Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Flach over de interpretatie van de Europese jurisprudentie inzake het additionaliteitsvereiste bij de Habitatrichtlijn

Antwoord van Minister Wiersma (Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur) (ontvangen
12 januari 2026).

Vraag 1

Heeft u kennisgenomen van de juridische analyses waarin aangegeven wordt dat het aangescherpte
additionaliteitsvereiste waarschijnlijk niet automatisch voortvloeit uit arresten
van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU)?1,
2

Antwoord 1

Ja, daar heb ik kennis van genomen. Ik wil benadrukken dat het gaat om een juridisch-wetenschappelijke
discussie van verschillende auteurs. Ik volg deze discussie met interesse. Daarom
heb ik een aantal standpunten in enkele lopende hoger beroepsprocedures bij de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) ingediend. Tegelijkertijd
zijn de uitspraken van de Afdeling uiteraard leidend voor zowel de overheid als initiatiefnemers.
Hieronder ga ik specifieker in op de standpunten die worden genoemd.

Vraag 2

Deelt u de analyse van de auteurs dat het Programma Aanpak Stikstof (PAS)-arrest weliswaar
duidelijk maakte dat bij vergunningverlening geen beroep kan worden gedaan op de positieve
effecten van (bestaande) instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen, maar
dat daaruit niet is af te leiden dat hetzelfde geldt voor een maatregel die het bevoegd
gezag uitdrukkelijk beoogt in te zetten als mitigerende maatregel en niet als instandhoudings-
of passende maatregel?

Antwoord 2

Zoals hiervoor aangegeven, volg ik deze lijn met interesse en zie ik aanknopingspunten
in deze analyse. Een vergelijkbaar standpunt is naar voren gebracht namens de Staatssecretaris
als bevoegd gezag in enkele lopende hoger beroepsprocedures bij de Afdeling.

Vraag 3

Deelt u de analyse van de auteurs dat noch in arresten van het HvJ-EU noch in richtsnoeren
van de Europese Commissie wordt aangegeven dat een mitigerende maatregel slechts kan
worden ingezet ten behoeve van een plan of project in een passende beoordeling als
die naar zijn aard niet ook nodig is als een instandhoudings- of passende maatregel?

Antwoord 3

Ik ben van mening dat mitigerende maatregelen die niet al door de beheerder van het
betrokken Natura 2000-gebied, de provincie of het Rijk, zijn aangewezen als instandhoudings-
of passende maatregel naar hun aard niet als zodanig zijn aan te merken. Dat standpunt
is naar voren gebracht in de hoger beroepsprocedures, bedoeld in het antwoord op vraag
2.

Vraag 4

Deelt u de analyse van de auteurs dat een strikte interpretatie van het additionaliteitsvereiste
voorbij gaat aan het feit dat via het nemen van passende maatregelen op grond van
artikel zes, tweede lid, van de Habitatrichtlijn alsnog kan worden ingegrepen in bestaande,
vergunde situaties mocht dat nodig zijn om verslechtering te voorkomen?

Antwoord 4

Ik zie aanknopingspunten in deze analyse. Dat doet niet af aan het feit dat ik me,
zoals aangegeven in het antwoord op vraag 1, houd aan de geldende jurisprudentie.

Vraag 5

Deelt u de mening van de auteurs dat het aangescherpte additionaliteitsvereiste op
gespannen voet staat met het «nuttig effect» van het Unierecht, omdat het ervoor zorgt
dat op dit moment ook vergunningen die uiteindelijk juist zorgen voor uitstootreductie
nauwelijks meer kunnen worden afgegeven?

Antwoord 5

Die mening kan ik op zichzelf volgen. Ik krijg signalen dat op dit moment vergunningen
die zorgen voor emissiereductie beperkt worden afgegeven naar aanleiding van de recente
jurisprudentie. Ook een aangescherpt additionaliteitsvereiste zou wat mij betreft
niet tot gevolg moeten hebben dat verduurzaming onmogelijk wordt. Ik wacht de jurisprudentie
op dit punt af.

Vraag 6

Deelt u de mening van de auteurs wat betreft de inzet van de gehele referentiesituatie
van een bestaande activiteit bij de additionaliteitstoets dat dit niet in alle gevallen
maatregelen betreffen die naar hun aard kunnen worden ingezet als instandhoudings-
of passende maatregel?

Antwoord 6

Die analyse kan ik volgen. In de procedures aangehaald in het antwoord op vraag 2
wordt namens de Staatssecretaris naar voren gebracht dat projecten die grote sociaaleconomische
belangen dienen niet zouden moeten worden ingetrokken als passende maatregel. Een
intrekking zou immers niet in overeenstemming zijn met de vereisten uit artikel 2,
derde lid, Habitatrichtlijn. Daaruit volgt dat instandhoudings- en passende maatregelen
in overeenstemming moeten zijn met sociaaleconomische vereisten en lokale en regionale
bijzonderheden.

Vraag 7

Op welke wijze zou ten aanzien van de genoemde referentiesituatie van bestaande activiteiten
kunnen worden voorkomen dat deze onnodig ingezet worden bij de additionaliteitstoets?

Antwoord 7

Uit de recente jurisprudentie van de Afdeling wordt duidelijk dat op het moment dat
aantoonbaar voldoende andere passende maatregelen worden genomen die leiden tot een
voor de betrokken Natura 2000-gebieden noodzakelijke daling van stikstofdepositie
binnen afzienbare termijn, het niet langer nodig zal zijn om de referentiesituatie
van bestaande activiteiten te beëindigen om te voldoen aan de verplichting van artikel
6, tweede lid, om verslechtering van de kwaliteit van habitat te voorkomen. In die
situatie zal in z’n algemeenheid kunnen worden aangetoond dat mitigerende maatregelen
aanvullend zijn op hetgeen nodig is voor de natuur (additionaliteitsvereiste). Dit
vereist wel dat op gebiedsniveau op dit punt een analyse is gemaakt en een plan of
programma kan worden overgelegd waaruit blijkt welke maatregelen wanneer worden genomen
en wanneer daarvan welke effecten kunnen worden verwacht, en dat aannemelijk kan worden
gemaakt dat daarmee verslechtering in het Natura 2000-gebied wordt voorkomen en perspectief
blijft bestaan op de realisatie van eventuele verbeter- of uitbreidingsdoelstellingen.
Met het startpakket en vervolgpakket heeft het kabinet onder de Ministeriële Commissie
voor Economie en Natuurherstel een aanpak neergezet om de natuur te herstellen en
vergunningverlening weer mogelijk te gaan maken. Daarbij zijn middelen vrijgemaakt
voor de landbouwsector (doelsturing, extensivering, beëindiging, mest), die deels
al in uitvoering zijn of gaan. En daarnaast voor een gebiedsgerichte aanpak en voor
gericht natuurherstel. Het vervolgpakket zet in aanvulling daarop in op verdere emissiereductie
en natuurherstel, in combinatie met een verbeterde borging van de aanpak.

Vraag 8

Deelt u de mening van de auteurs wat betreft de stellingname van de Raad van State
dat de omvang van de in te zetten referentiesituatie geen rol mag spelen bij de toets
aan het additionaliteitsvereiste en dat verschil zou moeten worden gemaakt tussen
het al dan niet sprake zijn van significante gevolgen bij mogelijke passende maatregelen
ten aanzien van bestaande activiteiten?

Antwoord 8

Ik verwijs naar mijn antwoord op vraag 6.

Vraag 9

Deelt u de analyse van de auteurs dat de jurisprudentie bij plannen ruimte laat voor
toepassing van intern salderen zonder additionaliteitstoets als maatregelen met positieve
gevolgen, zoals het niet langer bemesten van agrarische gronden in verband met woningbouw,
onlosmakelijk onderdeel van het plan zijn?

Antwoord 9

Die analyse kan ik volgen. Ik verwacht dat de Afdeling binnen afzienbare tijd een
richtinggevende uitspraak zal doen over intern salderen bij plannen in de zin van
artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Aan die lijn hebben overheden zich
vervolgens te houden. Ik wacht de verdere jurisprudentie op dit punt af.

Vraag 10

Welke mogelijkheden ziet u voor adequate toepassing van het additionaliteitsvereiste
binnen de kaders van de bestaande jurisprudentie, zodanig dat plannen en projecten
niet onnodig belemmerd worden?

Antwoord 10

Ik verwijs naar mijn antwoord op vraag 7.

Vraag 11

Bent u bereid advies te vragen aan de Raad van State en/of de Europese Commissie over
de reikwijdte van het additionaliteitsvereiste?

Antwoord 11

Zoals eerder gezegd heeft de Staatssecretaris een aantal standpunten in enkele lopende
hoger beroepsprocedures bij de Afdeling ingediend. Ik ben daarnaast bereid om de Afdeling
in voorkomende passende zaken het voorstel te doen om prejudiciële vragen voor te
leggen aan het Europese Hof van Justitie om te toetsen of de huidige jurisprudentie
in overeenstemming is met de Habitatrichtlijn. Het Europese Hof is de hoogste instantie
die beslist over de uitleg van het Europees recht (de Habitatrichtlijn). De Afdeling
beslist zelf of daartoe wordt overgegaan en welke vragen er vervolgens aan het Hof
worden gesteld.