Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 8 oktober 2025 en het nader rapport d.d. 12 december 2025, aangeboden aan de
Koning door de Minister van Justitie en Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 16 juli 2025, nr. 2025001665,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 8 oktober 2025, nr. W16.25.00193/II, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 16 juli 2025, no. 2025001665, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet ter implementatie
van Richtlijn (EU) 2024/1203 van het Europees Parlement en de Raad van 11 april 2024
inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht en tot vervanging
van de Richtlijnen 2008/99/EG en 2009/123/EG (Implementatiewet herziene Europese richtlijn
milieucriminaliteit), met memorie van toelichting.

Met dit wetsvoorstel wordt de herziene Europese richtlijn milieucriminaliteit geïmplementeerd.
Er worden twee nieuwe commune delicten in het Wetboek van Strafrecht opgenomen, twee
gedragingen aangemerkt als economische delicten, enkele strafverzwarende omstandigheden
ingevoegd en de strafmaat voor dood door schuld in geval van roekeloos handelen wordt
verhoogd. Ook worden in het Wetboek van Strafrecht definitiebepalingen opgenomen van
de woorden «ecosysteem» en «beschermde habitat».

De strafverhoging van dood door schuld is slechts voorgeschreven voor milieudelicten,
maar wordt in algemene zin doorgevoerd. De Afdeling advisering van de Raad van State
vraagt hoe de voorgestelde strafverhoging zich verhoudt tot de aard en ernst van het
delict, in het bijzonder voor niet-milieugerelateerde handelingen en mede in verhouding
tot andere strafbare feiten.

De nieuwe strafbepalingen en de voorgestelde strafverzwarende omstandigheden hebben
betrekking op schade die wijdverbreid, aanzienlijk en onomkeerbaar of langdurig is.
Uit de toelichting volgt niet wat er onder het begrip «langdurig» wordt verstaan.
De Afdeling adviseert dit nader toe te lichten.

Tot slot adviseert de Afdeling in de toelichting in te gaan op de benodigde impuls
aan toezicht en handhaving op het gebied van milieucriminaliteit.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van de toelichting.

De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) adviseert de bij
dit wetsvoorstel gegeven toelichting aan te scherpen op drie onderdelen, te weten
ten aanzien van de strafmaatverhoging voor het delict dood door schuld, de betekenis
van het begrip «langdurig», en de capaciteit voor toezicht en handhaving op het gebied
van milieucriminaliteit.

Zoals in het hiernavolgende nog aan de orde komt, is de memorie van toelichting overeenkomstig
het advies van de Afdeling op deze punten aangevuld.

1. Inhoud wetsvoorstel

Het wetsvoorstel strekt tot implementatie van de herziene richtlijn milieucriminaliteit.1 Een groot deel van de in de richtlijn opgenomen delicten is in Nederland al aangemerkt
als strafbaar feit. De herziening geeft echter aanleiding tot het aanmerken van twee
gedragingen als economische delicten2, het introduceren van twee nieuwe strafbaarstellingen3 en enkele strafverzwarende omstandigheden.4

Het voorstel introduceert twee nieuwe commune delicten die betrekking hebben op het
verkopen en te koop aanbieden van waren waarvan het gebruik op grote schaal ten gevolge
heeft dat een stof, voorwerp of energie op of in de bodem, lucht of het oppervlaktewater
wordt gebracht.5 Dit is strafbaar indien als gevolg daarvan aanzienlijke schade te duchten is aan
de kwaliteit van de bodem, lucht of het oppervlaktewater, of aan een ecosysteem, dieren
of planten.

Ook is strafbaar als door het handelen levensgevaar of gevaar voor zwaar lichamelijk
letsel voor een ander te duchten is. Een extra strafverzwaring is mogelijk in drie
gevallen. Namelijk indien het feit (i) de vernietiging veroorzaakt van een ecosysteem
van aanzienlijke omvang of milieuwaarde of een beschermde habitat, (ii) wijdverbreide en aanzienlijke schade die onomkeerbaar
of langdurig is veroorzaakt aan een ecosysteem van aanzienlijke omvang of, een milieuwaarde,
aan een beschermde habitat of aan de kwaliteit van bodem, de lucht of het oppervlaktewater,
of (iii) indien daarvan levensgevaar voor een ander te duchten is en het feit iemands
dood ten gevolge heeft. De opzetvariant van dit delict kent een maximale strafdreiging
tussen de acht en twaalf jaar gevangenisstraf, de schuldvariant van één of twee jaar.

Naast de introductie van de twee nieuwe commune delicten worden vier bestaande commune
delicten uitgebreid met een strafverzwaringsgrond. Het gaat om de delicten die zien
op het veroorzaken van milieuverontreiniging (artikel 173a en 173b Sr) en het besmetten
of blootstellen van mensen, dieren, planten of goederen aan ioniserende straling of
radioactieve stoffen (artikel 161quater en 161quinquies Sr). De strafbaarstellingen
zijn in reikwijdte nu beperkt tot gevallen waarin gevaar voor de openbare gezondheid
of het leven te duchten is. Het voorstel breidt dit uit naar het (kunnen) veroorzaken
van aanzienlijke schade aan de kwaliteit van bodem, lucht of het oppervlaktewater,
dan wel aan een ecosysteem, dieren of planten. Eenzelfde formulering wordt hiervoor
gebruikt als opgenomen in de voorgestelde nieuwe delicten.

In het Wetboek van Strafrecht worden daarnaast twee artikelen opgenomen met een definitiebepaling
van het woord «ecosysteem» en van het woord «beschermde habitat» (resp. artikel 90decies
en artikel 90undecies Sr).

Tot slot wordt in de Wet op de economische delicten (WED) een strafverzwaringsgrond
opgenomen voor misdrijven die een economisch delict betreffen en zijn opgenomen in
artikel 1a, onder 1 WED. De voorgestelde strafverzwaringsgrond ziet volgens de toelichting
op de meest ernstige verschijningsvormen van milieucriminaliteit die tot milieuschade
op grote schaal leiden. Hiermee wordt onder andere beoogd om gedragingen die verband
houden met «ecocide» te sanctioneren.6

2. Strafmaatverhoging dood door schuld

Naast de milieuspecifieke delicten bevat het voorstel ook een verhoging van het strafmaximum
van dood door schuld in de vorm van roekeloosheid van vier naar vijf jaar.7 Aanleiding hiervoor is de minimale maximumstraf die de richtlijn voorschrijft voor
handelen met «grove nalatigheid» als gevolg waarvan iemand komt te overlijden. Weliswaar
heeft dit voorschrift uit de richtlijn enkel betrekking op handelen dat in strijd
is met de daar voorgeschreven milieudelicten, maar lidstaten wordt de mogelijkheid
gegeven dit door te voeren via meer algemene strafbepalingen.8 Daar wordt in dit geval voor gekozen.

Ter toelichting wordt gewezen op de systematiek die is gekozen bij de introductie
van het tweede lid van artikel 307 Sr.9 De wetgever overwoog toen dat culpoze delicten die gevaar meebrengen voor de algemene
veiligheid van personen of goederen onder omstandigheden die daartoe aanleiding geven,
kunnen worden vervolgd onder de algemene grondslag in het artikel van dood door schuld.
Op die manier hoeft niet voor ieder van deze delicten een aparte strafverzwaring te
worden opgenomen in het geval sprake is van roekeloos handelen. Het opnemen van een
strafverzwaringsgrond in de vorm van roekeloosheid bij specifieke milieudelicten zou
deze systematiek doorbreken.10

De Afdeling wijst erop dat als gevolg van deze benadering met de strafverhoging niet
alleen milieudelicten worden geraakt. Alle handelingen die onder artikel 307, tweede
lid, Sr kunnen vallen worden voortaan bedreigd met een gevangenisstraf van maximaal
vijf jaar. Van belang daarbij is dat de hoogte van een sanctie primair een uitdrukking
van de aard en ernst van het strafbare feit is.11 Dat verhoging van het strafmaximum ten aanzien van milieudelicten passend is, brengt
niet direct met zich mee dat dit ook geldt voor ander roekeloos handelen dat een ander
het leven kost. De toelichting gaat hier onvoldoende op in.

Ook wordt daarbij niet betrokken hoe deze strafverhoging zich verhoudt tot bijvoorbeeld
het strafmaximum van dood door schuld zoals neergelegd in artikel 307, eerste lid,
Sr. In de huidige wetsbepaling is sprake van een verdubbeling van het strafmaximum
indien de schuld bestaat in de vorm van roekeloosheid. Dat geldt ook bij handelen
dat leidt tot zwaar lichamelijk letsel en dood in het verkeer.12 Met het voorstel wordt het strafmaximum meer dan verdubbeld bij dood door schuld.

De Afdeling adviseert in de toelichting aanvullend te motiveren hoe de voorgestelde
strafverhoging zich verhoudt tot de aard en ernst van het delict, in het bijzonder
voor niet-milieugerelateerde handelingen en mede in verhouding tot andere strafbare
feiten.

Richtlijn (EU) 2024/1203 van het Europees Parlement en de Raad van 11 april 2024 inzake
de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht en tot vervanging van
de Richtlijnen 2008/99/EG en 2009/123/EG (hierna: de herziene Europese richtlijn milieucriminaliteit)
laat de nationale wetgever de ruimte om bij de omzetting van de bepalingen uit de
richtlijn die betrekking hebben op strafrechtelijke delicten die de dood van een persoon
veroorzaken een beroep te doen op de algemene nationale bepalingen die zien op «opzettelijke
doodslag» en «doodslag door grove nalatigheid» (zie overweging 30 bij de richtlijn),
zoals ook de Afdeling constateert. In de memorie van toelichting is uiteengezet dat
«het veroorzaken van de dood door grove nalatigheid» tegen deze achtergrond in het
Nederlandse recht kan worden geïmplementeerd als «dood door schuld in de vorm van
roekeloosheid». Dit is strafbaar gesteld in artikel 307, tweede lid, van het Wetboek
van Strafrecht (Sr). Om te voldoen aan het in artikel 5, tweede lid, onder c, van
de richtlijn voorgeschreven minimale strafmaximum wordt met onderhavig wetsvoorstel
de straf voor dood door schuld in de vorm van roekeloosheid verhoogd van vier jaar
naar vijf jaar.

De wetgever heeft bij de introductie van roekeloosheid als strafverzwarende omstandigheid
in het Wetboek van Strafrecht beoogd een adequate bestraffing mogelijk te maken in
gevallen waarin sprake is van zeer onvoorzichtig gedrag waarbij welbewust en met ernstige
gevolgen onaanvaardbare risico’s zijn genomen. Zie Kamerstukken II 2001/02, 28 484, nr. 3, p. 12. Bij die totstandkoming is expliciet gekozen voor een wetssystematiek waarbij
geen aparte voorzieningen zijn getroffen voor het geval schuld bij de gemeengevaarlijke
delicten zoals opgenomen in Boek 2, Titel VII, Sr – waaronder de strafbaarstellingen
waarmee uitvoering wordt gegeven aan deze richtlijn – zou bestaan uit roekeloosheid.
De wetgever heeft, onder meer met het oog op consistentie in strafmaat, bewust gekozen
voor een strafverzwaring in geval van dood door schuld die bestaat uit roekeloosheid
via de algemene strafbaarstelling in artikel 307, tweede lid, Sr.

Met deze wetssystematiek is door de wetgever de keuze gemaakt om gedragingen waarin
sprake is van dood door schuld in de vorm van roekeloosheid van vergelijkbare ernst
te beschouwen. Daarmee staat het verwijt dat de betrokkene op roekeloze wijze het
leven van zijn medemens op het spel heeft gezet centraal; aan de specifieke context
van het delict wordt in zoverre geen bijzondere rol toegedicht. Dit betekent dat het
niet voor de hand ligt om ter implementatie van de richtlijn nu een onderscheid te
maken tussen verschillende soorten delicten. Teneinde recht te doen aan de verplichting
dat een strafmaximum van vijf jaren moet gelden indien een aantal in de richtlijn
opgenomen gedragingen uit «grove nalatigheid» is begaan en zij de dood van een persoon
hebben veroorzaakt, is er in lijn met deze systematiek dan ook voor gekozen om het
strafmaximum van artikel 307, tweede lid, Sr te verhogen.

De Afdeling heeft verder opmerkingen gemaakt over de verhouding tussen het strafmaximum
voor het delict dood door schuld in vorm van roekeloosheid als omschreven in artikel 307,
tweede lid, Sr en de maximumstraf die geldt in gevallen waarin de schuld niet bestaat
uit roekeloosheid. In reactie hierop wordt opgemerkt dat de richtlijn enkel verplicht
te voorzien in een maximale gevangenisstraf van vijf jaar voor zover een aantal in
de richtlijn opgenomen delicten de dood van een persoon veroorzaken en uit «grove
nalatigheid» (naar Nederlands recht: roekeloosheid) zijn begaan. De in het wetsvoorstel
opgenomen strafmaatverhoging voor artikel 307, tweede lid, Sr is overeenkomstig deze
verplichting. De richtlijn noopt niet tot het herzien van de strafmaten op dood door
schuld waarin geen sprake is van roekeloosheid. Het kabinet heeft zich daarom beperkt
tot de in het wetsvoorstel opgenomen strafmaatverhoging.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is de memorie van toelichting in
lijn met het voorgaande aangevuld.

3. Langdurige schade

De nieuw voorgestelde strafbepalingen en de strafverzwaringsgronden hebben betrekking
op schade die wijdverbreid, aanzienlijk en onomkeerbaar of langdurig is. In de toelichting
wordt ingegaan op hoe die begrippen moeten worden ingevuld, met uitzondering van het
begrip «langdurig». Ook uit de richtlijn volgt niet wat hieronder moet worden verstaan.

De Afdeling wijst erop dat het gebruik van open normen in strafbaarstellingen niet
altijd kan worden voorkomen. De grenzen van de strafbepaling kunnen tot op zekere
hoogte in de rechtspraak nader worden gepreciseerd. Het moet voor burgers en de rechtspraktijk
echter wel voldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar zijn welke handelingen, onder
welke omstandigheden, strafbaar zijn (dit wordt het lex certa-beginsel of bepaaldheidsgebod
genoemd), zodat iedereen zich daarnaar kan gedragen.13 Duidelijke afbakening en invulling zijn onontbeerlijk voor de bewaking van de rechtszekerheid.
Daarnaast voorkomt een duidelijke afbakening dat strafbaarstellingen te ruim worden
geformuleerd waardoor zij ook gevallen bestrijken waarvan niet bedoeld is deze als
strafbaar aan te merken.

Het is dan ook voor de rechtspraktijk van belang dat in de toelichting duidelijkheid
wordt gegeven over wat moet worden verstaan onder het bestanddeel «langdurig».14 Is beoogd hieraan een vaste termijn te verbinden?15 Zo’n vaste termijn biedt een duidelijk handvat, maar kan voor bepaalde milieudelicten
een te beperkende werking hebben. Het hanteren van een vaste termijn is daarbij in
de richtlijn ook niet voorgeschreven.

De Afdeling merkt daarbij op dat het voorstelbaar is dat de termijn kan verschillen
naar gelang het type ecosysteem of habitat dat is aangetast. Uit de toelichting blijkt
echter niet dat een dergelijke invulling van het begrip «langdurig» is bedoeld is.
Ook blijkt nu onvoldoende hoe dit begrip dient te worden afgezet tegen het begrip
«onomkeerbaar».

De Afdeling adviseert in de toelichting te verduidelijken wat onder het begrip «langdurig»
wordt verstaan.

Op grond van artikel 3, derde lid, van de herziene Europese richtlijn milieucriminaliteit
zijn lidstaten verplicht ten aanzien van een aantal voorgeschreven delicten te voorzien
in een gekwalificeerde strafbaarstelling in onder andere de gevallen waarin een milieudelict
wijdverbreide en aanzienlijke schade tot gevolg heeft die onomkeerbaar of langdurig
is veroorzaakt aan een ecosysteem van aanzienlijke omvang of milieuwaarde, aan een
beschermde habitat of aan de kwaliteit van lucht, bodem of water.

De schade dient zowel «wijdverbreid en aanzienlijk» als «onomkeerbaar» of «langdurig»
te zijn. Deze begrippen dienen in onderlinge samenhang met elkaar te worden bezien,
nu sprake is van een cumulatieve opsomming. Dat betekent dat de schade zowel wijdverbreid
en aanzienlijk als onomkeerbaar of langdurig moet zijn.

In de toelichting werd al ingegaan op de betekenis van de begrippen «wijdverbreid»,
«aanzienlijk» en «onomkeerbaar». De Afdeling adviseert ook het begrip «langdurig»
in de toelichting nader te duiden. In het advies wordt er terecht op gewezen dat open
normen in strafbaarstellingen soms niet kunnen worden voorkomen, maar dat een duidelijke
afbakening en invulling van belang zijn. Overeenkomstig de opmerkingen van de Afdeling
is de memorie van toelichting dan ook aangevuld. Daarin is verhelderd dat de beoordeling
of sprake is van «langdurige» schade mede afhankelijk is van het type ecosysteem of
habitat dat is aangetast, waardoor hiervoor geen algemene, concrete termijnen, kunnen
worden gegeven. In algemene zin kan bij «langdurig» worden gedacht aan schade die
in de regel omkeerbaar is, maar die bijvoorbeeld niet op natuurlijke wijze kan worden
hersteld, of waarbij de natuurlijke hersteltermijn een langere periode beslaat.16

4. Handhaving

De herziening van de richtlijn milieucriminaliteit is ingegeven door het feit dat
milieucriminaliteit de afgelopen jaren is uitgegroeid tot de op drie na grootste criminaliteitsvorm
ter wereld en de omvang jaarlijks toeneemt met 5 tot 7%.17 Het vormt daarmee een ernstige bedreiging voor het behalen van de doelstellingen
inzake het terugdringen van vervuiling, beheer van afvalstoffen en behoud van biodiversiteit.
Volgens de toelichting vindt de regering het dan ook van belang dat hier effectief
en daadkrachtig tegen wordt opgetreden. Zowel de nieuwe strafbaarstellingen als de
geïntroduceerde strafverzwaringsgronden moeten dit mogelijk maken.

In de adviezen van politie en openbaar ministerie is opgemerkt dat met dit wetsvoorstel
een fundamentele verandering van het huidige milieustrafrecht wordt bereikt, door
een verschuiving van een antropocentrische naar een ecocentrische benadering van de
strafbaarstelling van milieudelicten.

Dit roept de vraag op in hoeverre in opsporing en vervolging bij een schaarse capaciteit
prioriteit kan en zal worden gegeven aan de handhaving van de met deze wet doorgevoerde
vernieuwing van het milieustrafrecht. De toelichting biedt daarin slechts in geringe
mate inzicht. De effectiviteit van de met de implementatiewet voorgestelde vernieuwing
van het milieustrafrecht is afhankelijk van een impuls aan toezicht en handhaving.
De vraag is hoe daarin wordt voorzien.

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting nader in te gaan.

De Afdeling wijst op de uitdaging om, gelet op de beperkte capaciteit, voldoende prioriteit
te kunnen geven aan de bestrijding van milieucriminaliteit. De opmerkingen van de
Afdeling hebben dan ook aanleiding gegeven tot aanvulling op dit punt van de memorie
van toelichting.

De maatschappelijke aandacht voor milieucriminaliteit is de afgelopen jaren toegenomen,
mede door incidenten en de bredere discussie over de gevolgen van economische activiteiten
voor het milieu. Zowel in internationale gremia als op nationaal niveau, onder meer
via het Interbestuurlijk Programma Versterking VTH-stelsel (IBP VTH)18, is sprake van een groeiende erkenning van het belang van een effectieve aanpak van
milieucriminaliteit. Deze toenemende aandacht draagt bij aan een sterkere agendering
en prioritering van het onderwerp.

In het kader van het IBP VTH zijn belangrijke stappen gezet ter versterking van de
handhaving van milieuwetgeving. Een belangrijk resultaat daarvan is de formalisering
van de Strategische Milieukamer (hierna: SMK). De daarbij behorende Agenda Strafrechtelijke
Aanpak Milieucriminaliteitzal een belangrijke rol spelen bij het verder prioriteren
van de handhaving van milieucriminaliteit. Ook is vanuit de financiële middelen die
in het kader van de richtlijn beschikbaar zijn gesteld onder andere budget vrijgemaakt
ter ondersteuning van de SMK (zie hoofdstuk 6 van de memorie van toelichting). Verder
is vanaf 2023 structureel een budget van twee miljoen euro vrijgemaakt voor het OM
ten behoeve van de aanpak van milieucriminaliteit.

Ook ontvangt de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) vanaf 2022 een structureel
bedrag, oplopend tot 6 miljoen euro in drie jaar. Deze middelen zijn aangewend voor
de versterking van de aanpak van milieucriminaliteit. In dat kader is de capaciteit
van de Inlichtingen- en Opsporingsdienst van de ILT (ILT-IOD) structureel uitgebreid.

Verder wordt binnen de politie bezien op welke wijze de beschikbare capaciteit het
meest doelmatig kan worden ingezet. Daarbij gaat het niet alleen om de omvang van
de capaciteit, maar ook om het maken van de juiste keuzes binnen de prioritering van
de milieutaak van de politie. In dat kader is recent het High Impact Environmental
Crime (HIEC) team opgericht, dat zich richt op de aanpak van de zwaardere vormen van
milieucriminaliteit met grote maatschappelijke impact. Deze vormen van milieucriminaliteit
omvatten illegale activiteiten die ernstige schade toebrengen aan het milieu en de
samenleving. Dergelijke misdrijven hebben vaak een grote ecologische, economische
en gezondheidsimpact, en vereisen gespecialiseerde opsporing en handhaving. Met deze
uitbreiding wordt de expertise en kennis bij de politie vergroot.

Tot slot zullen de statistische gegevens die overeenkomstig artikel 22 van de herziene
Europese richtlijn milieucriminaliteit worden verzameld niet alleen een beeld geven
van het aantal geregistreerde milieudelicten, maar ook inzicht bieden in de inzet
en prioritering van capaciteit binnen de handhaving van milieucriminaliteit.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om een enkele technische verbetering in het
wetsvoorstel aan te brengen. In het nieuw voorgestelde artikel 90undecies is een verwijzing
naar de Omgevingswet opgenomen. Daarnaast is in artikel 1a, onderdeel 2°, van de Wet
op de economische delicten (hierna: WED) een verwijzing aangepast naar aanleiding
van de voorgestelde wijziging in onderdeel 1° van artikel 1a van de WED. Verder is
in de memorie van toelichting een nadere precisering aangebracht in de verwijzingen
naar de relevante bepaling in de Omgevingswet in de toelichting bij artikel 3, tweede
lid, onder q, van de herziene Europese richtlijn milieucriminaliteit.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F. van Oosten