Inhoud
2.4.1. Inleiding
Algemeen
In deze inleiding wordt in kort bestek een beeld gegeven van de wijzigingen die dit
wetsvoorstel aanbrengt in de Archiefwet 1995 en – door middel van een samenloopbepaling –
de Archiefwet 20... In de paragrafen hieronder wordt vervolgens ten eerste een toelichting
gegeven bij het toepassingsbereik van dit wetsvoorstel, en het feit dat dit wetsvoorstel
uitsluitend op overheidsarchieven betrekking heeft. Daarna worden de verschillende
voorgestelde wijzigingen en de onderlinge verschillen tussen de Archiefwet 1995 en
de Archiefwet 20.. uitgebreider toegelicht.
Wijzigingen Archiefwet 1995
De belangrijkste twee wijzigingen in de Archiefwet 1995 betreffen de hiervoor genoemde
verruimingen van de mogelijkheden om bijzondere categorieën van persoonsgegevens en
persoonsgegevens van strafrechtelijke aard te verwerken. Ten eerste maakt dit wetsvoorstel
het mogelijk om bijzondere categorieën van persoonsgegevens en persoonsgegevens van
strafrechtelijke aard te verwerken, indien dat noodzakelijk is voor het ter raadpleging
of gebruik beschikbaar stellen van overgebrachte archiefbescheiden aan een verzoeker
die een persoonlijk belang heeft bij de raadpleging of het gebruik van de archiefbescheiden
dat zwaarder weegt dan het belang van de bescherming van de persoonsgegevens. Daarbij
geldt als voorwaarde dat passende maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat
de persoonlijke levenssfeer niet onevenredig wordt geschaad (zie hierover nader paragraaf 2.4.3).
Daarnaast biedt het wetsvoorstel een expliciete wettelijke basis voor de Minister
van OCW om voor specifieke overgebrachte archiefbescheiden die beperkt openbaar zijn
omdat zij persoonsgegevens bevatten, te bepalen dat zij met passende waarborgen via
internet beschikbaar kunnen worden gesteld (zie hierover nader paragraaf 2.4.4).
Om deze beide verruimingen mogelijk te maken, is artikel 2a van de Archiefwet 1995
(dat een opsomming bevat van uitzonderingen op het verbod om bijzondere categorieën
van persoonsgegevens of persoonsgegevens van strafrechtelijke aard te verwerken) aangevuld.
Daarnaast is voor de beschikbaarstelling van beperkt openbare archiefbescheiden die
persoonsgegevens bevatten via internet, een nieuw artikel 17a voorgesteld.
Het wetsvoorstel bevat daarnaast verschillende wijzigingen in de Archiefwet 1995,
die erop zijn gericht om de voornoemde verruimingen van een goede inkadering te voorzien.
Om ervoor te zorgen dat bij het geven van inzage passende maatregelen kunnen worden
genomen om te waarborgen dat de persoonlijke levenssfeer niet onevenredig wordt geschaad,
maakt het wetsvoorstel het mogelijk dat de zorgdrager die ontheffing verleent van
een gestelde openbaarheidsbeperking, voorwaarden verbindt aan de raadpleging of het
gebruik van desbetreffende archiefbescheiden. Hierbij is voorzien in een grondslag
op basis waarvan hierover bij algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen
worden gesteld (zie hierover nader paragraaf 2.4.3).18
Ten tweede wordt voorgesteld om de mogelijkheid om na overbrenging een openbaarheidsbeperking
te stellen te verruimen, waarbij het verplicht wordt om alsnog een openbaarheidsbeperking
te stellen indien blijkt dat archiefbescheiden nog bijzondere categorieën van persoonsgegevens,
persoonsgegevens van strafrechtelijke aard, of identificatienummers bevatten (zie
hierover nader paragraaf 2.4.5).
Ten slotte is van de gelegenheid gebruik gemaakt om in de Archiefwet 1995 een expliciete
wettelijke bepaling op te nemen waaruit blijkt dat de beheerder ook de mogelijkheid
heeft om openbare archiefbescheiden op internet te publiceren. Bij archiefbewaarplaatsen is dit reeds
staande praktijk, maar een expliciete grondslag ontbrak hierbij nog. Het via internet
beschikbaar stellen van openbaar archief is een belangrijke manier om – in deze moderne
tijd – het archief voor het publiek beschikbaar te stellen. Indien de archiefbescheiden
nog persoonsgegevens bevatten, is de beheerder van de archiefbewaarplaats verplicht
passende maatregelen te treffen zodat de rechten en vrijheden van de betrokkenen niet
onevenredig door de beschikbaarstelling via internet worden geschaad (zie hierover
nader de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel D).
Wijzigingen Archiefwet 20..
Dit wetsvoorstel bevat ook een samenloopbepaling voor het wetsvoorstel voor de Archiefwet 20...19 Als de Archiefwet 20.. tot wet wordt verheven en in werking treedt, wordt die wet
op dat moment door dit wetsvoorstel gewijzigd. De wijzigingen in de Archiefwet 20..
hebben dezelfde doelstelling als de wijzigingen in de Archiefwet 1995, maar verschillen
in de uitwerking, omdat de openbaarheidsregimes van de Archiefwet 1995 en de Archiefwet 20..
op onderdelen van elkaar verschillen.
Net als in de Archiefwet 1995 wordt in de Archiefwet 20.. voorzien in een verruiming
van mogelijkheden om bijzondere categorieën van persoonsgegevens en persoonsgegevens
van strafrechtelijke aard te verwerken bij het geven van inzage20 en het via internet beschikbaar stellen van archiefbescheiden.21 Om deze beide verruimingen mogelijk te maken, wordt artikel 1.2 van de Archiefwet 20..
(dat in het tweede lid – net als artikel 2a van de Archiefwet 1995 – een opsomming
bevat van uitzonderingen op het verbod om bijzondere categorieën van persoonsgegevens
of persoonsgegevens van strafrechtelijke aard te verwerken) aangevuld. Voor de beschikbaarstelling
via internet van beperkte openbare archiefbescheiden die persoonsgegevens bevatten,
is een nieuw artikel 8.4a voorgesteld. Omdat hierbij aansluiting is gezocht bij het
instrument om informatie in andere vorm te verstrekken uit documenten, dat al in de
Archiefwet 20.. was opgenomen, verschilt de uitwerking van dit artikel op details
van het voornoemde artikel 17a in de Archiefwet 1995.
Net als voor de Archiefwet 1995 zijn verschillende wijzigingen opgenomen om deze verruimingen
goed in te kaderen. Anders dan voor de Archiefwet 1995 het geval is, is geen wijziging
opgenomen met betrekking tot de ontheffing van een gestelde openbaarheidsbeperking.
Deze figuur komt in de Archiefwet 20.. namelijk niet voor: dat wetsvoorstel bevatte
in plaats daarvan al de mogelijkheid voor de beheerder van een archiefbewaarplaats22 om voorwaarden te stellen aan de raadpleging en het gebruik van niet-openbare documenten,
alsmede een delegatiegrondslag om hierover bij algemene maatregel van bestuur regels
te stellen (zie hierover tevens paragraaf 2.4.3 hieronder).23
In de Archiefwet 20.. was in artikel 7.1, vijfde lid, reeds een mogelijkheid opgenomen
voor de archivaris om openbare archiefbescheiden (via internet) te publiceren. Met
dit wetsvoorstel wordt daaraan toegevoegd – naar analogie van de voorgestelde wijziging
van de Archiefwet 1995 – dat de beheerder van de archiefbewaarplaats in voorkomend
geval verplicht is om te voorzien in passende waarborgen zodat de rechten en vrijheden
van de betrokkenen niet onevenredig door de beschikbaarstelling via internet worden
geschaad (zie hierover nader de artikelsgewijze toelichting bij artikel II, onderdeel D).
2.4.2. Toepassingsbereik
Archiefbewaarplaatsen in de zin van de Archiefwet
Omdat dit wetsvoorstel uitsluitend de Archiefwet wijzigt, zullen de verruimde mogelijkheden
voor het verlenen van toegang uitsluitend gelden voor archiefbescheiden die berusten
bij archiefbewaarplaatsen24 in de zin van de Archiefwet. Archiefbewaarplaatsen in de zin van de Archiefwet zijn
kortgezegd de bewaarplaatsen die zijn aangewezen voor de blijvende bewaring van archiefbescheiden
van de overheidsorganen van het Rijk, de provincies, de gemeenten, en de waterschappen.25
Archiefinstellingen die niet kunnen worden aangemerkt als archiefbewaarplaats in de
zin van de Archiefwet, vallen derhalve niet onder het toepassingsbereik van deze wet.
Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan instellingen als het Internationaal Instituut
voor Sociale Geschiedenis, RKD Nederlands Instituut voor Kunstgeschiedenis, Atria
Kennisinstituut voor Emancipatie en Vrouwengeschiedenis, het Katholiek Documentatiecentrum,
het CBG Centrum voor Familiegeschiedenis en het Nederlands Instituut voor Beeld en
Geluid. Deze instellingen kunnen derhalve geen gebruik maken van de verruimingen die
met dit wetsvoorstel voor de overheidsarchieven worden geïntroduceerd. Deze instellingen
kunnen wel gebruik maken van de bestaande uitzonderingen in de UAVG, die het onder
andere mogelijk maken om (bijzondere en strafrechtelijke) persoonsgegevens te verwerken
indien dat noodzakelijk is voor wetenschappelijk onderzoek. Het algemene kader van
de UAVG is namelijk breder, en ziet ook op andere archiefinstellingen.
Dit wetsvoorstel richt zich bewust uitsluitend op een regeling voor archiefbewaarplaatsen
in de zin van de Archiefwet. Een uitbreiding van het toepassingsbereik van dit wetsvoorstel
naar andere (particuliere of semipublieke) archiefinstellingen zou namelijk betekenen
dat ook de UAVG moet worden gewijzigd. Het wetsvoorstel zou daarmee van toepassing
worden op een brede kring aan organisaties, waarbij de juridische context bovendien
verschilt van de juridische context bij overheidsarchieven. Dit zou bovendien betekenen
dat de complexiteit van het wetsvoorstel navenant toeneemt, en een dergelijke uitbreiding
zou in de weg staan aan een oplossing op korte termijn voor de overheidsarchieven
(en specifiek: voor de publicatie van het CABR op internet).
Particulier archief
De Archiefwet 1995 biedt de mogelijkheid aan archiefbewaarplaatsen om bescheiden van
particuliere archieven voor blijvende bewaring in de archiefbewaarplaats op te nemen,
waardoor die de status van archiefbescheiden in de zin van de Archiefwet 1995 krijgen.26 De Archiefwet 20.. kent eenzelfde mogelijkheid.27 Een voorbeeld hiervan is het oorlogsarchief van het Nederlandse Rode Kruis, dat aan
het Nationaal Archief is overgedragen.28
Het verwerven van particulier archief kan door middel van eigendomsoverdracht van
de particuliere archiefbescheiden, maar het is ook mogelijk dat de desbetreffende
archiefbescheiden aan de archiefbewaarplaats in bruikleen worden gegeven.29 Het feit dat opgenomen particuliere archieven de status van archiefbescheiden krijgen,
leidt er onder meer toe dat het verantwoordelijke overheidsorgaan verplicht is de
betreffende bescheiden duurzaam toegankelijk te maken en te houden. Daarnaast betekent
dit dat de verruimde mogelijkheden die dit wetsvoorstel biedt voor het verwerken van
persoonsgegevens, mede van toepassing zijn op dergelijke verworven particuliere archieven.30
Caribisch Nederland
Dit wetsvoorstel geldt niet voor de openbare lichamen Saba, Bonaire en Sint Eustatius,
die samen Caribisch Nederland vormen. De openbare lichamen zijn daarom niet betrokken
bij de consultatie over dit wetsvoorstel. Voor Caribisch Nederland is sinds het opheffen
van de Nederlandse Antillen met ingang van 10 oktober 2010 de Archiefwet BES van toepassing.
De Archiefwet BES wordt met dit wetsvoorstel niet gewijzigd. Die wet is een technische
omzetting van de tot dat moment geldende Landsverordening tot regeling van het Archiefwezen
in de Nederlandse Antillen (P.B. 2008, no. 7), die weer in belangrijke mate was geënt
op de Archiefwet 1995. Bij de omzetting is de bestaande landsverordening zo veel als
mogelijk ongewijzigd gelaten.
Zoals in de memorie van toelichting bij de Archiefwet 20.. werd aangegeven, is de
praktijk van het archief- en informatiebeheer in Caribisch Nederland nog sterk in
ontwikkeling.31 Zo is er bijvoorbeeld nog gebrek aan geschikte depots voor het bewaren van documenten.
Deze problematiek dient eerst te worden opgelost, alvorens een herziening van het
wettelijk regime aan de orde kunnen zijn. In de kabinetsreactie van 12 mei 2016 op
het rapport van de evaluatiecommissie Caribisch Nederland heeft het Kabinet eerder
aangegeven dat wat betreft het treffen van (wettelijke) maatregelen ook in de komende
jaren rekening zal worden gehouden met het absorptievermogen van de eilanden en dat
terughoudendheid op zijn plaats is. De eilanden hebben tijd nodig de reeds ingevoerde
wetgeving te implementeren. Het is dan ook beter om eerst de bestaande knelpunten
in de uitvoeringspraktijk van de eilanden weg te nemen.
Daarom is ervoor gekozen om de Archiefwet 20.. nog niet op Caribisch Nederland van
toepassing te laten zijn, teneinde de eilanden de tijd te geven om eerst de reeds
bestaande wetgeving beter te implementeren.32 Gelet op dit uitgangspunt bij de Archiefwet 20.. is het eveneens onwenselijk om nu
een complexe wijziging door te voeren in het bestaande wettelijke openbaarheidsregime
van de Archiefwet BES.
2.4.3. Verruiming van de mogelijkheden om archiefbescheiden met bijzondere en strafrechtelijke
persoonsgegevens ter inzage te geven
Achtergrond
In de AVG is geregeld dat, gelet op de gevoeligheid van de gegevens en risico’s voor
de betrokkenen, bijzondere categorieën van persoonsgegevens in beginsel niet verwerkt
mogen worden, tenzij een uitzondering op dit verwerkingsverbod van toepassing is.
Voor persoonsgegevens van strafrechtelijke aard geldt dat zij enkel verwerkt kunnen
worden onder toezicht van de overheid, of indien zulks bij de wet is toegestaan.33
Gelet op het zwaarwegend algemeen belang van de blijvende bewaring van archiefbescheiden,
is bij de implementatie van de EU-privacyrichtlijn – de voorganger van de AVG – een
uitdrukkelijke wettelijke grondslag in de Archiefwet 1995 opgenomen voor de verwerking
van bijzondere en strafrechtelijke gegevens. Die grondslag is gespecificeerd tot vier
handelingen, waaronder het beheer van archiefbescheiden die voor blijvende bewaring
in een archiefbewaarplaats berusten. Het begrip «beheer» omvat de feitelijke werkzaamheden
door de archivaris en zijn medewerkers in verband met inventarisatie, conservering
van de archiefbescheiden en het ter raadpleging of gebruik beschikbaar stellen ervan
aan het publiek.34
Hoewel het desgevraagd ter raadpleging of gebruik beschikbaar stellen van archiefbescheiden
door archiefbewaarplaatsen ook wordt gezien als onderdeel van het begrip «beheer»,
is deze handeling, ter waarborging van de bescherming van degene op wie de persoonsgegevens
betrekking hebben, expliciet uitgezonderd van de mogelijkheid om bijzondere en strafrechtelijke
persoonsgegevens te verwerken. Deze uitzondering werd door de wetgever onderbouwd
door te stellen dat het verwerkingsverbod van tijdelijke aard is (totdat alle betrokkenen
zijn overleden) en dat de algemene uitzondering voor (historisch) onderzoek hier uitkomst
zou kunnen bieden.35 Omdat de aanpassing van wet- en regelgeving aan de AVG beleidsneutraal heeft plaatsgevonden,
is deze materieel gelijk gebleven.36 Ook het wetsvoorstel voor de Archiefwet 20.. is op dit punt niet inhoudelijk gewijzigd.
Verruiming mogelijkheden voor raadpleging en gebruik
Hierboven is in paragraaf 2.2 toegelicht dat de algemene uitzondering die in de UAVG
is opgenomen voor (historisch) onderzoek nog een te hoge drempel opwerpt voor de toegang
tot overgebrachte archiefbescheiden. Dit wetsvoorstel verruimt daarom de uitzonderingen
op het verwerkingsverbod die in artikel 2a van de Archiefwet 1995 zijn opgenomen.
Daarbij wordt concreet mogelijk gemaakt dat ook bijzondere en strafrechtelijke persoonsgegevens
kunnen worden verwerkt voor het ter raadpleging en gebruik beschikbaar stellen van
overgebrachte archiefbescheiden aan een verzoeker die een persoonlijk belang heeft bij de raadpleging of het gebruik van de archiefbescheiden.
Inzagesystematiek Archiefwet 1995
Van belang is dat de voorgestelde verruiming plaatsvindt binnen de context van de
bestaande inzagesystematiek van de Archiefwet. Voor het geven van inzage op basis
van de verruiming moet deze inzagesystematiek kortom worden gevolgd. Hierbij zijn
twee artikelen bijzonder relevant: artikel 15, derde lid, en artikel 17, eerste lid.
Artikel 15, derde lid, biedt de zorgdrager de mogelijkheid om een gestelde openbaarheidsbeperking
jegens een verzoeker buiten toepassing te laten, indien het belang van de gestelde
beperkingen niet opweegt tegen diens belang tot raadpleging of gebruik van de archiefbescheiden.
Hierbij moet degene op wiens last de archiefbescheiden zijn overgebracht, worden gehoord.
Artikel 17, eerste lid, is het artikel op basis waarvan de beheerder van een archiefbewaarplaats
de daar berustende archiefbescheiden – met inachtneming van de aan de openbaarheid
gestelde beperkingen – aan een verzoeker ter raadpleging of gebruik beschikbaar stelt.
In de uitvoeringspraktijk worden deze artikelen op verschillende manieren toegepast
om inzage te verlenen in beperkt openbaar archief. Op het niveau van het Rijk is het
gebruikelijk dat het beperkingsbesluit de beheerder (in dit geval: de algemene rijksarchivaris)
een ruime bevoegdheid geeft om toestemming te geven voor inzage in het beperkt openbare
archief.37 In dat geval kan rechtstreeks op grond van artikel 17, eerste lid, inzage worden
verleend, en is het niet nodig om de openbaarheidsbeperking eerst op grond van artikel 15,
derde lid, buiten toepassing te laten. De openbaarheidsbeperking zelf biedt de beheerder namelijk al de ruimte voor het geven van toestemming (en in voorkomend
geval: voor het maken van een belangenafweging). De toepassing van artikel 15, derde
lid, is daardoor op het niveau van het Rijk een zeldzaamheid. Het is echter ook mogelijk
dat een beperkingsbesluit minder of geen ruimte aan de beheerder biedt om eigenstandig
toestemming voor inzage te geven. Bij de decentrale overheden komt dat vaker voor.
In zo’n geval moet voor het verlenen van inzage artikel 15, derde lid, worden toegepast
om de beperking jegens een specifieke verzoeker buiten toepassing te laten. De voorgestelde
verruiming van het verbod om bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens te verwerken
werkt dus door in beide grondslagen: het leidt tot meer ruimte voor de zorgdrager
om een openbaarheidsbeperking jegens een verzoeker buiten toepassing te laten, en
tot meer ruimte voor de beheerder om toestemming te geven voor inzage (in die gevallen
waarin het beperkingsbesluit hem daarvoor voldoende ruimte biedt).
Zowel de beslissing van de beheerder om op grond van artikel 17, eerste lid, toestemming
te geven voor inzage, als de beslissing van de zorgdrager om een beperkingsbesluit
op grond van artikel 15, derde lid, jegens een verzoeker buiten toepassing te laten,
zijn appellabele besluiten. Deze besluiten moeten voldoen aan de vereisten die de
Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) daaraan stelt en daartegen staat rechtsbescherming
open voor de verzoeker en eventuele derdebelanghebbenden die zich niet in het besluit
kunnen vinden.
Belangenafweging en passende maatregelen
Voor het ter raadpleging en gebruik beschikbaar stellen van overgebrachte archiefbescheiden
aan een verzoeker met een persoonlijk belang kunnen alleen bijzondere of strafrechtelijke
persoonsgegevens worden verwerkt, indien het persoonlijke belang van de verzoeker
zwaarder weegt dan de belangen die tot bescherming van persoonsgegevens nopen. De
zorgdrager of beheerder moet hierbij kortom een belangenafweging maken. Bij deze belangenafweging
kunnen bijvoorbeeld de volgende aspecten een rol spelen:
• de mogelijke gevolgen38 van raadpleging en gebruik voor betrokkenen, gelet op:
o de aard van de persoonsgegevens en context van de archiefbescheiden (gevoeligheid
voor de betrokkenen en in de samenleving als geheel);
o het aantal persoonsgegevens en aantal betrokkenen;
o de verstreken tijd sinds de ontvangst of opmaak van de archiefbescheiden en daarin
beschreven gebeurtenissen (mate van veroudering);
o de bekendheid van de persoonsgegevens en van de betrokkene;
o de kwetsbaarheid van de betrokkene (bijv. gezien de leeftijd of de aanwezigheid van
een beperking);
o de mate van toegankelijkheid van de persoonsgegevens;
o de voorgenomen verdere verwerking van de persoonsgegevens en de verwerkingsverantwoordelijke.
• de gevolgen van raadpleging en gebruik voor de verzoeker en het uitblijven daarvan,
gelet op:
o het verband tussen persoonsgegevens en verzoeker (bv. verwantschap met betrokkene);
o de (on)mogelijkheid voor de verzoeker om de informatie in de archiefbescheiden op
een andere manier te verkrijgen;
o de mate waarin van de verzoeker verwacht kan worden dat die wacht totdat de beperkingen
door tijdsverloop zijn vervallen;
o de waarde van de informatie voor de verzoeker:
– juridisch: om diens recht te halen of gerechtigheid te krijgen;
– emotioneel en psychologisch;
– financieel;
– in relatie tot identiteit en ontwikkeling;
o de mate waarin inzage in persoonsgegevens van belang is voor die waarde;
o het voorgenomen gebruik van de informatie.
De zorgdrager of beheerder is bovendien verplicht om passende maatregelen te nemen,
om te borgen dat de persoonlijke levenssfeer niet onevenredig door de beschikbaarstelling
wordt geschaad. Deze voorwaarden zijn nodig om te voldoen aan de AVG, die ook bij
een specifieke uitzondering op het verbod om bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens
te verwerken, als eis stelt dat de «evenredigheid met het nagestreefde doel wordt gewaarborgd, de wezenlijke inhoud van
het recht op bescherming van persoonsgegevens wordt geëerbiedigd en passende en specifieke
maatregelen worden getroffen ter bescherming van de grondrechten en de fundamentele
belangen van de betrokkene».39 Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de voorwaarde dat van beperkt openbare
documenten die persoonsgegevens bevatten door de verzoeker geen kopieën worden gemaakt.40
In het wetsvoorstel zijn grondslagen opgenomen op basis waarvan bij algemene maatregel
van bestuur nadere regels zullen worden gesteld over de te maken belangenafweging,
alsmede over de in ieder geval te nemen passende maatregelen. Hiervoor zal naast dit
wetsvoorstel een afzonderlijk wijzigingsbesluit worden opgesteld, dat de essentiële
elementen van de belangenafweging en de passende maatregelen opneemt in het Archiefbesluit
1995. Dit wijzigingsbesluit zal – net zoals dit wetsvoorstel voorziet in wijzigingsbepalingen
voor de Archiefwet 20.. – ook corresponderende wijzigingsbepalingen voor het Archiefbesluit 20..
bevatten.
De Afdeling advisering van de Raad van State stelde in haar advies over dit wetsvoorstel
de vraag, of de passende waarborgen die moeten worden getroffen bij het beschikbaar
stellen van beperkt openbare archieven aan verzoekers met een persoonlijk belang,
niet ook op wetsniveau moeten worden uitgewerkt. Ook vroeg de Afdeling of de daarbij
te maken belangenafweging niet meer handen en voeten moet worden gegeven in het wetsvoorstel.
Zoals ook in het nader rapport is toegelicht, heeft de regering afgezien van een aanpassing
van het wetsvoorstel. In het wetsvoorstel voor de Archiefwet 20.. is voor het ter
raadpleging en gebruik beschikbaar stellen van documenten, reeds een algemene keuze
gemaakt om de nadere regels hierover (zowel wat betreft de te maken afweging belangenafweging
als de te stellen voorwaarden) uit te werken in het Archiefbesluit 20... Deze nadere
regels zijn opgenomen in hoofdstuk 6 van het Archiefbesluit 20...41
Met dit wetsvoorstel is ervoor gekozen om ook voor de wijziging van de Archiefwet
1995 aan te sluiten bij deze systematiek. Daarom zijn in dit wetsvoorstel grondslagen
toegevoegd aan de Archiefwet 1995, die mogelijk maken dat bij algemene maatregel van
bestuur nadere regels worden gesteld over de belangenafweging en de passende maatregelen.
Zoals ook is toegelicht in het nader rapport, zou het opnemen van deze regels op wetsniveau
zou betekenen dat de gekozen systematiek van de Archiefwet 20.. ingrijpend moet worden
herzien. De regering vindt zo’n herziening niet opportuun, omdat dit het wetsvoorstel
complexer zou maken, hetgeen zou kunnen leiden tot een langere doorlooptijd voor het
wetsvoorstel en tot vertraging van de onlinebeschikbaarstelling van het Centraal Archief
Bijzondere Rechtspleging.
Staat en bondgenoten
De voorgestelde verruiming van de mogelijkheden om archiefbescheiden ter raadpleging
of gebruik beschikbaar te stellen, heeft geen consequenties voor de bestaande afwijkende
regel voor inzage in archiefbescheiden die beperkt zijn met het oog op het belang
van de Staat of zijn bondgenoten. De zorgdrager heeft in dergelijke gevallen niet
de mogelijkheid om de beperking buiten toepassing te laten ten aanzien van de verzoeker.
Voor de toegang tot dergelijke archiefbescheiden gelden de regelingen inzake het recht
op informatie die zouden gelden indien de archiefbescheiden niet naar een archiefbewaarplaats
waren overgebracht.42 Het is dan degene op wiens last de archiefbescheiden zijn overgebracht, die beslist
op het verzoek om toegang tot die bescheiden.
Archiefwet 20..
Het openbaarheidsregime van de Archiefwet 20.. kent, anders dan de Archiefwet 1995,
geen onderscheid tussen een bevoegdheid om een openbaarheidsbeperking buiten toepassing
te laten, en de bevoegdheid voor een beheerder43 om inzage te geven. In plaats daarvan heeft de archivaris op grond van de Archiefwet 20..
de algemene bevoegdheid om toegang te geven in beperkt openbaar archief, of om daaruit
informatie in andere vorm te verstrekken.44 Het is daarbij steeds de archivaris die een belangenafweging maakt tussen het belang
van de verzoeker en het belang van de beperking.45
Net als voor de Archiefwet 1995 het geval is, leidt de verruiming van de uitzondering
op het verbod om bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens te verwerken, tot
meer ruimte voor de archivaris om inzage te geven. Voor het verlenen van inzage is
hij immers niet meer louter gebonden aan de (beperkte) uitzonderingen die in de UAVG
zijn opgenomen, maar kan hij in de toekomst ook inzage geven aan verzoekers met een
persoonlijk belang. Net als bij de Archiefwet 1995 moet hierbij een belangenafweging
worden gemaakt, en moeten passende maatregelen worden getroffen om te voorkomen dat
de persoonlijke levenssfeer onevenredig wordt geschaad. Zie hierover tevens de toelichting
bij de Archiefwet 1995 hierboven. Anders dan in de Archiefwet 1995, is het niet nodig
om aan de Archiefwet 20.. een grondslag toe te voegen voor nadere regels over de te
maken belangenafweging en de in ieder geval te nemen passende maatregelen. Daarvoor
biedt de Archiefwet 20.. in artikel 8.7, vijfde lid, onderscheidenlijk artikel 8.3,
vierde lid, namelijk reeds toereikende grondslagen. Op basis van deze grondslagen
zijn reeds verschillende nadere regels opgenomen in het concept voor het Archiefbesluit 20..,
maar de voorgestelde verruiming van de mogelijkheden om archiefbescheiden ter raadpleging
of gebruik beschikbaar te stellen die dit wetsvoorstel aanbrengt, maakt het noodzakelijk
dat deze nadere regels worden aangevuld. Hiervoor zal naast dit wetsvoorstel een afzonderlijk
wijzigingsbesluit worden opgesteld (zie ook de paragraaf «Belangenafweging en passende
maatregelen» hierboven).
De Archiefwet 20.. kent een drietal beperkingsgronden46 die de opvolgers zijn van de beperkingsgrond «het belang van de Staat of zijn bondgenoten»
uit de Archiefwet 1995. Net als voor de beperkingsgrond «het belang van de Staat of
zijn bondgenoten» is voor deze beperkingsgronden het openbaarheidsregime van de Archiefwet 20..
niet van toepassing. Op verzoeken om toegang wordt beslist door het verantwoordelijke
overheidsorgaan dat de documenten heeft overgebracht, met toepassing van het recht
op informatie dat zou hebben gegolden, indien de documenten niet naar de archiefdienst
zouden zijn overgebracht.47 Deze uitzonderingspositie blijft met dit wetsvoorstel gehandhaafd. De archivaris
kan derhalve geen toegang geven tot (of informatie verstrekken uit) documenten waar
deze beperkingen op van toepassing zijn.
2.4.4. Grondslag voor beschikbaarstelling beperkt openbare archiefbescheiden via internet
Grondslag voor beschikbaarstelling via internet
Zoals hierboven is toegelicht, constateerde de AP in haar waarschuwingsbrief over
de voorgenomen publicatie van het CABR via internet, dat in de Archiefwet 1995 geen
adequate grondslag is opgenomen die de publicatie via internet van een archief dat
(bijzondere of strafrechtelijke) persoonsgegevens bevat, mogelijk maakt. Het openbaar
beschikbaar stellen van archiefbescheiden met persoonsgegevens op internet gaat volgens
de AP verder dan wat noodzakelijk is om te voldoen aan de bestaande verplichtingen
uit de Archiefwet 1995, en is reeds daarom niet toelaatbaar. Daarbij komt dat de Archiefwet
1995 geen uitzondering bevat op het verbod om bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens
te verwerken die het mogelijk maakt om overgebrachte archiefbescheiden die dergelijke
persoonsgegevens bevatten (al dan niet via internet) ter raadpleging of gebruik beschikbaar
te stellen. Zoals in paragraaf 2.2 is toegelicht, is het ter raadpleging of gebruik
beschikbaar stellen van archiefbescheiden immers uitgezonderd van de bevoegdheid om
bijzondere en strafrechtelijke persoonsgegevens te verwerken ten behoeve van het beheer
van archiefbescheiden.48
De regering vindt het van belang om deze door de AP geconstateerde knelpunten te verhelpen.
Met deze wetswijziging wordt daarom een expliciete grondslag gecreëerd die het mogelijk
maakt om in uitzonderlijke gevallen beperkt openbare archiefbescheiden die (bijzondere
of strafrechtelijke) persoonsgegevens bevatten, via internet beschikbaar te stellen
ter raadpleging of gebruik. De grondslag bestaat uit twee elementen. Het belangrijkste
element is het nieuwe artikel 17a, dat voorziet in een wettelijke basis en procedure
voor het via internet beschikbaar stellen van beperkt openbare archiefbescheiden die
(bijzondere of strafrechtelijke) persoonsgegevens bevatten. Daarnaast is aan artikel 2a
van de Archiefwet 1995 – het artikel dat uitzonderingen bevat op het verbod om bijzondere
of strafrechtelijke persoonsgegevens te verwerken – een nieuwe uitzondering toegevoegd,
die het mogelijk om bijzondere en strafrechtelijke persoonsgegevens te verwerken,
specifiek voor publicatie via internet in het kader van dit nieuwe artikel 17a.
Het via internet beschikbaar stellen van archiefbescheiden die (bijzondere of strafrechtelijke)
persoonsgegevens bevatten, is een ingrijpende bevoegdheid die inbreuk kan maken op
de persoonlijke levenssfeer van de personen, wiens gegevens in de archiefbescheiden
voorkomen. Om te verzekeren dat de wijze waarop deze bevoegdheid wordt toegepast,
evenredig en voorspelbaar is (zie ook nader paragraaf 3 hieronder), is de bevoegdheid
in het wetsvoorstel scherp ingekaderd. De nieuwe grondslag is bewust gekoppeld aan
beperkt openbare archiefbescheiden, omdat het van belang is dat bij de beschikbaarstelling
via internet van archiefbescheiden waarin nog (bijzondere of strafrechtelijke) persoonsgegevens
voorkomen, passende waarborgen kunnen worden geboden voor de rechten en vrijheden
van betrokkenen (zie nader hieronder). Dergelijke waarborgen zouden op gespannen voet
staan met de rechten op inzage die op grond van de Archiefwet 1995 aan openbaar archief
zijn verbonden.
Enkel toepasbaar voor specifieke categorieën archieven
Ten eerste kan de bevoegdheid alleen worden toegepast voor archiefbescheiden die deel
uitmaken van een archief dat betrekking heeft op oorlog of oorlogsmisdaden, politiek
gedrag onder voormalige totalitaire regimes, genocide of misdaden tegen de menselijkheid.
Het CABR laat zien dat er gevallen zijn waarin het belang van een archief (en het
belang van laagdrempelig onderzoek in een archief) zo groot is dat dat archief via
internet beschikbaar gesteld moet kunnen worden. Tegelijkertijd kan dat wat betreft
de regering alleen bij archieven over specifieke, zeer ingrijpende gebeurtenissen
aan de orde zijn.
De regering heeft hierbij – in lijn met het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State bij dit wetsvoorstel – aansluiting gezocht bij de categorieën archieven
die als voorbeelden in overweging 158 van de AVG worden genoemd (politiek gedrag onder
voormalige totalitaire regimes, genocide, misdaden tegen de menselijkheid, met name
de Holocaust, of oorlogsmisdaden). Ten opzichte van deze voorbeelden is toegevoegd
dat ook archieven die betrekking hebben op oorlog (en niet specifiek op bijvoorbeeld
oorlogsmisdaden, genocide of misdaden tegen de menselijkheid) voor beschikbaarstelling
via internet in aanmerking kunnen komen. De regering heeft oorlog toegevoegd als algemene
categorie, omdat het scheiden van bijvoorbeeld archieven met betrekking tot oorlogsmisdaden
van archieven over oorlog onuitvoerbaar is. Daar speelt bij mee dat om te bepalen
wat oorlogsmisdaden zijn, onderzoek in oorlogsarchieven noodzakelijk is. Met het oog
op de uitvoerbaarheid en de bedoeling achter de in overweging 158 gegeven voorbeelden
is er daarom voor gekozen om uitvoering te geven aan deze overweging door de categorie
oorlogsarchieven toe te voegen als categorie.
Definitie oorlogsarchieven
Oorlogsarchieven zijn verzamelingen van onder meer teksten, foto’s en audiovisueel
materiaal die betrekking hebben op een oorlog of gebeurtenissen daarin, inclusief
de aanloop, de gevolgen en nasleep hiervan. Oorlogsarchieven kunnen materiaal bevatten
dat bijvoorbeeld verband houdt met (processen tegen) oorlogsmisdaden, getuigenissen
van overlevenden, politiedossiers, migratiedossiers, dossiers over de opsporing van
personen, dwangarbeid, collaboratie, kampen en gevangenissen, oorlogsindustrie en
economie en oorlogsmisdaden en genocide. Deze opsomming is niet limitatief, maar ter
illustratie. Oorlogsarchieven kunnen ook na de daadwerkelijke oorlog gevormd zijn,
zoals archieven over rechtsherstel of met getuigenissen en memoires.
Vanzelfsprekend betekent dit niet dat dergelijke oorlogsarchieven per definitie via
internet beschikbaar gesteld moeten worden aan eenieder. Dit kan alleen voor concrete
archieven die na een belangenafweging in een ministerieel besluit worden aangewezen
(zie nader hieronder). Bij de voorgenomen publicatie via internet van een archief
zal een afweging gemaakt moeten worden waarbij het maatschappelijke belang van laagdrempelige
toegang voor eenieder moet worden afgewogen tegen het (resterende) privacyrisico.
Aanwijzing archiefbescheiden door Minister van OCW
Zoals hierboven is toegelicht, kan publicatie via internet alleen aan de orde zijn
voor archieven die betrekking hebben op oorlog of oorlogsmisdaden, politiek gedrag
onder voormalige totalitaire regimes, genocide of misdaden tegen de menselijkheid.
Daarbij komt dat publicatie via internet alleen mogelijk is als de Minister van OCW
de concrete archiefbescheiden daartoe eerst heeft aangewezen. Dit geldt zowel voor
de archiefbescheiden van het Rijk, als voor archiefbescheiden van decentrale overheden.
Bijvoorbeeld een gemeente kan derhalve uitsluitend tot publicatie via internet kan
overgaan, indien de desbetreffende archiefbescheiden zijn opgenomen in een besluit
van de Minister.
Zwaarwegend algemeen belang en belangenafweging
De Minister van OCW kan archiefbescheiden alleen aanwijzen, indien het via internet
toegankelijk maken van de archiefbescheiden een zwaarwegend algemeen belang dient.
Daarbij moet de verwerking van persoonsgegevens noodzakelijk zijn met het oog op dat
zwaarwegend algemeen belang, en moet het zwaarwegend algemeen belang bovendien zwaarder
wegen dan de belangen die tot bescherming van persoonsgegevens nopen.
Het criterium zwaarwegend algemeen belang is ontleend aan artikel 9, tweede lid, onderdeel g,
van de AVG.49 In de context van de AVG wordt bij dit begrip gedacht aan de belangen genoemd in
artikel 8, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van
de mens (EVRM), te weten: het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid
of het economisch welzijn van een land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare
feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de
rechten en vrijheden van anderen. Voor het via internet publiceren van archiefbescheiden
zal het zwaarwegend algemeen belang in de meeste gevallen gelegen zijn in het belang
van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen, en in het bijzonder het
recht van burgers op toegang tot overheidsinformatie zoals dat is vastgelegd in artikel 11
van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest), artikel 10
van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
(hierna: EVRM) en artikel 19 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en
politieke rechten (hierna: IVBPR). Zie hierover uitgebreider hoofdstuk 3 en in het
bijzonder paragraaf 3.1.1.
Op welk moment een algemeen belang een zwaarwegend algemeen belang wordt, is lastig
aan te geven. Zoals het woord «zwaarwegend» al tot uitdrukking brengt, is het bereik
van zwaarwegend algemeen belang beperkter dan dat van algemeen belang. Het is een
relatief begrip. Met een gegevensverwerking wordt een algemeen belang gediend, indien
die verwerking voor de samenleving van betekenis is. Een gegevensverwerking is vanuit
het oogpunt van een zwaarwegend algemeen belang gerechtvaardigd indien die voor de samenleving van meer dan gewone betekenis is.50 In de context van archiefbescheiden is het bestaan van een zwaarwegend algemeen belang
bij toegankelijkheid van archieven via internet afhankelijk van met name het onderwerp
van de archiefbescheiden en de personen die belang kunnen hebben bij toegang tot die
archiefbescheiden. Het onderwerp kan bijvoorbeeld van nationaal (historisch) belang
zijn en een grote groep, zo niet de hele bevolking aangaan.
Als sprake is van een zwaarwegend algemeen belang, kan alleen tot publicatie via internet
van persoonsgegevens worden overgegaan, indien het zwaarwegend algemeen belang alleen
op die manier kan worden gediend. De publicatie via internet moet kortom noodzakelijk
zijn. Deze voorwaarde geeft invulling aan het noodzakelijkheidsvereiste uit de AVG.
Dit vereiste betekent dat moet worden voldaan aan de beginselen van proportionaliteit
en subsidiariteit. Het eerste beginsel houdt in dat de inbreuk op de belangen van
degene op wie de persoonsgegevens betrekking hebben niet onevenredig mag zijn in verhouding
tot het met de beschikbaarstelling te dienen doel. Op grond van het tweede beginsel
mag het doel waarvoor de persoonsgegevens gepubliceerd worden in redelijkheid niet
op een andere, voor de betrokken personen, minder nadelige wijze kunnen worden verwezenlijkt.
Publicatie van beperkt openbare archiefbescheiden met persoonsgegevens op internet
is enkel mogelijk indien het zwaarwegend algemeen belang zwaarder weegt dan het belang
van de bescherming van persoonsgegevens. Hierbij moet worden bedacht dat de potentiële
inbreuk op de bescherming van persoonsgegevens ingrijpend is, omdat bij publicatie
via internet eenieder de stukken laagdrempelig kan raadplegen en gebruiken.
In artikel 17a, derde lid, zijn criteria opgenomen die nadere invulling geven aan
de te maken belangenafweging. Omdat tijdsverloop bij het bepalen van het belang van
de bescherming van persoonsgegevens een belangrijke rol speelt, is dit aspect als
afzonderlijk element in dit lid opgenomen (zulks naar aanleiding van het advies van
de Afdeling advisering van de Raad van State op het wetsvoorstel). De mogelijkheid
van beschikbaarstelling via internet is vanwege de te maken belangenafweging alleen
voorstelbaar bij oudere archieven waarbij het aantal persoonsgegevens dat in het archief
voorkomt drastisch is afgenomen door het tijdsverloop, omdat steeds minder personen
nog in leven zijn. Op deze manier wordt geborgd dat de publicatie via internet alleen
aan de orde kan zijn als het gaat om oudere archieven, waarbij de hoeveelheid persoonsgegevens
navenant kleiner is. Ook zal door het tijdsverloop de actualiteit van de persoonsgegevens
en daarmee de gevoeligheid van de informatie afnemen.
De belangenafweging moet door de Minister van OCW worden gemaakt. Deze afweging kan
per geval verschillend uitvallen, afhankelijk van de feiten en omstandigheden van
het concrete geval. Bij deze belangenafweging moeten ook de voornoemde beginselen
van proportionaliteit en subsidiariteit worden betrokken. Dit is niet alleen van belang
met het oog op de AVG, maar ook omdat de publicatie via internet inbreuk maakt op
het recht op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, zoals opgenomen in artikel 10
van de Grondwet, artikel 7 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie,
artikel 8 van het EVRM en artikel 17 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten
en politieke rechten. Als het belang dat wordt gediend met publicatie zwaarwegend
is, is – gelet op het proportionaliteitsbeginsel – een zwaardere inbreuk op het recht
op bescherming van persoonsgegevens gerechtvaardigd.51
Toegankelijke kennisname van de archiefbescheiden is dan bijvoorbeeld relevant voor
het trekken van maatschappelijke lessen en goede educatie over het verleden. In relatie
tot de Tweede Wereldoorlog neemt het belang van toegang tot de archiefbescheiden bovendien
meer en meer toe, omdat er steeds minder ooggetuigen zijn die nog over de oorlog kunnen
vertellen. De stempel die deze periode op onze samenleving heeft gedrukt en de gevolgen
die het heeft voor individuen, zijn van meer dan gewone betekenis. Daarnaast kan het
onderwerp (in het bijzonder) een groep personen aangaan van wie redelijkerwijs niet
gevergd kan worden dat die naar een inzageruimte van een archiefbewaarplaats afreizen,
gelet op hun leeftijd, fysieke gesteldheid of woonplaats.
Overeenstemming archiefvormer
Bij een voornemen tot het aanwijzen van een beperkt openbaar archief voor publicatie
via internet is de Minister van OCW op basis van dit wetsvoorstel verplicht om daarover
overeenstemming te bereiken met de voormalig zorgdrager die het archief heeft overgebracht
(of, bij particulier archief: met de persoon of instelling, of de rechtsopvolger daarvan,
die het archief bij de archiefbewaarplaats heeft ondergebracht). Bij de overbrenging
van overheidsarchieven naar archiefdiensten is het stellen van openbaarheidsbeperkingen
een belangrijke verantwoordelijkheid van het verantwoordelijk overheidsorgaan dat
overbrengt. Gelet op die verantwoordelijkheid ligt het voor de hand dat het verantwoordelijk
overheidsorgaan ook om instemming wordt gevraagd, voordat de Minister van OCW overgaat
tot publicatie via internet.
Passende maatregelen
Indien archiefbescheiden door de Minister van OCW zijn aangewezen, is het vervolgens
de beheerder van de archiefbewaarplaats, die tot de daadwerkelijke publicatie via
internet kan overgaan.
In dit wetsvoorstel wordt de beheerder daarbij verplicht passende maatregelen te nemen
die de verspreiding van (bijzondere en strafrechtelijke) persoonsgegevens tegengaan.
Ten eerste moet de beheerder maatregelen nemen om zoveel mogelijk te voorkomen dat
de desbetreffende archiefbescheiden ongeoorloofd worden geïndexeerd, dat ongeoorloofde
tekst- en datamining plaatsvindt als bedoeld in artikel 25a, derde lid, van de Auteurswet,
of dat de archiefbescheiden anderszins ongeoorloofd in grote aantallen worden gekopieerd.
De tweede maatregel betreft de verplichting voor de beheerder om een mogelijkheid
te bieden voor betrokkenen om melding te doen van het voorkomen van zijn of haar persoonsgegevens
in het archief. De derde maatregel is dat de beheerder burgers die het archief raadplegen
waarschuwt voor het feit dat zij mogelijk persoonsgegevens te zien kunnen krijgen
en dat men in voorkomend geval de wet- en regelgeving inzake de bescherming van persoonsgegevens
moet naleven en dus op een verantwoorde wijze met de gegevens moet omgaan. Deze maatregelen
acht de regering passend voor ieder beperkt openbaar archief dat online beschikbaar
zal worden gesteld. Deze maatregelen zijn gericht op onnodige en ongecontroleerde
verspreiding van persoonsgegevens, zonder dat deze maatregelen de toegankelijkheid
van het archief disproportioneel schaden.
Hierbij is nog van belang te vermelden dat in het kader van de voorbereiding van het
besluit om archiefbescheiden die persoonsgegevens bevatten via internet beschikbaar
te stellen, in veel gevallen ook een gegevensbeschermingseffectbeoordeling door de
beheerder zal moeten worden uitgevoerd. Een gegevensbeschermingseffectbeoordeling
is namelijk verplicht als sprake is van een verwerking die waarschijnlijk een hoog
risico oplevert voor de rechten en vrijheden van betrokkenen. Het is verplicht om
hierbij ook het advies van de functionaris gegevensbescherming in te winnen.
Delegatiegrondslag
Tot slot bevat artikel 17a een delegatiegrondslag die het mogelijk maakt om in het
ministerieel besluit waarin een archief wordt aangewezen voor beschikbaarstelling
via internet aanvullende passende maatregelen vast te stellen die de beheerder bij
de beschikbaarstelling van de archiefbescheiden via het internet moet treffen. Het
kan hierbij gaan om zowel organisatorische, technische als fysieke maatregelen. Op
basis van dit wetsvoorstel is het verplicht om het concept-ministerieel besluit voor
internetconsultatie aan te bieden, waarbij eenieder ook kan reageren op de voorgenomen
aanvullende passende maatregelen. Op deze wijze kan de Minister zich dus ook laten
voeden door de maatschappij en de mitigerende maatregelen op de context afstemmen,
met daarbij ook maatschappelijke steun.
Het is bij het bepalen van deze passende maatregelen altijd van belang om een afweging
te maken tussen het belang van de bescherming van persoonsgegevens en het belang van
de toegankelijkheid van het archief. Maatregelen ter bescherming van persoonsgegevens
kunnen immers negatieve effecten hebben op de toegankelijkheid van het archief of
verschillende gevolgen hebben voor verschillende groepen gebruikers van het archief.
Zo zouden sommige maatregelen disproportionele en onwenselijke gevolgen kunnen hebben
voor gebruikers die in het buitenland wonen. Oorlogen hebben daarbij vaak een internationale
component en bij dit type archieven kan toegankelijkheid op afstand vanaf andere continenten
bij uitstek belangrijk zijn.
2.4.5. Het alsnog stellen van openbaarheidsbeperkingen
Archiefwet 1995
Op grond van de Archiefwet 1995 is het slechts in uitzonderlijke gevallen mogelijk
dat na de overbrenging van archiefbescheiden alsnog een beperking aan de openbaarheid
wordt gesteld. In principe is dit niet mogelijk, «tenzij zich na het tijdstip van overbrenging omstandigheden hebben voorgedaan die,
waren zij op dat tijdstip bekend geweest, tot het stellen van beperkingen aan de openbaarheid
[...] zouden hebben geleid».52 In de Archiefwet 20.. is de mogelijkheid om na overbrenging alsnog een openbaarheidsbeperking
te stellen verruimd. Zoals in de memorie van toelichting bij dat wetsvoorstel is toegelicht,
is de bepaling in de Archiefwet 1995 in de praktijk problematisch als vergissingen
bij de overbrenging moeten worden hersteld.53 Als per vergissing bij de overbrenging geen openbaarheidsbeperking is gesteld is
geen sprake van nieuwe omstandigheden, maar tegelijkertijd kan het in zo’n geval onaanvaardbaar
zijn – vanwege de belangen die door de openbaarheid in gevaar worden gebracht – als
niet alsnog een openbaarheidsbeperking kan worden gesteld.
Deze problematiek wordt nog stringenter door de verruiming van de uitzondering op
het verbod om bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens te verwerken. Deze verruiming
heeft immers als consequentie dat het ontbreken van een relevante uitzonderingsgrond
in de UAVG niet langer aan het verlenen van inzage in de weg hoeft te staan. Tegelijkertijd
blijft als gezegd van groot belang dat bij het verlenen van inzage een belangenafweging
wordt gemaakt en passende maatregelen worden getroffen ter bescherming van de grondrechten
en de fundamentele belangen van de betrokkene.
De onmogelijkheid om na overbrenging alsnog een beperking te stellen (ook als blijkt
dat bij vergissing archiefbescheiden met bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens
zonder beperking zijn overgebracht) zou hier tot een ontoelaatbare uitkomst leiden.
Op grond van de wettelijke systematiek is de beheerder in beginsel immers gehouden
om inzage te geven in openbaar archief, hetgeen het in die situatie onmogelijk maakt
om een individuele belangenafweging te maken of om passende waarborgen te bieden.
Om te komen tot een sluitend systeem dat vanuit de optiek van de AVG voldoende waarborgen
biedt, is daarom van belang dat de mogelijkheid om na overbrenging alsnog een openbaarheidsbeperking
te stellen wordt verruimd.
Daarom wijzigt dit wetsvoorstel artikel 15, tweede lid, van de Archiefwet 1995, waarbij
mogelijk wordt gemaakt dat na overbrenging alsnog een openbaarheidsbeperking wordt
gesteld, indien de voortdurende openbaarheid van die archiefbescheiden onaanvaardbaar
zou zijn, gelet op een of meer van de beperkingsgronden. Deze bepaling is in lijn
met artikel 7.2 van de Archiefwet 20... Het laten voortduren van de openbaarheid is
in ieder geval onaanvaardbaar als blijkt dat overgebrachte archiefbescheiden nog bijzondere
of strafrechtelijke persoonsgegevens bevatten.
Archiefwet 20..
Als gezegd is in de Archiefwet 20.. al een verruimde grondslag opgenomen die het mogelijk
maakt om na overbrenging alsnog een openbaarheidsbeperking te stellen. Anders dan
de Archiefwet 1995 kent de Archiefwet 20.. een openbaarheidsregime dat is afgestemd
op de Wet open overheid en dat daarom ook onderscheid maakt tussen absolute beperkingsgronden
(beperkingen die bij overbrenging altijd moeten worden gesteld, als zij van toepassing
zijn) en relatieve beperkingsgronden (beperkingsgronden waarvoor een belangenafweging
moet worden gemaakt tussen het belang van de beperking, en het belang van openbaarheid
van de over te brengen documenten). Met dit wetsvoorstel is van de gelegenheid gebruik
gemaakt om in de Archiefwet 20.. te verduidelijken dat na overbrenging in ieder geval
alsnog een openbaarheidsbeperking wordt gesteld, indien één of meer van de absolute
beperkingsgronden van toepassing blijken te zijn. Dit betekent dat – net als hierboven
voor de Archiefwet 1995 is toegelicht – in ieder geval alsnog een beperking zal worden
gesteld als blijkt dat overgebrachte documenten nog bijzondere of strafrechtelijke
persoonsgegevens bevatten.
3. Verhouding tot hoger recht
Bij het geven van toegang tot overgebrachte archiefbescheiden met (bijzondere of strafrechtelijke)
persoonsgegevens spelen verschillende voorschriften uit de Grondwet, Europees recht
en internationale verdragen een rol. Het betreft met name het recht op toegang tot
overheidsinformatie en tot cultureel erfgoed54, met daartegenover het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en de
bescherming van persoonsgegevens55.
Met dit wetsvoorstel worden de mogelijkheden om archiefbescheiden beschikbaar te stellen
op twee punten verruimd. Omdat de impact van deze verruimingen onderling verschilt,
is hieronder voor beide verruimingen afzonderlijk een analyse opgenomen van de grondrechten
die daarbij een rol spelen. Eerst wordt aandacht besteed aan de nieuwe mogelijkheid
om archiefbescheiden die (bijzondere of strafrechtelijke) persoonsgegevens bevatten,
via internet ter beschikking te stellen. Vervolgens wordt aandacht besteed aan de
verruiming van de mogelijkheden om archiefbescheiden die bijzondere of strafrechtelijke
persoonsgegevens bevatten, aan individuele verzoekers ter raadpleging of gebruik beschikbaar
te stellen.
3.1 Publicatie via internet van beperkt openbare archiefbescheiden die persoonsgegevens
bevatten
De introductie van de mogelijkheid om beperkt openbare archiefbescheiden (in uitzonderlijke
gevallen) via internet te publiceren, raakt verschillende voorschriften uit de Grondwet,
Europees recht en internationale verdragen. Zoals hierboven reeds werd aangegeven,
betreft het met name het recht op toegang tot overheidsinformatie en tot cultureel
erfgoed, evenals het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en de bescherming
van persoonsgegevens. Hieronder wordt achtereenvolgens aandacht besteed aan deze rechten
en de consequenties van de introductie van de mogelijkheid tot publicatie via internet.
Eerst wordt aandacht besteed aan het recht op toegang tot overheidsinformatie, en
het recht op toegang tot cultureel erfgoed. Vervolgens wordt aandacht besteed aan
het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en de bescherming van persoonsgegevens.
3.1.1 Toegang tot overheidsinformatie en tot cultureel erfgoed
Het recht op toegang tot overheidsinformatie is vastgelegd in artikel 11 van het Handvest
van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest), artikel 10 van het Verdrag
tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM)
en artikel 19 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten
(hierna: IVBPR). Artikel 110 van de Grondwet bevat bovendien een positieve verplichting
voor de overheid om bij de uitvoering van haar taak openbaarheid te betrachten volgens
de bij wet gestelde regels. Volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna:
EHRM) vormt het recht op toegang tot overheidsinformatie een inherent element van
de vrijheid om informatie te ontvangen en te verstrekken, zoals vervat in het EVRM.56 Het Mensenrechtencomité van de Verenigde Naties komt tot eenzelfde oordeel met betrekking
tot het IVBPR.57 Beiden zien een sterke wisselwerking tussen de vrijheid om informatie te ontvangen
en de vrijheid van meningsuiting, die essentieel zijn voor de bevordering en bescherming
van mensenrechten. Op de overheid rust daarom in bepaalde gevallen een positieve verplichting
om informatie aan een individu te verstrekken. Teneinde het potentieel van waardevolle
overheidsinformatie optimaal te benutten ten behoeve van de samenleving stimuleert
de Open Data-richtlijn van de Europese Unie – geïmplementeerd in de Wet hergebruik
van overheidsinformatie – de (digitale) beschikbaarstelling daarvan voor hergebruik.58 Overheidsarchieven vervullen een essentiële rol bij de verwezenlijking van het recht
op toegang tot overheidsinformatie.
De Grondwet, het Handvest en verschillende internationale verdragen erkennen het recht
om vrijelijk deel te nemen aan culturele activiteiten.59 In het Kaderverdrag van de Raad van Europa inzake de waarde van cultureel erfgoed
voor de samenleving (hierna: Faro-verdrag) is onder meer uitgewerkt welke maatregelen
van overheden worden verlangd om te waarborgen dat iedereen de voordelen van cultureel
erfgoed kan ondervinden. Zo is het aan overheden om eenieder aan te moedigen deel
te nemen aan het proces van identificatie, bestudering, interpretatie, bescherming,
het behoud en de presentatie van cultureel erfgoed en stappen te nemen om toegang
tot het erfgoed te verbeteren, met name voor jongeren en mensen in een achtergestelde
positie.60 Om de toegang tot cultureel erfgoed en de voordelen die eruit voortvloeien te verbeteren,
dienen overheden het gebruik van digitale technologie te stimuleren en belemmeringen
weg te nemen.61 Het bovenliggende belang van het behoud van cultureel erfgoed en het duurzaam gebruik
daarvan, is de ontwikkeling van een meer democratische samenleving en het verbeteren
van de kwaliteit van het leven voor iedereen.62 UNESCO en haar aanbevelingen over het behoud van en de toegang tot documentair erfgoed
(archieven) vinden hun basis hierin.
Er is een sterke relatie tussen de toegang tot (overheids)archieven en andere grond-
en mensenrechten. Archiefbescheiden zijn namelijk essentieel voor de bescherming van
deze rechten en om recht te doen wanneer deze rechten worden geschonden. Hierbij kan
gedacht worden aan de grote rol die (overheids)archieven gespeeld hebben bij transitional justice (gerechtigheid en vrede in overgangssituaties), bijvoorbeeld in verschillende Oost-Europese
landen na de val van het IJzeren Gordijn. Die sterke relatie is er niet alleen sec
met andere grond- en mensenrechten, maar ook met de democratie. Zo legt de Raad van
Europa een directe relatie tussen de toegang tot archieven en de democratische wasdom
van een land.63 Juist om die reden vindt de regering het van wezenlijk belang dat er ruimte wordt
gecreëerd om specifieke archieven, die waarvoor een zwaarwegend algemeen belang noopt
tot beschikbaarstelling voor raadpleging en publicatie via internet, toegankelijk
te maken. Het is niet mogelijk om op voorhand een uitputtende en limitatieve lijst
op te stellen van dergelijke archieven. Een actueel en relevant voorbeeld van een
archief dat bij uitstek illustratief is voor een geval waarin het zwaarwegend algemeen
belang publicatie rechtvaardigt, betreft het Centraal Archief Bijzondere Rechtspleging
(CABR). Nederland heeft zich aan verschillende internationale verklaringen64 gecommitteerd om gezamenlijk het onderzoek naar en het onderwijs over de Holocaust
– in al zijn dimensies – te bevorderen, te herinneren en de feiten over de Holocaust
te bekrachtigen ten overstaan van mensen die deze feiten ontkennen.
De archieven zijn dé belangrijkste bron van informatie over de Holocaust, juist omdat
zo weinig mensen de Holocaust hebben overleefd en hier direct van konden getuigen.
De beschikbaarheid via internet, toegankelijkheid en full text-doorzoekbaarheid van
archieven over de Tweede Wereldoorlog en de Holocaust, en koppeling van archieven
aan andere (nationale en internationale) archieven, is allereerst belangrijk voor
de nabestaanden van slachtoffers. Zij hebben recht op informatie en de overheid moet
zich maximaal inspannen zodat de nabestaanden de informatie kunnen krijgen over wat
er met hun naasten is gebeurd. Deze nabestaanden wonen vaak verspreid over de wereld.
Afreizen naar het Nationaal Archief is, zeker voor mensen op leeftijd – ook als zij
in Nederland wonen – een grote belemmering. Door het archief via internet en full
text-doorzoekbaar te maken kan hiervoor een oplossing worden geboden. Daarnaast vergroot
de digitale koppeling van verschillende archieven de kans dat nabestaanden relevante
informatie kunnen vinden. Voor nabestaanden is het belangrijk dat zij zeker weten
dat ze kunnen beschikken over alle bestaande (overheids)bronnen, nationaal en internationaal.
De beschikbaarheid via internet, toegankelijkheid en full text-doorzoekbaarheid van
archieven over de Tweede Wereldoorlog en de Holocaust komt daarnaast tegemoet aan
een grote maatschappelijke behoefte. Hoewel het hier om een periode gaat die ruim
80 jaar achter ons ligt, was de Tweede Wereldoorlog zowel in Nederland als internationaal
dermate ingrijpend dat er nog altijd een grote behoefte is aan informatie en aan verwerking
van het verleden. Juist door de informatie open te stellen die in de bronnen besloten
ligt en door deze bronnen in context te plaatsen en aan elkaar te koppelen, kan aan
deze maatschappelijke behoefte tegemoet worden gekomen. De generatie van ooggetuigen
ontvalt ons langzamerhand en dat maakt dat de materiële bronnen, de archieven, nu
de belangrijkste bron van informatie zijn. Daarmee blijven alleen nog deze «stille
getuigen». Er zijn enorme collecties van documenten, ingevulde formulieren, tekeningen,
foto's en kaarten, materialen uit de oorlog verspreid over talrijke archieven in binnen-
en buitenland. Dit erfgoed is het blijvend tastbaar bewijs van de gruwelijkheden van
de oorlog, maar opgeborgen in de depots van instellingen kunnen zij niet getuigen.
Om jongere generaties te bereiken met het verhaal van de Tweede Wereldoorlog en de
Holocaust is toegang via internet tot deze archieven belangrijk. Net als het bezoek
aan authentieke locaties kan het bestuderen van authentieke bronnen over de Holocaust
indrukwekkend zijn. Jongere generaties zijn gewend hun informatie voornamelijk digitaal
te verzamelen.
Onderzoek naar en kennisoverdracht en educatie over de Tweede Wereldoorlog en de Holocaust
blijft noodzakelijk, zeker in de huidige sfeer van toenemend antisemitisme, discriminatie,
polarisatie en onveiligheid. Dit sluit aan bij het Nationaal Plan Versterking Holocausteducatie65 en de Nationale Strategie Bestrijding Antisemitisme 2024–2030.66 Plaatsing op internet, doorzoekbaarheid en koppeling van gegevens geeft onderzoekers
en leraren gemakkelijker toegang tot meer bronnen. Uitgangspunt is dat geïnteresseerden,
nabestaanden, professionals in het onderwijs én jongeren, de informatie kunnen vinden
die zij zoeken, zonder daarin beperkt te worden door de fysieke plek waar de informatie
zich bevindt.67
Voor andere archieven die een zodanige maatschappelijke impact hebben, is het van
vergelijkbaar belang dat het verhaal op een juiste wijze kan worden vastgelegd, toegankelijk
blijft en kan worden gecontroleerd. Om het zwaarwegend algemeen belang van brede toegankelijkheid
van dergelijke archieven adequaat te kunnen dienen, dient een vergelijkbare ruimte
te worden geboden. Archieven die betrekking hebben op gebeurtenissen met een grote
maatschappelijke impact vormen een onmisbare schakel in het functioneren van een democratische
rechtsstaat. Voor deze selectie aan archieven kan niet worden volstaan met het minder
vergaande middel van toegang bieden tot beperkt openbare archiefbescheiden aan aangewezen
groepen belanghebbenden. Het belang zit nu juist in de brede toegankelijkheid en het
kennis kunnen nemen van de informatie uit archieven oorlog of oorlogsmisdaden, politiek
gedrag onder voormalige totalitaire regimes, genocide of misdaden tegen de menselijkheid.
3.1.2 Eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en de bescherming van persoonsgegevens
Het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer is vastgelegd in artikel 10
van de Grondwet, artikel 7 van het Handvest, artikel 8 van het EVRM en artikel 17
van het IVBPR. Dit recht omvat een aantal deelrechten – het recht op eerbiediging
van privéleven, gezins- en familieleven, de woning en communicatie – waaraan in de
jurisprudentie een brede uitleg wordt gegeven. In relatie tot archieven werkt dit
recht twee kanten op. Enerzijds beschermt het burgers tegen ongewenste kennisname
van informatie over hen. Anderzijds faciliteert het recht om van informatie kennis
te nemen kennisname juist bij de ontwikkeling van hun identiteit en autonomie, en
hun gezins- en familieleven.
Eén van de onderdelen van het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer
is het recht op de bescherming van persoonsgegevens. Dit is tevens als losstaand recht
vastgelegd in artikel 8 van het Handvest. Dit recht betekent onder meer dat gegevens
eerlijk moeten worden verwerkt, voor bepaalde doeleinden, op basis van een gerechtvaardigde
grondslag waarin de wet voorziet en dat de betrokkene recht heeft op inzage in de
over hem verzamelde gegevens en op rectificatie daarvan.68
De bescherming van natuurlijke personen bij de verwerking van hun persoonsgegevens
is op het niveau van de Europese Unie nauwgezet uitgewerkt in de AVG. De beginselen
en regels betreffende de bescherming van natuurlijke personen bij de verwerking van
hun persoonsgegevens dienen daarom in overeenstemming te zijn met de grondrechten
en fundamentele vrijheden.69 In de AVG wordt daarom erkend dat de bescherming van persoonsgegevens geen absolute
gelding heeft, maar moet worden beschouwd in relatie tot de functie ervan in de samenleving
en conform het evenredigheidsbeginsel tegen andere grondrechten moet worden afgewogen,
waaronder met name de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van informatie.70 Daarom bevat de AVG verschillende bepalingen die verband houden met de vrijheden
van meningsuiting en van informatie, het recht op toegang tot overheidsinformatie
en archivering in het algemeen belang en wetenschappelijk, historisch en statistisch
onderzoek.71
De AVG biedt lidstaten veel ruimte om eigen regels te stellen, onder meer wat betreft
de verwerking van bijzondere en strafrechtelijke persoonsgegevens.72 Het stellen van dergelijke regels die de bescherming van persoonsgegevens beperken
is mogelijk, mits deze – overeenkomstig artikel 10 van de Grondwet respectievelijk
artikel 52, eerste lid, van het Handvest – bij formele wet worden gesteld en de wezenlijke
inhoud van de grondrechten alsook het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen. Op grond
van het evenredigheidsbeginsel kunnen dergelijke beperkingen bovendien slechts worden
gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Europese
Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de noodzaak om de rechten en
vrijheden van anderen te beschermen. Zij moeten binnen de grenzen van het strikt noodzakelijke
blijven en de regeling die de inmenging in de grondrechten in kwestie impliceert,
moet duidelijke en nauwkeurige regels bevatten over de reikwijdte en de toepassing
van de betreffende maatregel.73
Gezien de aard van dit wetsvoorstel is in de fase van de beleidsontwikkeling een gegevensbeschermingseffectbeoordeling
uitgevoerd. Met behulp hiervan is de noodzaak onderzocht van de voorgenomen verwerking
van persoonsgegevens en zijn op gestructureerde wijze de gevolgen en risico’s van
de gegevensverwerkingen voor de rechten en vrijheden van betrokkenen in kaart gebracht.
Met de introductie van de mogelijkheid om beperkt openbare archiefbescheiden (in uitzonderlijke
gevallen) via internet te publiceren – ook als zij (mogelijk) nog persoonsgegevens
bevatten – verruimt dit wetsvoorstel de mogelijkheden om persoonsgegevens te verwerken
in de zin van artikel 4, onderdeel 2, van de AVG.74 Iedere verwerking van persoonsgegevens moet worden gezien als een inmenging in het
fundamentele recht op bescherming van persoonsgegevens.
In artikel 10, eerste lid van de Grondwet brengen de woorden «behoudens bij of krachtens
de wet te stellen beperkingen» mee dat beperkingen op het recht op eerbiediging van
de persoonlijke levenssfeer slechts kunnen worden gerechtvaardigd door of krachtens
een wet in formele zin.75 De kaders die hieruit volgen moeten voorspelbaar en voorzienbaar zijn doordat de
formeel wettelijke grondslag voldoende specifiek is. De eis van voorzienbaarheid houdt
in dat de burger met enige zekerheid moet kunnen voorspellen wanneer er inbreuken
op zijn recht kunnen worden gemaakt en zijn gedrag daarop moet kunnen afstemmen.76 Tevens moet voldaan zijn aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit.
Het recht op eerbiediging van het privéleven is tevens als fundamenteel recht verankerd
in artikel 8 van het EVRM. De beperkingssystematiek van artikel 8 EVRM vereist dat
een inperking van het recht op eerbiediging van het privéleven bij wet voorzien is,
een geoorloofd doel dient en noodzakelijk is in de democratische samenleving. Deze
eisen gelden cumulatief. Een inperking van het recht op eerbiediging van de persoonlijke
levenssfeer moet voorts een legitiem doel dienen en noodzakelijk zijn in een democratische
samenleving. Een maatregel is noodzakelijk als sprake is van een dringende maatschappelijke
behoefte. Daarbij dient de maatregel proportioneel te zijn: de inperking van de persoonlijke
levenssfeer van de betrokkene mag niet onevenredig zijn in verhouding met het doel
dat met de inperking wordt verwezenlijkt. Het proportionaliteitsbeginsel vergt ook
dat er steeds een belangenafweging plaatsvindt, waarbij wordt gekeken naar de omstandigheden
van het geval, het algemeen belang en de belangen die voor de betrokkene op het spel
staan.
De verwerkingsgrondslag in dit wetsvoorstel is ruim. Op voorhand is namelijk geen
uitputtende lijst te geven van categorieën van persoonsgegevens die voorkomen in overgebrachte
archiefbescheiden, ook niet van personen op wie de gegevens betrekking hebben. De
verwerking zelf en de doeleinden waarvoor die plaatsvindt, worden wel nauwkeurig door
het wetsvoorstel begrensd. Zoals hierboven is toegelicht in paragraaf 2.4.4, kan publicatie
via internet ten eerste alleen aan de orde zijn voor archieven die betrekking hebben
op oorlog of oorlogsmisdaden, politiek gedrag onder voormalige totalitaire regimes,
genocide of misdaden tegen de menselijkheid. Daarbij moeten concrete archieven – voordat
zij door de beheerder via internet mogen worden gepubliceerd – door de Minister van
OCW bij ministerieel besluit worden aangewezen. Bij deze aanwijzing moet de Minister
op basis van het wetsvoorstel een zorgvuldige belangenafweging maken, en het conceptbesluit
moet gedurende ten minste vier weken voor een ieder ter consultatie worden voorgelegd
(zie nader paragraaf 2.4.4 hierboven).77
Hoewel de wettelijke voorschriften in algemene termen zijn geformuleerd om toepassing
op uiteenlopende en toekomstige gevallen mogelijk te maken, bieden zij door de voornoemde
voorschriften voldoende voorspelbare en voorzienbare kaders. Het vereiste dat de rechtsgrond
die de beperking van het grondrecht toestaat zelf de reikwijdte van de beperking moet
bepalen, verzet zich er niet tegen dat de betrokken beperking in voldoende open bewoordingen
is geformuleerd om te kunnen worden toegepast op verschillende gevallen en aangepast
aan veranderende omstandigheden.78 De wet borgt met de voornoemde systematiek dat voldoende duidelijk en voorzienbaar
is in welke gevallen een beperking van het grondrecht te verwachten is.
Als gezegd betekent de introductie van de mogelijkheid om beperkt openbare archiefbescheiden
via internet te publiceren – ook als zij (mogelijk) nog persoonsgegevens bevatten –
een verruiming van de mogelijkheden om persoonsgegevens te verwerken in de zin van
artikel 4, onderdeel 2, van de AVG. In het kader van de Archiefwet 1995 is het verwerken
van gewone persoonsgegevens reeds mogelijk, voor zover deze verwerkingen noodzakelijk
zijn voor de vervulling van een taak van algemeen belang.79 Daarnaast bevat het wetsvoorstel een grondslag voor het in specifieke gevallen verwerken
van bijzondere categorieën van persoonsgegevens en persoonsgegevens van strafrechtelijke
aard. Die grondslag wordt met dit wetsvoorstel uitgebreid, zodat het mogelijk wordt
om bijzondere categorieën van persoonsgegevens en persoonsgegevens van strafrechtelijke
aard te verwerken voor de publicatie via internet. Deze grondslag kan uitsluitend
worden toegepast voor zover de publicatie via internet plaatsvindt op basis van de
voornoemde wettelijke procedure (opgenomen in het voorgestelde artikel 17a). Daarbij
geldt dat de beheerder de passende maatregelen moet treffen die zijn vastgesteld bij
wet en in het besluit van de Minister van OCW, om te waarborgen dat de persoonlijke
levenssfeer niet onevenredig wordt geschaad (zie nader paragraaf 2.4.4). Zoals eerder
toegelicht, voorziet deze grondslag dus slechts in strikt noodzakelijke gevallen in
de gelegenheid gebruik te maken van de verruimde verwerkingsmogelijkheid.
Deze uitbreiding vindt zijn grondslag allereerst in artikel 9, tweede lid, onder j,
van de AVG. Op grond van dit onderdeel is het verbod op het verwerken van bijzondere
categorieën van persoonsgegevens niet van toepassing, wanneer de verwerking noodzakelijk
is met het oog op archivering in het algemeen belang overeenkomstig artikel 89, eerste
lid, op grond van de wet, waarbij de evenredigheid met het nagestreefde doel wordt
gewaarborgd, de wezenlijke inhoud van het recht op bescherming van persoonsgegevens
wordt geëerbiedigd.80 Daarnaast is de grondslag hiervoor gelegen in artikel 10 van de AVG, dat de verwerking
van persoonsgegevens van strafrechtelijke aard mogelijk maakt indien de verwerking
is toegestaan bij wettelijke bepalingen die passende waarborgen bieden voor de rechten
en vrijheden van de betrokkenen.
Verwerkingen van (bijzondere en strafrechtelijke) persoonsgegevens ter uitvoering
van de Archiefwet 1995 vinden plaats met het oog op archivering in het algemeen belang,
want het doel van de wet is dat belangrijke overheidsinformatie behouden blijft en
vindbaar en toegankelijk is voor huidige en toekomstige generaties. Deze doelstelling
wordt zowel op internationaal niveau als op het niveau van de Europese Unie onderschreven,
en strekt daardoor te beantwoorden aan door de Europese Unie erkende doelstellingen
van algemeen belang in de zin van artikel 52, eerste lid, van het Handvest en aan
doelstellingen van algemeen belang en dus gerechtvaardigde doelstellingen in de zin
van artikel 6, derde lid, van de AVG.81
Het toegankelijk maken van archiefbescheiden is een essentieel onderdeel van archivering
in het algemeen belang. In de AVG wordt dit ook erkend. In de overwegingen daarbij
staat dat lidstaten gemachtigd moeten worden om te bepalen dat persoonsgegevens voor
archiveringsdoeleinden verder mogen worden verwerkt. Hierbij wordt als voorbeeld genoemd
het verstrekken van specifieke informatie over het politiek gedrag onder voormalige
totalitaire regimes, over genocide, misdaden tegen de menselijkheid, met name de Holocaust,
of over oorlogsmisdaden.82 Het algemene belang van toegang tot persoonsgegevens in archiefbescheiden van de
overheid is niet beperkt tot deze als voorbeeld genoemde gevallen.83
Hier toont zich de botsing tussen de noodzaak om persoonsgegevens (verder) te verwerken
in het kader van archivering in het algemeen belang enerzijds, en anderzijds het belang
om het recht op bescherming van persoonsgegevens te eerbiedigen. Laatstgenoemde wordt
in dit voorstel in zeer ingekaderde gevallen ingeperkt om het eerstgenoemde belang
te dienen. Het gewicht van archivering in het algemeen belang is zwaar wanneer het
archief overheidsinformatie bevat over oorlog of oorlogsmisdaden, politiek gedrag
onder voormalige totalitaire regimes, genocide of misdaden tegen de menselijkheid.
Om tegemoet te komen aan dit doel is de verwerking van (bijzondere en strafrechtelijke)
persoonsgegevens een geschikt middel. Echter, met het toenemen van het gewicht van
archivering in het algemeen belang, neemt ook de waarschijnlijkheid van inmenging
in de persoonlijke levenssfeer om die reden toe. Tegelijkertijd kan het doel niet
redelijkerwijs even doeltreffend worden bereikt met andere maatregelen die het recht
op bescherming van persoonsgegevens minder beperken. Om het doel van archivering in
het algemeen belang op een toereikende wijze te kunnen dienen, is het immers juist
noodzakelijk dat in bepaalde gevallen persoonsgegevens worden verwerkt.
Voor de publicatie via internet is tussen deze belangen in het wetsvoorstel een balans
getroffen door de mogelijkheid van publicatie via internet van een strikte inkadering
te voorzien. Indien er een zwaarwegend algemeen belang is dat wordt gediend door het
toegankelijk maken middels publicatie via internet, zal de Minister van OCW altijd
van geval tot geval dit zwaarwegend algemeen belang zorgvuldig moeten afwegen tegen
de belangen die tot bescherming van persoonsgegevens nopen. Daarbij dient voldaan
te zijn aan vier cumulatieve eisen (zie nader paragraaf 2.4.4 hierboven). In de gevallen
waarin het zwaarwegend algemeen belang zwaarder weegt, moeten bovendien passende waarborgen
worden getroffen om te verzekeren dat de persoonlijke levenssfeer niet onevenredig
wordt geschaad.84 Om daarbij te borgen dat een voorgenomen publicatie via internet voorzienbaar is,
moet de Minister van OCW bovendien een verplichte consultatie in acht nemen (zie nader
paragraaf 2.4.4 hierboven). Ten slotte staat ook bestuursrechtelijke rechtsbescherming
open tegen de aanwijzing van archiefbescheiden door de Minister (zie over de rechtsbescherming
uitgebreider paragraaf 4.3 hieronder).
Op basis van het voorgaande concludeert de regering dat het noodzakelijk is om mogelijk
te maken dat archiefbescheiden in bepaalde gevallen ook via internet kunnen worden
gepubliceerd. De regering meent dat de wettelijke regeling die wordt voorgesteld daarbij
voldoende borgt dat de inbreuk die door publicatie via internet wordt gemaakt op de
bescherming van persoonsgegevens noodzakelijk is voor en in evenredige verhouding
staat tot het belang van de toegang tot overheidsinformatie en cultureel erfgoed en
de achterliggende individuele en maatschappelijke belangen die daarmee gediend worden.
Dit wetsvoorstel eerbiedigt daarmee de wezenlijke inhoud van het recht op bescherming
van persoonsgegevens. Er wordt namelijk niet afgeweken van de beginselen inzake verwerking
van persoonsgegevens zoals opgenomen in artikel 5 van de AVG, die onverkort van toepassing
zijn. Daarmee komt het wetsvoorstel ook tegemoet aan de inhoudelijke eisen die artikel 8
van het Handvest stelt: een eerlijke verwerking, voor bepaalde doeleinden, op basis
van een gerechtvaardigde grondslag waarin de wet voorziet, met het recht op inzage
en rectificatie en een onafhankelijke autoriteit die toeziet op de naleving van deze
regels. De betrokkene kan kennisnemen van de verwerking van diens persoonsgegevens
en de rechtmatige verwerking daarvan controleren, en bij een vermeende onrechtmatigheid
is er effectieve rechterlijke toetsing om de naleving van wetgeving te verzekeren.85 Hierbij is evenwel van belang dat de vraag of bij de voorgenomen publicatie van archiefbescheiden
aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit wordt voldaan, uiteindelijk alleen
per concreet geval kan worden beoordeeld. Met dit wetsvoorstel wordt dat geborgd door
middel van de verplicht door de Minister te maken belangenafweging.
3.2. Het ter raadpleging of gebruik beschikbaar stellen van archiefbescheiden
Met dit wetsvoorstel wordt ten tweede mogelijk gemaakt dat archiefbescheiden die bijzondere
of strafrechtelijke persoonsgegevens bevatten, beschikbaar kunnen worden gesteld aan
een verzoeker die bij de raadpleging of het gebruik een persoonlijk belang heeft.
Zoals eerder is toegelicht, werkt deze verruiming door in de mogelijkheden voor de
zorgdrager, om openbaarheidsbeperkingen ten aanzien van een verzoeker buiten toepassing
te laten, maar ook in de mogelijkheden voor de beheerder, om archiefbescheiden ter
beschikking te stellen binnen de kaders van een openbaarheidsbeperking. Hoewel deze
verruiming van de verwerkingsgrondslag aanzienlijke ruimte schept voor het geven van
inzage, betreft het geen algemene vrijstelling. Om te borgen dat deze verruiming zorgvuldig
en evenredig wordt benut, is de verruiming in het wetsvoorstel zorgvuldig ingekaderd,
en kan zij enkel worden toegepast in het kader van het beschikbaar stellen van archiefbescheiden
aan een verzoeker onder toepassing van artikel 15, derde lid, of artikel 17, eerste
lid, van de Archiefwet 1995.
Evenals in bovenstaande paragraaf is besproken, geldt dat de verruiming van de mogelijkheden
voor het ter raadpleging of gebruik beschikbaar stellen van archiefbescheiden, een
inbreuk kan vormen op het recht op bescherming van de persoonsgegevens van de betrokkenen.
De verruiming van de grondslag is echter beperkt tot wat hier strikt noodzakelijk
is om mogelijk te maken dat verzoekers archiefbescheiden met daarin bijzondere of
van strafrechtelijke persoonsgegevens ook kunnen raadplegen om een onderzoek te kunnen
dat wel een persoonlijk belang dient (zoals bijvoorbeeld genealogisch onderzoek, maar
waarbij geen sprake is van onderzoek in het algemeen belang).
De verruiming kan alleen voor een afgebakende groep verzoekers worden toegepast, namelijk
verzoekers die een (voldoende zwaarwegend) persoonlijk belang hebben bij de raadpleging
van de archiefbescheiden. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan nabestaanden
die onderzoek willen doen naar wat er met hun ouders in de Tweede Wereldoorlog is
gebeurd, maar ook aan mensen die algemener genealogisch onderzoek doen. Tegelijkertijd
gaat deze inkadering niet zo ver dat het geven van inzage alleen mogelijk zou zijn
bij verzoekers met een specifiek persoonlijk belang, voor specifiek aangewezen archieven. Hier is bewust voor gekozen, omdat een te strikte beperking
het uitvoeren van onderzoek vanuit een persoonlijk belang onevenredig zou belemmeren.
Daarbij is van belang dat de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen
in alle gevallen wordt afgewogen tegen het persoonlijk belang van de verzoeker, zodat
sprake is van een evenwichtige en proportionele benadering. In paragraaf 2.4.3 is
toegelicht welke elementen bij deze te maken belangenafweging een rol kunnen spelen.
Verder is van belang dat de zorgdrager of de beheerder met dit wetsvoorstel verplicht
wordt om – als archiefbescheiden daadwerkelijk aan een verzoeker ter inzage worden
gegeven – passende maatregelen te nemen om te voorkomen dat de persoonlijke levenssfeer
daardoor onevenredig zou worden geschaad.
Dit wetsvoorstel maakt het kortom mogelijk om archiefstukken met bijzondere of strafrechtelijke
persoonsgegevens onder voorwaarden toegankelijk te maken voor verzoekers met een persoonlijk
belang. Daarbij kan inbreuk worden gemaakt op de persoonlijke levenssfeer, maar de
regering meent dat deze inbreuk voldoende is ingeperkt doordat de verruiming alleen
geldt voor een duidelijk afgebakende groep en uitsluitend kan worden toegepast na
een zorgvuldige belangenafweging. Hiermee gaat het voorstel niet verder dan wat noodzakelijk
is voor het belang van de toegang tot overheidsinformatie en cultureel erfgoed en
de achterliggende individuele en maatschappelijke belangen die daarmee gediend worden.
4. Verhouding tot nationaal recht
4.1 Wet open overheid
De Wet open overheid (hierna: Woo) is de algemene wet met nadere regels over de openbaarheid
van overheidsinformatie. Eenieder heeft het recht op toegang tot publieke informatie
zonder daartoe een belang te hoeven stellen, behoudens de bij die wet gestelde beperkingen.86 De verplichtingen uit deze wet om informatie op verzoek of uit eigen beweging openbaar
te maken, zijn niet van toepassing op overheidsinformatie waarvoor een bepaling geldt
die is opgenomen in de bijlage bij de Woo. In de bijlage bij de Woo staan de artikelen 14
tot en met 17 van de Archiefwet 1995 genoemd. Dit betekent dat de openbaarheid van
archiefbescheiden die zijn overgebracht naar een archiefbewaarplaats, uitsluitend
bepaald wordt door de Archiefwet 1995. Dit wetsvoorstel brengt daar geen verandering
in.
4.2 Wet hergebruik van overheidsinformatie
De Wet hergebruik van overheidsinformatie (hierna: Who) regelt wanneer informatie
beschikbaar moet worden gesteld voor hergebruik. Onder hergebruik wordt in deze wet
verstaan het gebruik van informatie voor andere doeleinden dan het oorspronkelijk
doel binnen de publieke taak.87 In de Archiefwet is bepaald dat deze wet niet van toepassing is op het ter beschikking
stellen van naar een archiefbewaarplaats overgebrachte archiefbescheiden, tenzij anders
is bepaald. Zulks is het geval in artikel 17 van de Archiefwet 1995. Hierin staat
dat de beheerder van een archiefbewaarplaats daar berustende archiefbescheiden ter
raadpleging of gebruik beschikbaar stelt overeenkomstig de artikelen 5 en 6 van de
Who. Deze artikelen schrijven voor dat documenten in ieder geval beschikbaar moeten
worden gesteld zoals zij bij de desbetreffende organisatie aanwezig zijn. Daarnaast
moeten documenten ook – voor zover dit mogelijk en passend is en geen onevenredige
inspanning vereist die verder gaat dan een eenvoudige handeling – langs elektronische
weg en samen met hun metagegevens in een open en machinaal leesbaar format toegankelijk,
vindbaar en herbruikbaar worden gemaakt. Hierbij regelt de Who welke voorwaarden kunnen
en moeten worden verbonden aan het hergebruik.
4.3 Algemene wet bestuursrecht en overige rechtsbescherming
Awb
Dit wetsvoorstel bevat – naast de verschillende grondslagen in het wetsvoorstel voor
nadere regels bij algemene maatregel van bestuur – drie wijzigingen die een besluit
in de zin van de Awb betreffen. Ten eerste wordt de bestaande bevoegdheid van de zorgdrager
om de aan de openbaarheid gestelde beperkingen op archiefbescheiden ten aanzien van
een verzoeker al dan niet buiten toepassing te laten, uitgebreid met de mogelijkheid
om daarbij voorwaarden te stellen. Ten tweede is voorzien in een expliciete bevoegdheid
voor de beheerder van een archiefbewaarplaats om openbare archiefbescheiden voor eenieder
ter raadpleging of gebruik via internet beschikbaar te stellen. Tot slot is voorzien
in een nieuwe bevoegdheid voor de Minister om bij ministerieel besluit beperkt openbare
archiefbescheiden die persoonsgegevens bevatten aan te wijzen, die vervolgens door
de beheerder van de archiefdienst ter raadpleging en gebruik via internet beschikbaar
kunnen worden gesteld. Het feit dat in al deze gevallen sprake is van besluiten in
de zin van de Awb, heeft tot gevolg dat de besluitvorming aan materiële en procedurele
kwaliteitsvereisten uit de Awb moet voldoen – zoals een zorgvuldige voorbereiding
en deugdelijke motivering.
Bij alle drie de besluiten staat bestuursrechtelijke rechtsbescherming open voor belanghebbenden.
Hierbij is van belang dat het ministerieel besluit waarin de Minister de beperkt openbare
archiefbescheiden aanwijst die via internet beschikbaar kunnen worden gesteld, niet
als algemeen verbindend voorschrift kan worden aangemerkt. Artikel 8:3, eerste lid,
aanhef en onderdeel a, van de Awb is ten aanzien van dit besluit derhalve niet van
toepassing. Hoewel het maken van bezwaar geen schorsende werking heeft, kan wel via
de voorzieningenrechter om schorsing van het besluit worden verzocht.
Internetconsultatie
Specifiek voor de mogelijkheid die dit wetsvoorstel introduceert om beperkt openbare
archiefbescheiden die (bijzondere of strafrechtelijke) persoonsgegevens bevatten,
voor eenieder via internet beschikbaar te stellen, is naast deze mogelijkheid van
bezwaar en beroep ook voorzien in een verplichte (internet)consultatie door de Minister,
voorafgaand aan de vaststelling van het voornoemde ministerieel besluit. Met deze
consultatie wil de regering zoveel mogelijk borgen dat de voorgenomen publicatie via
internet voorzienbaar is voor mogelijke betrokkenen, wiens persoonsgegevens in de
desbetreffende archieven voorkomen, en dat zij zich over de voorgenomen publicatie
via internet kunnen uitspreken. Dit is temeer van belang, omdat de mogelijkheid tot
publicatie via internet niet alleen op overheidsarchieven, maar ook op particuliere
archieven die door een archiefbewaarplaats voor blijvende bewaring zijn opgenomen,
betrekking kan hebben.
Passende maatregelen
Hierbij moet wel worden opgemerkt dat volledige voorzienbaarheid (ex ante) voor de
betrokkenen niet altijd is te realiseren, omdat de betrokkenen niet altijd weten dat
zij in de desbetreffende archieven voorkomen. Andersom is door een archiefbewaarplaats
niet altijd vast te stellen welke personen die in een archief voorkomen, mogelijk
nog in leven zijn. In aanvulling op de genoemde internetconsultatie is mede daarom
in dit wetsvoorstel geregeld dat de beheerder die archiefbescheiden via internet publiceert,
in ieder geval als passende maatregel voorziet in de mogelijkheid voor betrokkenen
om er melding van te doen, als zij erachter komen dat hun persoonsgegevens in de desbetreffende
archiefbescheiden voorkomen, zodat de beheerder kan bezien of de beschikbaarstelling
van de desbetreffende archiefbescheiden moet worden beëindigd.
AVG
Ten slotte moet worden opgemerkt dat – in aanvulling op het bovenstaande – ook de
AVG betrokkenen rechtsbescherming biedt. Bij de beschikbaarstelling via internet heeft
de betrokkene op grond van artikel 21 van de AVG het recht om te allen tijde bezwaar
te maken tegen het feit dat zijn persoonsgegevens via internet beschikbaar worden
gesteld. De verwerkingsverantwoordelijke moet de verwerking van de persoonsgegevens
dan staken, tenzij hij (voor zover hier relevant) dwingende gerechtvaardigde gronden
aanvoert die zwaarder wegen dan de belangen, rechten en vrijheden van de betrokkene.
Voor de publicatie via internet wordt dit recht van de betrokkene ook geborgd door
de voornoemde passende maatregel van de verplichte te bieden meldingsmogelijkheid.
Deze passende maatregel heeft immers ook ten doel om de betrokkene de mogelijkheid
te bieden, zijn persoonsgegevens alsnog offline te laten halen.
5. Uitvoering, toezicht en handhaving
De opzet van het wetsvoorstel is tijdens de voorbereiding van het wetsvoorstel twee
maal gewijzigd. Een eerste keer naar aanleiding van de consultatiefase die liep van
31 maart 2025 tot half mei 2025 en een tweede maal naar aanleiding van het advies
van de Raad van State van 17 november 2025. In de komende hoofdstukken wordt toegelicht
hoe de verschillende adviezen tijdens de consultatiefase hebben geleid tot bijstelling
van het wetsvoorstel. Daarbij wordt (tenzij anders aangegeven) het gegeven advies
voortdurend afgezet tegen het wetsvoorstel, zoals dat na de verwerking van de adviezen
is komen te luiden. Voor een toelichting op wat specifiek is aangepast naar aanleiding
van het advies van de Raad van State wordt verwezen naar het nader rapport.
5.1. Uitvoering
Archiefbescheiden die bestemd zijn voor blijvende bewaring worden overgebracht naar
een archiefbewaarplaats. Het beheer van overgebrachte archiefbescheiden berust bij
de beheerder van een archiefbewaarplaats. Bij het Rijk staat de algemene rijksarchivaris
aan het hoofd van de rijksarchiefdienst, het Nationaal Archief.88 De rijksarchivarissen in de provincie beheren de rijksarchiefbewaarplaatsen in de
provincie.89 De provinciale archiefbewaarplaats, de gemeentelijke archiefbewaarplaats en de waterschapsarchiefbewaarplaats
worden beheerd door respectievelijk de provinciearchivaris, de gemeentearchivaris
en de waterschapsarchivaris.90 Indien een gemeente, provincie of waterschap geen archivaris heeft aangesteld, worden
de taken van de archivaris uitgevoerd door de gemeentesecretaris, provinciesecretaris,
onderscheidenlijk de waterschapssecretaris.91
Uitvoerbaarheid en wetsontwerp
Het wetsvoorstel is opgesteld na een ronde van ambtelijke en informele overleggen
met de betrokken overheden, experts uit de archiefsector, de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG), leden van de archiefcommissie van de VNG en de Koninklijke Vereniging
Archiefsector Nederland (KVAN). Dit overleg startte direct bij de uitwerking van de
eerste voorstellen in januari 2025. Op deze manier is ervoor gezorgd dat vanaf het
begin van de ontwikkeling van dit wetsvoorstel verschillende perspectieven, van archiefvormers
en archivarissen, van de Rijksoverheid en de decentrale overheden, zijn meegenomen,
gebruikt en verwerkt.
UDO
De VNG heeft aangegeven de uitvoerbaarheid van dit wetsvoorstel pas in een latere
fase te willen onderzoeken en in kaart te brengen. Het doel van de uitvoeringstoets
is dan primair om decentrale overheden handvatten te bieden bij de uitvoering van
het wetsvoorstel en middels een handreiking de werking van dit wetsvoorstel voor de
decentrale overheden te concretiseren. Bij deze overweging speelde het feit mee dat
de nieuwe Archiefwet 20.. en onderliggende regelgeving recent nog uitvoerig op uitvoerbaarheid
zijn onderzocht door (onder andere) de VNG. In tegenstelling tot de modernisering
van de Archiefwet en -regelgeving is de scope van dit wetsvoorstel vrij overzichtelijk.
Tijdens de consultatiefase heeft de VNG zich daarom beperkt tot een inhoudelijke reactie.
Hierin gaf de VNG aan dat zij het belang van toegang tot (overheids)archieven onderschrijft,
mede omdat dit bijdraagt aan de versterking van het vertrouwen in de overheid. Dit
wetsvoorstel ziet de VNG als een verbetering daarin. In de inhoudelijke reactie en
naar aanleiding van de UDO had de VNG ook nog enkele suggesties voor verbetering van
het wetsvoorstel.
De VNG gaf te kennen de verruiming van de grondslag voor de verwerking van bijzondere
en strafrechtelijke persoonsgegevens ten behoeve van archivering en beschikbaarstelling
als cruciaal te beschouwen. Zij had echter daarnaast echter graag gezien dat deze
verruiming ook verankerd zou worden in de UAVG omdat dit de brede en uniforme toepassing
van het wetsvoorstel ten goede zou komen. Deze aanbeveling is niet overgenomen. De
UAVG heeft een veel bredere werking dan de Archiefwet en een aanpassing daarvan zou
dan ook ingrijpender gevolgen hebben, en daarmee leiden tot een complexer en tijdrovender
wetgevingsproces. Er is daarom gekozen om deze wetswijziging te beperken tot een wijziging
van de Archiefwet, waarbij de verruimingen uitsluitend van toepassing zijn voor archiefbewaarplaatsen
in de zin van de Archiefwet (zie nader paragraaf 2.4.2).
Mede naar aanleiding van het advies van de VNG om de bevoegdheid om beperkt openbare
archiefbescheiden via internet te publiceren (de voorgestelde artikelen 17a van de
Archiefwet 1995 en 8.4a van Archiefwet 20..) te beleggen bij de zorgdrager in plaats
van de archivaris, is de vormgeving van deze bevoegdheid aangepast. Daarbij is het
maken van de belangafweging in het wetsvoorstel belegd bij de Minister van OCW in
plaats van de archivaris. Zie hierover ook de paragrafen 8.1 en 8.2.
Vanwege de grote maatschappelijke behoefte aan toegang tot oorlogsarchieven en het
volgens de VNG onmiskenbare zwaarwegend algemeen belang hiervan, pleitte zij ervoor
om via het wetsvoorstel de mogelijkheid te scheppen voor het bij algemene maatregel
van bestuur aanwijzen van informatiecategorieën die – vanwege hun historische, morele
en maatschappelijke belang – via internet beschikbaar moeten worden gesteld. Dit omdat het duidelijkheid en handelingsperspectief voor overheden
en archiefinstellingen creëert en omdat het nabestaanden, onderzoekers en het bredere
publiek via internet toegang tot onmisbare bronnen voor verwerking, herinnering en
verantwoording biedt. Dit voorstel is in gewijzigde vorm opgenomen in het wetsvoorstel.
In het wetsvoorstel is namelijk vastgelegd dat publicatie via internet alleen aan
de orde zijn voor archieven die betrekking hebben op oorlog of oorlogsmisdaden, politiek
gedrag onder voormalige totalitaire regimes, genocide of misdaden tegen de menselijkheid
voor de categorie oorlogsarchieven. Daarbij moeten de concrete archiefbescheiden die
online kunnen worden gepubliceerd, worden aangewezen bij besluit van de Minister van
OCW.
Deze inkadering biedt de door de VNG gewenste duidelijkheid en het handelingsperspectief
voor overheden en archiefinstellingen en legt de basis voor de beschikbaarstelling
via internet van specifieke archieven, maar het gaat niet evenwel niet zover dat verplicht is om deze categorieën via internet beschikbaar te stellen. Dit zou significante
consequenties hebben voor de uitvoerbaarheid van dit wetsvoorstel en daarnaast voorbij
gaan aan de zorgvuldige belangenafweging die per individueel archief noodzakelijk
is om ook recht te doen aan het belang van de bescherming van persoonsgegevens, en
het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer.
De VNG wees er ten slotte op dat dit wetsvoorstel voor de uitvoering van de Archiefwet
1995 en de Archiefwet 20.. belangrijk is. Mocht dit wetsvoorstel namelijk niet tot
wet worden aangenomen, dan betekent dit dat archieven zoals het CABR enkel op de fysieke
studiezalen van archiefbewaarplaatsen kunnen worden geraadpleegd. De VNG vroeg daarom
aandacht voor de druk en werklast die dat met zich mee kan brengen, ook voor decentrale
archiefbewaarplaatsen zoals de Regionaal Historische Centra.
Het Interprovinciaal Overleg heeft ook te kennen gegeven eventueel de uitvoerbaarheid
van dit wetsvoorstel pas in een latere fase te willen onderzoeken, net als de VNG.
Het doel van die uitvoeringstoets is dan primair om decentrale overheden handvatten
te bieden bij de uitvoering van het wetsvoorstel en middels een handreiking de werking
van dit wetsvoorstel voor de decentrale overheden te concretiseren. Het Interprovinciaal
Overleg heeft tijdens de consultatiefase geen reactie uitgebracht op het wetsvoorstel.
In de hierboven beschreven informele voorbereiding van het wetsvoorstel zijn wel provinciearchivarissen
betrokken geweest en tijdens de internetconsultatie is er ook inbreng geleverd door
provinciearchivarissen. De Unie van Waterschappen heeft tijdens de internetconsultatie
geen reactie uitgebracht en daarnaast te kennen gegeven dat de impact van dit wetsvoorstel
op de waterschappen nihil is.
5.2. Toezicht en handhaving
De Archiefwet 1995 maakt bij het toezicht een onderscheid tussen het beheer van de
archiefbescheiden die (nog) niet zijn overgebracht naar de archiefbewaarplaats en
het beheer van de archiefbescheiden die op basis van een selectielijst naar een archiefbewaarplaats
zijn overgebracht. Alleen het beheer van niet-overgebracht archief valt daarbij onder
het archiefwettelijk toezicht; op overgebrachte archieven in de archiefbewaarplaats
wordt geen toezicht uitgeoefend.
Het wetsvoorstel voor de Archiefwet 20.. introduceert toezicht op overgebrachte archieven.
Voor het Rijk betekent deze uitbreiding van het toezicht naar de overgebrachte archieven,
dat de door de Minister van OCW hiertoe aangewezen ambtenaren (de Inspectie Overheidsinformatie
en Erfgoed) tevens toezicht gaan uitoefenen op de documenten die zijn overgebracht
naar het Nationaal Archief.92 Bij de decentrale overheden is het de archivaris van de door gedeputeerde staten,
het college van burgemeester en wethouders of het dagelijks bestuur van een waterschap
aangewezen decentrale archiefdienst die belast is met het toezicht.93 Aanvullend toetst het interbestuurlijk toezicht of de lokale overheid haar bestuurlijke
verantwoordelijkheid neemt.
De AP houdt toezicht op de verwerking van persoonsgegevens overeenkomstig het bij
of krachtens de AVG of de wet bepaalde. Daaronder vallen ook de bepalingen van de
Archiefwet 1995 en die van het wetsvoorstel voor de Archiefwet 20.., voor zover die
in verband staan met de AVG of UAVG. De AP kan (al dan niet op basis van klachten)
toezicht houden op de naleving van deze bepalingen en in voorkomend geval handhavend
optreden (bijvoorbeeld in de vorm van een last onder bestuursdwang of bestuurlijke
boete).
De AP merkte in haar wetgevingstoets op dat het wetsvoorstel naar verwachting niet
zal nopen tot extra inzet door de AP. Op het inhoudelijke advies van de AP wordt nader
aandacht besteed in paragraaf 8.2 van dit wetsvoorstel. In deze paragraaf wordt nader
aandacht besteed aan handhaafbaarheidstoets van de Inspectie Overheidsinformatie en
Erfgoed.
Handhaafbaarheidstoets
De Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed (hierna: de Inspectie) heeft tijdens de
consultatiefase een handhaafbaarheidstoets uitgevoerd. Daarbij heeft de Inspectie
alleen gekeken naar de voorstellen tot wijziging van de Archiefwet 20.. uit artikel II
van dit wetsvoorstel. Het is namelijk pas op grond van dat wetsvoorstel dat de Inspectie
ook toezicht zal gaan houden op overgebracht archief en daarmee op de naleving van
alle in artikel II voorgestelde bepalingen. In het algemeen gaf de Inspectie te kennen
dat dit wetsvoorstel raakt aan uiteenlopende belangen. Archieven dienen enerzijds
waar mogelijk beschikbaar gesteld te worden, maar anderzijds waar nodig afgeschermd.
De handhaafbaarheidstoets ging in op beide aspecten en benadrukte het belang van een
belangenafweging die kan worden toegesneden op een concrete situatie.
De Inspectie adviseerde de uitvoerbaarheid te verbeteren van de eerder voorgenomen
verplichting voor verantwoordelijke overheidsorganen om alle reeds overgebrachte archieven
alsnog in openbaarheid te beperken, als één of meer van de beperkingsgronden uit artikel 7.2,
eerste lid van de Archiefwet 20.. van toepassing zijn. Dit artikel impliceerde dat
archivarissen bij inwerkingtreding van de wet al hun archieven zouden moeten nalopen
met de vraag of hier mogelijk de openbaarheidsbeperkingen uit artikel 7.2, eerste
lid, ontbraken. Gezien de grote hoeveelheden overgebracht archief bij archiefdiensten
zou dit een onredelijk grote inspanning van archivarissen vragen. Daarbij wees de
Inspectie erop dat het stellen van openbaarheidsbeperkingen de verantwoordelijkheid
is van het verantwoordelijke overheidsorgaan vóór overbrenging. De archivaris zou
niet moeten worden belast met de verantwoordelijkheid voor het herstellen van fouten
of nalatigheid van de archiefvormer bij overbrenging. De Inspectie stelde daarom voor
de bepaling te wijzigen naar een discretionaire bevoegdheid. Dit advies is in dit
wetsvoorstel in gewijzigde vorm overgenomen. De plicht om alsnog de openbaarheid van
documenten te beperken, geldt enkel indien aan het licht komt dat ten aanzien van
de documenten een of meer van de beperkingsgronden, bedoeld in artikel 7.2, eerste
lid, van toepassing zouden moeten zijn. Hiermee is verduidelijkt dat deze absolute
beperkingsgronden moeten worden ingesteld als daar noodzaak toe blijkt, ook als die
noodzaak pas na overbrenging aan het licht komt, maar is tevens duidelijk dat dit
artikel archivarissen geenszins verplicht om hun gehele collectie daarop proactief
door te lichten.
Het tweede advies van de Inspectie betrof de publicatie van openbare documenten. Het
leek de Inspectie wenselijk om ook voorwaarden te stellen aan publicatie via internet
van openbare archieven. Ook openbare archieven kunnen immers persoonsgegevens bevatten.
Het is daarbij denkbaar dat er voor publicatie via internet andere waarborgen nodig
zijn dan bij inzage in de openbare papieren archieven. Beschikbaarheid via internet
resulteert immers in een ruimere mate van toegankelijkheid. De Inspectie adviseerde
om bij de publicatie van openbare archieven via internet passende maatregelen verplicht
te stellen en een risico- of belangenafweging door de archivaris verplicht te stellen.
Omdat het hier gaat om openbaar archief met persoonsgegevens volstond volgens de Inspectie
een lichtere interne toets door de archivaris. Ook dit advies van de Inspectie is
grotendeels overgenomen en verwerkt in dit wetsvoorstel. Met onderdeel C van Artikel II
wordt met dit wetsvoorstel aan artikel 7.1 van de Archiefwet 20.. een lid toegevoegd
dat de archivaris verplicht bij een voorgenomen publicatie via internet te voorzien
in passende waarborgen indien het openbare archief persoonsgegevens bevat zodat de
rechten en vrijheden van de betrokkenen niet onevenredig door de publicatie worden
geschaad. Daarbij merkt de regering op dat indien er bij een voorgenomen publicatie
via internet van openbaar archief aan het licht komt dat deze bijzondere of strafrechtelijke
persoonsgegevens bevat, de archivaris op basis van dit wetsvoorstel reeds verplicht
is een openbaarheidsbeperking in te stellen.
6. Financiële gevolgen
Dit wetsvoorstel heeft geen gevolgen voor de rijksbegroting. Ook heeft het wetsvoorstel
geen financiële gevolgen voor decentrale overheden. De AP merkte in haar wetgevingstoets
op dat het wetsvoorstel naar verwachting niet zal nopen tot extra inzet door de AP.
7. Regeldruk
Het wetsvoorstel levert geen regeldruk op voor particulieren, bedrijven of instellingen.
Het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) heeft op 23 april 2025 advies uitgebracht
met een dictum 2. Het ATR had geen opmerkingen over de nut en noodzaak van het wetsvoorstel,
eventuele minder belastende alternatieven of de werkbaarheid. Wat betreft de paragraaf
over de regeldrukgevolgen adviseerde het college om deze beeld te brengen overeenkomstig
de Rijksbrede methodiek. In de versie die ter advisering was voorgelegd, stond namelijk
een niet onderbouwd gevolg voor de regeldruk. Ter verwerking van het advies van het
ATR is deze passage uit de memorie van toelichting geschrapt.
8. Consultatie en advies
Zoals aan het begin van hoofdstuk 5 reeds is opgemerkt is de opzet van het wetsvoorstel
tijdens de voorbereiding van het wetsvoorstel twee maal gewijzigd. Een eerste keer
naar aanleiding van de consultatiefase die liep van 31 maart 2025 tot half mei 2025
en een tweede maal naar aanleiding van het advies van de Raad van State van 17 november
2025. In dit hoofdstuk wordt toegelicht hoe de verschillende adviezen tijdens de consultatiefase
hebben geleid tot bijstelling van het wetsvoorstel. Daarbij wordt (tenzij anders aangegeven)
het gegeven advies voortdurend afgezet tegen het wetsvoorstel, zoals dat na de verwerking
van de adviezen is komen te luiden. Voor een toelichting op wat specifiek is aangepast
naar aanleiding van het advies van de Raad van State wordt verwezen naar het nader
rapport.
Een voorontwerp van dit wetsvoorstel is ter consultatie voorgelegd aan de AP, het
Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding (hierna: ACOI), het Adviescollege
Toetsing Regeldruk (hierna: ATR) en de algemene rijksarchivaris. Ook kon van 31 maart
2025 tot en met 28 april 2025 via internet op het ontwerp gereageerd worden.
8.1. Internetconsultatie
De internetconsultatie is gehouden van 31 maart 2025 tot en met 28 april 2025. Op
deze openbare consultatie zijn 71 reacties binnengekomen, waarvan 57 openbaar. De
openbare reacties en een uitgebreide samenvatting zijn gepubliceerd op de hiertoe
bestemde website van de Rijksoverheid.
Reacties van individuen spitsten zich tijdens de internetconsultatie met name toe
op de casus van het CABR, wat goed te verklaren valt vanwege het feit dat de waarschuwingsbrief
van de AP over de voorgenomen beschikbaarstelling via internet van het CABR de aanleiding
vormde voor dit wetsvoorstel, en gezien de media-aandacht in de maanden voorafgaand
aan de internetconsultatie hiervoor. Het overgrote deel van de reacties sprak steun
uit voor (een vorm van) toegang via internet tot het CABR, slechts een enkeling riep
op om de wijze van papieren inzage bij het NA van tot 2024 voort te zetten en het
daarbij te laten. Wat uiteenliep in de reacties was de voorgestelde manier waarop
het CABR dan digitaal beschikbaar gesteld zou moeten worden.
Een deel van de reacties vroeg om drempels bij toegang zodat de privacy van mensen
die voorkomen in het CABR én hun nabestaanden beter gerespecteerd wordt. Als drempels
werden bijvoorbeeld voorgesteld om enkel op verzoek toegang te verlenen, of enkel
via een inlog of na betaling. In deze reacties werd de gevoeligheid van dit archief
benadrukt en opgeroepen tot voorzichtigheid bij het bieden van toegang (digitaal of
via internet) tot het CABR.
Een ander deel van de reacties benadrukte juist het belang van laagdrempelige toegankelijkheid
voor eenieder. Deze mensen wezen op persoonlijke omstandigheden, zoals dat ze niet
in staat zijn fysiek naar Den Haag te reizen omdat ze op hoge leeftijd zijn of in
het buitenland wonen. Zij wezen er ook op dat de tijd voor een deel van hen begint
te dringen. Andere mensen gaven aan dat inzage op een studiezaal mentaal voor hen
geen optie was of wezen op de door hen verwachte algemene positieve effecten van brede
toegankelijkheid via internet.
Wat betreft de inbreng van organisaties spraken het Utrechts Archief, het Centraal
Joods Overleg (hierna: CJO), het NIOD, de Koninklijke Vereniging Archiefsector Nederland
(hierna: KVAN), WO2Net, de Stichting Musea en Herinneringscentra 40–45 (hierna: SMH)
en de Stichting Onderzoek Bijzondere Rechtspleging (hierna: SOBR) hun steun uit voor
het wetsvoorstel. Zij onderschreven het wetsvoorstel samengevat als een cruciale stap
in de richting van een verbeterde digitale toegankelijkheid van overheidsarchieven,
waarbij tegelijkertijd het belang van privacybescherming goed wordt gewaarborgd door
middel van een zorgvuldige afweging van publieke waarden. De wetswijziging draagt
volgens deze organisaties bij aan het behoud van cultureel erfgoed, het versterken
van de democratische rechtsstaat en het vergroten van het collectieve vermogen om
het verleden te onderzoeken en kritisch te duiden. Specifiek voor archieven over de
Tweede Wereldoorlog werd het belang benadrukt voor het gebruik in publiekspresentaties,
in educatief werk, in het begeleiden van nabestaanden in hun zoektocht en de grote
waarde omdat hiermee een persoonlijk en indringend perspectief op de oorlog kan worden
geboden dat ook huidige generaties aanspreekt. Het CJO benadrukte daarbij nog het
belang van anonieme toegang tot dergelijke archieven.
Hierbij werd daarnaast veel steun uitgesproken voor het feit dat met dit wetsvoorstel
erkend wordt dat naast wetenschappelijk onderzoek ook andere vormen van kennisverwerving
en informatievoorziening legitieme doelen voor toegang tot archieven kunnen zijn,
zoals genealogisch onderzoek en het recht van nabestaanden op informatie. Hiermee
wordt volgens deze reacties het «te enge interpretatiekader uit de Uitvoeringswet AVG terecht verbreed».
De Stichting Werkgroep Herkenning (hierna: SWH), een stichting die zich inzet voor
erkenning van en begrip voor de nabestaanden van personen die tijdens de Tweede Wereldoorlog
aan de kant van de bezetter hebben gestaan – zoals (vermeende) collaborateurs – was
kritisch over het wetsvoorstel. Hoewel SWH niet tegen digitalisering van of onderzoek
in het CABR is, benadrukte zij het belang van een gefaseerde en zorgvuldige aanpak
met ethische en privacywaarborgen. Concreet riep SWH op tot controlemechanismen bij
publicatie op internet van het CABR, bescherming van de privacy van betrokken families,
duidelijke voorlichting en educatie over naoorlogse gevolgen en eerlijke en transparante
procedures voor inzage en bezwaar. De regering heeft begrip voor de vrees van nabestaanden
van op collaboratie onderzochte mensen om (wederom) aangesproken te worden op het
verleden van hun voorouders. Deels kan dit worden ondervangen door het bieden van
context bij het archief. Brede toegankelijkheid van het archief zou onjuiste conclusies
of smaad ook juist kunnen ondervangen doordat de bronnen voor eenieder raadpleegbaar
zijn.
Daarnaast heeft de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport ervoor gezorgd
dat er zorg en ondersteuning wordt geboden door het Nederlands Veteraneninstituut
en ARQ Kenniscentrum Oorlog, Vervolging en Geweld, aan kinderen van ouders die tijdens
de Tweede Wereldoorlog de kant van de bezetter kozen en daar problemen van ondervinden.
Verder voert ARQ Kenniscentrum Oorlog, Vervolging en Geweld het begeleidingsprogramma
«Impact openbaarmaking CABR» (bestaande uit onderzoek, voorlichtingsbijeenkomsten
en publieksvoorlichting) tot eind 2027 uit, gefinancierd door het Ministerie VWS.
Ook voor nabestaanden van vervolgingsslachtoffers en verzetsdeelnemers die het CABR
raadplegen is er zorg en ondersteuning. Deze wordt aangeboden door het Nederlands
Veteraneninstituut, Stichting 1940–1945 en het Joods Maatschappelijk Werk.
Organisaties zoals het NIOD, SOBR, WO2Net en SMH wezen respectievelijk nog op specifiek
het belang van toegang tot archieven voor onderzoekers en voor educatief en museaal
gebruik. Dit wetsvoorstel maakt archieven volgens het NIOD toegankelijker voor burgers,
maar wetenschappelijke onderzoekers worden nog geconfronteerd met strenge eisen en
aanvullende voorwaarden en procedures, als zij bijvoorbeeld ook toegang willen hebben
tot achterliggende data. De regering onderschrijft het belang van toegang tot archieven
voor wetenschappelijk onderzoek, maar ziet de tegenstelling met het belang van onderzoek
door burgers niet. Voor wetenschappelijke onderzoekers is toegang tot archieven juridisch
al beter geregeld, waardoor het minder de focus had in dit wetsvoorstel. Hierbij past
ook dat aanvullende eisen worden gesteld aan het raadplegen van bijvoorbeeld achterliggende
data, onder andere om bescherming van de persoonsgegevens van betrokkenen te kunnen
borgen. Wat betreft de oproep van WO2Net en SMH kan de regering het belang van het
gebruiken en verwerken van primaire bronnen uit oorlogsarchieven in publiekspresentaties
en educatief werk onderschrijven. Tegelijkertijd moet hierbij ook een goede bescherming
van persoonsgegevens worden geboden. Naast inbreng over het beoogde doel van dit wetsvoorstel
zijn er tijdens de internetconsultatie ook enkele inhoudelijke voorstellen gedaan
waarvan de belangrijkste hieronder uiteengezet worden.
Rol archivaris
Verschillende reacties plaatsten kanttekeningen bij het feit dat in het wetsvoorstel
zoals dat in consulatie is gegaan de belangenafweging voor het al dan niet via internet
beschikbaar stellen van een beperkt openbaar archief bij de archivaris was belegd.
Zowel door de KVAN als door de docenten archiefwetenschap van de Hogeschool van Amsterdam
en de Universiteit van Amsterdam werd benadrukt dat dit een zware verantwoordelijkheid
is. Daarnaast wezen zij erop dat de archivaris niet gewend is om Awb-besluiten te
nemen. Daarbij spraken de docenten hun zorg uit dat het beleggen van deze belangenafweging
bij decentrale archivarissen in theorie zou kunnen leiden tot een andere afweging
bij gelijke of gelijksoortige gevallen. De KVAN stelde als alternatief voor dat de
zorgdrager (de bestuurlijk verantwoordelijke) dit besluit zou moeten nemen. Mede naar
aanleiding van deze kritiek is het wetsvoorstel aangepast, en is de bevoegdheid om
archieven voor publicatie via internet aan te wijzen, nu bij de Minister van OCW belegd.
De Minister wijst deze archieven aan bij ministerieel besluit. Zie hiervoor ook de
paragrafen 5.1 en 8.2 voor de verwerking van de vergelijkbare aanbevelingen van de
VNG, de algemene rijksarchivaris en de AP.
Publicatie via internet van openbaar archief met persoonsgegevens
Het Utrechts Archief wees er in zijn inbreng op dat bij de publicatie via internet
van openbaar archief de risicoafweging als het gaat om de bescherming van persoonsgegevens
anders kan uitvallen dan voor toegang tot datzelfde archief op de studiezaal. Ook
de verspreiding van archief via internet, en (verbeterde) doorzoekbaarheid van openbaar
archief vereist een extra risicoinschatting en belangenafweging, omdat bij de overbrenging
van archief in het verleden vaak alleen rekening gehouden werd met inzage op een studiezaal.
Het maken van een dergelijke risicoinschatting en afweging is nu ook al gebruikelijk
bij archiefdiensten en kan er ook toe leiden dat toch niet tot publicatie op internet
wordt besloten. Mede naar aanleiding van deze inbreng is aan dit wetsvoorstel toegevoegd
dat de archivaris verplicht is om bij een voorgenomen publicatie van openbaar archief
via internet te voorzien in passende waarborgen indien het openbare archief persoonsgegevens
bevat, zodat de rechten en vrijheden van de betrokkenen niet onevenredig door de publicatie
worden geschaad. Zie hiervoor ook de verwerking van het advies van de AP in paragraaf 8.2
en de verwerking van de handhaafbaarheidstoets van de Inspectie in paragraaf 5.2.
Duiding historisch onderzoek
De docenten van de Hogeschool van Amsterdam en de Universiteit van Amsterdam deden
de aanbeveling om het begrip historisch onderzoek nader te duiden en de relatie met
de artikelen 24 en 32 van de UAVG te expliciteren. Zij vonden de aandacht voor beschikbaarstelling
via internet eenzijdig en gaven aan te verwachten dat een nadere uitleg van het begrip
«wetenschappelijk, historisch en statistisch onderzoek» op de langere termijn meer
mogelijkheden zou bieden om onder voorwaarden toegang te krijgen tot archieven die
persoonsgegevens bevatten. Hierbij verwezen zij ook naar overweging 160 bij de AVG
die stelt: «[w]anneer persoonsgegevens met het oog op historisch onderzoek worden verwerkt, dient
deze verordening ook voor verwerking met dat doel te gelden. Dit dient ook historisch
onderzoek en onderzoek voor genealogische doeleinden te omvatten, met dien verstande
dat deze verordening niet van toepassing mag zijn op overleden personen». Deze aanbeveling is opgevolgd door in het wetsvoorstel en de toelichting meer aandacht
te schenken aan het geven van toegang tot archieven aan individuen. Hiertoe is in
de verruiming van de wettelijke grondslag voor de verwerking van bijzondere en strafrechtelijke
persoonsgegevens in artikelen 2a van de Archiefwet 1995 en 1.2 van de Archiefwet 20..
opgenomen dat de archivaris van een archiefdienst de bevoegdheid heeft om voornoemde
persoonsgegevens te verwerken, indien dat noodzakelijk is voor het ter raadpleging
of gebruik beschikbaar stellen van de onder hem berustende archiefbescheiden aan een
verzoeker die een persoonlijk belang heeft bij de raadpleging of het gebruik van de archiefbescheiden. In de toelichting
is verduidelijkt dat de artikelen 24 en 32 van UAVG naar interpretatie van de AP te
weinig ruimte bieden aan archiefdiensten om het kunnen doen van onderzoek door burgers
te faciliteren. Daartoe zijn deze mogelijkheden in dit wetsvoorstel verruimd, in lijn
met overweging 160 van de AVG.
Particulier archief en aanpassing UAVG
In verschillende reacties is aandacht gevraagd voor het feit dat particuliere archieven,
zolang ze niet zijn overgedragen aan een archiefdienst die valt onder de Archiefwet,
buiten de reikwijdte van dit wetsvoorstel vallen. Hoewel de regering zich ervan bewust
is dat er veel waardevol archief bestaat dat niet onder de Archiefwet valt waar in
sommige gevallen eenzelfde problematiek speelt, kan hiervoor geen regeling getroffen
worden in de Archiefwet, omdat die wet niet over deze particuliere archieven gaat.
Een oplossing daarvoor zou gelegen kunnen zijn in een aanpassing van de UAVG, waar
ook toe opgeroepen is in de internetconsultatie. Deze wet heeft echter een veel bredere
werking dan de Archiefwet en een aanpassing daarvan zou dan ook ingrijpender gevolgen
hebben. Er is daarom gekozen om dit niet bij deze wetswijziging te betrekken (zie
nader paragraaf 2.4.2).
Onderscheid openbaar en beperkt openbaar archief
Onder andere de KVAN en het Utrechts Archief wezen in hun inbreng op het risico van
een vervaging van het onderscheid tussen openbaar en beperkt openbaar archief. Op
basis van dit wetsvoorstel kunnen beperkt openbare archieven in sommige uitzonderlijke
gevallen via internet voor eenieder beschikbaar gesteld worden en tegelijkertijd bestaat
er de plicht om bij openbaar archief passende maatregelen te treffen bij beschikbaarstelling
via internet. Het klopt dat het onderscheid tussen openbaar en beperkt openbaar met
dit wetsvoorstel genuanceerder wordt. Tegelijkertijd is dat niet nieuw, omdat beperkt
openbaar archief nu ook al in bepaalde mate toegankelijk is en het feit dat een archief
ooit zonder openbaarheidsbeperking is overgebracht archiefdiensten niet ontslaat van
de plicht om eventuele persoonsgegevens te beschermen. Het uitgangspunt bij dit wetsvoorstel
is dat het voor de beschikbaarstelling van archieven via internet die mogelijk nog
bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens bevatten, essentieel is om afdoende
waarborgen te bieden. Die waarborgen kunnen het beste worden afgedwongen op basis
van een openbaarheidsbeperking.
8.2. Adviezen
Advies algemene rijksarchivaris
De algemene rijksarchivaris kwam tot een positief oordeel over het wetsvoorstel. Zij
ziet de verruiming van de grondslag voor de verwerking van persoonsgegevens als essentieel
voor de dienstverlening aan burgers en de toegankelijkheid van overheidsinformatie.
Ook oordeelde zij positief over het feit dat reikwijdte van het wetsvoorstel zich
niet beperkt tot alleen het CABR of de genoemde voorbeelden van overweging 158 van
de AVG.
In haar aanbevelingen benadrukte zij het belang van een zorgvuldige en transparante
belangenafweging als het gaat om het beschikbaar stellen van archieven via internet
voor eenieder, en roept zij op dit ook in het wetsvoorstel te verankeren. Hieraan
is opvolging gegeven door de belangenafweging te laten maken door de Minister van
OCW en door deze bevoegdheid verder in te kaderen in een algemene maatregel van bestuur.
De algemene rijksarchivaris wees daarnaast op de enge interpretatie die de AP van
het algemeen belang in artikel 24 van de UAVG. Volgens die nauwe interpretatie moet
het onderzoek een algemeen belang dienen en dient het kunnen doen van onderzoek als
zodanig geen algemeen belang. De rijksarchivaris beval daarom aan om het kunnen verrichten
van wetenschappelijk, historisch, waaronder genealogisch, of statistisch onderzoek,
ongeacht waarin dit uitmondt en ongeacht door wie het wordt uitgevoerd, als van algemeen
belang te beschouwen. Daarin zag zij steun in overwegingen 153 en 154 van de AVG.
In dit wetsvoorstel is opvolging gegeven aan deze aanbeveling door in de grondslag
voor verwerking van persoonsgegevens expliciet te voorzien in een ruimere grondslag
dan die uit de paragrafen 3.1 en 3.2 van de UAVG, waarbij ook een persoonlijk belang
tot toegang kan leiden, indien dat belang zwaarder weegt dan de belangen die tot bescherming
van persoonsgegevens nopen.
De algemene rijksarchivaris stelde net als de Inspectie vraagtekens bij de uitvoerbaarheid
van de eerder opgenomen verplichting om alsnog openbaarheidsbeperkingen te stellen
aan openbare archieven waarin zich bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens
bevinden. Zij stelde voor om deze verplichting te beperken tot digitaal en gedigitaliseerd
archief, beperkt openbaar papieren archief dat toegankelijk is op persoonsnaam en
nog over te brengen papieren archief. Deze voorgestelde oplossing is niet overgenomen,
maar dit advies is verwerkt door het alsnog stellen van een beperking alleen te verplichten
indien de aanwezigheid van bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens aan het
licht komt. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan de door haar geuite zorg. Zie hiervoor
nader paragraaf 5.2 van deze toelichting.
Tot slot adviseerde de algemene rijksarchivaris om de rol en de positie van de voormalig
zorgdrager in artikel 17a van de Archiefwet 199594 te versterken. Bij de overbrenging van overheidsarchieven naar archiefdiensten is
het stellen van openbaarheidsbeperkingen een belangrijke verantwoordelijkheid van
de zorgdrager die overbrengt. De algemene rijksarchivaris stelde dat de bevoegdheid
die het eerdere wetsvoorstel aan archivarissen bood om archieven ondanks de beperking
aan de openbaarheid voor eenieder via internet ter beschikking te stellen ondanks
de procedurele waarborgen kon overkomen als een uitholling van het instrument van
de openbaarheidsbeperking en de verantwoordelijkheid van het overbrengende overheidsorgaan
daarvoor. Naar aanleiding van dit advies is in het wetsvoorstel de rol van de voormalig
zorgdrager95 versterkt, en is geregeld dat de Minister van OCW overeenstemming moet bereiken met
de voormalig zorgdrager bij het maken van het ministerieel besluit waarin een archief
aangewezen wordt voor beschikbaarstelling via internet voor eenieder.
Advies AP
In haar advies gaf de AP aan dat ook zij het maatschappelijke en historische belang
ziet van laagdrempelige toegankelijkheid van archieven zoals het CABR en niet tegen
een vorm van beschikbaarstelling via internet van beperkt openbare archiefbescheiden
is. Het was ook de AP die al in haar waarschuwingsbrief van 26 november 2024 wees
op de mogelijkheid en wenselijkheid, van het maken van een wettelijke grondslag voor
de beschikbaarstelling van het CABR, om op die manier democratisch gelegitimeerde
keuzes te maken over hoe er moet worden omgegaan met de toegankelijkheid van dit bijzondere,
belangrijke en gevoelige archief.96 De AP wees er in haar advies op het wetsvoorstel op dat de beschikbaarstelling wel
gepaard moet gaan met wettelijke waarborgen die de rechten van betrokkenen zoveel
mogelijk eerbiedigen.
In haar advies over dit wetsvoorstel is de AP erg kritisch over het voorstel om het
in bepaalde gevallen mogelijk te maken dat beperkt openbare archiefbescheiden via
internet voor eenieder ter raadpleging beschikbaar kunnen worden gesteld. De AP vindt
het «[o]nline openbaar doorzoekbaar maken van persoonsgegevens zonder voldoende beperkingen
en waarborgen [...] in algemene onaanvaardbaar».97 Mits goed gemotiveerd, vindt de AP het wel denkbaar dat «betrekkelijk ruime kringen van belanghebbenden voldoende belang kunnen hebben bij
een goed afgepaste mate van toegang tot archiefbescheiden».98 Hierbij kan worden gedacht aan belanghebbenden als wetenschappers, journalisten nabestaanden
of leerlingen.99
De eerste concrete aanbeveling van de AP was in lijn daarmee om de toegang via internet
tot de daarvoor aangewezen archieven te beperken tot door de wetgever aangewezen groepen
belanghebbenden. De AP merkt op dat hierbij sprake is van een te vergaande bevoegdheid,
en dat niet valt in te zien waarom online beschikbaarstelling aan eenieder nodig is om de in de memorie van toelichting genoemde doelstellingen.100 De AP adviseert: «Het mogelijk maken dat bijvoorbeeld verzoekers met functiebeperkingen of jongeren
online kennis kunnen nemen van (bepaalde) belangrijke beperkt openbare archiefbescheiden
kan ook met minder ingrijpende maatregelen worden bereikt, namelijk door in wetgeving
de (groepen) belanghebbenden aan te wijzen die online toegang moeten krijgen tot archiefbescheiden.»101
Dit advies is niet overgenomen. De lijst aan voorbeelden van groepen die naar het
oordeel van de AP in aanmerking zouden moeten komen voor toegang via internet tot
het CABR laat zien hoe breed de behoefte aan, en noodzaak tot, toegang tot archieven,
zoals bijvoorbeeld het CABR, is. Het is onmogelijk om deze groepen op een goede, specifieke
manier te definiëren, zonder dat feitelijk bijna iedereen van een of meer van die
groepen onderdeel uitmaakt. Wie zijn er bijvoorbeeld allemaal nabestaanden van de
Tweede Wereldoorlog? Daarbij meent de regering dat een zwaarwegend algemeen belang
het in bepaalde gevallen wel degelijk noodzakelijk kan maken dat bepaalde archiefbescheiden
voor eenieder beschikbaar worden gesteld. In hoofdstuk 3 is hierover een uitgebreidere
analyse gegeven, aan de hand van de verschillende grondrechten die hierbij een rol
spelen. Hierbij kan er nog op worden gewezen dat een beperking van toegang tot specifieke
groepen belanghebbenden ook het vereiste met zich brengt, dat verzoekers zich moeten
identificeren, en dat dat vereiste voor bepaalde ook een drempel kan zijn om de archieven
daadwerkelijk te raadplegen. Het CJO heeft hierop – specifiek voor oorlogsarchieven –
gewezen in haar reactie in de internetconsultatie.
De tweede aanbeveling van de AP was om de belangenafweging om beperkt openbare archiefbescheiden
al dan niet via internet beschikbaar te stellen niet (geheel) bij de archivaris te
beleggen. Het geheel overlaten van die complexe afweging aan archivarissen zag de
AP als fundamenteel anders dan de rol die de archivaris speelt bij het beslissen over
specifieke verzoeken om toegang tot archief. Bij het besluit om gehele archieven met
persoonsgegevens via internet voor eenieder beschikbaar te stellen zou de wetgever
aan zet moeten zijn, eventueel in de vorm van goed geclausuleerde delegatiegrondslagen.
Daarbij zou die afweging volgens de AP nader ingevuld kunnen worden door bijvoorbeeld
gebruik te maken van de hotspotcriteria. Deze aanbeveling heeft geleid tot wijziging
van het wetsvoorstel. Het is nu de Minister van OCW die dergelijke archieven aanwijst
en de categorieën archieven waarvoor hij dat kan doen zijn opgenomen in dit wetsvoorstel.
Op die manier is de rol van de wetgever bij de afweging verstevigd en is het niet
meer de archivaris die deze afweging maakt.
De derde aanbeveling van de AP was om de wettelijke waarborgen voor de bescherming
van persoonsgegevens wettelijk te verstevigen en deze niet (geheel) bij de archivaris
neer te leggen. De wens om wat betreft deze passende maatregelen een hogere mate van
voorspelbaarheid en voorzienbaarheid te bereiken en zo meer zekerheid te verkrijgen
over hoe de bescherming van persoonsgegevens in concrete gevallen vorm krijgt is begrijpelijk.
Tegelijkertijd is ieder archief anders en is een bepaalde mate van flexibiliteit noodzakelijk,
ook voor een goede bescherming van persoonsgegevens. Om opvolging te geven aan deze
aanbeveling, zijn in dit wetsvoorstel de passende maatregelen vastgelegd die in ieder
geval genomen dienen te worden. Daarnaast is in het wetsvoorstel een grondslag opgenomen
om bij het ministeriële besluit waarin door de Minister van OCW concrete archiefbescheiden
worden aangewezen voor online beschikbaarstelling aanvullende passende maatregelen
vast te stellen die in dat specifieke geval moeten worden getroffen. Dit maakt dat
bij het bepalen van de passende maatregelen ook rekening kan worden gehouden met het
karakter en de bijzonderheden van dat specifieke archief. Op deze manier is een balans
gevonden tussen zekerheid en flexibiliteit.
In aanvulling hierop is in het wetsvoorstel verplicht gesteld dat de Minister het
ministerieel besluit, waarbij specifieke archieven worden aangewezen, gedurende ten
minste vier weken voor openbare internetconsultatie aanbiedt.
De vierde aanbeveling van de AP was om de verruiming van de grondslag om bijzondere
en strafrechtelijke persoonsgegeven te verwerken nader te clausuleren. De AP onderschrijft
in het advies de noodzaak deze grondslag te verruimen om toegang te kunnen geven voor
onderzoek dat niet in het algemeen belang is, zoals onderzoek door een particulier
in zijn persoonlijke belang, maar vond de grondslag in het wetsvoorstel te ver gaan
omdat het ter raadpleging of gebruik beschikbaar stellen van archiefbescheiden geheel
werd uitgezonderd van het verwerkingsverbod. Deze aanbeveling is overgenomen door
in dit wetsvoorstel de grondslag voor de verwerking van bijzondere en strafrechtelijke
persoonsgegevens te specificeren. Hierbij moet worden opgemerkt dat de clausulering
van deze grondslag ook al volgt uit de artikelen in hoofdstukken 7 en 8 van de Archiefwet 20..
en uit hoofdstuk 6 van het concept-Archiefbesluit 20... De specificering van de grondslag
in dit wetsvoorstel maakt deze clausulering wel zichtbaarder en helderder. Naar aanleiding
van dit wetsvoorstel zal het Archiefbesluit 20.. nog worden aangevuld en bijgesteld
met regels over de belangenafweging en de te nemen passende maatregelen.
Tot slot gaf de AP als aanbeveling mee om ook waarborgen te treffen voor de publicatie
via internet van openbare archieven indien deze persoonsgegevens (kunnen) bevatten.
In het wetsvoorstel werd de Archiefwet 1995 zo aangepast dat het voor de archivaris
mogelijk was openbare archiefbescheiden via het internet beschikbaar te stellen, precies
zoals dat reeds in het wetsvoorstel voor de Archiefwet 20.. was opgenomen. De AP stelde
dat ook als archiefbescheiden op zichzelf in beginsel niet heel gevoelige informatie
bevatten, door publicatie via internet, automatische doorzoekbaarheid en de mogelijkheid
tot (met name digitaal) kopiëren, er toch gevolgen voor de bescherming van persoonsgegevens
kunnen zijn. Om die reden zou de wetgever ook waarborgen moeten instellen voor de
publicatie via internet van openbare archieven.102 Ook dit advies van de AP is overgenomen en verwerkt in dit wetsvoorstel. Via onderdeel D
van Artikel I en de onderdelen C van Artikel II wordt op basis van dit wetsvoorstel
aan artikel 17 van de Archiefwet 1995 en artikel 7.1 van de Archiefwet 20.. een lid
toegevoegd dat de archivaris verplicht bij een voorgenomen publicatie via internet
te voorzien in passende waarborgen indien het openbare archief persoonsgegevens bevat,
zodat de rechten en vrijheden van de betrokkenen niet onevenredig door de publicatie
worden geschaad. Hierbij merkt de regering op dat indien er bij een voorgenomen publicatie
via internet van openbaar archief blijkt dat dit bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens
bevat de archivaris op basis van dit wetsvoorstel reeds verplicht is een openbaarheidsbeperking
in te stellen.
Advies Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding
Het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding (hierna: ACOI) steunde in
haar advies de inzet om de beschikbaarstelling via internet van archieven zoals het
CABR goed te regelen. Ook sprak het ACOI haar steun uit voor de overige wetswijzigingen,
waaronder de bepaling die archiefdiensten de grondslag biedt om mensen toegang te
kunnen geven in archieven met bijzondere en strafrechtelijke persoonsgegevens. Daarnaast
gaf het ACOI een uitgebreide analyse van de CABR-casus eind 2024 en begin 2025.
Het ACOI kwam evenwel met twee aanbevelingen. De eerste aanbeveling van het ACOI was
om niet in te zetten op het publiceren via internet voor eenieder van het CABR voor
eenieder, maar in plaats daarvan een beveiligde digitale studiezaal in te richten
voor individuele toegang op afstand tot archieven met persoonsgegevens. Deze oplossing
is volgens het ACOI een vertaling van het huidige inzagebeleid op locatie, bijvoorbeeld
op de studiezaal bij het NA, naar een digitale omgeving. Deze aanbeveling zag niet
op dit wetsvoorstel. Door het toenemende bestandsdeel van digitaal (gevormd) archief
bij archiefdiensten is het door ontwikkelen van digitale toegankelijkheid van archieven
evenwel belangrijk.
De tweede aanbeveling van het ACOI was om de procedure waarbij de algemene rijksarchivaris
een besluit moet nemen over de toegang via internet tot archieven zoals het CABR te
schrappen. Deze aanbeveling is overgenomen in die zin dat zoals hierboven al is toegelicht
dit onderdeel van de procedure ingrijpend is gewijzigd en het niet meer de archivaris
is die deze afweging maakt. Het alternatief dat het ACOI adviseerde, namelijk om over
te stappen op een model van individuele toegang tot archieven is niet overgenomen.
Dit kan al en valt buiten scope van dit wetsvoorstel.
9. Implementatie, evaluatie en herziening
De uitvoering van dit wetsvoorstel wordt betrokken bij de implementatie van de nieuwe
Archiefwet 20... Voor deze wetswijziging, die nu in behandeling is bij de Eerste Kamer,
is een implementatieprogramma voorzien met als doel een goede implementatie van de
nieuwe Archiefwet. Het implementatieprogramma is bedoeld voor alle overheidsorganisaties
die te maken hebben met de Archiefwet, zowel voor de archiefdiensten en toezichthouders,
als voor de archiefvormers. Het implementatieprogramma wordt nu ingericht, heeft een
beoogde start begin 2026 en loopt tot eind 2030. Het is uitgewerkt in drie strategische
programmalijnen:
1. Toepassen van de nieuwe Archiefwet door archiefdiensten en toezichthouders.
2. Bevorderen van goed beheer door archiefvormers via kennis en toezicht.
3. Investeren in opleidingen over de nieuwe Archiefwet.
Binnen het implementatieprogramma wordt samengewerkt door de bestuurlijke en professionele
belanghebbenden: dit zijn o.a. het Ministerie van OCW, het Nationaal Archief, het
Ministerie van BZK, de Inspectie OE, de VNG, de KVAN en een aantal onderwijsinstellingen.
Uiteraard worden ook de andere departementen betrokken.
Het programma ontwikkelt kennisproducten, hulpmiddelen, voorlichting, nader uitgewerkte
kaders en normen, en tijdelijke middelen voor bepaalde uitvoerende organisaties. Daarnaast
vormt structurele intensivering van het leer- en ontwikkelaanbod voor archivarissen
en informatieprofessionals een belangrijk onderdeel van de aanpak. Het plan houdt
er rekening mee dat organisaties tijd nodig hebben om zich aan te passen aan de nieuwe
regels.
Vanwege de samenloop van deze wetswijziging met de beoogde inwerkingtreding van de
Archiefwet 20.. wordt de implementatie van deze wijziging meegenomen in het implementatieprogramma
van de Archiefwet 20.., zodat deze in samenhang geïmplementeerd worden. Hetzelfde
geldt voor de evaluatie van dit wetsvoorstel. Deze zal worden meegenomen bij de tussentijdse
evaluatie van de Archiefwet 20.. 2,5 jaar na inwerkingtreding en bij de evaluaties
na 5 en 15 jaar na inwerkingtreding van de Archiefwet 20...
10. Overgangsrecht, samenloop en inwerkingtreding
Spoedige inwerkingtreding van dit voorstel is van belang zodat zo snel mogelijk gebruik
kan worden gemaakt van de mogelijkheid die dit voorstel biedt om archiefbescheiden
langs digitale weg ter raadpleging en gebruik beschikbaar te stellen. Op deze manier
kan zo spoedig mogelijk tegemoet worden gekomen aan de wens om het Centraal Archief
Bijzondere Rechtspleging via internet toegankelijk te maken. Daarom wordt afgeweken
van de vaste verandermomenten en de minimuminvoeringstermijn. Nu reeds geruime tijd
bekend is dat de Minister met voortvarendheid werkt aan deze wetswijziging en bovendien
gedurende een lange periode publiekelijk is gecommuniceerd over en gewerkt aan het
oorspronkelijke voornemen om het CABR per januari 2025 digitaal beschikbaar te stellen,
acht de Minister deze afwijking niet onaanvaardbaar.
Het voorstel bevat geen overgangsrecht, omdat een noodzaak daartoe ontbreekt. Dientengevolge
heeft het voorstel onmiddellijke werking. In het voorstel is evenmin een evaluatieverplichting
opgenomen. Indien het voorstel voor een Archiefwet 20.. tot wet wordt verheven zal
de daarin opgenomen evaluatieverplichting namelijk mede betrekking hebben op de doeltreffendheid
en de effecten van de onderhavige wijziging (zie tevens paragraaf 9).103
Omdat het wetsvoorstel voor de Archiefwet 20.. op het moment van schrijven wordt behandeld
door de Eerste Kamer,104 bevat dit wetsvoorstel een samenloopbepaling een samenloopbepaling met twee alternatieve
wijzigingsopdrachten tot wijziging van de Archiefwet 20..: één voor het geval de Archiefwet 20..
eerder in werking treedt, en één voor het geval het onderhavige voorstel eerder in
werking treedt.
Omdat het onderhavige wetsvoorstel bestaande wetgeving wijzigt, is in lijn met wetgevingskwaliteitsbeleid
geen citeertitel gegeven.
II. Artikelsgewijs
Artikel I
Onderdeel A
Aan artikel 1 van de Archiefwet 1995 worden twee begripsbepalingen toegevoegd. Deze
begripsbepalingen voor «bijzondere persoonsgegevens» en «strafrechtelijke persoonsgegevens»
zijn opgenomen ten behoeve van de leesbaarheid van het wetsvoorstel. Voor de betekenis
van beide begrippen wordt onverkort aangesloten bij de betekenis van «bijzondere categorieën
van persoonsgegevens», onderscheidenlijk «persoonsgegevens van strafrechtelijke aard»
zoals die voortvloeien uit de AVG en UAVG.
Zoals de AP in de waarschuwingsbrief van 26 november 2024 stelde, is het niet zo dat
ten aanzien van iedere persoon die in een strafdossier wordt genoemd, sprake is van
persoonsgegevens van strafrechtelijke aard. De AP licht toe dat het begrip «persoonsgegevens
betreffende strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten» in de zin van artikel 10
AVG een Unierechtelijk begrip is dat autonoom moet worden uitgelegd. Daarbij geeft
de AVG de EU-lidstaten ook niet de mogelijkheid een eigen of een ruimere invulling
te geven aan dat begrip.105 Wat betreft de gegevens moet het in voldoende mate vaststaan dat er sprake is van
een strafrechtelijke aard. Uit jurisprudentie blijkt dat het moet gaan om strafbare
feiten die een bewezenverklaring – in de zin van artikel 350 van het Wetboek van Strafvordering –
kunnen dragen. Een enkel los vermoeden of een loutere beschuldiging van strafbaar
gedrag is dus niet voldoende om te kunnen spreken van persoonsgegevens betreffende
strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten. De wetsgeschiedenis en jurisprudentie
bieden voldoende aanwijzingen dat het moet gaan om bewezen feiten, of gegronde verdenkingen,
dus verdenkingen die zijn onderbouwd met concrete, voldoende zwaarwegende aanwijzingen
dat een bepaald persoon zich aan strafbaar gedrag heeft schuldig gemaakt.106
Hieruit volgt dat het van geval tot geval kan verschillen of persoonsgegevens in een
strafdossier moeten worden gezien als persoonsgegevens van strafrechtelijke aard in
de zin van artikel 10 van de AVG. Voor veel getuigen, omstanders, familieleden van
de verdachte, opsporingsambtenaren of slachtoffers in strafdossiers geldt dat zij
niet verdacht werden van een misdaad. Enkel het feit dat hun persoonsgegevens voorkomen
in een strafdossier maakt deze persoonsgegevens nog geen persoonsgegevens van strafrechtelijke
aard. Zelfs bij persoonsgegevens van verdachten in een strafrechtelijk dossier is
lang niet altijd sprake van persoonsgegevens van strafrechtelijke aard. Bijvoorbeeld
als een beschuldiging of verdenking uiteindelijk onvoldoende basis bleek te hebben.
Bij «bijzondere categorieën persoonsgegevens» (in de termen van dit wetsvoorstel:
bijzondere persoonsgegevens) gaat het om de categorieën persoonsgegevens die worden
genoemd in artikel 9, eerste lid, van de AVG. Dit zijn – alsook de de AP in haar waarschuwingsbrief
van 26 november 2024 – persoonsgegevens die zó privacygevoelig zijn dat het grote(re)
impact op iemand kan hebben als deze gegevens worden verwerkt. Bijzondere persoonsgegevens
zijn bijvoorbeeld gegevens over iemands etnische afkomst, politieke opvattingen, religieuze
overtuigingen, seksuele leven of gezondheid.
Onderdeel B
Artikel I, onderdeel B, wijzigt artikel 2a van de Archiefwet 1995. In dit artikel
zijn uitzonderingen opgenomen op het verbod om bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens
te verwerken. Met de voorgestelde wijzigingen worden deze uitzonderingen verruimd.
Ten eerste wordt mogelijk gemaakt dat bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens
worden verwerkt, indien dat noodzakelijk is voor het ter raadpleging of gebruik beschikbaar
stellen van archiefbescheiden aan een verzoeker die een persoonlijk belang heeft bij de raadpleging of het gebruik van de archiefbescheiden. Dit belang moet
zwaarder wegen dan de belangen die nopen tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer.
Bovendien moeten hierbij passende maatregelen worden getroffen ter waarborging dat
deze belangen niet onevenredig worden geschaad. Daarnaast wordt mogelijk gemaakt dat
bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens worden verwerkt voor het via internet
beschikbaar stellen van beperkt openbare archiefbescheiden op grond van het voorgestelde
artikel 17a, mits daarbij passende maatregelen zijn getroffen ter waarborging dat
de persoonlijke levenssfeer niet onevenredig wordt geschaad.
Onderdeel C
Dit onderdeel bevat twee wijzigingen van artikel 15 van de Archiefwet 1995. De eerste
wijziging stelt het tweede lid van artikel 15 opnieuw vast, en verruimt de mogelijkheden
om na overbrenging alsnog een openbaarheidsbeperking te stellen. Het criterium dat
sprake moet zijn van nieuwe feiten of omstandigheden verdwijnt daarbij. In plaats
daarvan wordt geregeld dat na overbrenging in beginsel niet alsnog een openbaarheidsbeperking
kan worden gesteld, tenzij de voortdurende openbaarheid van die archiefbescheiden
onaanvaardbaar zou zijn gelet op één of meer van de in het eerste lid bedoelde beperkingsgronden.
De voortdurende openbaarheid zal in ieder geval onaanvaardbaar zijn, indien blijkt
dat de openbare archiefbescheiden nog bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens
bevatten.
Met de tweede wijziging worden twee zinnen toegevoegd aan artikel 15, derde lid. Deze
bepaling geeft de zorgdrager de bevoegdheid om voorwaarden te verbinden aan diens
beslissing om gestelde openbaarheidsbeperkingen ten aanzien van een verzoeker buiten
toepassing te laten. Hierbij kan gedacht worden aan een verbod op het kopiëren van
de archiefbescheiden, het verder verspreiden daarvan of een verbod op het gebruik
voor bepaalde doeleinden. Dit nieuwe derde lid bevat daarbij ook een delegatiegrondslag
op grond waarvan bij algemene maatregel van bestuur nadere regels zullen worden gesteld
over de belangenafweging die de zorgdrager maakt bij een verzoek om aan de openbaarheid
gestelde beperkingen buiten toepassing te laten, en over de voorwaarden die de zorgdrager
stelt bij het buiten toepassing laten van de gestelde beperkingen. Bij de nadere regels
gaat het in de eerste plaats om aspecten die meegenomen kunnen of moeten worden bij
de belangenafweging en welk gewicht hieraan toekomt. Daarnaast zal worden voorgeschreven
welke voorwaarden de zorgdrager in welke gevallen in ieder geval moet stellen bij
het buiten toepassing laten van de gestelde beperkingen. Het kan hierbij bijvoorbeeld
gaan om voorwaarden die borgen dat de persoonlijke levenssfeer niet onevenredig door
de beschikbaarstelling wordt geschaad (ter uitwerking van het vereiste om passende
maatregelen te nemen als bedoeld in het voorgestelde artikel 2a, tweede lid, onderdeel a).
Onderdeel D
Met onderdeel D worden drie leden aan artikel 17 toegevoegd. Het nieuwe vijfde lid
expliciteert dat de beheerder van een archiefbewaarplaats de bevoegdheid heeft om
de daar berustende openbare archiefbescheiden voor eenieder ter raadpleging of gebruik
via internet beschikbaar te stellen. Het tweede lid verplicht de beheerder van de
archiefbewaarplaats er toe passende maatregelen te treffen zodat de rechten en vrijheden
van de betrokkenen niet onevenredig door de beschikbaarstelling via internet worden
geschaad. Hierbij zijn drie maatregelen vastgesteld die de beheerder in ieder geval
moet nemen. De beheerder moet ten eerste maatregelen nemen om zoveel mogelijk te voorkomen
dat de archiefbescheiden ongeoorloofd worden geïndexeerd, dat ongeoorloofde tekst-
en datamining plaatsvindt, of dat de archiefbescheiden of gegevens daaruit anderszins
ongeoorloofd in grote aantallen worden gekopieerd. Met de zinsnede «zoveel mogelijk»
wordt tot uitdrukking gebracht dat dit een inspanningsverplichting betreft. Van de
beheerder wordt verwacht dat hij voor zover dat technisch redelijkerwijs mogelijk
is – alle redelijke maatregelen neemt om ongeoorloofde indexering, tekst- en datamining
of grootschalig kopiëren te voorkomen.
Ten tweede moet de beheerder het voor betrokkenen mogelijk maken om het te melden,
indien er archiefbescheiden via internet beschikbaar die nog persoonsgegevens bevatten,
zodat de beheerder kan bezien of de beschikbaarstelling van de desbetreffende archiefbescheiden
moet worden beëindigd. Vanzelfsprekend moet door de beheerder reeds voorafgaand aan
de beschikbaarstelling van de archiefbescheiden via internet zorgvuldig worden beoordeeld
of de archiefbescheiden voor onlinepublicatie geschikt zijn. Ook met zo’n zorgvuldige
beoordeling zijn vergissingen echter niet volledig uit te sluiten. De beheerder is
daarom verplicht om te voorzien in een mogelijkheid voor betrokkenen om melding te
doen, zodat dergelijke vergissingen kunnen worden hersteld. De verplichting om te
voorzien in een meldingsplicht, betekent niet dat de beheerder de online-beschikbaarheid
van elk document dat nog persoonsgegevens bevat, na een melding moet beëindigen. Wel
moet de beheerder naar aanleiding van een melding beoordelen of de onlinebeschikbaarstelling
van de desbetreffende archiefbescheiden niet moet worden beëindigd. Indien blijkt
dat openbare archiefbescheiden gegevens bevatten waarvoor nog wel een openbaarheidsbeperking
noodzakelijk is, ligt het op de weg van de zorgdrager om de openbaarheid van die archiefbescheiden
alsnog te beperken onder toepassing van het nieuwe artikel 15, tweede lid (zie tevens
de toelichting bij artikel I, onderdeel C hierboven).
Ten slotte is de beheerder verplicht om de personen die de archiefbescheiden via internet
wensen te raadplegen, ervan bewust te maken dat in de archiefbescheiden nog persoonsgegevens
kunnen voorkomen en dat deze personen gehouden zijn om in dat geval de wet- en regelgeving
met betrekking tot de bescherming van persoonsgegevens na te leven.
Het nieuwe zevende lid voorziet ten slotte in een grondslag om bij algemene maatregel
van bestuur nadere regels te stellen over de belangenafweging die de beheerder in
voorkomend geval maakt bij het ter raadpleging of gebruik beschikbaar stellen van
archiefbescheiden binnen de kaders van de aan de openbaarheid gestelde beperkingen
op grond van artikel 17, eerste lid, alsmede over de passende waarborgen die de beheerder
daarbij in ieder geval neemt.
Onderdeel E
Met onderdeel E wordt een nieuw artikel 17a aan de Archiefwet 1995 toegevoegd. Dit
artikel geeft een expliciete wettelijke grondslag die het in specifieke gevallen mogelijk
maakt dat beperkt openbare archiefbescheiden die persoonsgegevens bevatten (ook als
het gaat om bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens) voor eenieder ter raadpleging
of gebruik via internet beschikbaar te stellen.
Voor beschikbaarstelling via internet komen enkel in aanmerking archiefbescheiden
die in een archiefbewaarplaats berusten én waarop geen andere beperkingen aan de openbaarheid
berusten dan bedoeld in artikel 15, eerste lid onderdeel a (omdat die bij overbrenging
niet gesteld waren, door tijdsverloop zijn vervallen of door de zorgdrager opgeheven).
Het kan enkel gaan om beperkt openbare documenten die bij door de Minister van OCW
bij ministerieel besluit zijn aangewezen, waarbij de Minister van OCW alleen archiefbescheiden
kan aanwijzen indien zij deel uitmaken van een archief dat betrekking heeft op oorlog
of oorlogsmisdaden, politiek gedrag onder voormalige totalitaire regimes, genocide
of misdaden tegen de menselijkheid. Zie over de inhoud van dit artikel nader paragraaf 2.4.4
van het algemene deel van deze memorie van toelichting. Op grond van het vijfde lid
moet de beheerder die archiefbescheiden voor eenieder ter raadpleging of gebruik via
internet beschikbaar stelt, passende maatregelen nemen om te waarborgen dat de persoonlijke
levenssfeer niet onevenredig wordt geschaad. Hierbij zijn drie maatregelen vastgesteld
die de beheerder in ieder geval moet nemen (zie hierover nader de toelichting bij
artikel I, onderdeel D, hierboven).
Artikel II
Dit artikel regelt de samenloop met de Archiefwet 20... Als die wet eerder in werking
treedt dan het onderhavige wijzigingsvoorstel, bepaalt dit artikel dat de wijzigingen
in de Archiefwet 20.. worden doorgevoerd. Als die wet later in werking treedt dan
het onderhavige wijzigingsvoorstel, zal de wijziging eerst worden doorgevoerd in de
Archiefwet 1995 en bij inwerkingtreding van de Archiefwet 20... in die wet. Het wetsvoorstel
bevat daartoe twee varianten van de wijzigingsbepalingen, die voor het overige inhoudelijk
gelijkluidend zijn. De verschillende wijzigingen in de Archiefwet 20.. worden hieronder
achtereenvolgens toegelicht.
Onderdeel A
Dit onderdeel bevat de definities van bijzondere persoonsgegevens en strafrechtelijke
persoonsgegevens die in het voorstel worden gehanteerd. De toelichting die is gegeven
bij artikel I, onderdeel A, is van overeenkomstige toepassing.
Onderdeel B
Dit onderdeel regelt dat het ter raadpleging of gebruik beschikbaar stellen van documenten
die naar een archiefdienst zijn overgebracht in bepaalde gevallen niet meer uitgezonderd
is van de wettelijke grondslag om bijzondere categorieën van persoonsgegevens en persoonsgegevens
van strafrechtelijke aard te verwerken. Inhoudelijk is deze bepaling gelijk aan de
wijziging van artikel 2a van de Archiefwet 1995 (zie hierover nader de toelichting
bij artikel I, onderdeel B).
Onderdeel C
Dit onderdeel verplicht de archivaris van de archiefdienst er toe passende waarborgen
te treffen zodat de rechten en vrijheden van de betrokkenen niet onevenredig door
de beschikbaarstelling van openbare documenten via internet worden geschaad. Hierbij
zijn drie maatregelen vastgesteld die de archivaris in ieder geval moet nemen (zie
hierover de toelichting bij artikel I, onderdeel D hierboven).
Indien blijkt dat openbare documenten gegevens bevatten waarvoor nog wel een openbaarheidsbeperking
noodzakelijk is, ligt het op de weg van het verantwoordelijk overheidsorgaan om de
openbaarheid van die archiefbescheiden alsnog te beperken (zie nader de toelichting
bij artikel II, onderdeel D hieronder).
Onderdeel D
Uit artikel 7.5 van de Archiefwet 20.. volgde reeds een verplichting om de openbaarheid
van documenten alsnog te beperken, indien de voortdurende openbaarheid van die documenten
onaanvaardbaar zou zijn gelet op een of meer van de beperkingsgronden, bedoeld in
artikel 7.2 van de Archiefwet 20... Met dit onderdeel wordt daarbij geëxpliciteerd
dat een verantwoordelijk overheidsorgaan de openbaarheid van overgebrachte documenten
in ieder geval alsnog moet beperken, indien aan het licht komt dat de documenten gegevens
bevatten waarop één of meer van de (absolute) beperkingsgronden, bedoeld in artikel 7.2,
eerste lid, van toepassing zijn. Deze wijziging is nader toegelicht in paragraaf 2.4.5
van het algemene deel van deze memorie van toelichting.
Onderdeel E
Onderdeel E regelt een grondslag die aan de archivaris de bevoegdheid geeft om informatie
uit beperkt openbare documenten voor eenieder via internet ter raadpleging of gebruik
beschikbaar te stellen, en om daarbij persoonsgegevens, bijzondere categorieën van
persoonsgegevens of persoonsgegevens van strafrechtelijke aard te verwerken. Voor
beschikbaarstelling via internet komen enkel in aanmerking documenten die bij een
archiefdienst berusten én waarvan de openbaarheid niet is beperkt op basis van of
mede op basis van één van de beperkingsgronden, bedoeld in artikel 7.2, eerste lid,
onderdelen a en b, en tweede lid, onderdeel a. Het kan enkel gaan om beperkt openbare
documenten die bij door de Minister van OCW bij ministerieel besluit zijn aangewezen,
waarbij de Minister van OCW alleen documenten kan aanwijzen indien zij deel uitmaken
van een archief dat betrekking heeft op oorlog of oorlogsmisdaden, politiek gedrag
onder voormalige totalitaire regimes, genocide of misdaden tegen de menselijkheid.
De daarbij te volgen procedure is gelijk aan de procedure die door dit wetsvoorstel
in de Archiefwet 1995 zou worden opgenomen. Zie over de inhoud van dit artikel nader
paragraaf 2.4.4 van het algemene deel van deze memorie van toelichting. Op grond van
het vijfde lid moet de archivaris die documenten voor eenieder ter raadpleging of
gebruik via internet beschikbaar stelt, passende maatregelen nemen om te waarborgen
dat de persoonlijke levenssfeer niet onevenredig wordt geschaad. Hierbij zijn drie
maatregelen vastgesteld die de archivaris in ieder geval moet nemen (zie hierover
nader de toelichting bij artikel I, onderdeel D, hierboven).
Van belang is dat de grondslag in de Archiefwet 20.. spreekt van het beschikbaar stellen
van informatie uit beperkt openbare documenten, terwijl in de Archiefwet 1995 van de beschikbaarstelling
van archiefbescheiden wordt gesproken. Dit verschil laat zich verklaren door het feit
dat de grondslag in de Archiefwet 20.. in het verlengde ligt van de – al in dat wetsvoorstel
opgenomen – grondslag om informatie in andere vorm uit beperkt openbare documenten
te verstrekken (artikel 8.4 van de Archiefwet 20..). De mogelijkheid om informatie
uit beperkt openbare documenten te verstrekken biedt de archivaris flexibiliteit:
het artikel maakt mogelijk dat gehele afschriften van documenten via internet beschikbaar
worden gesteld, maar ook dat slechts delen of gelakte afschriften beschikbaar worden
gesteld. Hoewel in de Archiefwet 1995 niet van het verstrekken van informatie wordt
gesproken, is daar ook het beschikbaar stellen van gelakte afschriften mogelijk. Dit
kan namelijk een passende maatregel zijn (vast te stellen bij ministerieel besluit)
om te borgen dat de persoonlijke levenssfeer niet onevenredig wordt geschaad (zie
nader paragraaf 2.4.4 van het algemene deel van deze memorie van toelichting).
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, G. Moes
Ondertekenaars
G. Moes, minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.