Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Verslag
36 835 Implementatie van Richtlijn (EU) 2024/1712 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juni 2024 tot wijziging van Richtlijn 2011/36/EU inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan (Implementatiewet herziene Europese richtlijn mensenhandel)
Nr. 5
VERSLAG
Vastgesteld 22 december 2025
De vaste commissie voor Justitie en Veiligheid, belast met het voorbereidend onderzoek
van dit voorstel van wet, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen. Onder het
voorbehoud dat de hierin gestelde vragen en gemaakte opmerkingen voldoende zullen
zijn beantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van het voorstel van wet
genoegzaam voorbereid.
INHOUDSOPGAVE
I.
Algemeen
1
1.
Inleiding
1
2.
Hoofdlijnen van de Herzieningsrichtlijn
3
3.
Inhoud van het wetsvoorstel
3
4.
Inhoud van de Herzieningsrichtlijn en wijze van implementatie
5
5.
Uitvoerings- en handhavingsconsequenties en financiële gevolgen
11
6.
Adviezen
12
II.
Artikelsgewijze toelichting
12
III.
Overig
13
I. Algemeen
1. Inleiding
De leden van de D66-fractie bedanken de regering voor het wetsvoorstel en de memorie
van toelichting. Deze leden onderschrijven het belang van een krachtige, samenhangende
en gemoderniseerde aanpak van mensenhandel, waarbij bescherming van slachtoffers en
een effectieve bestrijding van daders centraal staan. Mensenhandel is een zeer ingrijpende
mensenrechtenschending die vaak niet duidelijk zichtbaar is voor de samenleving. Slachtoffers
worden vaak langdurig geconfronteerd met lichamelijk en psychische schade, met verlies
van autonomie, schuldgevoelens en angst. Deze leden achten het dan ook positief dat
de gemoderniseerde Europese richtlijn mensenhandel is ingevoerd, zodat slachtoffers
beter worden beschermd en uitbuiters beter kunnen worden aangepakt. Deze leden zien
ook dat, zoals ook aangegeven in de memorie van toelichting, de Nederlandse wet- en
regelgeving al grotendeels in lijn is met de herziene Europese richtlijn mensenhandel.
Tegelijkertijd hebben zij nog enkele vragen, naar aanleiding van het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling advisering) en de memorie
van toelichting.
De leden van de PVV-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel
en de daarbij behorende stukken. Deze leden zijn voorstander van een stevige en effectieve
aanpak van mensenhandel. Tegen deze achtergrond hebben zij een aantal vragen.
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Deze leden benadrukken dat mensenhandel een verwoestende vorm van criminaliteit is
en dat het tegengaan van dit mensonterende delict een grote prioriteit moet zijn en
blijven van de regering. Zij onderschrijven het doel van de herziene richtlijn en
steunen het wetsvoorstel. Deze leden stellen nog enkele vragen en maken nog een paar
opmerkingen.
De economische schade als gevolg van mensenhandel in de EU wordt geschat op 2,7 miljard
euro per jaar, zo begrijpen de leden van de VVD-fractie. Is er een concreet doel vastgelegd
om dit bedrag te verlagen? Zo nee, waarom niet? Kan de regering een inschatting geven
van de verwachte effecten van het implementatiewetsvoorstel op de aangiftebereidheid,
het percentage zaken dat wordt geseponeerd en de instroom van de in te plannen strafzaken
die van het Openbaar Ministerie (OM) aanbrengt bij de rechter?
De leden van de VVD-fractie vragen waarom de regering er niet voor heeft gekozen het
Wetboek van Strafrecht BES aan te passen en in het geheel geen aandacht te besteden
aan de vraag in hoeverre de herziene richtlijn gevolgen met zich meebrengt voor de
aanpak van mensenhandel op de BES-eilanden.
De leden van de VVD-fractie vragen de regering naar de laatste stand van zaken met
betrekking tot de uitvoering van de motie van het lid Verkuijlen over het tegengaan
van misbruik van de B8/3-regeling (Kamerstuk 36 547, nr. 33). Kan worden toegelicht welke stappen de regering de afgelopen periode heeft gezet
om de motie uit te voeren en welke stappen in 2026 nog zullen worden gezet?
De leden van de VVD-fractie constateren dat er naast de structurele middelen voor
het actieprogramma «Samen tegen mensenhandel» ook vanaf 2020 in een opbouwende reeks
10 miljoen euro beschikbaar is gekomen voor de werving van medewerkers bij politie
ten behoeve van de aanpak van mensenhandel. Het betreft 58 fte die in een periode
van vier jaar (tot en met 2023) worden geworven. Kan de regering bevestigen dat deze
medewerkers inmiddels allemaal zijn geworven? Zo nee, waarom niet? Voornoemde leden
signaleren dat in de periode 2018 tot en met 2021 het aantal verdachten van mensenhandel
dat door de politie bij het OM is aangebracht gemiddeld 184 per jaar bedroeg; en dat
in de begroting van het Ministerie van Justitie en Veiligheid voor het jaar 2026 zelfs
is te lezen dat het aantal verdachten is teruggelopen, van 210 verdachten in 2023
naar 196 in 2024. Deze leden vragen hoe het kan dat dit aantal is teruggelopen en
welk deel hiervan kan worden toegeschreven aan gebrekkige meldings- en aangiftebereidheid.
Voornoemde leden vragen de regering of zij van mening is dat het teruglopende aantal
verdachten de noodzaak aantoont van de Wet modernisering en uitbreiding strafbaarstelling
mensenhandel. Deze leden vragen of de regering bereid is om bij de Eerste Kamer aan
te dringen op spoedige behandeling van dit wetsvoorstel.
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel
en danken de regering voor dit wetsvoorstel. Deze leden maken graag van de gelegenheid
gebruik om aanvullende vragen te stellen over de voorgestelde wijzigingen, de gemaakte
keuzes in de implementatie en de gevolgen voor de praktijk.
De leden van de JA21-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het wetsvoorstel
en hopen dat het zal bijdragen aan de bestrijding van mensenhandel. Deze leden vragen
wat de huidige schattingen zijn ten aanzien van het aantal personen dat onder dwang
in de prostitutie werkt in Nederland en naar Nederland is gehaald onder valse voorwendselen.
De leden van de BBB-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel. Deze leden
hebben hierover nog een aantal vragen.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel. Deze
leden hebben naar aanleiding van dit wetsvoorstel nog enkele vragen.
2. Hoofdlijnen van de Herzieningsrichtlijn
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben in de memorie van toelichting gelezen
dat de Herzieningsrichtlijn ook het treffen van extra maatregelen ter bescherming
van slachtoffers verplicht, waarbij er bijvoorbeeld extra aandacht moet zijn voor
minderjarigen en personen met een handicap. Deze leden vragen de regering of zij ook
extra aandacht geeft aan vluchtelingen en daklozen, aangezien dit, net als minderjarigen
en personen met een handicap, kwetsbare groepen zijn, en of zij dit kan toelichten.
3. Inhoud van het wetsvoorstel
De leden van de D66-fractie merken op dat door de Implementatiewet de niet-cumulatieve
opsomming van vormen van uitbuiting uit artikel 237f Sr wordt uitgebreid met uitbuiting
van draagmoederschap, uitbuiting van gedwongen huwelijken en uitbuiting van illegale
adoptie. Daarnaast zorgt de implementatiewet ervoor dat het verbod op het gebruikmaken
van seksuele diensten in artikel 273 Sr van slachtoffers van mensenhandel wordt uitgebreid
naar het gebruikmaken van niet-seksuele diensten van het slachtoffer. Daarin heeft
de regering de keuze gemaakt om bij niet-seksuele diensten, net zoals nu al het geval
is bij seksuele diensten, niet alleen de opzetvariant maar ook de schuldvariant strafbaar
te stellen. Ook wordt door de implementatiewet het Besluit internationale verplichtingen
extraterritoriale rechtsmacht (BIVR) aangevuld, zodat wordt gewaarborgd dat Nederland,
conform artikel 1 onderdeel 10 van de herziene Europese richtlijn mensenhandel, rechtsmacht
kan uitoefenen wanneer dit feit is gepleegd door of tegen een Nederlander of een in
Nederland woonachtig persoon. In het kader van deze nieuwe bepalingen in het Wetboek
van Strafrecht, in combinatie met de aanpassing van het BIVR, vragen voornoemde leden
hoe de regering situaties beoordeelt waarin wensouders bewust kiezen voor landen met
zwakke regelgeving rondom draagmoederschap of illegale adoptie. Zou er dan sprake
kunnen zijn van culpa van het delict omschreven in het nieuwe artikel 273 Sr? Onder
welke voorwaarden zou dit het geval zijn?
De leden van de VVD-fractie constateren dat de herziene richtlijn met zich meebrengt
dat mensenhandel die wordt gepleegd of vergemakkelijkt door middel van internet en
sociale media, een strafverzwarende omstandigheid wordt wanneer dit gepaard gaat met
seksuele uitbuiting. De richtlijn resulteert onder andere op deze manier in hogere
opgelegde straffen voor daders van mensenhandel. Deze leden vragen of en hoe de effecten
van dit soort maatregelen onder de herziene richtlijn worden geregistreerd zodat na
verloop van tijd kan worden afgeleid uit de systemen of niet alleen de aangiftebereidheid,
maar ook de opgelegde straffen daadwerkelijk worden verhoogd. Graag ontvangen deze
leden een reactie van de regering hierop.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering nader toe te lichten welke gevolgen
de uitbreiding van artikel 273f Sr en de verbreding van artikel 273g Sr hebben voor
de uitvoeringspraktijk, met name voor de politie, het OM en de inspectiediensten.
Zijn deze organisaties voldoende toegerust om de nieuwe vormen van uitbuiting en de
verruimde strafbaarstelling effectief te herkennen, te onderzoeken en te bewijzen?
De leden van de BBB-fractie constateren dat deze wet de herziene Europese Richtlijn
mensenhandel (Richtlijn (EU) 2024/1712) uitvoert in de Nederlandse wetgeving. De richtlijn
wijzigt de bestaande Europese regels uit 2011 over het voorkomen en bestrijden van
mensenhandel en de bescherming van slachtoffers. Nederland moet deze aanpassingen
uiterlijk 15 juli 2026 doorvoeren.
Dit wetsvoorstel, zoals toegelicht in de memorie van toelichting, regelt de implementatie
van de herziene Europese richtlijn mensenhandel (Richtlijn (EU) 2024/1712) in de Nederlandse
wetgeving. De aanleiding voor deze wetswijziging is dat mensenhandel in Europa steeds
complexer en veelzijdiger wordt, met nieuwe vormen van uitbuiting en een groeiend
gebruik van digitale middelen. De Europese Unie heeft daarom de bestaande richtlijn
uit 2011 aangepast, en Nederland moet deze wijzigingen uiterlijk 15 juli 2026 doorvoeren.
De kern van het wetsvoorstel is dat het Wetboek van Strafrecht wordt aangepast en
uitgebreid. Allereerst wordt expliciet vastgelegd dat naast seksuele en arbeidsuitbuiting
ook uitbuiting van draagmoederschap, gedwongen huwelijken en illegale adoptie onder
mensenhandel vallen. Deze vormen van uitbuiting waren feitelijk al strafbaar, maar
worden nu expliciet genoemd vanwege hun groeiende relevantie in Europa. Dit betekent
bijvoorbeeld dat het misbruiken van een kwetsbare vrouw als draagmoeder tegen betaling,
of het dwingen van iemand tot een huwelijk met economisch voordeel, nu duidelijk onder
mensenhandel valt. Daarnaast wordt de strafbaarstelling van het gebruikmaken van diensten
van slachtoffers van mensenhandel uitgebreid. Het wordt strafbaar voor iedereen die
weet of ernstige reden heeft om te vermoeden dat de geleverde dienst afkomstig is
van een slachtoffer van mensenhandel. Dit geldt niet alleen voor seksuele diensten,
zoals dat al het geval was, maar voortaan ook voor andere vormen van arbeid, bijvoorbeeld
in de schoonmaak, bouw, zorg en soortgelijke sectoren. Hoe wordt het bewustzijn bij
werkgevers en organisaties vergroot zodat zij actief controleren of diensten mogelijk
door slachtoffers van mensenhandel worden uitgevoerd? En hoe wordt beoordeeld of de
werkgever/werknemer daadwerkelijk weet heeft gehad van mensenhandel?
De leden van de BBB-fractie constateren dat een belangrijk onderdeel van het wetsvoorstel
het non-punishmentbeginsel is. Dit houdt in dat slachtoffers van mensenhandel die
als direct gevolg daarvan tot criminele of andere onwettige activiteiten zijn gedwongen,
niet vervolgd of bestraft mogen worden voor die activiteiten. Dit gold al voor strafbare
feiten, maar wordt nu ook uitgebreid naar bijvoorbeeld administratieve overtredingen,
zoals het werken met valse papieren. Het wetsvoorstel bevat verder bepalingen die
de bescherming van slachtoffers versterken. Er komen extra maatregelen voor minderjarigen
en mensen met een handicap, en er moeten duidelijke verwijzingsmechanismen komen voor
de vroegtijdige opsporing en identificatie van slachtoffers. Ook wordt de rol van
de nationale coördinator mensenhandel uitgebreid, met taken als monitoring van trends,
het verzamelen van statistieken, rapportage en het opstellen van noodplannen.
Lidstaten worden verplicht om een nationaal actieplan tegen mensenhandel op te stellen,
regelmatig te evalueren en te actualiseren. In Nederland is dit het «Versterkte Actieplan
programma Samen tegen mensenhandel». Nederland heeft al langere tijd een «Actieplan
tegen mensenhandel», kan de regering voor de leden van de BBB-fractie toelichten wat
hiervan tot nu toe de resultaten zijn? En ziet de regering mogelijkheden tot verbetering
van dit plan? Daarnaast regelt de wet dat Nederland rechtsmacht heeft over deze strafbare
feiten, ook als ze buiten Nederland zijn gepleegd door of tegen Nederlanders. Kan
de regering ook toelichten op welke manier wordt samengewerkt met andere lidstaten
om grensoverschrijdende mensenhandel te voorkomen?
De leden van de BBB-fractie constateren dat slachtoffers van mensenhandel recht hebben
op schadevergoeding via civielrechtelijke weg, het strafproces en het schadefonds
geweldsmisdrijven. Nederland acht het niet nodig om een apart nationaal fonds voor
schadevergoeding op te richten, omdat bestaande regelingen voldoende zijn. Verder
moeten er preventieve maatregelen komen, zoals campagnes en opleidingen, met aandacht
voor digitale geletterdheid en specifieke doelgroepen. Tot slot krijgt de Nationaal
Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen een centrale rol in het
verzamelen en rapporteren van geanonimiseerde statistische gegevens over het aantal
slachtoffers, verdachten, vervolgingen en veroordelingen. De impact van de wetswijzigingen
op de strafrechtketen wordt gemonitord en er is budget beschikbaar voor eventuele
extra kosten.
Kortom, dit wetsvoorstel zorgt ervoor dat Nederland voldoet aan de nieuwste Europese
eisen voor de bestrijding van mensenhandel, door het strafrecht uit te breiden, de
bescherming van slachtoffers te versterken, en de coördinatie en monitoring van het
beleid te verbeteren. De nadruk ligt op het expliciet strafbaar stellen van nieuwe
uitbuitingsvormen, het verbreden van de strafbaarstelling van het gebruik van diensten
van slachtoffers, betere bescherming en ondersteuning van slachtoffers, en een stevigere
aanpak en preventie van mensenhandel.
4. Inhoud van de Herzieningsrichtlijn en wijze van implementatie
De leden van de D66-fractie signaleren dat in artikel 11, vierde lid van Richtlijn
2011/36/EU bevat de verplichting om bij wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen
een of meerdere verwijzingsmechanismen in te stellen voor de vroegtijdige opsporing
en identificatie van, en bijstand en ondersteuning aan, geïdentificeerde slachtoffers,
in samenwerking met de relevante hulpverleningsorganisaties, en om een contactpunt
voor grensoverschrijdende doorverwijzing van slachtoffers aan te wijzen. In het kader
van deze bepaling wordt in de memorie van toelichting aangegeven dat er in 2025 gewerkt
wordt aan het opzetten van één centraal informatiepunt waar slachtoffers, eerstelijns
professionals en burgers op een laagdrempeligere en toegankelijke manier worden geïnformeerd
en doorverwezen naar het juiste loket voor vragen over aangifte, hulp en opvang. Deze
leden vragen wanneer de regering verwacht dat deze organisatie operationeel wordt,
en hoe dit informatiepunt zal worden gemonitord.
De leden van de VVD-fractie constateren dat steeds meer aspecten van mensenhandel
(zoals het plegen van voorbereidingshandelingen) zich afspelen in het digitale domein.
Daarom achten deze leden het wenselijk dat de aanpak van uitbuiting die online plaatsvindt
wordt versterkt. Kan de regering nader toelichten welke maatregelen op dit gebied
voortvloeien uit de herziene richtlijn? Welke maatregelen zijn de afgelopen jaren
al getroffen door onder andere het Centrum Kinderhandel & Mensenhandel en de politie
en hoe worden de kwalitatieve doelstellingen die zijn opgenomen over online opsporing
in het versterkte actieplan Samen tegen mensenhandel gemonitord en beoordeeld op effectiviteit?
De leden van de VVD-fractie stellen ter nadere verduidelijking nog een aantal vragen
over de wijze waarop het begrip gedwongen huwelijk en huwelijkse uitbuiting zich tot
elkaar verhouden in de praktijk. Ook al wordt in de tekst van het wetsvoorstel huwelijkse
uitbuiting» gedefinieerd als «gedwongen huwelijk», in de praktijk komt het vaak voor
dat slachtoffers pas in de periode na de sluiting van het huwelijk worden uitgebuit.
Bijvoorbeeld situaties waarin het slachtoffer door zijn of haarhuwelijkspartner tot
dienstverlening wordt gedwongen, zoals het verrichten van een veelheid van huishoudelijke
werkzaamheden in combinatie met opgelegde vrijheidsbeperkingen, of het verlenen van
seksuele diensten. Welke verruimingen worden met het wetsvoorstel voorzien in de beoordeling
van strafwaardige handelingen? Wordt het straks makkelijker om ook in deze gevallen
daders te vervolgen voor huwelijkse uitbuiting?
In het verlengde van de voorgaande vragen over de reikwijdte van huwelijkse uitbuiting;
vragen de leden van de VVD-fractie of de regering ook kan reageren op alle vragen
over de strafrechtelijke reikwijdte die het College van procureurs-generaal heeft
gesteld tijdens de voorbereidingen van het wetsvoorstel. Deze leden ontvangen graag
bij de nota naar aanleiding van het verslag een concreet antwoord op alle vragen die
het College van procureurs-generaal heeft gesteld op pagina’s 2 t/m 4 van hun advies,
zodat geen enkele vraag van het College van procureurs-generaal over de reikwijdte
van het wetsvoorstel onbesproken blijft. Tot slot vragen deze leden of de hack van
het OM nog gevolgen heeft voor de mogelijkheden om IV-voorzieningen door te voeren
in het kader van het onderhavige wetsvoorstel en het wetsvoorstel modernisering en
uitbreiding strafbaarstelling mensenhandel.
Aangaande draagmoederschap vragen de leden van de VVD-fractie de regering wanneer
sprake is van misbruik van een kwetsbare positie van de draagmoeder en of daarvoor
is vereist dat de opdrachtgever enig – financieel of anderszins – voordeel beoogt.
Kan de regering, mede in het licht van de opmerkingen van de Afdeling advisering over
het vereiste oogmerk van uitbuiting, bevestigen dat het enkel instemmen met of profiteren
van een draagmoederschapsconstructie waarin mogelijk misbruik van een kwetsbare positie
van de draagmoeder plaatsvindt, onvoldoende is om het oogmerk van uitbuiting in de
zin van artikel 273f Sr aan te nemen, indien betrokkene zelf geen dwangmiddel toepast?
Onder welke omstandigheden wordt wel het oogmerk van uitbuiting aangenomen en onder
welke omstandigheden is er bijvoorbeeld alleen sprake van strafbaarheid zoals voorgesteld
bij het wetsvoorstel Kind, draagmoederschap en afstamming (artikel 151ca Sr). Kan
de regering daarbij tevens toelichten in hoeverre een overtreding van het beoogde
artikel 442b kan worden meegewogen bij de beoordeling of sprake is van misbruik van
een kwetsbare positie of uitbuiting in de zin van artikel 273f Sr?
Artikel 1, onderdeel 1, onder a, van de Herzieningsrichtlijn
De leden van de CDA-fractie vragen de regering hoe de toevoeging van uitbuiting van
draagmoederschap, gedwongen huwelijken en illegale adoptie aan artikel 273f Sr zich
verhoudt tot bestaande nationale strafbepalingen op deze terreinen. Op welke manier
wordt voorkomen dat er onduidelijkheid of overlap ontstaat bij de kwalificatie van
feiten en de keuze van het in te zetten strafrechtelijk instrumentarium?
Artikel 1, onderdeel 1, onder b, van de Herzieningsrichtlijn
De leden van de CDA-fractie vragen de regering of het klopt dat de bestaande delictsomschrijvingen
in artikel 273f Sr volledig aansluiten bij de gewijzigde Europese bepalingen rondom
het middelvereiste, in het bijzonder voor wat betreft (minderjarige) draagmoeders.
Op welke wijze wordt dit onderscheid tussen situaties mét en zonder middelvereiste
verankerd in regelgeving en beleid?
Artikel 1, onderdeel 2, onder a, van de Herzieningsrichtlijn
De leden van de CDA-fractie constateren dat de Nederlandse strafmaxima voor mensenhandel
ruim boven de Europese minimumeisen liggen. Leidt dit in de praktijk tot verschillen
in straftoemeting?
Artikel 1, onderdeel 2, onder b, van de Herzieningsrichtlijn
De leden van de CDA-fractie vragen de regering of het klopt dat de strafbaarstelling
van misbruik van seksueel beeldmateriaal (artikel 254ba Sr) toereikend is om de in
de Herzieningsrichtlijn bedoelde digitale verzwarende omstandigheden volledig af te
dekken. Hoe wordt bevorderd dat de digitale component, zoals het verspreiden of faciliteren
van seksueel beeldmateriaal van slachtoffers, consequent wordt betrokken bij de straftoemeting?
Artikel 1, onderdeel 3, onderdelen a en b, van de Herzienings-richtlijn
De leden van de CDA-fractie vragen de regering of de systematiek van artikel 51 Sr
volledig toereikend is om rechtspersonen aansprakelijk te stellen voor het delict
bedoeld in artikel 18bis van de richtlijn, zoals geïmplementeerd via artikel 273g
Sr. Zijn er, mede gezien complexe ketens en internationale constructies, specifieke
aandachtspunten bij de toerekening van gedragingen aan rechtspersonen die de regering
onderkent?
Artikel 1, onderdeel 4, van de Herzieningsrichtlijn
De leden van de CDA-fractie vragen de regering of de bestaande instrumenten, waaronder
artikel 51 Sr, artikel 23 Sr en de Wet Bibob, in de praktijk voldoende ruimte bieden
om rechtspersonen die betrokken zijn bij mensenhandel of het gebruikmaken van diensten
van slachtoffers daadwerkelijk consequent te sanctioneren. Daarnaast vragen deze leden
hoe wordt geborgd dat maatregelen als uitsluiting van overheidsfinanciering en (geanonimiseerde)
bekendmaking van rechterlijke uitspraken op een zorgvuldige wijze worden toegepast.
Artikel 1, onderdeel 6, van de Herzieningsrichtlijn
De leden van de CDA-fractie vragen de regering nader toe te lichten hoe het verbrede
non-punishmentbeginsel zich verhoudt tot bestaande strafuitsluitingsgronden zoals
overmacht, en hoe wordt voorkomen dat dit beginsel verschillend wordt uitgelegd in
strafrechtelijke en bestuursrechtelijke context. Hoe wordt de uitkomst van de jaarlijkse
monitoring van de toepassing van dit beginsel benut om beleid en uitvoering bij te
stellen? Daarnaast vragen deze leden hoe deze bepaling zich verhoudt tot de voorgenomen
wettelijke verankering van het non-punishmentbeginsel.
Artikel 1, onderdeel 7, onder a, van de Herzieningsrichtlijn
De leden van de CDA-fractie vragen de regering toe te lichten welke waarborgen er
zijn zodat het ontbreken of intrekken van een aangifte in de praktijk niet ertoe leidt
dat het in artikel 273g Sr strafbaar gestelde feit onbestraft blijft. Hoe wordt in
beleid en richtlijnen gewaarborgd dat ambtshalve optreden ook daadwerkelijk wordt
benut waar de ernst van de zaak daarom vraagt?
Artikel 1, onderdeel 7, onder b, van de Herzieningsrichtlijn
De leden van de VVD-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de Koninklijke
Marechaussee (KMar) zich vooral richt op de bestrijding van mensensmokkel, maar in
deze onderzoeken ook verwevenheid ziet met mensenhandel, en dat de KMar gespecialiseerde
rechercheteams heeft voor het bestrijden van mensensmokkel. Deze leden vragen in dit
kader naar de resultaten van het opgerichte multidisciplinair team (MDT) mensensmokkel
en of er naast dit MDT ook een MDT kan worden opgericht voor de opsporing van mensenhandel.
Voornoemde leden vragen voorts waarom de Tweede Kamer al meer dan twee jaar moet wachten
op de nota naar aanleiding van het verslag bij het wetsvoorstel verhoging wettelijke
strafmaxima mensensmokkel en uitbreiding rechtsmacht mensensmokkel (Kamerstuk 36 414). Wanneer «gebrek aan wetgevingscapaciteit» onderdeel is van het antwoord op deze
vraag, dan vragen deze leden of nader kan worden toegelicht waarom dit wetsvoorstel
geen prioriteit heeft gekregen.
De leden van de VVD-fractie begrijpen dat lidstaten straks ook nationale coördinatoren
voor de bestrijding van mensenhandel moeten aanstellen en hun nationale actieplannen
regelmatig moeten bijwerken, waardoor het EU-netwerk van nationale coördinatoren en
rapporteurs op het gebied van mensenhandel een grotere rol krijgt. De lidstaten moeten
ook jaarlijks gegevens over mensenhandel uitwisselen via Eurostat. Kan hier een nadere
toelichting op worden gegeven? Welke gegevens moeten worden uitgewisseld? Deze leden
vragen voorts of er voldoende adequate wettelijke grondslagen zijn om deze gegevens
rechtmatig uit te wisselen en of er uit de uitvoeringspraktijk blijkt dat er gegevens
zijn waarvan het vanuit opsporingsperspectief wenselijk is deze uit te wisselen, maar
vanuit privacyoverwegingen dat nog niet gebeurt.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering hoe zij de rol ziet van gespecialiseerde
teams, zoals de Teams Migratiecriminaliteit en Mensenhandel (TMM) van de Afdeling
Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (AVIM), de Afdeling Arbeidsuitbuiting,
de KMar en digitale expertise-eenheden, bij de aanpak van met ICT-gefaciliteerde mensenhandel.
Op welke wijze wordt in beleid en organisatie vormgegeven aan de noodzakelijke afstemming
tussen deze teams, met name bij grensoverschrijdende en digitaal complexe zaken?
Artikel 1, onderdeel 8, onder a en b, van de Herzieningsrichtlijn
De leden van de CDA-fractie vragen de regering nader toe te lichten waarom is gekozen
voor een ruime extraterritoriale rechtsmacht voor het in artikel 18bis bedoelde feit
via aanpassing van het BIVR. Hoe wordt in de praktijk omgegaan met situaties waarin
meerdere lidstaten rechtsmacht kunnen of willen uitoefenen, en welke rol speelt Nederland
in het vermijden van parallelle procedures?
Artikel 1, onderdeel 9, onder a, van de Herzieningsrichtlijn
De leden van de VVD-fractie lezen in de memorie van toelichting dat een groot deel
van de slachtoffers van mensenhandel een licht verstandelijke beperking (LVB) heeft,
terwijl dit niet altijd wordt herkend. Zij delen de constatering van de regering dat
het voor professionals van belang is slachtoffers met een LVB te herkennen, zodat
er passende begeleiding en behandeling kan worden geboden. Kan de regering nader toelichten
op welke wijze wordt vastgesteld dat een slachtoffer een LVB heeft? Deze leden vinden
het belangrijk dat naast het trainen van professionals ook beter wordt verankerd op
welke wijze, wanneer in de procedure en door wie een LVB bij een slachtoffer van mensenhandel
wordt vastgesteld. In dat kader vragen zij of de regering bereid is te onderzoeken
of er bij slachtoffers van mensenhandel veel vaker al in een vroeg stadium een SCIL-test
kan worden afgenomen, zodat een LVB eerder wordt vastgesteld. Acht de regering het
wenselijk dat dergelijke informatie over slachtoffers ook tijdig wordt gedeeld met
andere opsporingsdiensten, inspecties, en bestuurlijke instanties (IND) in grensoverschrijdende
opsporingsonderzoeken naar mensenhandel?
De leden van de CDA-fractie vragen de regering hoe de expliciete verplichting tot
genderbewuste, handicap-sensitieve en kindvriendelijke ondersteuning wordt verankerd
in het Besluit slachtoffers van strafbare feiten en in uitvoeringsrichtlijnen. Hoe
wordt daarbij aangesloten bij bestaande instrumenten zoals de Individuele Beoordeling
en kindvriendelijke verhoorpraktijken?
Artikel 1, onderdeel 9, onder b en c, van de Herzieningsrichtlijn
De leden van de VVD-fractie constateren dat de regering bij de verplichting tot het
vaststellen van een verwijzingsmechanisme verwijst naar het Nederlandse juridische
en beleidsmatige kader, dat volgens de regering de werkzaamheid waarborgt en Nederland
– kort gezegd – in de praktijk al voldoet aan de plicht tot het instellen van een
of meerdere verwijzingsmechanismen. Kan de regering nader toelichten waarom de regering
het op dit punt niet eens is met de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel
Geweld tegen Kinderen? Welke andere landen hebben deze plicht op de voorgestelde wijze
ingevuld net als Nederland? Zijn er landen waarin wel expliciet wordt gekozen voor
de wijze die de Nationaal Rapporteur voorstelt? Wat zijn hier de voor- en nadelen
van?
De leden van de CDA-fractie vragen de regering in hoeverre bij de verdere uitwerking
van het nationale verwijzingsmechanisme wordt aangesloten bij pilots zoals de Domein
Overstijgende Informatiegestuurde Werkwijze.
Artikel 1, onderdeel 10, van de Herzieningsrichtlijn
De leden van de CDA-fractie vragen de regering nader toe te lichten hoe de samenwerking
tussen de IND en de partners in de mensenhandelaanpak wordt ingericht om te voorkomen
dat signalen over slachtofferschap en (mogelijke) aanspraak op internationale bescherming
langs elkaar heen lopen. Op welke wijze wordt bewaakt dat asielprocedures en de opvang
en ondersteuning als slachtoffer goed op elkaar aansluiten en de informatiedeling
is geborgd?
Artikel 1, onderdeel 12, van de Herzieningsrichtlijn
De leden van de CDA-fractie vragen de regering hoe de verplichting tot veilige, vertrouwelijke
en kindvriendelijke aangifteprocedures wordt vastgelegd in landelijke standaarden.
Bestaan er eenduidige kwaliteitscriteria voor studioverhoren van minderjarige en extra
kwetsbare slachtoffers, en hoe wordt de naleving daarvan gevolgd?
Artikel 1, onderdeel 13, van de Herzieningsrichtlijn
De leden van de CDA-fractie vragen de regering hoe de bestaande specialistische programma’s
voor minderjarige slachtoffers, gericht op herstel en een veilige overgang naar volwassenheid,
worden ingebed in het bredere jeugd- en jeugdbeschermingsstelsel. In hoeverre worden
ervaringen van organisaties als Fier, Ster Huis en Nidos benut bij de verdere ontwikkeling
van beleid en regelgeving?
Artikel 1, onderdeel 14, van de Herzieningsrichtlijn
De leden van de VVD-fractie lezen dat lidstaten een nationaal slachtofferfonds of
ander instrument onder de richtlijn mogen inrichten om de schadevergoeding aan slachtoffers
van mensenhandel te regelen. Welke landen hebben een vergelijkbaar systeem als Nederland
met de Wet Schadefonds geweldsmisdrijven? Deelt de regering het standpunt van deze
leden dat slachtoffers van alle vormen van uitbuiting en ernstige benadeling aanspraak
zouden moeten kunnen maken op een uitkering op grond van de Wet schadefonds geweldsmisdrijven.
In het verlengde van deze vraag, zijn voornoemde leden benieuwd of de regering puntsgewijs
kan reageren op de drie concrete suggesties bij het wetsvoorstel die Slachtofferhulp
Nederland heeft ingebracht.
Artikel 1, onderdeel 15, van de Herzieningsrichtlijn
De leden van de CDA-fractie vragen de regering hoe zij voorkomt dat de verbreding
van artikel 273g Sr naar niet-seksuele dienstverlening in de praktijk tot onderbenutting
leidt, gegeven dat de delictsomschrijving alleen in uitzonderlijke gevallen bewezen
zal kunnen worden. Wordt voorzien in nadere beleids- of werkinstructies om duidelijkheid
te geven over de toepassing van deze bepaling?
Artikel 1, onderdeel 17, van de Herzieningsrichtlijn
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het monitoringsoverzicht van
het Actieplan «Samen tegen mensenhandel». Zij vragen de regering of in toekomstige
monitoringsoverzichten, conform de motie-Veltman (Kamerstuk 28 638, nr. 240), baseline-niveaus kunnen worden opgenomen en daarnaast of het rapport kan worden
voorzien van streefdata en tussentijdse doelstellingen.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering hoe zij borgt dat de verplichtingen
rond gegevensverzameling, statistieken en nationale actieplannen uit de artikelen
19bis en 19ter duurzaam worden verankerd in de Nederlandse bestuurs- en beleidspraktijk.
Hoe wordt ervoor gezorgd dat toekomstige actieplannen en data-aanleveringen niet afhankelijk
zijn van losse projecten, maar een structureel karakter hebben?
Artikel 19a van de Herzieningsrichtlijn
De leden van de VVD-fractie vragen concreet hoe artikel 19a in de praktijk zal worden
uitgevoerd en of er IT-aanpassingen noodzakelijk zijn om te verzekeren dat Nederland
voldoet aan alle eisen die in artikel 19a zijn opgenomen ten aanzien van de data die
lidstaten moeten registreren ten aanzien van (de aanpak van) mensenhandel. Deze leden
vragen voorts of (een samenvatting van) de data die Nederland aanlevert bij de Europese
Commissie ook wordt opgenomen in Kamerbrieven, zoals voortgangsrapportages van het
actieplan samen tegen mensenhandel en, zo niet, of deze informatie die Nederland stuurt
naar de Europese Commissie elders openbaar wordt gemaakt.
5. Uitvoerings- en handhavingsconsequenties en financiële gevolgen
De leden van de D66-fractie merken op dat het OM en de Afdeling beide in hun advies
aangeven dat verwacht wordt dat de wijzigingen niet zullen leiden tot een substantiële
toename van strafzaken, onder andere omdat het misdrijf in art. 237g lastig te bewijzen
is en vervolging daarom complex blijft. Derhalve vragen deze leden hoe de regering
beoogt te voorkomen dat deze strafbaarstelling in de praktijk vooral een symbolische
waarde heeft, doordat opsporing structureel achterblijft bij de praktijk. Daarnaast
wordt door de implementatiewet ook het Besluit internationale rechtsmacht aangevuld,
zodat wordt gewaarborgd dat Nederland, conform artikel 1 onderdeel 10 van de herziene
Europese richtlijn mensenhandel, rechtsmacht kan uitoefenen wanneer dit feit is gepleegd
door of tegen een Nederlander of een in Nederland woonachtige persoon. De aan het
woord zijnde leden achten dit begrijpelijk, omdat mensenhandel vaak een grensoverschrijdend
delict is. Zij vragen echter hoe de regering de handhaving van deze maatregel beoordeelt,
en of de regering hierin uitdagingen ziet.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering hoe wordt geborgd dat de verschillende
ketenpartners, waaronder politie, het OM, de rechtspraak, de Arbeidsinspectie, de
KMar, gemeenten, de asielketen, CoMensha, Slachtofferhulp Nederland, opvanginstellingen
en andere hulpverlenings- en slachtofferorganisaties, daadwerkelijk beschikken over
de benodigde capaciteit, expertise en passende scholing om de gewijzigde en verbrede
strafbaarstellingen en overige verplichtingen uit de herziene richtlijn effectief
te kunnen uitvoeren. Hoe wordt voorkomen dat nieuwe delicten slechts beperkt worden
vervolgd, dat slachtoffers niet tijdig in beeld komen of tussen wal en schip raken,
en dat onderzoeken vastlopen? Voorts vragen deze leden hoe de regering borgt dat de
samenwerking tussen alle betrokken partners zodanig is ingericht dat verantwoordelijkheden
en bevoegdheden duidelijk zijn belegd en bestaande samenwerkingsstructuren, protocollen
en afspraken periodiek worden geëvalueerd en geactualiseerd.
De leden van de CDA-fractie vragen daarnaast hoe de regering de monitoring van de
uitvoering van de herziene richtlijn vormgeeft, inclusief het gebruik van registratiesystemen,
statistieken en evaluaties van actieplannen. Op welke momenten en via welke indicatoren
wordt vastgesteld of de nieuwe strafbaarstellingen, voorzieningen en maatregelen in
de praktijk daadwerkelijk worden benut, en hoe wordt de Kamer hierover tijdig geïnformeerd?
Verder vragen de leden van de CDA-fractie hoe de regering waarborgt dat opleidingen,
trainingen en bewustwordingscampagnes voor professionals blijvend aansluiten op de
voortschrijdende digitalisering en veranderende verschijningsvormen van mensenhandel,
zodat wordt voorkomen dat kennis veroudert en dat er ongewenste verschillen ontstaan
tussen sectoren of regio’s.
Tot slot vragen de leden van de CDA-fractie hoe de regering bewaakt dat opvang, ondersteuning
en schadevergoedingsmogelijkheden voor slachtoffers van mensenhandel – waaronder minderjarigen,
personen met een (licht) verstandelijke beperking en slachtoffers zonder verblijfsrecht
– in de praktijk tijdig, bereikbaar en voldoende beschikbaar zijn, en of knelpunten
in capaciteit, middelen en toegankelijkheid structureel in kaart worden gebracht en
opgelost.
Het bereik van de huidige strafbaarstelling wordt verbreed tot het gebruikmaken van
niet-seksuele diensten van een slachtoffer van mensenhandel, zo constateren de leden
van de JA21-fractie. Deze leden zijn van mening dat seksuele dwang vaak een schrijnender
en kwalijker vorm van uitbuiting betreft. Kan de regering aangeven wat de verbreding
zal doen met de capaciteit en focus in de opsporing? Hoeveel capaciteit bij politie
wordt op dit moment besteed aan het opsporen van mensenhandel, en hoeveel geld? Kan
de regering aangeven hoe de formatie en inzet hierop de afgelopen vijf jaar is veranderd?
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben enkele vragen over de financiële gevolgen
van het wetsvoorstel. Kan de regering een indicatie geven van de kosten die het wetsvoorstel
met zich meebrengt en hoe die kosten gedekt worden? Deze leden begrijpen dat de kosten
beter inzichtelijk zijn na een evaluatie, maar vragen de regering of zij iets meer
kan zeggen over de verwachte kosten dan zij nu zegt. Daarnaast zijn voornoemde leden
benieuwd in welke mate de regering de verschillende organisaties financieel tegemoetkomt,
of in welke mate deze organisaties zelf budget dienen vrij te maken voor benodigde
aanpassingen in de organisatiestructuren en allerlei trainingen en activiteiten.
6. Adviezen
De leden van de JA21-fractie constateren dat de wet strafbaarstelling mensenhandel
recent is aangepast, waarbij ook uitbuiting in een gedwongen huwelijk is toegevoegd.
Het is echter van belang om ook op te kunnen treden tegen huwelijkse uitbuiting, ook
als bij de totstandkoming van het huwelijk geen sprake was van dwang. Nu is de opsomming
niet limitatief. Kan de regering aangeven in hoeverre dit nu adequaat in de wet is
opgenomen, wat de mogelijkheden zijn tot vervolging, of dat dit verduidelijking zou
kunnen gebruiken?
II. Artikelsgewijze toelichting
A (Wijziging artikel 273f)
De leden van de PVV-fractie merken op dat het wetsvoorstel onder meer ziet op de uitbreiding
van de strafbaarstelling van mensenhandel met specifieke vormen van uitbuiting, zoals
uitbuiting in de context van gedwongen huwelijken. Deze leden achten het van belang
dat inzichtelijk wordt welke gevolgen een veroordeling wegens dergelijke delicten
kan hebben voor de verblijfsrechtelijke positie van betrokkenen. Voornoemde leden
vragen de regering dan ook welke verblijfsrechtelijke consequenties kunnen volgen
indien een persoon wordt veroordeeld wegens mensenhandel, in het bijzonder bij uitbuiting
in de context van gedwongen huwelijken. Deelt de regering de mening dat een dergelijke
veroordeling aanleiding moet vormen voor intrekking of weigering van een verblijfsvergunning,
ongewenstverklaring of andere vreemdelingenrechtelijke maatregelen?
B (Wijziging artikel 273g)
De leden van de PVV-fractie constateren dat de richtlijn lidstaten verplicht tot het
strafbaar stellen van het opzettelijk gebruikmaken van diensten van slachtoffers van
mensenhandel, met als doel de vraag die mensenhandel in stand houdt terug te dringen.
Zij lezen echter dat het wetsvoorstel deze strafbaarstelling aanzienlijk verbreedt,
doordat niet alleen seksuele dienstverlening, maar alle vormen van dienstverlening
onder het bereik van de bepaling worden gebracht en daarnaast ook een schuldvariant
wordt geïntroduceerd, waarbij strafbaarheid kan volgen indien degene die gebruikmaakt
van een dienst ernstige reden heeft om te vermoeden dat sprake is van mensenhandel.
Deze leden vragen de regering welke concrete lacunes met deze verruiming worden beoogd
te worden gedicht en waarom deze keuze noodzakelijk wordt geacht voor een effectieve
bestrijding van mensenhandel.
De leden van de PVV-fractie merken op dat met dit wetsvoorstel niet langer uitsluitend
seksuele dienstverlening onder het delict valt, maar dat ook het gebruikmaken van
niet-seksuele diensten strafbaar kan worden gesteld. Zij wijzen erop dat deze keuze
verstrekkende gevolgen kan hebben voor de strafrechtelijke aansprakelijkheid van burgers
en bedrijven, met name in sectoren waarin mensenhandel minder zichtbaar of minder
gebruikelijk is en waarin gebruikers van diensten niet zonder meer bedacht hoeven
te zijn op uitbuiting. Deze leden constateren namelijk dat bij seksuele dienstverlening
algemeen wordt aangenomen dat gebruikers zich bewust behoren te zijn van het verhoogde
risico op mensenhandel en dat van hen daarom een verhoogde mate van alertheid mag
worden verwacht. In veel andere sectoren is een dergelijke alertheid echter niet vanzelfsprekend.
Tegen deze achtergrond vragen de aan het woord zijnde leden waarop de regering baseert
dat van gebruikers van niet-seksuele diensten, zoals arbeid of andere vormen van dienstverlening
waarin mensenhandel voor afnemers minder zichtbaar of gebruikelijk is, een vergelijkbare
mate van alertheid mag worden verlangd, met name waar het gaat om de toepassing van
de schuldvariant die met deze wet wordt geïntroduceerd.
III. Overig
De leden van de D66-fractie signaleren dat artikel 273f Sr onder andere is uitgebreid
met uitbuiting van huwelijksdwang. In mei 2025 presenteerde het Wetenschappelijk Onderzoek-
en Datacentrum (WODC) het rapport «Over Grenzen – Een rechtsvergelijkend onderzoek
naar preventieve beschermingsbevelen bij huwelijksdwang, achterlating en vrouwelijke
genitale verminking». Volgens dit rapport wijzen ervaringen uit het Verenigd Koninkrijk
uit dat de combinatie van civiele en strafrechtelijke elementen zorgen voor een breder
en effectiever instrumentarium om huwelijksdwang te voorkomen. In het Verenigd Koninkrijk
zijn specifieke civielrechtelijke preventieve beschermingsmiddelen tegen huwelijksdwang
ingevoerd, namelijk de Forced Marriage Protection Orders en Female Genital Mutilation
Protection Orders. Deze zijn specifiek ontworpen om bescherming te bieden in situaties
waarin groepsdruk een rol speelt en is het mogelijk om bescherming te bieden tegen
meerdere daders. Overtreding van de opgelegde maatregel is een strafbaar feit. De
Nederlandse civiele rechter is wel bevoegd om beschermingsbevelen uit te vaardigen,
maar in tegenstelling tot het Verenigd Koninkrijk het is op dit moment niet mogelijk
om bij deze overtreding strafrechtelijk te handhaven. Het rapport stelt dat een hybride
aanpak, naar het voorbeeld van het Verenigd Koninkrijk, potentie heeft om (potentiële)
slachtoffers van huwelijksdwang in Nederland te beschermen. De aan het woord zijnde
leden vragen hoe de regering deze potentiële aanpak beoordeelt.
De leden van de PVV-fractie constateren dat de herziene Europese richtlijn mensenhandel
lidstaten verplicht om te voorzien in minimale strafmaxima voor mensenhandel en verzwarende
vormen daarvan, teneinde te waarborgen dat deze misdrijven in alle lidstaten als ernstig
worden aangemerkt en effectief kunnen worden bestraft. Nederland voldoet hieraan,
maar tegelijkertijd zijn deze leden van mening dat het voorschrijven van een dergelijke
minimale strafmaxima mede veronderstelt dat algemene minimumstraffen hier op zijn
plaats zijn. Voornoemde leden vragen de regering of zij bereid is te bezien of het
invoeren van verplichte minimumstraffen voor mensenhandel en daarmee samenhangende
delicten wenselijk en effectief kan zijn om de normstelling te versterken en de afschrikwekkende
werking van het strafrecht te vergroten.
De fungerend voorzitter van de commissie, Ellian
Griffier van de commissie, Brood
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
U. Ellian, voorzitter van de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid -
Mede ondertekenaar
A.M. Brood, griffier
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.