Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport
36 871 Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 en enkele andere wetten in verband met de uitvoering en implementatie van het EU-Asiel- en migratiepact 2026 (Uitvoerings- en implementatiewet Asiel- en migratiepact 2026)
Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 22 oktober 2025 en het nader rapport d.d. 12 december 2025, aangeboden aan de
Koning door de Minister van Asiel en Migratie, mede namens de Minister voor Asiel
en Migratie. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief
afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 4 juli 2025, nr. 2025001527,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 22 oktober 2025, nr. W03.25.00165/II, bied ik U hierbij aan.
Het advies is ook integraal opgenomen in dit nader rapport en cursief gedrukt. Hieronder
ga ik in op het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de
Afdeling).
Bij Kabinetsmissive van 4 juli 2025, no. 2025001527, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister voor Asiel en Migratie, bij de Afdeling advisering van de Raad van
State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van
de Vreemdelingenwet 2000 en enkele andere wetten in verband met de uitvoering en implementatie
van het EU-Asiel- en migratiepact 2026 (Uitvoerings- en implementatiewet Asiel- en
migratiepact 2026), met memorie van toelichting.
Asiel- en migratiepact
Met het wetsvoorstel geeft de regering uitvoering aan het Asiel- en migratiepact,
dat in juni 2026 van toepassing wordt. Het pact bestaat uit negen verordeningen en
een richtlijn en moet zorgen voor verdergaande harmonisatie van de regels over asiel
en migratie in de lidstaten van de Europese Unie. De doelstellingen van het Asiel-
en migratiepact zijn onder meer het versterken van de buitengrenzen, het invoeren
van effectievere asielprocedures met kortere behandeltermijnen en het invoeren van
een solidariteitsmechanisme. Dit moet leiden tot een evenwichtige verdeling van de
verantwoordelijkheid van de lidstaten van de Europese Unie voor het opnemen van asielzoekers.
Gevolgen voor de uitvoering en de rechtspraak
Het Asiel- en migratiepact schrijft veel regels dwingend voor, maar laat op een aantal
punten ook ruimte voor nationale invulling. Bij deze invulling kiest de regering ervoor
om aan te sluiten bij de maatregelen die ook onderdeel uitmaken van de voorstellen
voor de Asielnoodmaatregelenwet en de Wet invoering tweestatusstelsel. Voorbeelden
zijn de invoering van een tweestatusstelsel, de aanscherping van de voorwaarden voor
nareis, het verkorten van de geldigheidsduur van de verblijfstitel en het afschaffen
van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd.
Net als in die wetsvoorstellen wordt ook in het voorstel voor de uitvoering en implementatie
van het Asiel- en migratiepact gekozen voor onmiddellijke werking van de maatregelen.
Deze nationale invulling en de onmiddellijke werking ervan volgen niet dwingend uit
het Asiel- en migratiepact en kunnen leiden tot extra lasten voor de uitvoering en
de rechtspraak. Omdat de uitvoeringslasten van de invoering van het pact op zichzelf
al aanzienlijk zijn, verdienen keuzes die tot aanvullende lasten leiden een expliciete
en toereikende onderbouwing. Hierbij wijst de Afdeling ook op de opmerkingen en bezwaren
die zij in dit opzicht eerder heeft geuit bij de voorstellen voor de Asielnoodmaatregelenwet
en de Wet invoering tweestatusstelsel.
Niveau van regelgeving
De regering kiest ervoor om een deel van de uitvoering en implementatie van het Asiel-
en migratiepact niet te regelen op het niveau van een wet in formele zin, maar op
een lager niveau van regelgeving. Met dit doel zijn in het wetsvoorstel meerdere delegatiebepalingen
opgenomen. De gedelegeerde regelgevende bevoegdheid is daarin niet altijd nauwkeurig
genoeg afgebakend. Zo bevat het wetsvoorstel een grondslag om in lagere regelgeving
te regelen in welke gevallen een verblijfsvergunning wordt verleend bij nareis indien
een vreemdeling de subsidiaire beschermingsstatus heeft.
Ook laat het wetsvoorstel het stellen van regels over (het beperken en uitsluiten
van) juridische counseling aan de Minister over. Met deze invulling wordt niet voldaan
aan het uitgangspunt dat de delegatie van regelgevende bevoegdheid zo scherp mogelijk
dient te worden afgebakend, zodat de regering en het parlement gezamenlijk de voornaamste
keuzes over de inhoud van het recht kunnen maken.
De Afdeling adviseert de regering daarom de delegatie van regelgevende bevoegdheid
in het wetsvoorstel naar aard en omvang te beperken en in de toelichting bij het wetsvoorstel
te motiveren waarom in voorkomende gevallen wordt gekozen voor delegatie.
Grondrechtelijke waarborgen bij bewaring
De (herschikte) Opvangrichtlijn maakt in een aantal gevallen bewaring van vreemdelingen
mogelijk. In het wetsvoorstel lijkt de richtlijn niet helemaal (juist) geïmplementeerd.
Zo blijkt uit de toelichting bij het wetsvoorstel niet hoe uitvoering wordt gegeven
aan de vereiste procedurele en inhoudelijke waarborgen wanneer vreemdelingen aan een
geografisch gebied worden toegewezen.
Ook mist de Afdeling een toelichting op de vraag waarom voor alle vormen van bewaring
van vreemdelingen dezelfde termijn gaat gelden en hoe de aanmerkelijke verlenging
van die termijn zich verhoudt tot de grote inperking van fundamentele rechten die
hiermee gepaard gaat. De Afdeling adviseert de regering om dit in de toelichting te
verduidelijken en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.
Overige opmerkingen
De Afdeling maakt daarnaast een aantal opmerkingen over specifieke onderdelen van
de voorgestelde uitvoeringsmaatregelen. Zo adviseert zij om het wetsvoorstel zo aan
te passen, dat asielgerechtigden hun verblijfsrecht niet meer ontlenen aan de verblijfsvergunning
asiel, maar aan de verblijfstitel. Verder adviseert zij om de mogelijkheid te handhaven
om het verslag van een gehoor te corrigeren en aan te vullen en om af te zien van
het uitsluiten van beroep tegen bepaalde intrekkingsbesluiten. Deze en andere opmerkingen
over de implementatie van de Kwalificatieverordening, Procedureverordening, Screeningverordening,
de (herschikte) Opvangrichtlijn en de (herziene) Eurodacverordening komen in het advies
aan de orde bij een bespreking van de afzonderlijke verordeningen en de richtlijn.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert de regering daarmee rekening te houden voordat het voorstel
bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De regering heeft met belangstelling kennisgenomen van het advies van de Afdeling
over de Uitvoerings- en implementatiewet Asiel- en migratiepact 2026. Het advies geeft
aanleiding tot aanpassing van het wetsvoorstel, verduidelijking van de gemaakte keuzes
in het wetsvoorstel en tot aanvulling dan wel aanpassing van de memorie van toelichting.
Hierna licht ik dat puntsgewijs toe.
1. Inleiding
In 2024 heeft de Europese Unie het zogenoemde «Asiel- en migratiepact» vastgesteld.1 De doelstellingen van dit pact zijn onder meer het versterken van de buitengrenzen,
het invoeren van effectievere asielprocedures met kortere behandeltermijnen en het
invoeren van een solidariteitsmechanisme. Dit moet leiden tot een evenwichtige verdeling
van de verantwoordelijkheid van de lidstaten van de Europese Unie voor het opnemen
van asielzoekers.
Het Asiel- en migratiepact bestaat uit negen verordeningen en een richtlijn, en vervangt
een groot deel van de bestaande vreemdelingenrechtelijke regelgeving. Het gaat bijvoorbeeld
om de voorwaarden voor het verkrijgen van internationale bescherming, de procedure
waarlangs moet worden vastgesteld of aan die voorwaarden is voldaan, en de rechten
die aan die bescherming verbonden zijn.
Nieuw is onder meer dat het Unierecht in bepaalde gevallen een versnelde behandelingsprocedure
of asielgrensprocedure voorschrijft, bijvoorbeeld wanneer een vreemdeling afkomstig
is uit een «veilig land». Verder worden er solidariteitsmechanismen geïntroduceerd
in de verantwoordelijkheidsverdeling tussen lidstaten van de EU, zoals onderlinge
geldelijke bijdragen en herverdeling van asielzoekers. Ook kunnen lidstaten die zich
in een «crisis-» of «overmachtsituatie» bevinden voortaan verzoeken om bepaalde afwijkingen
van het normaliter toepasselijke Unierecht.
Een belangrijke wijziging is dat regelingen die voorheen waren neergelegd in een richtlijn,
nu zijn opgenomen in een verordening. Dit betekent dat zij niet meer in nationaal
recht moeten worden omgezet (zoals bij een richtlijn), maar zonder tussenkomst van
de nationale wetgever direct toepasselijk zijn in de Nederlandse rechtsorde. Veel
bestaande nationale bepalingen, waarmee richtlijnen werden omgezet, moeten om deze
reden worden geschrapt.2 Tegelijkertijd bevatten de verordeningen open normen en lidstaatopties die op nationaal
niveau moeten worden ingevuld. Op die punten kan het noodzakelijk zijn om juist wel
wetgeving vast te stellen.
Met het wetsvoorstel beoogt de regering de benodigde uitvoering te geven aan het Asiel-
en migratiepact. Meer specifiek heeft het voorstel betrekking op:
– de Kwalificatieverordening (over de voorwaarden voor internationale bescherming en
daaraan verbonden rechten),
– de Procedureverordening (over de asielprocedure),
– de Asiel- en Migratiebeheerverordening (verdeling verantwoordelijkheid voor asielaanvragen
over de lidstaten van de EU),
– de herschikte Opvangrichtlijn (eisen aan de opvang van asielzoekers),
– de Screeningverordening (over de screening van vreemdelingen op het grondgebied van
de EU), en
– de Eurodacverordening (over het Eurodacsysteem waarin gegevens van vreemdelingen worden
verzameld).
Drie verordeningen uit het Asiel- en migratiepact behoeven volgens de regering geen
uitvoeringswetgeving. Het gaat dan om de Uniekaderverordening (over hervestiging en
toelating op humanitaire gronden), de Verordening consistentiewijzigingen (met betrekking
tot screening) en de Crisis- en overmachtsverordening. Een laatste verordening – de
Terugkeergrensprocedureverordening – kan volgens de regering buiten toepassing worden
gelaten op grond van het nationale recht.
Bij de invulling van de facultatieve nationale ruimte die het Asiel- en migratiepact
biedt kiest de regering ervoor om aan te sluiten bij de maatregelen die ook onderdeel
uitmaken van de Asielnoodmaatregelenwet en de Wet invoering tweestatusstelsel. Deze
wetsvoorstellen zijn inmiddels aangenomen door de Tweede Kamer en zijn in behandeling
bij de Eerste Kamer. Indien deze wetsvoorstellen worden aanvaard door de Eerste Kamer,
zullen zij volgens de toelichting werking hebben tot aan het toepasselijk worden van
het Asiel- en migratiepact op 12 juni 2026.3
Er zijn verschillende onderwerpen die zowel worden geregeld in de wetsvoorstellen
voor de Asielnoodmaatregelenwet en de Wet invoering tweestatusstelsel,4 als in het voorliggende wetsvoorstel ter uitvoering en implementatie van het Asiel-
en migratiepact. Daarbij gaat het om de invoering van een tweestatusstelsel, de aanscherping
van de voorwaarden voor nareis, het afschaffen van de voornemenprocedure in de asielprocedure,
het afschaffen van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd, het verkorten
van de geldigheidsduur van de asielvergunning van vijf naar drie jaar en een efficiëntere
behandeling van (herhaalde) asielaanvragen.
Waar relevant komen deze onderwerpen hieronder aan de orde. De Afdeling maakt daarnaast
verschillende opmerkingen over de voorgestelde uitvoering en implementatie van de
individuele Unierechtelijke regelingen die onderdeel vormen van het Asiel- en migratiepact.
Leeswijzer
Dit advies is als volgt opgebouwd. De Afdeling maakt eerst een aantal algemene opmerkingen
over het wetsvoorstel (punt 2). De Afdeling besteedt daarbij aandacht aan de gevolgen
voor de uitvoering en de rechtspraak (punt 2.1), het niveau van regelgeving (punt 2.2)
en het overgangsrecht (punt 2.3). In punt 2.4 gaat de Afdeling afzonderlijk in op
de uitzondering op de onmiddellijke inwerkingtreding voor lopende asielprocedures
waarin al een voornemen is uitgebracht en de doorwerking daarvan voor nareizigers,
zoals is verzocht door de Minister.
De Afdeling bespreekt daarna haar opmerkingen bij de afzonderlijke verordeningen en
richtlijn. Daarbij gaat zij achtereenvolgens in op de Kwalificatieverordening (punt 3),
de Procedureverordening (punt 4), de Screeningverordening (punt 5), de (herschikte)
Opvangrichtlijn (punt 6) en de (herziene) Eurodacverordening (punt 7). Bij de voorstellen
voor de uitvoering van de overige onderdelen van het Asiel- en migratiepact heeft
de Afdeling geen opmerkingen.
2. Algemene opmerkingen
2.1 Gevolgen voor de uitvoering en de rechtspraak
De regering maakt in het wetsvoorstel op verschillende punten keuzes die niet dwingend
uit de verordeningen en richtlijn volgen, maar waarvoor het Asiel- en migratierecht
wel ruimte laat. Daarbij gaat het in een aantal gevallen om keuzes die tot aanvullende
uitvoeringslasten (kunnen) leiden. Dit geldt in het bijzonder voor de voorgestelde
invoering van het tweestatusstelsel, het verkorten van de geldigheidsduur van de verblijfstitel
en het afschaffen van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd. Zoals in
de onderdelen 3.2–3.5 nader aan de orde komt, leidt de voorgestelde invulling van
de nationale keuzeruimte bij de implementatie en uitvoering van het Asiel- en migratiepact
tot een verzwaring van de werklast van de IND en de rechtspraak.
Met deze invulling wordt niet voldaan aan het uitgangspunt dat bij de implementatie
en uitvoering van Europese verordeningen en richtlijnen in de Nederlandse nationale
rechtsorde in de regeling geen extra nationaal beleid wordt meegenomen (zuivere/beleidsarme
implementatie) en dat de wijze van implementatie zo min mogelijk lasten oplegt (lastenluwe
implementatie).5 Wijkt de regeling van dit laatste uitgangspunt af, dan moet dit expliciet in de toelichting
bij het voorstel worden vermeld en toegelicht. In de toelichting bij het wetsvoorstel
ontbreekt een dergelijke motivering. Ook blijkt uit de toelichting niet of en op welke
wijze voldoende middelen beschikbaar worden gesteld om de verzwaring van de werklast
bij de IND en de rechtspraak het hoofd te bieden.
Een lastenluwe implementatie is in dit geval in het bijzonder van belang omdat de
gevolgen van de invoering van het Asiel- en migratiepact voor de uitvoering en de
rechtspraak op zichzelf reeds aanzienlijk zijn. Zo spreekt de IND over een van de
meest ingrijpende wijzigingen van het asielstelsel van de afgelopen dertig jaar.6 Alle keuzes die tot aanvullende lasten leiden moeten tegen die achtergrond worden
bezien en gemotiveerd. In dit licht wijst de Afdeling ook op de opmerkingen die zij
eerder heeft gemaakt ten aanzien van de voorstellen voor een Asielnoodmaatregelenwet
en een Wet invoering tweestatusstelsel. Waar relevant worden deze opmerkingen hierna,
in de punten 3 tot en met 7, per verordening en richtlijn nader besproken.
De Afdeling adviseert om in de toelichting expliciet aan te geven wanneer er een nationale
keuze wordt gemaakt en te motiveren waarom er in de desbetreffende gevallen wordt
afgeweken van het uitgangspunt van een lastenluwe en beleidsarme implementatie en
uitvoering, en daarbij tevens de gevolgen van die keuzes voor de uitvoering en de
rechtspraak te betrekken.
De regering onderkent dat de nationale keuzes in het wetsvoorstel uitvoeringslasten
en werklastgevolgen voor de Immigratie- en naturalisatiedienst (hierna: IND) en de
rechtspraak met zich meebrengen, met name de invoering van het tweestatusstelsel met
aangescherpte nareisvoorwaarden, het verkorten van de geldigheidsduur van de verblijfstitel
en de afschaffing van de voornemen- en zienswijzeprocedure bij de behandeling van
de asielaanvraag. Deze maatregelen maken ook onderdeel uit van de voorstellen voor
de Wet invoering tweestatusstelsel en de Asielnoodmaatregelenwet. Deze wetsvoorstellen
zijn op 3 juli 2025 aanvaard door de Tweede Kamer.
De regering heeft in de memorie van toelichting bij onderhavig wetsvoorstel aangegeven
dat de uitvoering en implementatie van het Asiel- en migratiepact wordt ingevuld conform
het Regeerprogramma 2024 en de doelen die daarmee worden nagestreefd. De regering
heeft er bewust voor gekozen niet met voornoemde maatregelen te wachten tot het toepasselijk
worden van het Asiel- en migratiepact op 12 juni 2026 en heeft ook bewust gekozen
voor onmiddellijke werking van die maatregelen. Naar het oordeel van de regering is
het Nederlandse asielsysteem in de huidige vorm onhoudbaar: de asielopvang zit vol,
asielaanvragen kunnen niet tijdig worden verwerkt en een deel van de asielzoekers
veroorzaakt overlast. De regering acht het niet verantwoord tot 12 juni 2026 (de datum
waarop het Asiel- en migratiepact toepasselijk wordt in de EU) te wachten met het
treffen van maatregelen, maar zet erop in de voorziene maatregelen in te voeren zo
snel als redelijkerwijs mogelijk en verantwoord is.
Een belangrijk doel van het regeringsbeleid inzake asielmigratie is dat Nederland
moet gaan behoren tot de categorie lidstaten met de strengste toelatingsregels van
de EU. Daarnaast zet de regering in op een spoedige uitvoering van het Asiel- en migratiepact,
met stevige maatregelen aan de EU-buitengrenzen. Met onderhavig wetsvoorstel, aangevuld
met meerdere beleidsmaatregelen, zal Nederland gaan behoren tot de strengste lidstaten
als het gaat om asieltoelating. Zo geeft Nederland een duidelijk signaal af en is
het niet onnodig aantrekkelijker dan andere lidstaten.
In de uitvoeringsparagraaf van de memorie van toelichting bij onderhavig wetsvoorstel
is aangegeven dat dit wetsvoorstel uitvoerbaar is voor de IND. De IND heeft ook verschillende
ex ante uitvoeringstoetsen opgesteld naar aanleiding van de voorstellen voor de Asielnoodmaatregelenwet
en de Wet invoering tweestatusstelsel. De IND heeft daarbij aangegeven dat zij de
structurele werklastverzwaring van het geheel van deze wetten, in combinatie met de
implementatie van het Asiel- en migratiepact enkel enigszins kan opvangen,indien de
in de wetten voorziene vereenvoudigingen en aanpassingen in de asielprocedure overeind
blijven. Om sneller tot besluitvorming in een asielzaak te kunnen komen wordt een
aantal nationale processtappen geschrapt die onder het Asiel- en migratiepact niet
verplicht zijn, waaronder de voornemen- en zienswijzeprocedure. Deze maatregelen zijn
weliswaar niet strikt noodzakelijk om het Asiel- en migratiepact te kunnen implementeren,
maar zijn bedoeld om de last voor de uitvoering te verlichten in vergelijking met
de huidige situatie. Het is voor de IND essentieel dat de nieuwe asielprocedure onder
het Asiel- en migratiepact zo efficiënt en flexibel mogelijk wordt ingericht met zo
min mogelijk verplichte stappen in de asielprocedure. Aangezien de IND op dit moment
een achterstand heeft van ongeveer 52.000 zaken is het ten behoeve van de uitvoerbaarheid
van het Asiel- en migratiepact en de daarmee samenhangende uitvoerings- en implementatieregelgeving
noodzakelijk deze maatregelen te nemen. Zo wordt de IND in beginsel in staat gesteld
om in de nieuwe zaken (aanvragen die na 12 juni 2026 worden ingediend) binnen de wettelijke
termijnen te beslissen.
De regering onderkent het risico dat asielbesluiten door het afschaffen van de voornemen-
en zienswijze procedure meer onvolkomenheden kunnen bevatten en dat beroepen bij de
rechter daardoor vaker gegrond kunnen worden verklaard, vooral in de eerste fase na
het toepasselijk worden van het Asiel- en migratiepact. Om de consequenties daarvan
voor de rechtspraak te mitigeren investeert de IND in het zo spoedig mogelijk filteren
van beroepszaken op mogelijke gebreken zodat deze zaken eventueel kunnen worden ingetrokken.
(zie ook paragraaf 4.2 van dit nader rapport).
Sinds april 2025 worden er door het Ministerie van Asiel en Migratie intensieve gesprekken
gevoerd met de rechtspraak over de implicaties van het Asiel- en migratiepact en de
daarmee samenhangende uitvoerings- en implementatieregelgeving voor de rechtbanken.
De regering zegt toe dat het Ministerie van Asiel en Migratie de situatie bij de rechtspraak
blijft monitoren en zal doen wat er nodig is voor een goede doorloop in de vreemdelingenketen,
inclusief de asielrechtspraak.
Wat betreft de financiële middelen die de rechtspraak nodig zal hebben om aan het
grotere aanbod van zaken te voldoen, is vanuit het Ministerie van Asiel en Migratie
een toezegging gedaan. Daarbij gaat het om nationale middelen die al voorzien waren
voor de implementatie van het voorstel voor de Wet invoering tweestatusstelsel. Deze
nationale middelen zullen aangevuld worden met Europese middelen die Nederland ontvangt
voor de implementatie van het Asiel- en migratiepact.
Het Ministerie van Asiel en Migratie blijft met de rechtspraak in gesprek over de
uitvoering en implementatie van het Asiel- en migratiepact en de daarmee samenhangende
uitvoerings- en implementatieregelgeving.
2.2 Niveau van regelgeving
De regering kiest ervoor om een deel van de uitvoering en implementatie van het Asiel-
en migratiepact niet te regelen op het niveau van een wet in formele zin, maar op
een lager niveau van regelgeving. Hiertoe is in het wetsvoorstel een groot aantal
nieuwe delegatiebepalingen7 opgenomen die het mogelijk maken om bepaalde onderwerpen op het niveau van een algemene
maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling te regelen. De regering beoogt
daarmee aan te sluiten bij de bestaande delegatiesystematiek omwille van de continuïteit
en de consistentie in de uitvoering van het migratierecht.8
De Afdeling begrijpt de keuze om de implementatie en uitvoering van het Asiel- en
migratiepact om redenen van flexibiliteit en slagvaardigheid gedeeltelijk op een lager
niveau van regelgeving te regelen. Tegelijkertijd merkt zij op dat de gedelegeerde
regelgevende bevoegdheid in het wetsvoorstel niet altijd voldoende nauwkeurig wordt
afgebakend. Zo wordt in het wetsvoorstel geregeld dat bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur nadere regels kunnen worden gesteld over de toekenning van taken en bevoegdheden
uit de Procedureverordening, de Asiel- en migratiebeheerverordening en de Kwalificatieverordening,
zonder deze taken en bevoegdheden te concretiseren.9
Ook wordt het bijvoorbeeld mogelijk om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
te regelen in welke gevallen een verblijfsvergunning wordt verleend bij nareis indien
een vreemdeling de subsidiaire beschermingsstatus heeft.10 De Minister krijgt daarnaast een algemene bevoegdheid om regels te stellen over de
erkenning of toelating van juridische counselors en over het uitsluiten en beperken
van kosteloze juridische counseling en wettelijke vertegenwoordiging (zie punt 4.3).11
Met deze invulling wordt niet voldaan aan het uitgangspunt dat de delegatie van regelgevende
bevoegdheid in de delegerende regeling zo concreet en nauwkeurig mogelijk wordt neergelegd.12 Dat uitgangspunt volgt uit het primaat van de wetgever, dat inhoudt dat de volksvertegenwoordiging
en de regering samen de voornaamste keuzes over de inhoud van het recht horen te maken.
Daaruit vloeit voort dat bij de verdeling van de elementen van een regeling over de
wet en algemeen verbindende voorschriften van lager niveau, de wet tenminste de hoofdelementen
van de regeling moet bevatten.13 Die hoofdelementen zijn in ieder geval de reikwijdte en de structurele elementen
van de regeling. Delegatie van regelgevende bevoegdheid aan een Minister dient daarnaast
te worden beperkt tot voorschriften van administratieve aard, uitwerking van de details
van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan
te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld.14
Dat het wetsvoorstel de implementatie van EU-rechtshandelingen betreft doet niet aan
deze uitgangspunten af, in het bijzonder omdat het Asiel- en migratiepact de Nederlandse
wetgever relatief veel ruimte laat voor het maken van keuzen van beleidsinhoudelijke
aard.15 Het is in dit licht nodig dat de invulling van de facultatieve nationale ruimte die
het Asiel- en migratiepact biedt op hoofdlijnen zoveel mogelijk gebeurt op het niveau
van de wet. Waar wordt gekozen voor delegatie van regelgevende bevoegdheid aan de
regering of de Minister, dient deze keuze te worden gemotiveerd.16 Een verwijzing naar de huidige delegatiesystematiek in het migratierecht volstaat
daarbij niet.
De Afdeling adviseert om de delegatie van regelgevende bevoegdheid in het wetsvoorstel
naar aard en omvang te beperken en in de toelichting te motiveren waarom in bovengenoemde
en andere voorkomende gevallen wordt gekozen voor delegatie.
De regering ziet aanleiding de keuze voor de delegatie van regelgevende bevoegdheid
nader uit te leggen en deze uitleg in de memorie van toelichting op te nemen.
De regering onderstreept in de eerste plaats dat onderhavig wetsvoorstel de hoofdelementen
van de regeling bevat. Bij het bepalen van de wijze waarop het Asiel- en migratiepact
wordt uitgevoerd en geïmplementeerd in de nationale vreemdelingenregelgeving, kiest
zij er, mede vanuit de overwegingen die de Afdeling hiervoor aanhaalt, nadrukkelijk
voor hoofdelementen als de bevoegdheidsgrondslagen, het vergunningenstelsel en het
beoordelingskader voor de rechter op wetsniveau te behouden. Ook de hoofdelementen
van het stelsel van vreemdelingenbewaring en vrijheidsbeperking worden in verband
met de inbreuk op grondrechten op het niveau van de wet geregeld. De regering hecht
eraan de indruk weg te nemen dat zij dergelijke belangrijke hoofdelementen op lager
niveau wenst te regelen.
In de tweede plaats is de gekozen delegatiesystematiek in onderhavig wetsvoorstel
in belangrijke mate een voortzetting van de bestaande delegatiesystematiek van de
huidige Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000). De regering is van mening dat het
bestaande stelsel en de reikwijdte van de delegatie van regelgevende bevoegdheid in
de Vw 2000 voldoen aan de Grondwet. De Vw 2000 voorziet voor diverse onderwerpen via
de formulering «bij (of krachtens) algemene maatregel van bestuur» in de mogelijkheid
van delegatie van regelgevende bevoegdheid aan de regering en vaak ook subdelegatie
aan de verantwoordelijke Minister. Artikel 2, tweede lid, van de Grondwet bepaalt:
«De wet regelt de toelating en uitzetting van vreemdelingen.» Uit de grondwettelijke
delegatieterminologie (de term «regelt») volgt dat over deze onderwerpen delegatie
is toegestaan.
Ook is de delegatiesystematiek in overeenstemming met het geldende wetgevingsbeleid.
Zoals de Afdeling aangeeft, is in de Aanwijzingen voor de regelgeving (2.19) opgenomen
dat bij de verdeling van de elementen van regelgeving over de wet en algemeen verbindende
voorschriften van lager niveau, de wet ten minste de hoofdelementen moet bevatten
van de regeling en dat bij de keuze welke elementen in de wet zelf geregeld moeten
worden en ter zake van welke elementen delegatie van regelgeving is toegestaan, het
primaat van de wetgever de richtsnoer vormt. Tot die voornaamste onderdelen behoren
in ieder geval de reikwijdte en de structurele elementen van de regeling en de voornaamste
duurzame normen zoals de bevoegdheidsverdeling. Zoals aangegeven worden dergelijke
hoofdelementen op wetsniveau geregeld in onderhavig wetsvoorstel. Andere zaken dan
hoofdelementen mogen worden gedelegeerd naar een lager niveau van regelgeving. Het
stelsel en de reikwijdte van delegatie van regelgevende bevoegdheid in de Vw 2000
voldoen aan deze uitgangspunten en wijken niet af van vergelijkbare stelsels in andere
bestuursrechtelijke wetgeving.17
De keuze om de bestaande delegatiesystematiek zoveel mogelijk voort te zetten, is
ingegeven vanuit het belang van consistentie en continuïteit. Een belangrijk deel
van de wijze van delegatie van regelgevende bevoegdheid in onderhavig wetsvoorstel
is niet nieuw, maar betreft juist het handhaven van de bestaande delegatiesystematiek.
Dat is aan de orde bij de volgende onderwerpen die de Afdeling noemt. De delegatie
ter uitwerking van de verblijfsvergunning asiel in de voorgestelde artikelen 29 tot
en met 29d Vw 2000, is een voortzetting van de delegatiegrondslag van het huidige
artikel 29, derde lid, Vw 2000. De Afdeling benoemt daarbij in het bijzonder de delegatie
in het voorgestelde artikel 29a Vw 2000 met betrekking tot het stellen van regels
over welke gevallen een verblijfsvergunning wordt verleend bij nareis indien een vreemdeling
de subsidiaire beschermingsstatus heeft. De regering merkt op dat nareis bij vreemdelingen
met de subsidiairebeschermingsstatus is geregeld in het voorgestelde artikel 29d.
De hoofdelementen, met name de wachttermijn, het middelenvereiste en het huisvestingsvereiste,
zijn vastgelegd in het tweede lid van die bepaling. De delegatiebepaling die te vinden
is in het vierde lid van artikel 29d, komt in wezen overeen met het huidige artikel 29,
derde lid, Vw 2000.
Deze delegatiebevoegdheid volgt nu dus ook al uit het huidige artikel 29, derde lid,
Vw 2000.
Ook voor artikel 2 van de Uitvoeringswet EU-verordeningen grenzen en veiligheid geldt
dat dit een voortzetting is van de bestaande delegatiesystematiek opgenomen in die
wet. De Eurodac-verordening vervangt de huidige Eurodac-verordening en reguleert een
Europees systeem op een vergelijkbare wijze als de andere verordeningen op het terrein
van grenzen en veiligheid.
De delegatie ter zake van de bevoegdheden tot het afwijzen van de asielaanvraag als
kennelijk ongegrond in het voorgestelde artikel 30b, derde lid, Vw 2000 en intrekking
van de verblijfsvergunning asiel in het voorgestelde artikel 32, zevende lid, Vw 2000
is ook een voortzetting van de delegatie in de huidige artikelen 30b, tweede lid,
en 32, tweede lid, Vw 2000. De delegatie in het voorgestelde artikel 32a Vw 2000 Vw
2000 ter zake van de bevoegdheid tot aanwijzing van een land als veilig derde land
of veilig land van herkomst betreft eveneens de voortzetting van de bestaande subdelegatie
van het huidige artikel 30b, tweede lid, Vw 2000 en het huidige artikel 3.105ba, eerste
lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: Vb 2000). De delegatie ter zake van
het voorgestelde artikel 41, zesde lid, Vw 2000 inzake de voornemenprocedure bij intrekking
van de verblijfsvergunning asiel betreft een voortzetting van de huidige artikelen 41
jo. 38, derde lid, en 39, derde lid, Vw 2000. Voorts betreft de delegatie in het voorgestelde
artikel 106aa Vw 2000 ter zake van de wijze van het afnemen en verwerken van biometrische
gegevens ter uitvoering van de Eurodac-verordening een kopie van de bestaande delegatiegrondslag
voor het afnemen en verwerken van deze persoonsgegevens op basis van de nationale
delegatiegrondslag van artikel 106a, vijfde lid, onderdeel a, Vw 2000. Een ander voorbeeld
van aansluiting op de bestaande delegatiesystematiek betreft de door de Afdeling genoemde
toezichtsmaatregel van het voorgestelde artikel 55.0a Vw 2000, dat de implementatie
van artikel 8 van de herschikte Opvangrichtlijn inzake de toewijzing van een vreemdeling
aan een geografisch gebied tijdens de asielprocedure behelst. De hoofdelementen daarvan
zijn opgenomen op wetsniveau. De nadere regeling van de implementatie van artikel 8
van de herschikte Opvangrichtlijn, in het bijzonder met betrekking tot de waarborgen
die daarbij gelden, is voorzien op het niveau van algemene maatregel van bestuur in
het Vb 2000. Deze wijze van delegatie is vergelijkbaar met bestaande delegatie ter
zake van toezichtsmaatregelen.
Geconstateerd moet worden dat het parlement de bestaande delegatiesystematiek van
de Vw 2000 tot op heden niet heeft gewijzigd op voornoemde onderwerpen. Mede daarom
neemt de regering aan dat zij in onderhavig wetsvoorstel geen inbreuk maakt op het
primaat van de wetgever door deze voort te zetten.
Overigens wordt de delegatiegrondslag uit het voorgestelde artikel 59b, vijfde lid,
Vw 2000 inzake de vreemdelingenbewaring van minderjarige vreemdelingen en de waarborgen
die daarbij gelden geschrapt. Dit betrof een nadere precisering van de bestaande delegatiegrondslag
van artikel 60 Vw 2000. Op advies van de Afdeling worden de belangrijkste waarborgen
dienaangaande in het voorgestelde artikel 59b, vijfde lid, Vw 2000 opgenomen. Nadere
implementatie van waarborgen ter zake van vreemdelingenbewaring van minderjarigen
in het Vb 2000 zal op de bestaande delegatiegrondslag van artikel 60 Vw 2000 worden
gebaseerd. Daarnaast wordt ook het voorgestelde artikel 38 Vw 2000 geschrapt. De nadere
uitwerking van daarin bedoelde regels zal gebeuren op basis van het voorgestelde artikel 37,
eerste lid, onderdeel b, Vw 2000.
Het voorgaande niettegenstaande wijst de Afdeling er terecht op dat voor de uitvoering
en implementatie van een aantal nieuwe onderwerpen uit het Asiel- en migratiepact
wordt gekozen voor delegatie van regelgevende bevoegdheid, hetgeen nadere motivering
behoeft.
Zoals de Afdeling aangeeft, vormt het primaat van de wetgever de richtsnoer bij de
delegatie van regelgevende bevoegdheid. Echter geldt ook dat wanneer het gaat om de
implementatie ter uitvoering van bindende EU-rechtshandelingen die integrerend onderdeel
uitmaken van de Nederlandse rechtsorde, dit met zich meebrengt dat delegatie van regelgevende
bevoegdheid eerder in aanmerking komt dan in andere wetgeving. Dit volgt uit Aanwijzing
9.8 van de Aanwijzingen voor de regelgeving. Het is, zeker bij een pakket van EU-wetgeving
van deze omvang en complexiteit, onmogelijk dat alle door de centrale overheid uit
te vaardigen regels binnen twee jaar mede door het parlement worden vastgesteld. De
wetgever moet daar dus in selecteren. De noodzaak van flexibiliteit en slagvaardigheid
spelen daarbij een rol.
De uitvoering en implementatie van het Asiel- en migratiepact vergt een zeer omvangrijke
en ingrijpende wijziging van de Vw 2000 en het Vb 2000 en daarmee samenhangende regelgeving.
Kenmerkend voor EU-wetgeving, zoals het Asiel- en migratiepact, is dat lidstaten de
Unierechtelijke normstelling moeten inpassen in de nationale wet- en regelgeving,
op een wijze die uitvoerbaar, effectief en doelmatig is. Daar gaan ingewikkelde afwegingen
aan vooraf, die door alle partijen in de vreemdelingenketen moeten kunnen worden gedragen.
In dat licht is een uitvoerings- en implementatietermijn van twee jaar zeer kort.
De praktijk van het uitvoeren en implementeren van het Asiel- en migratiepact is dan
ook zeer complex. De regering staat voor een grote uitdaging om te zorgen voor een
zorgvuldig en tijdig uitvoerings- en implementatieproces.
In de derde plaats kiest de regering daarom voor delegatie van regelgevende bevoegdheid
bij onderwerpen waarbij flexibiliteit en slagvaardigheid noodzakelijk zijn, en waarbij
sprake is van (technische) uitwerking van hoofdelementen die op wetsniveau zijn opgenomen.
De noodzaak van flexibiliteit en slagvaardigheid is in het bijzonder aan de orde bij
de uitvoering van nieuwe taken en bevoegdheden die voortvloeien uit de verordeningen
van het Asiel- en migratiepact en het aanwijzen van organisaties die worden belast
met de uitvoering. De Afdeling benoemt in dit verband de voorgestelde artikelen 2ff
en 2hh Vw 2000 ter uitvoering van de Screeningsverordening en het voorgestelde artikel 27a
Vw 2000 ter uitvoering van de Procedureverordening, de Asiel-migratiebeheerverordening
en de Kwalificatieverordening alsmede het voorgestelde artikel 2 van de Uitvoeringswet
EU-verordeningen grenzen en veiligheid ter uitvoering van de Eurodac-verordening.
De uitvoering van deze taken en bevoegdheden zal veel vragen van de uitvoeringsorganisaties
in de vreemdelingenketen en andere organisaties die met de uitvoering worden belast.
Het is van belang dat deze uitvoeringsorganisaties en andere betrokkenen in aanloop
naar het toepasselijk worden van het Asiel- en migratiepact op 12 juni 2026 zoveel
mogelijk tijd wordt gegund hun praktijk aan te passen op een wijze die uitvoerbaar
is, en daarna zo nodig bij te stellen. Opneming op wetsniveau verdraagt zich op dit
punt dus niet goed met het belang van een goede uitvoering.
De regering is van mening dat deze delegatie bovendien temeer is toegestaan omdat
de taken en bevoegdheden uit de Screeningsverordening, de Procedureverordening, de
Asiel- en migratiebeheerverordening, Kwalificatieverordening en de Eurodac-verordening
in hoge mate zijn gereguleerd. De beleidsruimte voor de nationale wetgever daarbij
is klein, de afbakening daarvan is gegeven door de verordeningen zelf. Opneming op
wetsniveau zou daar dus weinig aan toevoegen, terwijl nadere concretisering op het
niveau van algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling juist de nodige
ruimte geeft om rekening te houden met het absorptievermogen van de vreemdelingenketen
en andere instanties waar een beroep op wordt gedaan. Dat is volgens de regering in
het bijzonder aan de orde bij de erkenning, toelating of accreditatie van organisaties
die een rol (kunnen) krijgen bij de juridische counseling en de criteria die daar
eventueel voor gaan gelden. Zij gaat daar in paragraaf 4.3 van dit nader rapport op
in.
Verder is de regering van mening dat bij door de Afdeling genoemde onderwerpen als
de delegatie van het voorgestelde artikel 9, achtste lid, Vw 2000 ter zake van de
verblijfstitel, sprake is van technische uitwerking. Daarbij gaat het om nadere regels
over de geldigheidsduur van de verblijfstitel en het vaststellen van administratieve
formaliteiten voor de verlenging daarvan. Deze regels zijn complementair aan artikel 24
van de Kwalificatieverordening en de uitwerking daarvan in het voorgestelde artikel 9,
tweede tot en met vierde lid, Vw 2000. Volgens de regering gaat het hier bij uitstek
om technische uitwerking en niet om hoofdelementen.
2.3 Overgangsrecht
Het wetsvoorstel krijgt grotendeels onmiddellijke werking vanaf het moment van inwerkingtreding.
Dit betekent dat de nieuwe regels direct toepasselijk zijn op lopende asielprocedures.
De regering geeft hiervoor als reden dat ook het Asiel- en migratiepact grotendeels
onmiddellijke werking heeft, en dus met ingang van het toepasselijk worden ervan meteen
moet worden nageleefd.18
Maatregelen met onmiddellijke werking moeten inderdaad worden ingevoerd wanneer het
Unierecht dat voorschrijft. Bij niet-dwingende nationale keuzes staat het Unierecht
er daarentegen niet aan in de weg om af te wijken van het uitgangspunt van onmiddellijke
werking.19 In een aantal gevallen maakt de regering gebruik van deze ruimte om geen onmiddellijke
werking toe te kennen.
Zo kiest de regering ervoor om al bestaande verblijfsvergunningen asiel voor onbepaalde
tijd in stand te laten en asielzoekers die al een voornemen hebben gekregen, de kans
te geven daarop te reageren. Ook zorgt het wetsvoorstel ervoor dat de verkorte termijnen
waarbinnen de bestuursrechter moet toetsen of een vrijheidsbeperkende maatregel rechtmatig
is, alleen gelden voor bewaringsmaatregelen die zijn opgelegd na inwerkingtreding
van de desbetreffende bepalingen uit het wetsvoorstel.20
De Afdeling merkt op dat het wetsvoorstel hiernaast nog meer nationale keuzes bevat
die niet dwingend uit het Unierecht voortvloeien en waarbij de regering dus zelf kan
kiezen voor het al dan niet toekennen van onmiddellijke werking. Dit geldt in ieder
geval voor de afschaffing van de voornemenprocedure en voor de aangescherpte voorwaarden
voor nareis. Daarnaast vloeien, zoals uitgewerkt in punt 3 van dit advies, ook de
afschaffing van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd en de invoering
van het tweestatusstelsel niet dwingend voort uit het Unierecht.
In verband hiermee herinnert de Afdeling eraan dat een keuze voor onmiddellijke werking
betekent dat ook bestaande rechtsverhoudingen direct onder de werking van deze maatregelen
komen te vallen. In de praktijk kan dit tot resultaten leiden die strijdig zijn met
de beginselen van rechtszekerheid en gelijke behandeling. De vraag of oud dan wel
nieuw recht van toepassing is, is namelijk niet afhankelijk van het moment waarop
de individuele aanvraag is gedaan, maar van het moment waarop de Minister die aanvraag
behandelt.
Daarnaast kan de onmiddellijke werking leiden tot een onzorgvuldige besluitvorming,
bijvoorbeeld in nareisprocedures waarin op het moment van de inwerkingtreding al een
besluit in primo is genomen, maar nog geen besluit op bezwaar. De desbetreffende vreemdeling
zal in die situatie maar één keer, namelijk in een bezwaarprocedure, kunnen toelichten
hoe zijn nareisaanvraag zich tot het nieuwe recht verhoudt.21
De Aanwijzingen voor de regelgeving geven om deze redenen de mogelijkheid om een maatregel
zogeheten uitgestelde of eerbiedigende werking te verlenen.22 Eerbiedigende werking houdt in dat bepaalde «oude» gevallen onder het oude recht
blijven vallen. Uitgestelde werking houdt in dat het nieuwe recht pas na een bepaalde
periode in werking treedt. De beantwoording van de vraag of eerbiedigende of uitgestelde
werking wordt toegekend vergt een belangenafweging. Zo kan relevant zijn of in de
praktijk verwachtingen zijn ontstaan over het voortduren van bepaalde situaties of
het intreden van bepaalde rechtsgevolgen, waaraan de nieuwe regeling afbreuk zal doen.
Deze belangenafweging ten aanzien van de onmiddellijke werking van onverplichte nationale
keuzes wordt in de toelichting bij het wetsvoorstel niet zichtbaar gemaakt.
De Afdeling adviseert om in de toelichting toereikend te motiveren waarom onmiddellijke
werking wordt verleend aan onderdelen van het wetsvoorstel die niet dwingend volgen
uit het Asiel- en migratiepact, en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.
De regering volgt de constatering van de Afdeling dat de memorie van toelichting van
het overgangsrecht met betrekking tot genoemde onderwerpen aanvulling behoeft.
De regering heeft in de memorie van toelichting aangegeven dat de uitvoering en implementatie
van het Asiel- en migratiepact conform het Regeerprogramma 2024 wordt ingevuld. Onderhavig
wetsvoorstel bevat daarom dezelfde maatregelen als de voorstellen voor een Asielnoodmaatregelenwet
(met uitzondering van de uitbreiding van de ongewenstverklaring en de daaraan bij
amendement toegevoegde onderdelen) en de Wet invoering tweestatusstelsel. Het gaat
daarbij om de invoering van een tweestatusstelsel, aanscherping van de voorwaarden
voor nareis, het afschaffen van de voornemen- en zienswijzeprocedure in de asielprocedure,
het afschaffen van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd, alsook het verkorten
van de geldigheidsduur van de asielvergunning van vijf naar drie jaar en de efficiëntere
behandeling van (herhaalde) asielaanvragen. Beide wetsvoorstellen zijn op 3 juli 2025
door de Tweede Kamer aanvaard.
De regering heeft er bewust voor gekozen niet met voornoemde maatregelen te wachten
tot het toepasselijk worden van het Asiel- en migratiepact op 12 juni 2026 en heeft
ook bewust gekozen voor onmiddellijke werking van die maatregelen. Naar het oordeel
van de regering is het Nederlandse asielsysteem in de huidige vorm onhoudbaar: de
asielopvang zit vol, asielaanvragen kunnen niet tijdig worden verwerkt en een deel
van de asielzoekers veroorzaakt overlast. De regering acht het niet verantwoord tot
12 juni 2026 (de datum waarop het Asiel- en migratiepact toepasselijk wordt in de
EU) te wachten met het treffen van maatregelen, maar zet erop in de voorziene maatregelen
in te voeren zo snel als redelijkerwijs mogelijk en verantwoord is.
Ook in onderhavig wetsvoorstel is er in navolging daarvan op dezelfde wijze in voorzien
dat deze maatregelen in beginsel direct van toepassing zullen zijn in lopende procedures
(onmiddellijke werking) en dat het wetsvoorstel ter zake van genoemde onderwerpen
alleen overgangsrecht bevat voor reeds verleende verblijfsvergunningen asiel voor
onbepaalde tijd en reeds gegeven voornemens (eerbiedigende werking).
In het nader rapport bij beide wetsvoorstellen is ter toelichting op de keuze voor
onmiddellijke werking en de wijze waarop de belangenafweging is gemaakt met de in
de praktijk ontstane verwachtingen over het voortduren van bepaalde situaties, dan
wel het intreden van bepaalde rechtsgevolgen, waaraan de nieuwe regeling afbreuk zal
doen, het volgende aangegeven.23
Een belangrijk doel van het regeringsbeleid inzake asielmigratie is dat Nederland
moet gaan behoren tot de categorie lidstaten met de strengste toelatingsregels van
de EU. Daarnaast zet de regering in op een spoedige uitvoering van het Asiel- en migratiepact,
met stevige maatregelen aan de EU-buitengrenzen. Met onderhavig wetsvoorstel, aangevuld
met meerdere beleidsmaatregelen, zal Nederland gaan behoren tot de strengste lidstaten
als het gaat om asieltoelating. Zo geeft Nederland een duidelijk signaal af en is
het niet onnodig aantrekkelijker dan andere lidstaten.
De regering meent op deze wijze een goede balans te hebben getroffen tussen het belang
om recht te doen aan bestaande verwachtingen en de noodzaak om op korte termijn nuttig
effect te sorteren. De verwachting is dat het nuttig effect van het volledige pakket
aan maatregelen – en meer in het bijzonder de aanvullende nareisvoorwaarden – onacceptabel
vertraagd zou worden wanneer de maatregelen niet onmiddellijk in werking zouden treden,
gelet op de bestaande voorraden en doorlooptijden. De regering hecht, met andere woorden,
sterk aan onmiddellijke werking omdat dit de effectiviteit van het geheel aan maatregelen
zal versterken.
De regering erkent dat de onmiddellijke werking consequenties kan hebben voor het
precieze moment waarop asielzoekers of aanvragers van nareis een besluit op hun aanvraag
ontvangen. De regering erkent eveneens dat het wetsvoorstel door de onmiddellijke
werking ook impact zal hebben op de bestaande, grote voorraden van de IND. Dat is
een bewuste keuze, aangezien de maatregelen, in het bijzonder de afschaffing van de
voornemen- en zienswijzeprocedure, als doel hebben de asielprocedure efficiënter te
maken en de vreemdeling sneller duidelijkheid te bieden over zijn aanvraag.
Daarbij merkt de regering op dat er ter mitigering van de gevolgen van het afschaffen
van de voornemenprocedure voor de vreemdeling voor is gekozen, de vreemdeling de mogelijkheid
te blijven bieden om in de asielprocedure correcties en aanvullingen in te dienen
bij het verslag van het gehoor. Hoewel het Asiel- en migratiepact hier niet toe verplicht,
kiest de regering er toch voor om deze mogelijkheid in de regel schriftelijk te bieden.24 Door het bieden van de mogelijkheid om correcties en aanvullingen in te dienen voordat
een besluit wordt genomen, wordt de vreemdeling de mogelijkheid geboden om eventuele
onjuistheden recht te zetten en aanvullende feiten en omstandigheden aan te voeren
voordat het besluit wordt genomen. Met deze stap in de asielprocedure wordt maximaal
gewaarborgd dat de beslissing van de IND is gestoeld op een volledig verslag van het
asielgehoor, waarover tussen IND en asielzoeker met zijn gemachtigde geen verschil
van inzicht bestaat. Ook kunnen punten meegegeven worden waarmee de IND bij het nemen
van een besluit rekening moet houden.25 De door de Afdeling geschetste gevolgen van onmiddellijke werking zullen hiermee,
in ieder geval deels, kunnen worden ondervangen.
Dat de maatregelen nuttig effect moeten sorteren, is niet alleen van belang voor het
reguleren van de asielinstroom maar ook om de druk op de asielketen te verlichten.
In augustus van 2025 wachtten er bijna 34.690 vreemdelingen op een beslissing op een
nareisaanvraag en circa 23.170 op een beslissing over hun aanvraag om gezinshereniging
met een beroep op artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten
van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM); in slechts 3% van de zaken
wordt tijdig beslist. De situatie in asielzaken is niet beter. De voorraad bedraagt
eind augustus 2025 bijna 52.000 zaken. Het is niet realistisch om te verwachten dat
de IND al deze zaken vóór het toepasselijk worden van het Asiel- en migratiepact op
12 juni 2026 kan afhandelen. Dat betekent dat met elke vorm van eerbiedigende werking
vrijwel de gehele voorraad moet worden afgedaan onder het oude recht en dat een grote
groep mensen alsnog zonder aanvullende voorwaarden inreist. Daarmee heeft de wet gedurende
langere tijd geen materieel effect.
Met name voor de nieuwe nareisvoorwaarden geldt dat de regering deze instelt om de
onevenredige druk op de opvang, vreemdelingenketen en voorzieningen zo snel mogelijk
te verlichten. Wanneer wordt gekozen voor eerbiedigende werking zal die verlichting
pas op langere termijn ontstaan en zal het aantal mensen dat onderdak moet worden
geboden verder stijgen, terwijl de druk nu al te groot is, en er een tekort is aan
opvangplekken en huisvesting. De regering acht dit onverantwoord en kiest daarom voor
onmiddellijke werking. De regering heeft op deze wijze de belangen gewogen.
Uiteraard mag dit geen onaanvaardbare consequenties hebben voor het grondrecht op
gezinsleven. Dat is ook niet zo. Vreemdelingen die onder de nieuwe voorwaarden vallen,
kunnen zich nog steeds beroepen op het recht op eerbiediging van het gezinsleven zoals
neergelegd in artikel 8 van het EVRM met inachtneming van de voorwaarden in het nieuwe
recht.
Onmiddellijke werking op het moment dat het Asiel- en migratiepact toepasselijk wordt
op 12 juni 2026, heeft in onderhavig wetsvoorstel nog de praktische reden van aansluiting
op de inwerkingtreding van de voorstellen voor de Asielnoodmaatregelenwet en de Wet
invoering tweestatusstelsel. Beide wetsvoorstellen zijn op 3 juli 2025 aanvaard door
de Tweede Kamer. Op het moment van indiening van onderhavig wetsvoorstel zijn beide
wetsvoorstellen in behandeling bij de Eerste Kamer. Indien deze wetsvoorstellen voor
12 juni 2026 door de Eerste Kamer worden aanvaard, is mogelijk dat zij geheel of gedeeltelijk
in werking treden voor 12 juni 2026. Door de daarin opgenomen maatregelen ook in onderhavig
wetsvoorstel onmiddellijke werking te verlenen, wordt voorkomen dat er een gat ontstaat
in de werking van deze maatregelen. Een andere keuze zou grote druk op de uitvoeringspraktijk
veroorzaken.
Ter zake van de maatregel tot afschaffing van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde
tijd en de invoering van een tweestatusstelsel (los van de aangescherpte nareisvoorwaarden)
is de regering, anders dan de Afdeling, van mening dat deze maatregelen verplichtend
voortvloeien uit het Asiel- en migratiepact. De regering onderbouwt haar standpunt
hieromtrent in de paragrafen 3.2 en 3.4 van dit nader rapport. Volgens de regering
brengt dat met zich dat beide maatregelen in ieder geval werking moeten krijgen op
het moment dat het Asiel- en migratiepact toepasselijk wordt op 12 juni 2026.
De memorie van toelichting is overeenkomstig het voorgaande aangevuld.
2.4 Vraag regering
Zoals vermeld maakt de regering enkele uitzonderingen op het uitgangspunt van onmiddellijke
werking. In de adviesaanvraag heeft zij de Afdeling verzocht om één daarvan in het
bijzonder te bespreken, namelijk «de uitzondering op de onmiddellijke inwerkingtreding
voor lopende asielprocedures waarin al een voornemen is uitgebracht, en de doorwerking
daarvan voor nareizigers».
De toelichting bij het wetsvoorstel vermeldt terecht dat vreemdelingen ingevolge het
Unierecht niet in de gelegenheid hoeven te worden gesteld om schriftelijk te reageren
op het voornemen hun asielaanvraag af te wijzen. Deze procesregel, de zogenoemde «voornemenprocedure»,
is nationaal van aard en kan uit Unierechtelijk perspectief dus worden geschrapt.
Om dezelfde reden is de regering vrij om nationaalrechtelijk te bepalen of zo’n schrapping
onmiddellijke werking heeft, dan wel met eerbiedigende of uitgestelde werking wordt
doorgevoerd.
De omstandigheid dat een groot deel van het wetsvoorstel onmiddellijke werking heeft,
heeft als nadeel dat vreemdelingen die over hun asielaanvraag al zijn gehoord, geen
kans meer hebben om die aanvraag toe te lichten tegen de achtergrond van het nieuwe
recht. Vanuit dat oogpunt acht de Afdeling het positief dat vreemdelingen die al wel
zijn geïnformeerd over het bestaan van een voornemen, daarop na inwerkingtreding van
het wetsvoorstel nog kunnen reageren.
Tegelijkertijd merkt de Afdeling op dat wanneer het wetsvoorstel in concrete procedures
tot een andere uitkomst leidt dan onder het oude (huidige) recht was voorzien, dit
voor de IND aanleiding kan zijn een voornemen in te trekken. In zo’n geval valt de
nieuwe besluitvorming geheel onder het nieuwe recht en ondervindt de vreemdeling geen
profijt meer van de voorgestelde uitzondering op de onmiddellijke werking. De vreemdeling
krijgt dan direct een besluit op de aanvraag, waarop hij alleen nog kan reageren via
een beroepsprocedure bij de rechter.
Tegen deze achtergrond en gelet op punt 2.3 hierboven, geeft de Afdeling in overweging
het overgangsrecht zo aan te passen, dat voor de toepasselijkheid van de voornemenprocedure
niet bepalend is of al een voornemen is uitgebracht, maar of de asielaanvraag is ingediend
voor of na inwerkingtreding van het wetsvoorstel.
Ten aanzien van de vraag welk effect het hier besproken overgangsrecht heeft op nareizigers,
merkt de Afdeling op dat het wetsvoorstel een onderscheid maakt tussen nareizigers
en meereizigers. Het onderscheid komt erop neer dat nareizigers zich op het moment
van de aanvraag om hereniging met een asielgerechtigde nog in het buitenland bevinden,
terwijl meereizigers op dat moment al in Nederland zijn. Beide groepen vreemdelingen,
als hun aanvraag wordt ingewilligd, krijgen een verblijfsvergunning asiel (afhankelijk
van de verblijfsvergunning asiel van de gezinshereniger).
Dit suggereert dat alle aanvragen naar huidig recht onder toepassing van de voornemenprocedure
worden afgehandeld. Toch geldt dit alleen voor meereizigers, niet voor nareizigers.
Omdat nareizigers zich in het buitenland bevinden, moeten zij een machtiging tot voorlopig
verblijf (hierna: mvv) aanvragen om Nederland in te kunnen reizen.26 De behandeling van de nareisaanvraag vindt volledig plaats binnen die mvv-procedure,
en daarop is niet de voornemenprocedure, maar de bezwaarprocedure van toepassing.
Als de mvv wordt verleend, wordt de verblijfsvergunning asiel na aankomst in Nederland
ambtshalve verleend.27 Aangezien inwilligende besluiten niet vooraf worden gegaan door een voornemen, is
in die gevallen geen sprake van een voornemenprocedure.28
In het licht hiervan luidt het antwoord van de Afdeling op de gestelde vraag dat het
voorgestelde overgangsrecht voor de voornemenprocedure niet zal doorwerken in nareisprocedures,
maar wel in meereisprocedures.
De regering dankt de Afdeling voor de beantwoording van deze vraag.
3. Kwalificatieverordening
De Kwalificatieverordening regelt wanneer een vreemdeling de vluchtelingenstatus of
de subsidiaire beschermingsstatus moet krijgen (hierna gezamenlijk ook: internationale
beschermingsstatus) en welke rechten aan die statussen zijn verbonden. In algemene
zin verbindt de verordening minder rechten aan de subsidiaire beschermingsstatus dan
aan de vluchtelingenstatus.
Volgens de regering zijn lidstaten nu verplicht dit onderscheid te maken, onder meer
omdat de verordening rechtstreeks doorwerkt in de nationale rechtsorde en deze – anders
dan voorheen de Kwalificatierichtlijn – niet hoeft te worden geïmplementeerd. Om die
reden introduceert het wetsvoorstel een zogeheten tweestatusstelsel, waarin de subsidiaire
beschermingsstatus minder rechten geeft dan de vluchtelingenstatus. Deze verandering
heeft onder meer gevolgen voor het recht om gezinsleden te laten nareizen.
Daarnaast leest de regering in de Kwalificatieverordening een verplichting om geen
verblijfsvergunningen asiel voor onbepaalde tijd meer te verlenen. Zulke vergunningen
kunnen immers niet meer worden ingetrokken wanneer de noodzaak van internationale
bescherming ophoudt, terwijl dat volgens de verordening wel zou moeten gebeuren. Tegelijkertijd
zal aan de overgebleven verblijfsvergunning asiel, die dus wél kan worden ingetrokken
wanneer er geen noodzaak meer bestaat aan internationale bescherming, geen geldigheidsduur
meer worden verbonden. Alleen aan de verblijfstitel – de aan de vergunning verbonden
machtiging om in Nederland te verblijven – wordt in het wetsvoorstel nog een geldigheidsduur
verbonden.
De Afdeling gaat hierna in op de relevante onderdelen van het wetsvoorstel.
3.1 De grondslag voor het rechtmatig verblijf
De regering kiest er met het wetsvoorstel bewust voor om verblijfsvergunningen asiel
te blijven verlenen, ondanks dat de Kwalificatieverordening die term niet kent. Toegelicht
wordt dat de verblijfsvergunning asiel komt te gelden als het besluit waarmee verzoeken
om internationale bescherming worden ingewilligd en gezinsleden van asielgerechtigden
een verblijfsrecht wordt verleend.29 De begunstigden van zo’n besluit krijgen vervolgens een verblijfstitel, waarmee zij
kunnen bewijzen dat zij rechtmatig in Nederland verblijven.30 De regering wenst op deze manier zoveel mogelijk de bestaande systematiek van de
Vreemdelingenwet 2000 te blijven volgen.
De Afdeling begrijpt deze wens van de regering, maar merkt op dat het wetsvoorstel
als gevolg hiervan afwijkt van de systematiek van de Kwalificatieverordening. Daarin
wordt de verblijfstitel namelijk niet aangeduid als het bewijs van rechtmatig verblijf,
maar als een machtiging op grond waarvan een vreemdeling rechtmatig op het grondgebied
van een lidstaat verblijft.31 Hieruit volgt dat de verblijfstitel, die «zo spoedig mogelijk» na toekenning van
een internationale beschermingsstatus moet worden verleend,32 de grondslag is voor het rechtmatig verblijf.33 Dit terwijl nationaalrechtelijk de verblijfsvergunning asiel als zodanig wordt aangemerkt.34
De Afdeling adviseert daarom het wetsvoorstel zo aan te passen, dat asielgerechtigden
hun verblijfsrecht niet meer ontlenen aan de verblijfsvergunning asiel, maar aan de
verblijfstitel.
De regering begrijpt hoe de Afdeling tot dit standpunt komt, maar volgt haar niet
in de conclusie dat de verblijfstitel als bedoeld in artikel 3, onderdeel 12, van
de Kwalificatieverordening de grondslag vormt voor het rechtmatig verblijf als bedoeld
in artikel 8 Vw 2000.
De regering erkent dat haar keuze voor aansluiting bij de bestaande systematiek in
dat licht nadere toelichting behoeft, nu de Kwalificatieverordening op dit punt een
incongruentie lijkt te bevatten.
Zoals de Afdeling hierboven vermeldt, kiest de regering bewust voor het behoud van
de verblijfsvergunning asiel als bedoeld in artikel 28 Vw 2000 en de koppeling daarvan
aan het rechtmatig verblijf op grond van artikel 8 Vw 2000. De verblijfstitel wordt
aangemerkt als het document waaruit het rechtmatig verblijf blijkt als bedoeld in
artikel 9 Vw 2000. De regering meent dat deze keuze in overeenstemming is met de Kwalificatieverordening.
De redenen daartoe zijn als volgt.
De Kwalificatieverordening bepaalt onder welke voorwaarden de vreemdeling in aanmerking
komt voor internationale bescherming, ofwel voor de vluchtelingenstatus (hoofdstukken III
en IV) of de subsidiairebeschermingsstatus (hoofdstukken V en VI). De Kwalificatieverordening
bepaalt voorts in hoofdstuk VII) welke rechten en plichten er verbonden zijn aan de
internationale beschermingsstatus (de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus).
Daaronder vallen onder meer het recht op instandhouding van het gezin, het recht op
reisdocumenten, het recht op vrij verkeer binnen de lidstaat en de EU, de toegang
tot werk, onderwijs, sociale zekerheid en sociale bijstand en de toegang tot gezondheidszorg.
De Kwalificatieverordening verbindt deze rechten dus nadrukkelijk aan het bezit van
de status van vluchteling of subsidiair beschermde.
Artikel 24, eerste lid, van de Kwalificatieverordening bepaalt dat personen die internationale
bescherming genieten, recht hebben op een verblijfstitel zolang zij de vluchtelingenstatus
of de subsidiairebeschermingsstatus hebben. Een verblijfstitel wordt gedefinieerd
als een machtiging die door de instanties van een lidstaat wordt verstrekt en aan
een uniform model beantwoordt zoals vastgesteld in Verordening (EG) nr. 1030/2002,
en op grond waarvan een onderdaan van een derde land of een staatloze legaal op het
grondgebied van die lidstaat mag blijven (artikel 3, onderdeel 12, van de Kwalificatieverordening).
Ingevolge artikel 24, tweede lid, van de Kwalificatieverordening wordt de verblijfstitel
zo spoedig mogelijk na en uiterlijk binnen 90 dagen na kennisgeving van toekenning
van de internationale bescherming afgegeven.
In de Nederlandse wettelijke systematiek gebeurt de toekenning van de status als vluchteling
of subsidiair beschermde door verlening van de verblijfsvergunning asiel. Deze praktijk
wordt voortgezet in het voorgestelde artikel 28 e.v. Vw 2000. De houder van een verblijfsvergunning
asiel, de persoon die internationale bescherming geniet, heeft op grond daarvan rechtmatig
verblijf in de zin van artikel 8, aanhef en onder c, Vw 2000. Het rechtmatig verblijf
geeft hem op grond van de artikelen 10 en 11 Vw 2000 alsook op grond van diverse sectorale
wetten aanspraak op de hiervoor genoemde rechten en plichten die hij aan het Unierecht
ontleent, zoals de toegang tot werk, onderwijs, sociale bijstand en de toegang tot
gezondheidszorg (de Koppelingswet).35 Het nationale construct van rechtmatig verblijf van artikel 8 Vw 2000 heeft dus een
bredere reikwijdte dan enkel de machtiging om op het grondgebied van een lidstaat
te verblijven, want het omvat de aanspraak op de rechten en plichten die zijn verbonden
aan de status van internationale bescherming.
De keuze van de regering om de status van internationale bescherming toe te kennen
door verlening van de verblijfsvergunning asiel en waaraan het rechtmatig verblijf
is gekoppeld, zorgt er dus voor dat de rechten en plichten die de Kwalificatieverordening
aan de status van internationale bescherming verbindt worden geëffectueerd. Hierdoor
stelt de regering een juiste uitvoering van de Kwalificatieverordening veilig.
Anders dan de Afdeling aangeeft, kan de verblijfstitel zoals gedefinieerd in artikel 3,
onderdeel 12, van de Kwalificatieverordening dan ook niet de grondslag zijn voor het
rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8 Vw 2000. De Kwalificatieverordening verbindt
voornoemde rechten en plichten immers niet aan de verblijfstitel, maar aan de status
van internationale bescherming.
Van belang is dat de Kwalificatieverordening een geldigheidsduur aan de verblijfstitel
koppelt (artikel 24, vierde lid), en niet aan de status als zodanig. De status eindigt
uitsluitend bij de intrekking daarvan op de gronden die de Kwalificatieverordening
voorschrijft, bijvoorbeeld in de situatie dat de vreemdeling geen internationale bescherming
meer behoeft.
In de lezing van de Afdeling zou de situatie kunnen ontstaan dat de houder van een
verblijfsvergunning asiel die nog steeds de status van internationale bescherming
bezit en in die hoedanigheid nog steeds recht heeft op internationale bescherming,
het rechtmatig verblijf (inclusief het recht om legaal op het grondgebied te verblijven)
verliest en daarmee ook zijn aanspraak op de rechten uit de Kwalificatieverordening
verliest bij het verlopen van de geldigheidsduur van de verblijfstitel. Met andere
woorden: als de verblijfstitel niet meer geldig is, zou de vreemdeling verplicht zijn
te vertrekken terwijl hij nog steeds recht heeft op internationale bescherming. Dat
zou indruisen tegen de nuttige en effectieve werking van de Kwalificatieverordening.
De regering erkent dat de definitie van «verblijfstitel» in de Kwalificatieverordening
de lezing van de Afdeling suggereert, maar deze lezing verhoudt zich niet met het
feit dat de Uniewetgever een onderscheid maakt tussen de status van internationale
bescherming, waaraan alle rechten en aanspraken zijn verbonden, enerzijds en de verblijfstitel
op grond waarvan de bezitter van de status op legaal op het grondgebied mag blijven
en waaraan een geldigheidsduur is gekoppeld anderzijds. Hier lijkt volgens de regering
dus een incongruentie te bestaan in de systematiek van de Kwalificatieverordening.
Het is aan het Hof van Justitie van de EU om zonodig de juiste uitleg te bepalen.
De regering interpreteert in dit licht de verblijfstitel als het bewijs dat een vreemdeling
internationale bescherming heeft en legaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft.
Vergelijkbaar is het Nederlanderschap. Een Nederlands paspoort is niet constitutief
voor het Nederlanderschap (dat wordt bepaald aan de hand van de criteria van de Wet
op het Nederlanderschap), maar heeft in het maatschappelijk verkeer wel een belangrijke
bewijsrechtelijke waarde voor het legaal verblijven op het grondgebied van Nederland.
Ook het paspoort heeft een geldigheidsduur, welke tijdig verlengd dient te worden
gelet op de functie van het paspoort als bewijs van legaal verblijf op het grondgebied
van Nederland.
In onderhavig wetsvoorstel wordt de verblijfstitel aangemerkt als het document waaruit
het rechtmatig verblijf blijkt als bedoeld in artikel 9 Vw 2000. Daarmee is de verblijfstitel
niet constitutief voor het rechtmatig verblijf; constitutief is de toekenning van
de status van internationale bescherming bij wijze van verlening van de verblijfsvergunning
asiel. De verblijfstitel geldt als het bewijs daarvan.
De memorie van toelichting is overeenkomstig het voorgaande aangevuld.
3.2 Noodzaak tot afschaffing verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd
Naar huidig recht wordt een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd verleend
als een asielgerechtigde vijf jaar rechtmatig in Nederland heeft verbleven en heeft
voldaan aan het inburgeringsvereiste.36 De verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd kan, anders dan de verblijfsvergunning
asiel voor bepaalde tijd,37 niet worden ingetrokken wanneer de grond voor verlening van internationale bescherming
is komen te vervallen.38 Volgens de regering is het verlenen van zo’n verblijfsvergunning onder de Kwalificatieverordening
niet meer mogelijk, omdat die verordening dwingend voorschrijft dat de internationale
beschermingsstatus – en in het voetspoor daarvan de verblijfstitel39 – moet worden ingetrokken wanneer de grondslag voor verlening daarvan is komen te
vervallen.40
De Afdeling onderschrijft de stelling van de regering dat de Kwalificatieverordening
dwingend voorschrijft wanneer een internationale beschermingsstatus moet worden ingetrokken.
Het in de consultatiefase genoemde alternatief om de verblijfsvergunning asiel voor
onbepaalde tijd aan te merken als een nationale humanitaire status, die niet gelijkstaat
aan de internationale beschermingsstatus, kan in dit verband niet worden gevolgd.41 Nationale humanitaire statussen mogen ingevolge de verordening immers alleen worden
verleend aan vreemdelingen die niet binnen het toepassingsgebied van de verordening
vallen, en mogen daarenboven niet leiden tot verwarring met internationale bescherming.42
Toch betekent dit niet dat de Kwalificatieverordening verbiedt dat een verblijfsvergunning
asiel voor onbepaalde tijd wordt verleend. Zoals hierboven vermeld, verbindt de verordening
het verblijfsrecht van een asielgerechtigde niet aan de verblijfsvergunning asiel
(het besluit waarmee de internationale beschermingsstatus wordt verleend), maar aan
de verblijfstitel. Daarnaast is het ingevolge de verordening aan de lidstaten om te
bepalen welke geldigheidsduur zij aan die verblijfstitel verbinden. De enige voorwaarde
die daarbij wordt gesteld, is dat de verblijfstitel blijft voortduren «zolang» de
vreemdeling een recht heeft op internationale bescherming.43
De Kwalificatieverordening laat daarmee toe dat nationaal wordt bepaald of asielgerechtigden
na verloop van tijd een sterkere verblijfstitel krijgen, namelijk één die niet langer
afhankelijk is van het voortduren van de internationale beschermingsstatus.44 Een dergelijke verblijfstitel kan worden verleend met een besluit genaamd «verblijfsvergunning
asiel voor onbepaalde tijd».
Het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd doet daarmee geen
afbreuk aan (en leidt niet tot verwarring met) de zelfstandige waarde van de internationale
beschermingsstatus. Die status maakt immers nog altijd dat een vreemdeling zich kan
beroepen op de aan die status verbonden rechten.45 Intrekking van de status heeft dan echter geen gevolgen voor het verzelfstandigde
verblijfsrecht.46
Nu het onder de Kwalificatieverordening mogelijk blijft om op deze voet een verblijfsvergunning
asiel voor onbepaalde tijd te verlenen, is het nodig dat de regering inhoudelijk motiveert
waarom zij die verblijfsvergunning wil afschaffen. Dit is te meer noodzakelijk omdat
asielgerechtigden als gevolg van de nu voorgestelde maatregel alternatieve routes
kunnen bewandelen om een langdurig verblijfsrecht te verkrijgen.47 Zij kunnen namelijk verzoeken om een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde
tijd, de EU-status van langdurig ingezetene of een verblijfsvergunning op grond van
artikel 8 EVRM. Bekend is dat de behandeling van zulke verzoeken veelal meer werk
kost dan de behandeling van een verzoek om een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde
tijd.48 In de toelichting bij het wetsvoorstel worden deze en andere mogelijke gevolgen van
de gemaakte keuze niet besproken.
De Afdeling adviseert nader te motiveren waarom ervoor wordt gekozen om het verlenen
van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd onmogelijk te maken, terwijl
de Kwalificatieverordening dit niet voorschrijft, en zo nodig het wetsvoorstel aan
te passen.
De regering blijft van mening dat een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd
die niet kan worden ingetrokken wanneer de situatie in het land van herkomst wijzigt,
niet verenigbaar is met het Unierecht. Het voortzetten daarvan zou in strijd komen
met de Kwalificatieverordening. In de Kwalificatieverordening is namelijk neergelegd
dat internationale bescherming moet worden ingetrokken indien de houder geen vluchteling
meer is, respectievelijk niet langer in aanmerking komt voor subsidiaire bescherming
wanneer de omstandigheden op grond waarvan de subsidiaire bescherming is verleend
niet langer bestaan of zodanig zijn gewijzigd dat deze bescherming niet langer nodig
is. Het arrest van het Hof van Justitie van de EU van 23 mei 2019 heeft dit bevestigd.49
De Afdeling stelt voor dat een nationale verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde
tijd kan worden ingericht waarbij asielgerechtigden na verloop van tijd een sterkere
verblijfstitel krijgen, namelijk één die niet langer afhankelijk is van het voortduren
van de internationale beschermingsstatus. Volgens de regering moet, zoals hiervoor
al toegelicht, de verblijfstitel als machtiging conform een voorgeschreven model op
grond waarvan de vreemdeling legaal op het grondgebied van de lidstaat kan verblijven,
worden onderscheiden van de status van internationale bescherming waaraan de rechten
en plichten voor de internationaal beschermde zijn verbonden. Uit artikel 24, eerste
lid, van de Kwalificatieverordening volgt immers dat personen die internationale bescherming
genieten, recht hebben op een verblijfstitel zolang zij de vluchtelingenstatus of
subsidiairebeschermingsstatus genieten. Dat meegereisde gezinsleden die niet zelfstandig
in aanmerking komen voor internationale bescherming, een separate verblijfstitel moet
worden verleend op basis van artikel 23, eerste lid, van de Kwalificatieverordening,
doet daar niet aan af; hun verblijfstitel is in dat geval immers volledig afhankelijk
van de status en de verblijfstitel van de hoofdpersoon (artikel 3, onderdeel 9, jo.
artikel 23, tweede lid, van de Kwalificatieverordening).
Als de regering de suggestie van de Afdeling goed begrijpt, is haar redenering daarbij
dat de vreemdeling zich altijd moet kunnen beroepen op de aan de status verbonden
rechten, maar dat intrekking van de status geen gevolgen heeft voor het verzelfstandigde
verblijfsrecht. De regering ziet niet in hoe zij die lezing in overeenstemming moet
brengen met het voornoemde arrest van het Hof van Justitie van de EU. Daaruit volgt
immers dat de status moet worden ingetrokken wanneer niet aan de Unierechtelijke criteria
daarvoor is voldaan. Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de Kwalificatieverordening
bestaat er bij intrekking van de status ook geen recht meer op een verblijfstitel
als bedoeld in de Kwalificatieverordening.
Het is voorts juist dat er routes voor de vreemdeling zijn om een permanente verblijfsvergunning
te verkrijgen. De Afdeling verwijst hierbij naar de EU-status van langdurig ingezetene
of een verblijfsvergunning op grond van artikel 8 van het EVRM.
De regering onderstreept hier dat om in aanmerking te komen voor deze verblijfsrechten
aan meer voorwaarden moet worden voldaan dan enkel tijdsverloop. Voor de status van
EU-langdurig ingezetene is het noodzakelijk om over inkomsten te beschikken zonder
dat daarvoor een beroep moet worden gedaan op de sociale bijstand. Uit onderzoek van
het Wetenschappelijk Onderzoek en Datacentrum (WODC) blijkt dat na vier jaar ongeveer
35% van de statushouders een baan heeft gevonden en na zeven jaar ongeveer 50%. Dit
betekent dat een groot deel niet werkzaam is, waardoor de verwachting gerechtvaardigd
is dat niet alle aanvragen voor de EU-status van langdurig ingezetene worden ingewilligd.50 Ten aanzien van de route naar verblijf op grond van artikel 8 van het EVRM merkt
de regering op dat de lat voor inwilliging van een aanvraag op grond van artikel 8
van het EVRM hoog ligt: er moet sprake zijn van de potentiële schending van een mensenrecht
bij weigering van het verblijfsrecht. Naar verwachting zullen niet alle aanvragen
tot een inwilliging leiden.
De regering vindt het van belang dat de bovenstaande materiële voorwaarden worden
gesteld aan een verblijfsrecht met een permanenter karakter. Het tijdelijke karakter
van asielbescherming wordt hiermee benadrukt, integratie gestimuleerd en aangesloten
bij de mogelijkheden die het Unierecht biedt. Voorts is van belang dat de maatregel
instroombeperkend werkt, doordat het Nederlandse asielbeleid meer in lijn wordt gebracht
met dat van andere lidstaten en het Unierecht.
Met betrekking tot de uitvoeringsgevolgen van de afschaffing van de verblijfsvergunning
asiel voor onbepaalde tijd is in paragraaf 13.1 van de memorie van toelichting vermeld
dat het aantal aanvragen voor een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen
of een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd naar verwachting inderdaad
zal toenemen. De behandeling van deze aanvragen kost meer besliscapaciteit dan de
aanvragen voor een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd vanwege de extra
voorwaarden waaraan moet worden getoetst. In sommige gevallen is de toetsing complex.
Daar staat tegenover dat het aantal verzoeken om naturalisatie hoogstwaarschijnlijk
zal dalen. Immers, door de aanvullende voorwaarden die aan een EU-verblijfsvergunning
voor langdurig ingezetenen of een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd
worden gesteld, zullen minder vreemdelingen hiervoor in aanmerking komen en zullen
dus ook minder vreemdelingen een verzoek om naturalisatie indienen.
Gelet hierop meent de regering dat de toelichting bij het afschaffen van de verblijfsvergunning
voor onbepaalde tijd in de memorie van toelichting volstaat.
3.3 Geldigheidsduur verblijfstitel
In het verlengde van het voorgaande valt op dat de geldigheidsduur van de wel verleende
verblijfstitel wordt verkort van vijf naar drie jaar. Als die geldigheidsduur verstrijkt,
kan die worden verlengd met drie jaar.51 Dit onderdeel van het wetsvoorstel sluit aan bij het voorstel voor de Asielnoodmaatregelenwet
en heeft tot doel het tijdelijke karakter van de internationale bescherming te benadrukken,
alsmede beter aan te sluiten bij de geldigheidsduur die andere EU-lidstaten hanteren.52
Het doel van deze maatregel is, zo blijkt uit de toelichting bij de Asielnoodmaatregelenwet,
om de instroom van asielzoekers in Nederland te verminderen. Het is echter de vraag
in hoeverre deze maatregel zal leiden tot een mindere instroom van asielzoekers in
Nederland.53 Uit onderzoek blijkt dat de keuze voor een bepaalde bestemming vooral samenhangt
met de aanwezigheid van een sociaal netwerk, en dat het nationale asielbeleid hierbij
slechts een beperkte rol speelt.54 De regering heeft hier onlangs ook zelf op gewezen in de toelichting bij een ander
wetsvoorstel.55
Daarnaast is een verkorting van de geldigheidsduur van de verblijfstitel niet nodig
om de internationale beschermingsstatus van vreemdelingen te kunnen beëindigen. Wanneer
die status wordt ingetrokken, biedt dit ook een grondslag voor herroeping van de verblijfstitel.56 Daarvoor is niet noodzakelijk dat de geldigheidsduur van de verblijfstitel is verlopen.
Terwijl onduidelijk is in hoeverre de voorgestelde maatregel de daarmee beoogde effecten
sorteert, kan wel worden vastgesteld dat deze leidt tot een hogere werklast bij de
IND. Asielgerechtigden zullen immers vaker dan nu het geval is, moeten verzoeken om
verlenging van hun verblijfstitel. De IND zal die verzoeken moeten beoordelen.57
De Afdeling merkt daarbij op dat als, zoals hierboven uiteengezet (punt 3.1), de verblijfstitel
constitutief is voor het recht om in Nederland te verblijven, het van groot belang
is dat die verblijfstitel tijdig wordt verlengd.58 Anders bestaat immers het risico dat een asielgerechtigde zijn verblijfsrecht verliest,
met als gevolg dat hij alleen nog maar op basis van het beginsel van non-réfoulement
niet kan worden uitgezet.59
De toelichting gaat op dit alles niet in. De Afdeling adviseert de toelichting hierop
aan te vullen en zo nodig van dit onderdeel van het wetsvoorstel af te zien.
Het is juist dat de maatregel tot verkorting van de geldigheidsduur van de verblijfstitel
van vijf naar drie jaar aansluit bij het voorstel voor de Asielnoodmaatregelenwet.
Dat wetsvoorstel is op 3 juli 2025 door de Tweede Kamer aanvaard.
Het verkorten van de geldigheidsduur van vijf naar drie jaar valt binnen de bandbreedte
die het Asiel- en migratiepact biedt om daar als lidstaat nationale keuzes in te maken.
Artikel 24, vierde lid, van de Kwalificatieverordening bepaalt dat een verblijfstitel
een initiële geldigheidsduur van ten minste drie jaar heeft voor personen aan wie
de vluchtelingenstatus is verleend en ten minste één jaar voor personen aan wie de
subsidiairebeschermingsstatus is verleend. In onderhavig wetsvoorstel wordt voorgesteld
voor beide groepen de geldigheidsduur te bepalen op drie jaar, telkens verlengbaar
met drie jaar. Deze nationale invulling is dus toegestaan onder het Asiel- en migratiepact.
In het nader rapport bij het voorstel voor de Asielnoodmaatregelenwet is vermeld dat
een belangrijk doel van het regeringsbeleid inzake asielmigratie is dat Nederland
moet gaan behoren tot de categorie lidstaten met de strengste toelatingsregels van
de EU. Daartoe dient ook deze maatregel. Met dit wetsvoorstel, aangevuld met meerdere
beleidsmaatregelen, zal Nederland gaan behoren tot de strengste lidstaten als het
gaat om asieltoelating. Zo geeft Nederland een duidelijk signaal af en is het niet
onnodig aantrekkelijker dan andere lidstaten. De instroomeffecten die daar naar verwachting
van uitgaan, kunnen dan ook niet worden geduid per maatregel, maar moeten worden bezien
binnen dit samenhangende pakket. Om herhaling te voorkomen wordt voor een nadere toelichting
op de te verwachten effecten op de asielinstroom volledigheidshalve verwezen naar
het nader rapport bij het voorstel voor de Asielnoodmaatregelenwet.60
De regering onderkent hierbij dat het verkorten van de geldigheidsduur als gevolg
heeft dat statushouders eerder – en dus vaker – een verlengingsaanvraag moeten indienen,
hetgeen ook effect heeft op het aantal aanvragen waarop de IND dient te besluiten,
temeer nu ook de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd wordt afgeschaft.
In paragraaf 13.1 van de memorie van toelichting wordt bevestigd dat de werklast van
de IND toeneemt, maar ook dat de impact te overzien is. De gevolgen voor de IND per
te behandelen zaak zijn te overzien doordat de geldigheidsduur van de verblijfstitel
wordt teruggebracht naar drie jaar voor beide statussen én de huidige werkwijze van
de behandeling van verlengingsaanvragen wordt gehandhaafd. Dat houdt in dat alleen
bij concrete aanwijzingen wordt overgegaan tot inhoudelijke herbeoordeling van de
asielstatus. Deze keuze is gemaakt aangezien het voor de IND niet uitvoerbaar is om
bij alle verlengingsaanvragen een volledige inhoudelijke herbeoordeling van de verleende
asielstatus te verrichten en de IND conform de systematiek van het Unierecht toetst
of de asielstatus moet worden herzien indien omstandigheden daar aanleiding toe geven.
De regering heeft met de keuze voor drie jaar in plaats van de minimale duur van een
jaar gezocht naar een balans tussen de uitvoeringsgevolgen en het doel om Nederland
niet aantrekkelijker te laten zijn dan andere lidstaten als bestemmingsland.
Tot slot merkt de regering op dat zij, zoals onderbouwd in paragraaf 3.1 van dit nader
rapport, een andere mening is toegedaan dan de Afdeling over de verblijfstitel en
het rechtmatig verblijf. Tijdige verlenging van de geldigheidsduur van de verblijfstitel
blijft uiteraard echter geboden. Artikel 24, vierde lid, derde alinea, van de Kwalificatieverordening
vereist immers dat de verlenging van verblijfstitels wordt georganiseerd op een wijze
die de continuïteit van de periode van toegestaan verblijf waarborgen zonder onderbreking
in de tijd tussen het verstrijken en het verlengen van de titel. De nadere uitwerking
van de administratieve formaliteiten voor de verlenging van de geldigheidsduur zal
overeenkomstig artikel 24, vierde lid, van de Kwalificatieverordening op grond van
het voorgestelde artikel 9, achtste lid, Vw 2000 gebeuren op het niveau van ministeriële
regeling.
De memorie van toelichting wordt aangevuld overeenkomstig het bovenstaande.
3.4 De verplichting tot een tweestatusstelsel
Volgens de toelichting bij het wetsvoorstel verplicht de verordening tot het maken
van een onderscheid tussen vreemdelingen met de vluchtelingenstatus en vreemdelingen
met de subsidiaire beschermingsstatus. Dit volgt volgens de regering uit het karakter
van de regeling, die niet meer is neergelegd in een richtlijn, maar in een verordening,
die als zodanig rechtstreekse werking heeft in het nationale recht.
Aangezien de verordening verschillende beoordelingskaders geeft voor de erkenning
en intrekking van beide statussen, is er volgens de regering geen ruimte om nationaalrechtelijk
één gezamenlijk beoordelingskader te hanteren. Daarnaast wijst de regering erop dat
de Procedureverordening uitdrukkelijk bepaalt dat vreemdelingen die de subsidiaire
beschermingsstatus hebben gekregen, moeten kunnen doorprocederen om de vluchtelingenstatus
te krijgen.61 Anders dan voorheen is het niet meer mogelijk om een dergelijk beroep bij gebrek
aan procesbelang niet-ontvankelijk te verklaren, aldus de regering.
De Afdeling merkt op dat het onderscheid tussen vluchtelingen en subsidiair beschermden
ook naar huidig Nederlands recht al wordt gemaakt. Wanneer een vreemdeling verzoekt
om internationale bescherming, gaat de Minister eerst na of deze in aanmerking komt
voor de vluchtelingenstatus; zo niet, dan onderzoekt de Minister of de vreemdeling
in aanmerking komt voor subsidiaire bescherming. Voor deze twee statussen gelden verschillende
beoordelingskaders. Wanneer een vreemdeling aannemelijk maakt dat hij een gegronde
vrees heeft voor vervolging, wordt hij erkend als vluchteling. Wanneer een vreemdeling
daarin niet slaagt, maar wel aannemelijk maakt dat hij een reëel risico loopt op ernstige
schade, heeft hij recht op subsidiaire bescherming.
De reden waarom toch van een éénstatusstelsel wordt gesproken, is dat het voor vreemdelingen
uiteindelijk niet uitmaakt welke precieze internationale beschermingsstatus zij verkrijgen.
De aan de vluchtelingenstatus en subsidiaire beschermingsstatus verbonden rechten
zijn in het Nederlandse recht immers gelijk: in beide gevallen krijgt een vreemdeling
de zogeheten verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Een belangrijke reden voor
deze gelijkstelling is dat daarmee het belang om van de subsidiaire beschermingsstatus
door te procederen naar de vluchtelingenstatus, vervalt. Een beroep van vreemdelingen
met de subsidiaire beschermingsstatus tegen de afwijzing van de vluchtelingenstatus,
wordt bij gebrek aan procesbelang niet-ontvankelijk verklaard.62
Gelet op het voorgaande is het éénstatusstelsel niet gebaseerd op het bestaan van
een enkelvoudig beoordelingskader voor beide statussen, maar op de gelijkstelling
van de aan die statussen verbonden rechten. Die gelijkstelling blijft, anders dan
de regering in de toelichting impliceert, onder de Kwalificatieverordening mogelijk.
De considerans stelt hierover dat het lidstaten vrijstaat «dezelfde rechten en voordelen
toe te kennen in het kader van beide statussen».63
De eigenlijke reden waarom het wetsvoorstel een tweestatusstelsel introduceert, is
er dan ook in gelegen dat daarmee een onderscheid kan worden gemaakt tussen de aan
beide statussen verbonden rechten. Voor subsidiair beschermden wordt het namelijk
moeilijker om een gezinslid te laten nareizen dan voor vluchtelingen (zie daarover
punt 3.5 hieronder).
Het is zeer waarschijnlijk dat de keuze voor een tweestatusstelsel in de praktijk
leidt tot een toename in het aantal beroepsprocedures.64 Vreemdelingen met de subsidiaire beschermingsstatus zullen namelijk proberen om alsnog
de vluchtelingenstatus te krijgen, aangezien zij daarmee meer rechten hebben dan met
de subsidiaire beschermingsstatus. Zoals de Afdeling heeft uiteengezet in haar advies
over het voorstel voor de Wet invoering tweestatusstelsel, zal dit leiden tot grote
uitvoeringslasten bij de IND en een verhoogde werkdruk bij de rechtspraak.65 In de toelichting bij het wetsvoorstel legt de regering niet uit hoe met deze gevolgen
zal worden omgegaan en hoe deze zijn gewogen bij het maken van de keuze voor invoering
van een tweestatusstelsel.
De enkele stelling dat het voor de regering hoe dan ook niet mogelijk is deze gevolgen
te vermijden omdat de Unierechtelijke grondslag voor een niet-ontvankelijkheid bij
doorprocederen vervalt, motiveert de gemaakte keuze onvoldoende. De regeling in de
Procedureverordening laat namelijk onverlet dat subsidiair beschermden onder een éénstatusstelsel
minder snel de behoefte zullen voelen om door te procederen, aangezien zij daar niets
mee te winnen hebben. Daarnaast ontbreekt in de Procedureverordening niet alleen de
oude passage over niet-ontvankelijkheid,66 maar ontbreekt daarin iedere vorm van nadere bepaling van de afdoeningsmodaliteiten
die de bestuursrechter ter beschikking staan.
Hieruit zou kunnen worden afgeleid dat deze afdoeningsmodaliteiten binnen de procedurele
autonomie van de lidstaten vallen, oftewel dat Nederland zelf moet bepalen welke afdoeningsmodaliteiten
het hanteert.67 De enkele omstandigheid dat de Procedureverordening niet langer expliciet bepaalt
dat een beroep tegen afwijzing van de vluchtelingenstatus niet-ontvankelijk kan worden
verklaard, betekent dus niet automatisch dat zo’n niet-ontvankelijkheid verboden is.
In het licht van het voorgaande is het noodzakelijk dat de regering inhoudelijk motiveert
waarom zij een verschil wenst aan te brengen in de aan de vluchtelingenstatus en subsidiaire
beschermingsstatus verbonden rechten.68 De Afdeling adviseert de toelichting hierop aan te vullen en daarbij ook uiteen te
zetten hoe de uitvoerings- en werklastgevolgen van de gemaakte keuze voor een tweestatusstelsel
zijn gewogen en hoe met deze gevolgen zal worden omgegaan.
De regering ziet aanleiding haar standpunt over het tweestatusstelsel nader te verduidelijken.
De Afdeling constateert terecht dat er in het huidige artikel 29 Vw 2000 nu ook al
onderscheid wordt gemaakt tussen het vluchtelingschap en subsidiaire bescherming,
en dat er toch van een éénstatusstelsel wordt gesproken omdat het voor vreemdelingen
uiteindelijk niet uitmaakt welke precieze internationale beschermingsstatus zij verkrijgen
omdat aan de asielvergunning dezelfde rechten zijn verbonden. De Afdeling constateert
voorts terecht dat een lidstaat er nog steeds voor kan kiezen aan beide statussen
dezelfde rechten te verlenen; het is een nationale keuze om te differentiëren in het
recht op gezinshereniging (zoals besproken in de volgende paragraaf van dit nader
rapport).
Dat neemt echter niet weg dat de nationale wetgever volgens de regering onder de Kwalificatieverordening
niet meer de ruimte heeft om één uniforme asielvergunning te verlenen waarbij het
uiteindelijk niet uitmaakt welke precieze internationale beschermingsstatus de vreemdeling
verkrijgt. Deze flexibele invulling was tot dusver mogelijk omdat de Kwalificatierichtlijn
het de lidstaten toestond gunstigere regels vast te stellen of te handhaven voor het
bepalen wie voor welke status in aanmerking kwam en ter bepaling van de inhoud van
de internationale bescherming (artikel 3). Deze ruimte verdwijnt onder het regime
van de Kwalificatieverordening; de criteria voor de toekenning van onderscheiden statussen
en de gronden voor intrekking zijn daarin vastomlijnd. De Kwalificatieverordening
beoogt een verdere harmonisering van de status van internationale bescherming: nationale
verschillen zijn daarin niet meer toegestaan. Omdat de twee onderscheiden beoordelingskaders
uit de Kwalificatieverordening rechtstreeks werken, zal het voortaan dus wel uitmaken
welke status de vreemdeling krijgt, ongeacht of er aan beide statussen dezelfde rechten
zouden worden verbonden.
Daarom kiest de regering ervoor om in plaats van de huidige uniforme grondslag voor
de verlening van de asielvergunning, twee verleningsgrondslagen op te nemen voor de
verblijfsvergunning asiel, namelijk het voorgestelde artikel 29 Vw 2000 dat betrekking
heeft op het vluchtelingschap en het voorgestelde artikel 29a Vw 2000 dat betrekking
heeft op subsidiaire bescherming. Daarbij wordt verwezen naar de onderscheiden beoordelingskaders
die op beide statussen van toepassing zijn. Ook in de bevoegdheidsgrondslag voor intrekking
van de verblijfsvergunning asiel in het voorgestelde artikel 32 Vw 2000 wordt gedifferentieerd
in de onderscheiden beoordelingskaders die de Kwalificatieverordening daarvoor aanbrengt.
De regering ziet hierbij een verband tussen het verdwijnen van de ruimte voor gunstigere
regels uit de Kwalificatierichtlijn die de flexibelere omgang met beide statussen
mogelijk maakte en het verdwijnen van de mogelijkheid uit de Procedurerichtlijn het
beroep van de vreemdeling tegen de afwijzing van de vluchtelingenstatus niet-ontvankelijk
te verklaren wanneer aan de subsidiairebeschermingsstatus dezelfde rechten waren gekoppeld
(artikel 46, tweede lid, tweede alinea). Dat de totstandkomingsgeschiedenis van de
Procedureverordening geen duidelijkheid biedt over de reden waarom de passage over
niet-ontvankelijkheid is geschrapt, maakt dit volgens de regering niet anders.
In dit verband is relevant dat de subsidiairebeschermingsstatus eerder kan worden
ingetrokken wegens een gewijzigde situatie in het land van herkomst (bijvoorbeeld
omdat de veiligheidssituatie in het betrokken land zodanig is gewijzigd dat bescherming
niet langer nodig is), dan de status van vluchtelingschap. De jurisprudentie van het
Hof van Justitie van de EU wijst uit dat het Unierecht ook verplicht tot intrekking
van de subsidiairebeschermingsstatus indien de vreemdeling niet meer aan de voorwaarden
voldoet.69 (Deze jurisprudentie ligt ook (mede) ten grondslag aan het afschaffen van de verblijfsvergunning
asiel voor onbepaalde tijd, zie daarvoor paragraaf 3.2 van dit nader rapport). Ook
in het geval aan beide statussen dezelfde rechten zouden worden verbonden, heeft de
vreemdeling die de vluchtelingenstatus aanvraagt, maar de subsidiairebeschermingsstatus
verkrijgt er dus belang bij de afwijzing van de vluchtelingenstatus bij de rechter
te kunnen aanvechten. Materieel was dit ook de situatie onder de Kwalificatierichtlijn,
maar vanwege de strikte harmonisatie van de criteria voor de toekenning van beide
statussen en de gronden voor intrekking daarvan zal dit onder de Kwalificatieverordening
en voornoemde jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU grotere betekenis
krijgen.
Kort samengevat: de subsidiair beschermde wiens aanvraag tot verlening van de vluchtelingenstatus
wordt afgewezen, zal onder het Asiel- en migratiepact altijd procesbelang bij de rechter
hebben – ook al mag hij zijn gezin onder dezelfde voorwaarden laten nareizen als een
vluchteling.
Of de bevoegdheid voor de rechter tot niet-ontvankelijkverklaring nog steeds bestaat
onder de procedurele autonomie van de lidstaat, zoals de Afdeling voorstelt, is niet
met zekerheid vast te stellen. In het licht van het voorgaande ziet de regering in
het verdwijnen van de in artikel 46, tweede lid, van de Procedurerichtlijn neergelegde
bevoegdheid echter een sterke contra-indicatie voor het niet-ontvankelijk kunnen verklaren
van dergelijke beroepen. Daarbij zou een niet-ontvankelijkverklaring wegens het ontbreken
van procesbelang bovendien moeilijk te verenigen zijn met het gestelde in artikel 67,
tweede lid, van de Procedureverordening. Daarin wordt immers aangegeven dat personen
die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komen, recht hebben op een doeltreffende
voorziening in rechte tegen een beslissing om hun verzoek als ongegrond te beschouwen
met betrekking tot de vluchtelingenstatus.
De memorie van toelichting wordt overeenkomstig het voorgaande aangepast.
De Afdeling wijst terecht op uitvoerings- en werklastgevolgen van het tweestatusstelsel
voor de IND en de rechtspraak. De regering onderkent dat dit kan leiden tot doorprocederen
en dat bij toekenning van de subsidiairebeschermingsstatus ook moet worden gemotiveerd
waarom niet de vluchtelingenstatus is toegekend. De regering ziet deze maatregel echter
als een noodzakelijk onderdeel van het voorgestane restrictieve migratiebeleid, waarmee
de asielinstroom wordt gereguleerd en de situatie in de migratieketen weer beheersbaar
wordt gemaakt.
Het onderscheid tussen de vluchtelingenstatus en de subsidiaire beschermingsstatus
maakt mogelijk dat er strengere voorwaarden worden gesteld aan de gezinshereniging
van nareizende gezinsleden. In combinatie met de maatregel om de definitie van het
kerngezin te beperken, wordt de doelgroep die in aanmerking komt voor nareis verkleind.
In algemene zin verwacht de regering dat de invoering van een tweestatusstelsel, in
samenhang met het bredere pakket aan maatregelen die de uitvoeringsgevolgen moeten
ondervangen, zoals de maatregelen die worden genomen om tot een efficiëntere asielprocedure
te komen, bijdraagt aan een substantiële beperking van zowel de asielinstroom als
de nareisinstroom. De verminderde instroom en de vermindering van beroepszaken die
daarmee gepaard gaan, moet op termijn verlichting bieden voor de gehele migratieketen.
Ook zijn er extra financiële middelen vrijgemaakt voor de uitvoering.
In de uitvoeringsparagraaf van de memorie van toelichting bij onderhavig wetsvoorstel
is aangegeven dat dit wetsvoorstel uitvoerbaar is voor de IND. De IND heeft ook verschillende
ex ante uitvoeringstoetsen opgesteld naar aanleiding van de voorstellen voor de Asielnoodmaatregelenwet
en de Wet invoering tweestatusstelsel. De IND heeft daarbij aangegeven dat zij de
structurele werklastverzwaring van het geheel van deze wetten, in combinatie met de
implementatie van het Asiel- en migratiepact enkel enigszins kan opvangen, indien
de in de wetten voorziene vereenvoudigingen en aanpassingen in de asielprocedure overeind
blijven.
Zoals in paragraaf 2.1 van dit nader rapport is aangegeven, worden er sinds april
2025 door het Ministerie van Asiel en Migratie intensieve gesprekken gevoerd met de
rechtspraak over de implicaties van het Asiel- en migratiepact en de daarmee samenhangende
uitvoerings- en implementatieregelgeving voor de rechtbanken. De regering zegt toe
dat het Ministerie van Asiel en Migratie de situatie bij de rechtspraak blijft monitoren
en zal doen wat er nodig is voor een goede doorloop in de vreemdelingenketen, inclusief
de asielrechtspraak.
Wat betreft de financiële middelen die de rechtspraak nodig zal hebben om aan het
grotere aanbod van zaken te voldoen, is vanuit het Ministerie van Asiel en Migratie
een toezegging gedaan. Daarbij gaat het om nationale middelen die al voorzien waren
voor de implementatie van het voorstel voor de Wet invoering tweestatusstelsel. Deze
nationale middelen zullen aangevuld worden met Europese middelen die Nederland ontvangt
voor de implementatie van het Asiel- en migratiepact.
Het Ministerie van Asiel en Migratie blijft met de rechtspraak in gesprek over de
uitvoering en implementatie van het Asiel- en migratiepact en de daarmee samenhangende
uitvoerings- en implementatieregelgeving.
3.5 Extra voorwaarden voor nareis
Het wetsvoorstel introduceert een onderscheid tussen vluchtelingen en subsidiair beschermden
met betrekking tot het recht op gezinshereniging. Naar huidig Nederlands recht kunnen
beide groepen vreemdelingen een beroep doen op hoofdstuk V van de Gezinsherenigingsrichtlijn.
Dit betekent dat zij via een eenvoudigere procedure om gezinshereniging kunnen verzoeken
dan geldt voor andere vreemdelingen, daarvoor geen leges hoeven te betalen en niet
hoeven te beschikken over voldoende middelen van bestaan. Dit hoofdstuk V is echter
alleen van toepassing op vluchtelingen. Het staat de nationale wetgever dus vrij om
subsidiair beschermden van deze voordelen uit te sluiten. Het is deze route die de
regering met het wetsvoorstel wenst te bewandelen.
Het wetsvoorstel regelt hiertoe dat subsidiair beschermden die een gezinslid willen
laten nareizen, aan drie voorwaarden moeten voldoen:
a. Een wachttermijn: er moet twee jaar zijn verstreken na de datum waarop de asielaanvraag
van de vreemdeling met subsidiaire bescherming is ingewilligd;
b. Een inkomensvereiste: de vreemdeling met subsidiaire bescherming moet zelfstandig
en duurzaam beschikken over voldoende middelen van bestaan;
c. Een huisvestingsvereiste: de vreemdeling met subsidiaire bescherming beschikt over
huisvesting.
Daarnaast regelt het wetsvoorstel dat asielgerechtigden alleen nog hun «kerngezin»
kunnen laten nareizen. Dit is mogelijk omdat ongehuwde partners, meerderjarige kinderen
en pleegkinderen niet dwingend onder het begrip «gezinslid» uit de Gezinsherenigingsrichtlijn
vallen.70 Deze maatregel strekt zich uit over zowel subsidiair beschermden als vluchtelingen.
Vreemdelingen die gelijktijdig met de asielgerechtigde Nederland zijn ingereisd, zijn
van deze inperking evenwel uitgezonderd. Aan deze groep, de «meereizigers», moet immers
op basis van de Kwalificatieverordening een verblijfstitel worden verleend.71 Zij zijn daarvoor niet afhankelijk van de Gezinsherenigingsrichtlijn.
Zoals de Afdeling opmerkte in haar advies bij het voorstel voor de Wet invoering tweestatusstelsel,72 rijst bij eerstgenoemde maatregel de vraag waartoe de wachttermijn dient als een
vreemdeling voldoet aan het inkomens- en huisvestingsvereiste. In dat geval doet hij
immers geen beroep op de algemene middelen, terwijl hij wel een legitieme aanspraak
heeft op gezinshereniging.
Daarnaast valt op dat de wachttermijn ook geldt voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen,
terwijl zij aan de overige twee vereisten niet hoeven te voldoen. In beide gevallen
is kortom de vraag of de wachttermijn wel noodzakelijk en proportioneel is met het
oog op het daarmee beoogde doel. De Afdeling adviseert de introductie van een wachttermijn
in dit licht te heroverwegen en daarvan af te zien in het geval van alleenstaande
minderjarige vreemdelingen.
Ten aanzien van de beperking van nareis tot het «kerngezin» heeft de Afdeling ook
al eerder geadviseerd. Zij merkte op dat deze maatregel discriminatoir kan uitpakken
wanneer, bijvoorbeeld, vreemdelingen wegens hun geaardheid niet mogen trouwen in het
land van herkomst.73 In dat geval zouden zij weliswaar nog om gezinshereniging kunnen verzoeken via de
band van artikel 8 EVRM, maar missen zij de eenvoudige procedure voor nareizigers.
Ook in de toelichting bij het voorliggende wetsvoorstel wordt hierop niet ingegaan.
De Afdeling adviseert daarom in de toelichting alsnog te verduidelijken hoe het wetsvoorstel
zich verhoudt tot het verbod op discriminatie, zoals neergelegd in onder andere artikel 21
van het Handvest van de grondrechten van de EU en artikel 14 EVRM.
De regering heeft met deze maatregelen als doel de asielinstroom te reguleren en beperken.
Daarvoor acht de regering het noodzakelijk na invoering van het tweestatusstelsel
andere voorwaarden te stellen aan de gezinshereniging van subsidiair beschermden dan
aan de nareis van gezinsleden van vluchtelingen. Daarbij hanteert de regering niet
alleen een huisvestings- en inkomensvereiste, maar ook een wachttermijn van twee jaar.
De regering vindt een wachttermijn van twee jaar een noodzakelijk en onmisbaar onderdeel,
ook in die situaties waarin aan het huisvestings- en inkomensvereiste is voldaan.
Ook in dat geval draagt een wachttermijn eraan bij dat er naar verwachting minder
mensen naar Nederland komen op grond van nareis.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling bij het voorstel voor de Wet invoering
tweestatusstelsel heeft de regering de wachttermijn in het geval van alleenstaande
minderjarige vreemdelingen opnieuw gewogen. Alles overziend hebbende, handhaaft zij
dit vereiste ook in onderhavig wetsvoorstel. Het voorgestelde artikel 29d, derde lid,
Vw 2000 voorziet er reeds in dat alleenstaande minderjarige kinderen zijn uitgezonderd
van het inkomens- en huisvestingsvereiste, en daarmee in belangrijke mate zijn uitgezonderd
van de nieuwe nareisvoorwaarden. De regering ziet geen aanleiding deze groep ook uit
te zonderen van de wachttermijn, omdat daarmee in feite helemaal geen aanvullende
voorwaarden zouden worden gesteld aan de nareis van gezinsleden van een alleenstaande
minderjarige vreemdeling. Daarbij wijst de regering erop dat het stellen van een wachttermijn
kan bijdragen aan het verminderen van het vooruit reizen van alleenstaande minderjarige
vreemdelingen.
Met het voorstel voor de Wet invoering tweestatusstelsel alsook met dit wetsvoorstel
brengt de regering de doelgroep die in aanmerking komt voor gezinshereniging via nareis
terug tot die gezinsleden die behoren tot het kerngezin. De Afdeling wijst er terecht
op dat de regering met deze beperktere definitie gebruikmaakt van de ruimte die de
Gezinsherenigingsrichtlijn biedt, en dat deze maatregel ook anderszins in algemene
zin juridisch toelaatbaar is.
Het enkele feit dat nareis niet in gelijke mate mogelijk wordt gemaakt voor alle andere
familieleden maakt op zichzelf nog niet dat dit discriminatoir is. Met het terugbrengen
van de groep die in aanmerking komt voor gezinshereniging via nareis tot die gezinsleden
die behoren tot het kerngezin wordt aangesloten bij de minimale normen van de Gezinsherenigingsrichtlijn.
De regering mag ervan uitgaan dat het optimaal benutten van de ruimte die de Gezinsherenigingsrichtlijn
op dit punt biedt, niet in strijd komt met artikel 14 van het EVRM of artikel 21 van
het Handvest van de Grondrechten van de EU.
Deze beperking laat inderdaad onverlet dat ongehuwde partners, meerderjarige kinderen
en pleegkinderen zich nog steeds kunnen beroepen op het recht op eerbiediging van
het gezinsleven zoals neergelegd in artikel 8 van het EVRM. In dat verband wordt telkens
een belangenafweging verricht, waarbij de individuele feiten en omstandigheden centraal
staan. Die afweging ziet op het belang van de vreemdeling tot gezinshereniging en
het belang van de Nederlandse staat. De omstandigheid dat de vreemdeling een ongehuwde
partner of meerderjarig kind is wordt in deze afweging betrokken, maar vormt geen
zelfstandige afwijzingsgrond. Dat betekent dat het mogelijk blijft voor deze groepen
om alsnog voor gezinshereniging in aanmerking te komen. Het is daarom allerminst uitgesloten
dat op basis van artikel 8 van het EVRM in individuele gevallen alsnog een verblijfsvergunning
wordt verleend.
De memorie van toelichting wordt overeenkomstig het voorgaande aangevuld.
3.6 Ingangsdatum verblijfsvergunning asiel
Ingevolge het wetsvoorstel wordt de verblijfsvergunning asiel voortaan verleend met
ingang van de dag na de bekendmaking van het besluit op de aanvraag, in plaats van
met terugwerkende kracht tot het moment van de aanvraag.74 De reden hiervoor is een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak op grond waarvan
niet het moment van de formele aanvraag bepalend is voor de ingangsdatum, maar het
moment waarop een vreemdeling feitelijk zijn asielwens heeft geuit.75 Aangezien die wens vormvrij kan worden geuit, acht de regering het denkbaar dat deze
rechtspraak leidt tot een toename in het aantal procedures over de ingangsdatum van
de verblijfsvergunning asiel.76 Dat is volgens haar niet het geval als wordt aangesloten bij de datum van de beschikking.
Waar de regering echter niet op ingaat, is dat de periode van rechtmatig verblijf
door deze regeling pas op de dag na bekendmaking van de beschikking aanvangt. Een
vreemdeling moet daardoor langer wachten voordat hij vijf jaar rechtmatig verblijf
heeft en kan verzoeken om een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd,77 dan wel om naturalisatie.78 Deze wachttijd wordt bovendien geheel afhankelijk van de beslissnelheid van de IND.
Immers, naarmate de IND langer doet over het nemen van een besluit op de asielaanvraag,
verschuift de ingangsdatum van een eventuele verblijfsvergunning asiel ook steeds
verder naar de toekomst. Dit staat op gespannen voet met het rechtszekerheidsbeginsel
en kan ertoe leiden dat asielzoekers ongelijk worden behandeld.
Gelet hierop geeft de Afdeling in overweging de ingangsdatum van de verblijfsvergunning
asiel niet te wijzigen naar de dag na de bekendmaking van het besluit op de aanvraag,
maar naar de dag waarop de vreemdeling zijn aanvraag om een verblijfsvergunning asiel
formeel – oftewel met het aanvraagformulier – heeft ingediend.
De Afdeling adviseert de toelichting hierop aan te vullen en zo nodig het wetsvoorstel
aan te passen.
De regering wenst met deze maatregel de ingangsdatum van de verblijfsvergunning asiel
terug te brengen tot het Unierechtelijke minimum. Artikel 24, tweede lid, van de Kwalificatieverordening
vereist dat zo spoedig mogelijk na de toekenning van de vluchtelingenstatus of de
subsidiairebeschermingsstatus en uiterlijk 90 dagen na de kennisgeving daarvan een
verblijfstitel wordt afgegeven. De huidige regeling kan daarmee worden aangemerkt
als begunstigend nationaal recht. De huidige regeling waarin de verblijfsvergunning
asiel wordt verleend met terugwerkende kracht tot het moment van de aanvraag waarop
een asielwens is geuit, gaat immers verder dan het Unierecht vereist. De inzet van
de regering is erop gericht om niet méér te doen dan het Unierecht vereist.
Het is juist dat het gevolg van deze maatregel is dat het van de beslissingssnelheid
van de IND afhangt wanneer de vreemdeling een verblijfsvergunning asiel krijgt en
dus wanneer de periode van vijf jaar rechtmatig en ononderbroken verblijf aanvangt
waarna de vreemdeling een sterkere verblijfspositie kan aanvragen. De regering heeft
evenwel de verwachting dat de IND met de in onderhavig wetsvoorstel voorgestelde aangepaste
asielprocedure (toegelicht in de paragrafen 5.2 en 5.3 van de memorie van toelichting
bij onderhavig wetsvoorstel) binnen de termijnen die het Asiel- en migratiepact stelt,
kan gaan beslissen op asielaanvragen. Zij heeft geen aanleiding om aan te nemen dat
deze maatregel in het algemeen in strijd komt met het rechtszekerheids- of gelijkheidsbeginsel.
Indien de vreemdeling aanvoert dat deze beginselen zijn geschonden, zal een oordeel
daaromtrent afhangen van de individuele feiten en omstandigheden in een concrete zaak.
Ten overvloede merkt de regering op dat een eventuele wachttijd geen rol zal spelen
voor de vreemdeling aan wie internationale bescherming is verleend en die een aanvraag
doet tot verlening van een verblijfsvergunning in verband met de EU-langdurig ingezetenestatus.
Ingevolge artikel 40 van de Kwalificatieverordening telt in dat geval de periode tussen
de datum van de indiening van de asielaanvraag en de datum van afgifte van de verblijfstitel
in beginsel wel volledig mee bij de berekening van de periode van vijf jaar ononderbroken
rechtmatig verblijf die is vereist om in aanmerking te komen voor de EU-langdurig
ingezetenestatus (het voorgestelde artikel 45b, vierde lid, Vw 2000).
3.7 Binnenlands beschermingsalternatief
Wanneer een asielzoeker aannemelijk heeft gemaakt dat hij een gegronde vrees heeft
voor vervolging, dan wel een reëel risico loopt op ernstige schade, komt hem in beginsel
internationale bescherming toe. Dit ligt anders wanneer de asielzoeker zich «op een
veilige en wettige manier» kan vestigen in een deel van het land van herkomst en de
actoren van vervolging of ernstige schade niet de staat of staatsfunctionarissen zijn.
In dat geval bestaat er een «binnenlands beschermingsalternatief» en is er geen noodzaak
tot internationale bescherming.79
Ingevolge de Kwalificatieverordening moet de nationale beslissingsautoriteit eerst
onderzoeken of een vreemdeling een gegronde vrees heeft voor vervolging, dan wel een
reëel risico loopt op ernstige schade. Pas daarna moet de beslissingsautoriteit nagaan
of de vreemdeling zich kan wenden tot een binnenlands beschermingsalternatief. Het
is daarbij aan de beslissingsautoriteit om aan te tonen dat zo’n alternatief bestaat.
De asielzoeker heeft vervolgens «het recht bewijzen over te leggen en elementen over
te leggen waaruit blijkt dat en dergelijk alternatief hem of haar niet ter beschikking
staat».80
Volgens de transponeringstabel bij het wetsvoorstel zijn er geen uitvoeringsregels
nodig om deze procedure te volgen. Vraag is echter of de voorgestelde procedure een
vreemdeling voldoende ruimte biedt om op de tegenwerping van een binnenlands beschermingsalternatief
te reageren. De voornemen- en zienswijzeprocedure, waarbinnen vreemdelingen de kans
krijgen om te reageren op de analyse van de aanvraag door de IND, komt immers te vervallen.81 Dat betekent dat vreemdelingen op een andere manier zullen moeten worden geïnformeerd
over het voornemen om hen een binnenlands beschermingsalternatief tegen te werpen.
Een mogelijkheid hiertoe zou zijn de vreemdeling uit te nodigen voor een aanvullend
gehoor. Daartegen pleit evenwel dat moeilijk van een vreemdeling kan worden verwacht
dat hij tijdens het gehoor bewijs levert tégen het bestaan van een binnenlands beschermingsalternatief.
Zulk bewijs zal immers veelal niet zozeer bestaan uit de eigen verklaringen van de
vreemdeling, maar uit feitelijke informatie en rapporten van derden.
Vanuit dit oogpunt lijkt een schriftelijke procedure onontbeerlijk om vreemdelingen
een eerlijke kans te bieden op de tegenwerping van een binnenlands beschermingsalternatief
te reageren. In de toelichting bij het wetsvoorstel wordt de mogelijkheid om vreemdelingen
een schriftelijke reactie te vragen wel genoemd,82 maar wordt niet geconcretiseerd hoe de regering dit voor zich ziet zonder de vreemdeling
in kennis te stellen van de voorgenomen besluitvorming.
De Afdeling adviseert in de toelichting bij het wetsvoorstel uiteen te zetten hoe
zal worden gewaarborgd dat asielzoekers gedurende de bestuurlijke fase van de asielprocedure
tegenbewijs kunnen leveren tegen het bestaan van een binnenlands beschermingsalternatief,
en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.
Het recht van de vreemdeling om bewijzen over te leggen en elementen in te dienen
waaruit blijkt dat een binnenlands beschermingsalternatief hem of haar niet ter beschikking
staat, volgt uit artikel 8, derde lid, van de Kwalificatieverordening. De Procedureverordening
bevat een vrijwel integraal kader voor de procedure die moet worden gevolgd bij de
behandeling van een asielaanvraag en de waarborgen die daarbij gelden ten aanzien
van de aanvrager. Deze regels werken rechtstreeks vanaf het toepasselijk worden van
het Asiel- en migratiepact. Daarmee vormen de procedurele regels van de Procedureverordening
voortaan het kader voor de te volgen asielprocedure.
De Procedureverordening (artikel 12) bepaalt dat de vreemdeling in de gelegenheid
wordt gesteld een persoonlijk onderhoud (gehoor) te hebben over de inhoud van zijn
asielaanvraag. (Dit hoeft echter niet de vorm van een voornemen- en zienswijzeprocedure
aan te nemen zoals die thans wordt gevoerd). De mogelijkheid bewijzen over te leggen
en elementen in te dienen waaruit blijkt dat een binnenlands beschermingsalternatief
hem niet ter beschikking staat, kan worden geboden tijdens het gehoor. Indien de beslissingsautoriteit
na het gehoor onvoldoende informatie heeft om tot een oordeel te komen, kan aanvullend
onderzoek worden gedaan. Daaronder wordt ook begrepen het in de gelegenheid stellen
van de vreemdeling om op de tegenwerping te reageren, voor zover dat nog niet is gebeurd
tijdens het gehoor. De regering merkt op dat zij ervoor kiest in de asielprocedure
de vreemdeling de mogelijkheid te blijven bieden correcties en aanvullingen te doen
bij het verslag van het asielgehoor (dit wordt nader toegelicht in paragraaf 4.7 van
dit nader rapport).
Lidstaten mogen er vanuit gaan dat de asielprocedure zoals voorgeschreven in de Procedureverordening
volstaat, ook ter zake van de eventuele tegenwerping van een binnenlands beschermingsalternatief.
4. Procedureverordening
4.1 Inleiding
De Procedureverordening83 vervangt de Procedurerichtlijn84 en bevat bepalingen over de inrichting van een gemeenschappelijke asielprocedure,
met het doel de procedurele regelingen van de lidstaten te stroomlijnen, te vereenvoudigen
en te harmoniseren. Hiertoe regelt de Procedureverordening de verschillende stappen
van de asielprocedure, waaronder het doen van een verzoek en de registratie, indiening,
behandeling en afdoening daarvan. De verordening schrijft daarnaast voor welke rechten
en plichten verzoekers tijdens deze stappen hebben, zoals het recht op een persoonlijk
onderhoud en het recht op kosteloze juridische counseling. Ook bevat de verordening
regels over de procedure voor de intrekking van internationale bescherming en de beroepsprocedure,
en wordt in bepaalde situaties een versnelde behandeling of toepassing van de asielgrensprocedure
voorgeschreven.
Ter implementatie van de Procedureverordening worden met het wetsvoorstel de procedurele
regels die voortaan rechtstreeks uit de Procedureverordening volgen uit de nationale
regelgeving geschrapt. Ook kiest de regering ervoor om aanvullende nationale procedurestappen
die op dit moment onderdeel uitmaken van de asielprocedure maar niet zijn verplicht
op grond van de Procedureverordening, te laten vervallen. In het wetsvoorstel wordt
daarnaast invulling gegeven aan een aantal procedureregels die op grond van de Procedureverordening
op nationaal niveau dienen te worden vastgelegd, zoals de beslistermijnen.
4.2 Afschaffen voornemenprocedure
Onderdeel van de keuze om onverplichte nationale procedurestappen te laten vervallen,
is het schrappen van de voornemenprocedure. Het afschaffen van deze procedure heeft
tot gevolg dat de Minister direct kan beslissen op een asielverzoek nadat hij de verzoeker
heeft gehoord en de verzoeker niet eerst in de gelegenheid hoeft te worden gesteld
om op een voorgenomen afwijzing te reageren. De regering beoogt hiermee de procedure
te vereenvoudigen en de Nederlandse asielprocedure zoveel mogelijk in lijn te brengen
met de procedure van de overige EU-lidstaten.85
Uit de toelichting bij het wetsvoorstel blijkt dat deze vereenvoudiging van de procedure
niet zonder meer leidt tot een efficiëntere asielprocedure.86 Gewezen wordt hierbij op de verwachting van de IND dat het afschaffen van de voornemenprocedure
weliswaar tijdswinst zal opleveren in de administratieve fase, maar tegelijkertijd
zal leiden tot een verzwaring van de beroepsfase. Advocaten kunnen argumenten die
zij normaal in een zienswijze aanvoeren nu namelijk pas in beroep aanvoeren. Hierdoor
neemt de werklast bij de procesvertegenwoordigers van de IND toe en kunnen de doorlooptijden
bij de rechtbank oplopen, zo laat de toelichting zien.
De Afdeling heeft er in haar advies over de Asielnoodmaatregelenwet – waar het afschaffen
van de voornemenprocedure ook onderdeel van uitmaakt – daarnaast op gewezen dat het
ontbreken van een filter in de voorfase ertoe kan leiden dat besluiten meer onvolkomenheden
bevatten en dat beroepen daardoor vaker gegrond zullen worden verklaard, waardoor
de IND vaker opnieuw zal moeten besluiten op een asielverzoek.87
Een verzwaring van de beroepsfase kan in het licht van de implementatie van de Procedureverordening
in het bijzonder leiden tot uitvoeringsproblemen, nu in het wetsvoorstel strikte termijnen
voor de behandeling van een beroep zijn opgenomen. Zo dient de rechtbank binnen zes
weken uitspraak te doen indien het asielverzoek is behandeld in de asielgrensprocedure.88 Deze termijn kan niet worden verlengd. Daarnaast geldt een kortere beslistermijn
voor asielverzoeken die door de rechter zijn terugverwezen naar de IND nadat de rechtbank
een besluit heeft vernietigd.89 Het zal moeilijk blijken te zijn om aan deze termijnen te voldoen wanneer veel zaken
worden terugverwezen.
De hierboven benoemde gevolgen van het afschaffen van de voornemenprocedure vragen
om een afweging tussen het belang van enerzijds een vereenvoudiging van de procedure
en het in lijn brengen van de Nederlandse procedure met de procedure van andere EU-lidstaten,
en anderzijds het belang om een verdere belasting van de rechtspraak en een toename
in terugverwijzingen naar de IND te voorkomen. De toelichting geeft geen inzicht in
de afweging die op dit punt is gemaakt en de overwegingen die aan de gemaakte keuze
ten grondslag liggen. Ook blijkt uit de toelichting niet hoeveel EU-lidstaten geen
voornemenprocedure kennen en waarom het wenselijk is dat Nederland hierbij aansluit.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en het afschaffen
van de voornemenprocedure toereikend te motiveren. Indien dit niet mogelijk is, adviseert
de Afdeling van het afschaffen van de voornemenprocedure af te zien.
De regering vindt het van belang te onderstrepen dat de Procedureverordening een vrijwel
integraal kader schept voor de asielprocedure en de stappen die daarin moeten worden
gezet. Een voornemen- en zienswijzeprocedure zoals tot nu opgenomen in het huidige
artikel 39 Vw 2000 maakt daar geen onderdeel van uit. Een lidstaat mag er dus vanuit
gaan dat de Uniewetgever een dergelijke stap niet noodzakelijk acht voor een zorgvuldige
voorbereiding op de asielaanvraag. Gelet op de kortere termijnen die de Procedureverordening
stelt aan de behandeling van de asielaanvraag, zijn extra nationale procedurestappen
zoals de voornemen- en zienswijzeprocedure onder het Asiel- en migratiepact ook niet
meer houdbaar.
Het afschaffen van de voornemen- en zienswijzeprocedure past ook beter bij de inrichting
van de asielprocedure in de landen om ons heen. Uit navraag bij omliggende lidstaten
is gebleken dat het overgrote merendeel van deze lidstaten aan het beginsel van hoor-
en wederhoor een andere invulling geeft dan Nederland dat tot dusver deed met de voornemenprocedure.
De nadruk in de meeste lidstaten ligt veelal op het gehoor, waarin de aanvrager de
gelegenheid krijgt om eventuele inconsistenties toe te lichten. Daarnaast worden verzoekers
in sommige lidstaten in de gelegenheid gesteld om schriftelijk verdere opmerkingen
te maken, of elementen aan te voeren, voordat het besluit wordt genomen.
De regering onderkent het risico dat asielbesluiten door het afschaffen van de voornemen-
en zienswijzeprocedure meer onvolkomenheden kunnen bevatten en dat beroepen daardoor
vaker gegrond kunnen worden verklaard, vooral in de eerste periode na het toepasselijk
worden van het Asiel- en migratiepact. Anderzijds meent de regering dat zij ervan
uit mag gaan dat de asielprocedure die de Procedureverordening voorschrijft volgens
de Uniewetgever voldoende is om te waarborgen dat het dossier van de asielzoeker volledig
is.
Zoals nu ook het geval is, ligt in de asielprocedure de nadruk op het gehoor. De IND
kan ook besluiten om, wanneer dat noodzakelijk is voor een zorgvuldige besluitvorming,
een aanvullend gehoor te houden of via de gemachtigde te vragen om een schriftelijke
reactie. De asielzoeker zal in het gehoor uitgebreid de gelegenheid krijgen om zijn
motieven naar voren te brengen. Ook blijft het mogelijk om, met de ondersteuning van
een asieladvocaat, correcties en aanvullingen te plaatsen bij het verslag van het
gehoor (zie ook hierna in paragraaf 4.7 van dit nader rapport). Hierdoor wordt de
vreemdeling de mogelijkheid geboden om eventuele onjuistheden recht te zetten en aanvullende
feiten en omstandigheden aan te voeren voordat het besluit wordt genomen.
Het uitgangspunt blijft dat het dossier volledig is voordat het besluit wordt genomen
en er geen onduidelijkheid bestaat over de verklaringen van de aanvrager. Zo wordt
zoveel mogelijk bewerkstelligd dat de rechter de redenen kan toetsen waarom de IND
de asielaanvraag niet heeft gehonoreerd.
De regering spant zich ervoor in de gevolgen voor de rechtspraak zo beperkt mogelijk
te houden. Gedurende de gehele asielprocedure vinden diverse filtermomenten plaats
ten behoeve van de kwaliteit. De beoordeling door de IND van een asielaanvraag is
een eerste stap in dit filtersysteem. Om te voorkomen dat er zaken bij de rechter
terechtkomen die daar evident niet thuishoren, bijvoorbeeld omdat een besluit onzorgvuldig
voorbereid is, worden beroepszaken nu al waar mogelijk gefilterd door de IND. De IND
zet zich in om deze filtering met het oog op het afschaffen van de voornemen- en zienswijzeprocedure,
verder te intensiveren. Deze filtering vindt – voor zover mogelijk – plaats nog voordat
er een zittingsdatum bekend is. Dat maakt dat in beroep snel kan worden onderkend
of een besluit, gelet op de beroepsgronden, nadere toelichting behoeft in de vorm
van een verweerschrift of dat toch nader onderzoek noodzakelijk is. Wanneer sprake
is van een besluit dat evident gebrekkig is, kunnen deze besluiten worden ingetrokken
om te voorkomen dat rechtbanken onnodig worden belast.
In paragraaf 2.1 van dit nader rapport is aangegeven dat de regering toezegt dat het
Ministerie van Asiel en Migratie de situatie bij de rechtspraak blijft monitoren en
zal doen wat er nodig is voor een goede doorloop in de vreemdelingenketen, inclusief
de asielrechtspraak.
Wat betreft de financiële middelen die de rechtspraak nodig zal hebben om aan het
grotere aanbod van zaken te voldoen, is vanuit het Ministerie van Asiel en Migratie
een toezegging gedaan. Daarbij gaat het om nationale middelen die al voorzien waren
voor de implementatie van het voorstel voor de Wet invoering tweestatusstelsel. Deze
nationale middelen zullen aangevuld worden met Europese middelen die Nederland ontvangt
voor de implementatie van het Asiel- en migratiepact.
Het Ministerie van Asiel en Migratie blijft met de rechtspraak in gesprek over de
uitvoering en implementatie van het Asiel- en migratiepact en de daarmee samenhangende
uitvoerings- en implementatieregelgeving.
Tot slot merkt de regering op dat bij gelegenheid van het nader rapport de uitspraaktermijn
voor de rechtbank voor zaken die in de asielgrensprocedure zijn behandeld op twaalf
weken is gesteld, gerekend vanaf de datum van registratie van de asielaanvraag. De
uitspraaktermijn voor de rechtbank is daarmee meer in overeenstemming gebracht met
artikel 51, tweede lid, van de Procedureverordening.
De memorie van toelichting wordt overeenkomstig het voorgaande aangevuld.
4.3 Juridische counseling
Op grond van de Procedureverordening hebben vreemdelingen die een verzoek om internationale
bescherming indienen het recht om een juridisch adviseur of een andere counselor te
raadplegen.90 De verzoeker kan op eigen kosten een juridisch adviseur of andere counselor kiezen,
maar heeft tijdens de administratieve fase van de asielprocedure ook recht op kosteloze
juridische counseling. Deze counseling moet worden geboden door juridische counselors,
die krachtens het nationale recht zijn erkend of toegelaten om de verzoekers counseling
te verstrekken, dan wel door niet-gouvernementele organisaties die krachtens het nationale
recht zijn geaccrediteerd om juridische diensten of vertegenwoordiging aan verzoekers
te bieden.
Lidstaten kunnen er op grond van de verordening ook voor kiezen om tijdens de administratieve
fase kosteloze rechtsbijstand aan te bieden. De Procedureverordening verplicht daarnaast
tot het bieden van kosteloze rechtsbijstand tijdens de beroepsprocedure. Juridische
counseling volstaat in dat geval niet.
In het wetsvoorstel is een delegatiegrondslag opgenomen voor de Minister van Asiel
en Migratie om bij ministeriële regeling regels te stellen over de erkenning of toelating
van juridisch adviseurs of andere counselors die de vreemdeling tijdens de behandeling
van een verzoek kosteloze juridische counseling verstrekken, bijstaan of vertegenwoordigen
en de accreditatie van niet-gouvernementele organisaties die de vreemdeling juridische
diensten of vertegenwoordiging bieden.91 Uit de toelichting blijkt dat de invulling hiervan nog moet worden bepaald.
Gelet op de belangrijke rol die in de Procedureverordening aan de juridische counselor
wordt toegedicht, is het wenselijk dat in de toelichting bij het wetsvoorstel wordt
uitgewerkt hoe de juridische counseling wordt vormgegeven. Daarbij is het met het
oog op het primaat van de wetgever nodig dat de regeling van de juridische counseling
op hoofdlijnen op wettelijk niveau wordt vastgelegd.92
Zo zou in de Vreemdelingenwet 2000 kunnen worden vastgelegd of de kosteloze juridische
counseling wordt verstrekt door juridisch adviseurs of andere counselors die krachtens
het nationale recht zijn erkend of toegelaten, of door niet-gouvernementele organisaties
die zijn geaccrediteerd om juridische diensten of vertegenwoordiging aan verzoekers
te bieden. Ook kunnen op hoofdlijnen de criteria voor erkenning of accreditatie wettelijk
worden vastgelegd. Daarmee wordt tegemoetgekomen aan het uitgangspunt dat delegatie
van een regelgevende bevoegdheid aan een Minister dient te worden beperkt tot voorschriften
van administratieve aard, uitwerking van de details van een regeling, voorschriften
die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk
met grote spoed moeten worden vastgesteld.93
De Afdeling adviseert om in de toelichting uiteen te zetten hoe het recht op juridische
counseling vorm zal krijgen en adviseert deze regeling op hoofdlijnen in het wetsvoorstel
vast te leggen.
De regering heeft hiervoor in paragraaf 2.2 van dit nader rapport uiteengezet waarom
zij van mening is dat de delegatie van regelgevende bevoegdheid zoals voorgesteld
in onderhavig wetsvoorstel is geoorloofd. Zij blijft ter zake van de juridische counseling
bij haar standpunt de nadere uitwerking op het niveau van ministeriële regeling te
beleggen.
In de eerste plaats omdat de beleidsruimte voor de nationale wetgever om de juridische
counseling vorm te geven klein is, de afbakening daarvan is gegeven door het Asiel-
en migratiepact zelf. De Procedureverordening en de Asiel- en migratiebeheerverordening
schrijven uniforme en gedetailleerde regels voor de asiel- en overdrachtsprocedure
voor en de rol van de juridische counselor daarbij. Opneming op wetsniveau zou daar
dus weinig aan kunnen toevoegen. De erkenning, toelating of accreditatie van organisaties
die in dit verband een rol krijgen en de criteria die daar eventueel voor gaan gelden,
zijn daarom volgens de regering bij uitstek zaken die zich lenen voor uitwerking op
lager niveau en geen hoofdelementen betreffen.
In de tweede plaats kan nadere concretisering op het niveau van ministeriële regeling
juist de nodige ruimte geven om nu en in de toekomst rekening te houden met het absorptievermogen
van de vreemdelingenketen en andere instanties waar een beroep op wordt gedaan. Die
ruimte is ook nodig, want de praktische belegging van de juridische counseling vergt
tijd en inspanning. Bij brief van 29 september 2025 is de Tweede Kamer geïnformeerd
over het voornemen van de regering de uitvoering van de juridische counseling bij
de IND te beleggen.94 De precieze invulling is thans nog onderwerp van gesprek met de IND.
4.4 Beroepstermijn
Op grond van de Procedureverordening dienen de lidstaten in hun nationale recht vast
te stellen binnen welke termijn verzoekers beroep dienen in te stellen tegen een beslissing
op hun verzoek op internationale bescherming, een beslissing tot intrekking van internationale
bescherming en een terugkeerbesluit.95 Wanneer een verzoek is afgewezen als niet-ontvankelijk, of wanneer het impliciet
is ingetrokken of (kennelijk) ongegrond is, dient de termijn minimaal vijf dagen en
maximaal tien dagen te zijn. In de overige gevallen dient de beroepstermijn minimaal
twee weken en maximaal één maand te zijn. Hiertoe wordt in het wetsvoorstel geregeld
dat de beroepstermijn één week bedraagt in de hiervoor beschreven situaties. De beroepstermijn
bedraagt twee weken indien de subsidiaire beschermingsstatus is toegekend (in plaats
van de vluchtelingenstatus), de aanvraag is afgewezen als ongegrond of de internationale
beschermingsstatus is ingetrokken.96
De huidige termijn voor het indienen van beroep indien de aanvraag is afgewezen als
ongegrond of de internationale beschermingsstatus is ingetrokken, bedraagt vier weken.97 Dit betekent dat de beroepstermijn in deze situaties met het wetsvoorstel wordt gehalveerd.
Uit de toelichting blijkt dat het benutten van de mogelijkheid om de termijn voor
het instellen van beroep vast te stellen op twee weken is bedoeld om de doorloop in
de asielketen te bevorderen.98 Met de verkorting van de beroepstermijn wordt blijkens de toelichting daarnaast uitvoering
gegeven aan het voornemen uit het Regeerprogramma 2024 om de asielprocedures te verkorten
en te versoberen tot het Europese minimum.
De Afdeling merkt op dat de verzoeker en zijn of haar advocaat als gevolg van de kortere
beroepstermijn minder tijd hebben om de afweging te maken om al dan niet in beroep
te gaan. Dit kan leiden tot meer (pro forma ingediende) hoger beroepen die uiteindelijk
worden ingetrokken: in zaken waarin de beroepstermijn dreigt te verlopen zullen advocaten
in de praktijk al snel voor de zekerheid beroep instellen voordat zij een inhoudelijke
afweging van de haalbaarheid van het beroep hebben kunnen maken.99
In de toelichting ontbreekt een bespreking van de gevolgen die dit zal hebben voor
de asielprocedure en voor de belasting van de rechterlijke macht – zelfs als de beroepen
uiteindelijk worden ingetrokken en niet inhoudelijk hoeven te worden behandeld, vergt
het in gang zetten van de hoger beroepsprocedure de nodige inzet van schaarse capaciteit
voor registratie en administratie. Daar komt bij dat uit de toelichting niet blijkt
welke doelen worden nagestreefd met een versobering van de asielprocedure tot het
Europese minimum en hoe een verkorting van de beroepstermijn aan het realiseren van
deze doelen bijdraagt.
De Afdeling adviseert de keuze voor een kortere beroepstermijn toereikend te motiveren
en anders af te zien van deze wijziging.
Om de doorlooptijden in de asielketen te bevorderen, wordt gebruik gemaakt van de
mogelijkheden die de Procedureverordening biedt om de termijnen voor het instellen
van beroep te verkorten. De regering acht het niet waarschijnlijk dat een kortere
indieningstermijn tot meer pro forma beroepen zal leiden. Onder de huidige regels
voor de termijnen voor het instellen van beroep gaat een groot aantal vreemdelingen
in beroep tegen de asielbeschikking; de mate van de kans van slagen van het beroep
lijkt daarbij slechts een beperkte rol te spelen. Het beroep bij de rechtbank vangt
nu ook vrijwel altijd aan met een pro forma beroepschrift. In de asielzaken waarvoor
nu ook al een termijn van een week geldt voor het instellen van beroep, wordt het
beroep zelden tot nooit alsnog ingetrokken.
De regering erkent niettemin dat de keuzes in het wetsvoorstel gevolgen hebben voor
de werklast van de rechtspraak. In paragraaf 2.1 van dit nader rapport is aangegeven
dat de regering toezegt dat het Ministerie van Asiel en Migratie de situatie bij de
rechtspraak blijft monitoren en zal doen wat er nodig is voor een goede doorloop in
de vreemdelingenketen, inclusief de asielrechtspraak. Wat betreft de financiële middelen
die de rechtspraak nodig zal hebben om aan het grotere aanbod van zaken te voldoen,
is vanuit het Ministerie van Asiel en Migratie eveneens een toezegging gedaan. Het
Ministerie van Asiel en Migratie blijft voorts met de rechtspraak in gesprek over
de uitvoering en implementatie van het Asiel- en migratiepact en de daarmee samenhangende
uitvoerings- en implementatieregelgeving.
Bij gelegenheid van het nader rapport worden de termijnen voor het instellen van het
hoger beroep, in afwijking van de termijnen voor het instellen van beroep in eerste
aanleg, gehandhaafd op vier weken in standaardzaken en wordt de termijn verlengd van
een naar twee weken in overige zaken.
4.5 Beroep tegen het besluit tot intrekking van de internationale beschermingsstatus
De Procedureverordening schrijft voor in welke gevallen verzoekers om internationale
bescherming recht hebben op een doeltreffende voorziening in rechte. De Procedureverordening
biedt daarbij de mogelijkheid om in bepaalde gevallen beroep bij de rechter uit te
sluiten. Zo is het mogelijk om beroep uit te sluiten tegen het besluit tot intrekking
van de internationale beschermingsstatus wanneer de vreemdeling ondubbelzinnig afziet
van zijn of haar erkenning als persoon die internationale bescherming geniet, onderdaan
is geworden van een lidstaat, of vervolgens in een andere lidstaat bescherming heeft
gekregen.100 De regering wenst gebruik te maken van deze mogelijkheid en regelt hiertoe in het
wetsvoorstel dat geen beroep kan worden ingesteld tegen de genoemde besluiten.101
Volgens de toelichting betekent deze keuze niet dat een vreemdeling het intrekkingsbesluit
niet in rechte aan de orde kan stellen. De rechter kan het beroep namelijk toch ontvankelijk
verklaren wanneer geen van de drie situaties aan de orde is en de intrekking derhalve
berust op een foutieve vaststelling.102 Dit volgt echter niet zonder meer uit de tekst van de voorgestelde bepaling, die
regelt dat tegen een dergelijk besluit geen beroep kan worden ingesteld. Dit impliceert
dat de rechter niet kan toekomen aan de inhoudelijke beoordeling of sprake is van
een van de situaties op grond waarvan de internationale beschermingsstatus kan worden
ingetrokken, nu hij ieder beroep waarmee wordt opgekomen tegen een van de genoemde
besluiten niet-ontvankelijk moet verklaren.103
In het licht van het voorgaande adviseert de Afdeling om toe te lichten op welke wijze
een vreemdeling een intrekkingsbesluit in de zin van artikel 66, zesde lid, van de
Procedureverordening in rechte aan de orde kan stellen. Indien dit niet mogelijk is,
adviseert zij om het wetsvoorstel aan te passen.
De regering verduidelijkt dat zij gebruik maakt van de mogelijkheid die artikel 67,
eerste lid, tweede alinea van de Procedureverordening biedt om in het nationale recht
te bepalen dat geen beroep bij de rechter kan worden ingesteld in de gevallen bedoeld
in artikel 66, zesde lid, van de Procedureverordening. In onderhavig wetsvoorstel
gaat het daarbij om het besluit tot afsluiting dat is genomen met toepassing van het
voorgestelde artikel 32, zesde lid, Vw 2000, wanneer de vreemdeling ondubbelzinnig
afziet van zijn of haar erkenning als persoon die internationale bescherming geniet,
onderdaan is geworden van een lidstaat of vervolgens in een andere lidstaat internationale
bescherming heeft gekregen. Onderhavig wetsvoorstel neemt deze uitzondering op in
het voorgestelde artikel 80 Vw 2000.
De regering gaat er vanuit dat indien de vreemdeling desondanks beroep instelt tegen
een dergelijk besluit, de rechtbank de ontvankelijkheid ambtshalve toetst als regel
van openbare orde.104 In het kader van de beoordeling van de ontvankelijkheid van dat beroep kan de vreemdeling
echter aanvoeren dat geen van de drie situaties aan de orde is en dat het besluit
tot afsluiting derhalve berust op een foutieve vaststelling. Het ligt in de rede dat
het beroep ontvankelijk zal zijn indien hij daarin in het gelijk wordt gesteld, en
dat de rechtbank de IND zal opdragen de afsluiting ongedaan te maken. Wordt de vreemdeling
in het ongelijk gesteld, dan ligt het in de rede dat de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk
verklaart. Uiteraard bepaalt de rechtbank de omvang van het geding en de uitkomst
in een individuele zaak.105
De memorie van toelichting wordt in overeenkomstige zin genuanceerd.
4.6 Uitzonderingen op het recht om op het grondgebied te verblijven
In beginsel hebben verzoekers om internationale bescherming het recht om de uitkomst
van hun verzoek af te wachten op het grondgebied van de lidstaat waar zij hun verzoek
hebben ingediend.106 Op grond van de Procedureverordening kunnen de lidstaten in bepaalde situaties echter
voorzien in een uitzondering op het recht van de verzoeker om tijdens de administratieve
fase op het grondgebied van de lidstaat te verblijven. Dat is mogelijk indien het
een volgend verzoek betreft, de verzoeker zal worden uitgeleverd of overgeleverd met
het oog op strafvervolging of de tenuitvoerlegging van een vrijheidsbenemende straf
of maatregel, of de verzoeker een gevaar vormt voor de openbare orde of de nationale
veiligheid.107
De regering kiest ervoor om gebruik te maken van deze mogelijkheid en regelt hiertoe
in het wetsvoorstel dat de vreemdeling in Nederland rechtmatig verblijf heeft indien
hij in afwachting is van de beslissing op een aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning
asiel, tenzij zich naar het oordeel van Onze Minister een van de gronden bedoeld in
artikel 10, vierde lid, van de Procedureverordening voordoet.108 Daarmee krijgt de Minister de ruimte om zelfstandig te beoordelen of aan de in de
wet genoemde voorwaarden is voldaan. Deze beoordelingsruimte heeft ook invloed op
de wijze van toetsing van het besluit door de bestuursrechter. Wanneer een bestuursorgaan
beschikt over beoordelingsruimte, toetst de rechter in beginsel meer terughoudend.
Het is de vraag of de Procedureverordening voorziet in deze beoordelingsruimte. De
verordening biedt namelijk alleen de mogelijkheid om in bepaalde situaties al dan
niet te voorzien in een uitzondering op het recht van de verzoeker om tijdens de administratieve
fase op het grondgebied te blijven. Er is geen ruimte voor een beoordeling bij de
vaststelling of sprake is van een dergelijke situatie. Met name de situaties waarin
sprake is van een volgend verzoek of van uit- of overlevering van de verzoeker met
het oog op strafvervolging of de tenuitvoerlegging van een vrijheidsbenemende straf
of maatregel kunnen feitelijk worden vastgesteld.
De Afdeling adviseert om de keuze voor het toekennen van beoordelingsruimte in het
voorgestelde artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000 toe te lichten en zo nodig het
wetsvoorstel aan te passen.
Het advies van de Afdeling wordt opgevolgd. Het is juist dat artikel 10, vierde lid,
van de Procedureverordening geen beoordelingsruimte toestaat. Het voorgestelde artikel 8,
aanhef en onder f, onderdeel 2°, Vw 2000 is hierop aangepast. Geregeld wordt dat de
vreemdeling in afwachting van de beslissing op een aanvraag tot het verlenen van de
verblijfsvergunning asiel overeenkomstig artikel 10, eerste lid, van de Procedureverordening
het recht heeft om op het grondgebied van Nederland te verblijven totdat op de aanvraag
is beslist, tenzij artikel 10, derde of vierde lid, van de Procedureverordening van
toepassing is. Dit is voorts verduidelijkt in de memorie van toelichting.
4.7 Correcties en aanvullingen
De Procedureverordening maakt het mogelijk om in het nationale recht te regelen dat
de opname van een gehoor of een schriftelijke weergave daarvan als bewijs in de beroepsprocedure
kan worden toegelaten.109 Als gevolg hiervan is de Minister op grond van de Procedureverordening niet verplicht
om de verzoeker in de gelegenheid te stellen om correcties en aanvullingen op het
gehoor in te dienen of te bevestigen dat de inhoud van het verslag een correcte afspiegeling
vormt van het gehoor. De regering kiest er voor om gebruik te maken van deze mogelijkheid
en regelt hiertoe in het wetsvoorstel dat de opname van het gehoor als bewijs wordt
toegelaten bij de rechtbank.110
Uit de toelichting bij het wetsvoorstel blijkt dat in overleg met de rechtspraak nog
moet worden bepaald hoe in de praktijk invulling zal worden gegeven aan de mogelijkheid
om geen gelegenheid te bieden tot het doen van correcties en aanvullingen na een gehoor.111 In de toelichting bij de Asielnoodmaatregelenwet heeft de regering gesteld dat correcties
en aanvullingen belangrijker worden vanwege het verdwijnen van de voornemenprocedure,
omdat argumenten die momenteel in de zienswijze worden aangevoerd, bij de correcties
en aanvullingen naar voren kunnen worden gebracht.112 Het is wenselijk dat deze functie van de correcties en aanvullingen wordt betrokken
in de afweging om de mogelijkheid van het doen van correcties en aanvullingen al dan
niet te handhaven.
De Afdeling adviseert om de mogelijkheid tot het doen van correcties en aanvullingen
op het verslag van een gehoor te handhaven, dan wel toe te lichten hoe het afschaffen
van de mogelijkheid tot het doen van correcties en aanvullingen zich verhoudt tot
het afschaffen van de voornemenprocedure.
Het advies van de Afdeling wordt opgevolgd. In het ontwerp voor het Uitvoerings- en
implementatiebesluit Asiel- en migratiepact 2026 wordt in een nieuw artikel 3.109b
van het Vb 2000 de mogelijkheid opgenomen om de vreemdeling in de gelegenheid te stellen
correcties en aanvullingen te doen op het verslag van een gehoor. Het ontwerp is,
met nota van toelichting, op 24 november 2025 in internetconsultatie gegeven en voor
advies voorgelegd aan diverse adviesorganen en instanties.
5. Screeningverordening
5.1 Inleiding
De Screeningverordening113 introduceert een screeningprocedure voor onderdanen van derde landen en staatlozen
zonder recht op toegang tot het grondgebied van de Europese Unie. Deze procedure moet
eraan bijdragen dat zij in een zo vroeg mogelijk stadium naar de passende procedures
worden doorverwezen en dat zij die procedures zonder onderbreking of vertraging doorlopen.
De screeningprocedure bestaat onder andere uit een verificatie van de identiteit,
een veiligheidscontrole, een medische check en een beoordeling van de kwetsbaarheid.
De screeningprocedure aan de buitengrens moet binnen zeven dagen worden voltooid.
Wanneer iemand illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft en blijkt dat
de screeningprocedure nog niet eerder is doorlopen, vindt de screening plaats op het
grondgebied en mag de screening niet langer dan drie dagen duren. Om ervoor te zorgen
dat het Unierecht en het internationaal recht, met inbegrip van het Handvest, tijdens
de screening worden nageleefd, moet elke lidstaat voorzien in een toezichtmechanisme
en in passende waarborgen voor de onafhankelijkheid daarvan.
Ter implementatie van de Screeningverordening wordt in het wetsvoorstel de Minister
van Asiel en Migratie aangewezen als screeningautoriteit.114 De werkzaamheden die hiermee gepaard gaan zullen worden belegd bij de IND, zo blijkt
uit de toelichting.115 Verder worden in het wetsvoorstel regels gesteld om invulling te geven aan de verplichting
om in het nationale recht bepalingen vast te leggen om ervoor te zorgen dat de te
screenen personen voor de duur van de screening ter beschikking blijven van de autoriteiten,
om onderduiken te voorkomen. Zo wordt in het wetsvoorstel geregeld dat onderdanen
van derde landen die worden gescreend aan de buitengrens kunnen worden verplicht zich
op te houden in een aangewezen ruimte of plaats die kan worden beveiligd tegen ongeoorloofd
vertrek. Het wordt daarmee mogelijk om grensdetentie toe te passen tijdens de screeningprocedure.
5.2 Onafhankelijk toezichtmechanisme
Zowel de Screeningverordening als de Procedureverordening verplichten elke lidstaat
om te voorzien in een onafhankelijk mechanisme voor toezicht op de grondrechten. Dit
mechanisme dient toe te zien op de naleving van het Unierecht en internationaal recht
tijdens de screeningprocedure en de grensprocedure en moet beschuldigingen van handelen
in strijd met de grondrechten doeltreffend en zonder vertraging behandelen.116 De lidstaten moeten daarnaast passende waarborgen bieden om te garanderen dat het
toezichtmechanisme onafhankelijk is.
In het wetsvoorstel wordt invulling gegeven aan de plicht tot oprichting van een onafhankelijk
toezichtmechanisme door deze opdracht bij de Minister van Asiel en Migratie neer te
leggen.117 Uit de toelichting blijkt dat in ieder geval de Inspectie Justitie en Veiligheid
(Inspectie J&V) bij het toezichtmechanisme zal worden betrokken, gelet op het bestaande
toezicht dat de Inspectie J&V al verricht op de taakuitoefening van organisaties binnen
de migratieketen.118
Het wetsvoorstel regelt daarnaast dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
instanties kunnen worden aangewezen die in ieder geval deelnemen aan de werking van
het toezichtmechanisme.119 Omdat de Procedureverordening en de Screeningverordening de deelname van nationale
ombudspersonen en nationale mensenrechteninstellingen voorschrijft, ziet de regering
hier een rol weggelegd voor het College voor de Rechten van de Mens en de Nationale
ombudsman.
In dit licht rijst de vraag hoe de rol van de Minister van Asiel en Migratie bij het
toezichtmechanisme zich verhoudt tot het vereiste onafhankelijke karakter van het
toezichtmechanisme, nu de Minister van Asiel en Migratie ook wordt aangewezen als
screeningautoriteit en verantwoordelijk is voor de asielgrensprocedure.120 Daarmee is de Minister verantwoordelijk voor zowel de uitvoering als het onafhankelijke
toezicht daarop. Dit staat op gespannen voet met de vereiste onafhankelijkheid van
het toezichtmechanisme. In het wetsvoorstel ontbreken daarnaast passende waarborgen
om het onafhankelijke karakter van het toezichtmechanisme te garanderen.
De Afdeling adviseert in de toelichting uiteen te zetten hoe het onafhankelijke karakter
van het toezichtmechanisme wordt verzekerd en om in het wetsvoorstel passende waarborgen
op te nemen die het onafhankelijke karakter van het toezichtmechanisme verzekeren.
5.3 Rechterlijke procedures bij de niet-naleving van grondrechten
Op grond van de Screeningverordening dienen de lidstaten er op toe te zien dat burgerrechtelijke
of strafrechtelijke procedures worden ingesteld wanneer overeenkomstig het nationale
recht sprake is van niet-eerbiediging of niet-handhaving van grondrechten.121 Daarmee wordt aan de lidstaten de verplichting opgelegd om er in voorkomend geval
op toe te zien dat burgerrechtelijke of strafrechtelijke procedures worden ingesteld.
Om invulling te geven aan deze verplichting, zijn in het Nationaal Implementatieplan
– dat een overzicht geeft van de te nemen stappen voor de invoering van het Asiel-
en migratiepact in het Nederlandse stelsel – wettelijke bepalingen aangekondigd om
vermeende schendingen van grondrechten te onderzoeken in verband met screening en
passende doorverwijzing naar burgerrechtelijke of strafrechtelijke procedures.122
In het wetsvoorstel lijken dergelijke wettelijke bepalingen te ontbreken. Toegelicht
wordt dat vreemdelingen het recht hebben om een klacht in te dienen tegen de screeningautoriteit.123 Wanneer sprake is van een strafbaar feit kunnen zij daarnaast aangifte doen of, wanneer
sprake is van een onrechtmatige daad, een procedure starten bij de burgerlijke rechter,
zo volgt uit de toelichting. Het initiatief om een rechtelijke procedure in te stellen
ligt daarmee bij de vreemdeling wiens grondrechten niet worden geëerbiedigd.
Het is de vraag of daarmee wordt voldaan aan de verplichting uit de Screeningverordening
om erop toe te zien dat burgerrechtelijke of strafrechtelijke procedures worden ingesteld.
Deze verplichting impliceert een proactieve rol van de lidstaten bij het waarborgen
van de instelling van een dergelijke procedure. Een verwijzing naar de klachtenprocedure
of de mogelijkheid tot het doen van aangifte of het instellen van een civielrechtelijke
procedure uit onrechtmatige daad volstaat daarvoor niet.
De Afdeling adviseert om in de toelichting op het voorgaande in te gaan en zo nodig
het wetsvoorstel aan te passen.
In reactie op het advies van de Afdeling is in paragraaf 8.3 van de memorie van toelichting
verduidelijkt dat de Screeningsverordening de verplichting aan de lidstaten oplegt
om te voorzien in een onafhankelijk toezichtmechanisme. Met het voorgestelde artikel 2hh
wordt geregeld dat de Minister van Asiel en Migratie hierin dient te voorzien overeenkomstig
artikel 10, tweede en vierde lid, van de Screeningsverordening. Dit betekent bijvoorbeeld
dat het onafhankelijk toezichtmechanisme moet worden voorzien van passende financiële
middelen. Deze bepaling zorgt ervoor dat een Minister aanspreekbaar is voor het creëren
van de randvoorwaarden voor het goed kunnen functioneren van het onafhankelijk toezichtmechanisme.
Dat neemt niet weg dat ten aanzien van de oordeelsvorming en het kenbaar maken van
bevindingen het onafhankelijk toezichtmechanisme onafhankelijk functioneert. Dit is
op verschillende manieren geborgd ten aanzien van de verschillende deelnemers. Met
het voorgestelde artikel 2ii wordt het College voor de Rechten van de Mens aangewezen
als deelnemer aan het onafhankelijk toezichtmechanisme. De onafhankelijkheid van het
College is geborgd via de Wet College voor de rechten van de mens. Voor de Inspectie
Justitie en Veiligheid geldt dat dit op andere wijze is geborgd overeenkomstig de
huidige inbedding. Op grond van de thans geldende Aanwijzingen inzake rijksinspecties
is de onpartijdige en onafhankelijke wijze waarmee de IJenV tot haar bevindingen en
oordelen geborgd. Het voorgaande is nader toegelicht in paragraaf 8.3 van de memorie
van toelichting.
Ten aanzien van het advies van de Afdeling om erop toe te zien dat burgerrechtelijke
of strafrechtelijke procedures worden ingesteld is ten eerste de memorie van toelichting
aangepast door nader op de verplichting opgenomen in artikel 10, eerste lid, van de
Screeningsverordening in te gaan. Daarbij wijst de regering er op dat uit een vergelijking
van de bewoordingen van artikel 10, eerste lid, met de Engelse, Franse en Duitse taalversies
kan worden afgeleid, dat beoogd is om te regelen dat gewaarborgd is dat er passende
maatregelen worden genomen om beschuldigingen van niet-naleving van de grondrechten
in verband met de screening te onderzoeken en dat er een verwijzing is voor het initiëren
van procedures wanneer er sprake is van niet-eerbiediging of niet-handhaving van grondrechten,
overeenkomstig het nationale recht. Niet wordt bedoeld dat de lidstaat er op moet
toezien dat deze ook daadwerkelijk worden ingesteld. In overeenstemming met deze bepaling
is in artikel 2ff, vierde lid, een verplichting voor de Screeningsautoriteiten opgenomen,
om bij aanvang van de screening de aan screening onderworpen vreemdelingen op schriftelijke
wijze informatie te verstrekken over de mogelijkheden tot het instellen van procedures
bij niet-eerbiediging of niet handhaving van grondrechten gedurende de screening,
in een taal die de vreemdeling begrijpt, of waarvan redelijkerwijze kan worden aangenomen
dat de vreemdeling deze begrijpt. Het onafhankelijk toezichtmechanisme ziet toe op
de naleving van deze verplichting zodat wordt geborgd dat verwijzing naar de juiste
procedure wordt bewerkstelligd.
6. (Herschikte) Opvangrichtlijn
6.1 Inleiding
Met de herschikte Opvangrichtlijn124 wordt de eerdere Opvangrichtlijn125 uit 2013 op verschillende punten gewijzigd. De richtlijn voorziet in normen voor
de opvang van verzoekers om internationale bescherming in de lidstaten, bijvoorbeeld
waar het gaat om (de toegang tot) voorzieningen, bewaring, rechtsbijstand en de positie
van kwetsbare personen. Met de herschikking is beoogd de regeling daarvan te verduidelijken
en te harmoniseren. Artikel 4 van de richtlijn biedt lidstaten, net als voorheen,
de mogelijkheid om gunstigere bepalingen vast te stellen. Artikel 7 van de richtlijn
laat lidstaten de ruimte om, binnen de kaders van de richtlijn, hun opvangsystemen
naar eigen inzicht in te rechten.
Met het wetsvoorstel worden de wijzigingen ten opzichte van de eerdere Opvangrichtlijn
in de nationale regelgeving geïmplementeerd. Ter uitwerking van de mogelijkheid om
asielzoekers aan een geografisch gebied toe te wijzen wordt voorzien in een delegatiegrondslag
om de beschikbaarheidsplicht van asielzoekers op een lager niveau van regelgeving
uit te werken.
Daarnaast worden de mogelijkheden uitgebreid om asielzoekers tijdens de asielprocedure
in hun bewegingsvrijheid te beperken en/of in bewaring te stellen wanneer er sprake
is van een onderduikrisico. Nadat er een overdrachtsbesluit is genomen verliezen diezelfde
asielzoekers, als zij niet in de lidstaat zijn waar zij zouden moeten zijn, bovendien
het recht op opvangvoorzieningen. Verder worden de termijnen verkort waarbinnen een
rechter over vrijheidsbenemende maatregelen of bewaring moet oordelen. Tot slot worden
enkele lagere regels gewijzigd over de materiële opvangvoorzieningen waarop asielzoekers
aanspraak kunnen maken.
6.2 Toewijzing aan een geografisch gebied
Uit artikel 8 van de richtlijn volgt dat lidstaten in de daarin omschreven gevallen
asielzoekers aan een bepaald geografisch gebied mogen toewijzen ten behoeve van een
snelle, efficiënte en effectieve verwerking van het verzoek of de geografische spreiding
van verzoeken vanwege de verwerkingscapaciteit. Op grond van artikel 8, derde lid,
van de richtlijn waarborgen lidstaten dat asielzoekers in het geografische gebied
waaraan zij zijn toegewezen daadwerkelijk toegang hebben tot de rechten die in de
richtlijn zijn neergelegd en de bijbehorende procedurele waarborgen. Ook mag een asielzoeker
zich binnen het geografische gebied vrij bewegen en moet dat gebied van voldoende
omvang zijn, toegang bieden tot de noodzakelijke infrastructuur en geen inbreuk vormen
op het privéleven van die asielzoeker.
Uit de toelichting bij het wetsvoorstel blijkt dat de in het huidige artikel 55, eerste
lid, van de Vreemdelingenwet 2000 neergelegde «beschikbaarheidsplicht» voldoende ruimte
biedt om daarin ook de toewijzing aan een geografisch gebied op grond van artikel 8
van de richtlijn te lezen. Artikel 55 van de Vreemdelingenwet 2000 kent echter niet
de beperking dat de aan de vreemdeling opgelegde plicht het doel moet hebben de verzoeken
sneller, efficiënter en effectiever af te doen dan wel de verzoeken geografisch te
spreiden. Evenmin is daarin gewaarborgd dat aan de overige eisen van artikel 8 rond
onder meer de procedurele waarborgen en daadwerkelijke toegang tot rechten die volgen
uit de richtlijn is voldaan. Mede gelet op artikel 2 van het Vierde Protocol bij het
EVRM126 zijn die waarborgen wel noodzakelijk om een inbreuk op de rechten van de betrokkenen
te voorkomen.
Uit de toelichting bij het wetsvoorstel blijkt niet of en hoe deze waarborgen in de
nationale regelgeving zullen worden geïmplementeerd. De transponeringstabel impliceert
dat implementatie volgens de regering niet noodzakelijk is. Gelet op het voorgaande,
en te meer vanwege de vrijheidsbeperkende aard van de maatregel is een volledige implementatie
inclusief de genoemde waarborgen volgens de Afdeling echter aangewezen.
Uit de transponeringstabel blijkt verder dat de regering voornemens is in lagere regelgeving
de beroepsmogelijkheden tegen de afwijzing van een verzoek conform artikel 8, vijfde
lid, van de richtlijn om het toegewezen geografisch gebied te verlaten op te nemen.
Die keuze roept vragen op, omdat het gebruikelijk is de mogelijkheid om beroep tegen
een besluit in te stellen, en de voorwaarden daarvoor, op het niveau van een wet in
formele zin te regelen. Uit de toelichting bij het wetsvoorstel blijkt niet wat voor
deze keuze van de regering redengevend is geweest.
De Afdeling adviseert artikel 8, derde lid, van de richtlijn alsnog volledig te implementeren
en toe te lichten hoe, en op welk niveau van regelgeving, die implementatie zal worden
doorgevoerd. De Afdeling adviseert eveneens de beroepsmogelijkheid tegen de afwijzing
van een verzoek om een toegewezen geografisch gebied te verlaten bij wet te regelen.
De regering wijst erop dat artikel 8 van de herschikte Opvangrichtlijn niet wordt
geïmplementeerd via het bestaande artikel 55 Vw 2000 inzake de beschikbaarheidsplicht,
maar in het nieuw voorgestelde artikel 55.0a Vw 2000 dat daar specifiek op is toegespitst.
De consultatieversie van het wetsvoorstel ging uit van implementatie via het bestaande
artikel 55 Vw 2000. De regering is daarvan teruggekomen in de versie die aan de Afdeling
is aangeboden ter advisering. Ook de bijgaande transponeringstabel van de herschikte
Opvangrichtlijn is dienovereenkomstig aangepast.
In het voorgestelde artikel 55.0a Vw 2000 wordt geregeld dat de Minister van Asiel
en Migratie een vreemdeling kan toewijzen aan een geografisch gebied in Nederland
waarbinnen hij zich vrij kan bewegen gedurende de duur van de asielprocedure indien
dit zorgt voor een snelle, efficiënte en effectieve verwerking van zijn asielaanvraag
in overeenstemming met de Procedureverordening, of voor de geografische spreiding
van vreemdelingen waarbij rekening wordt gehouden met de capaciteit van de betrokken
geografische gebieden (het voorgestelde eerste lid). De vreemdeling wordt zo snel
mogelijk schriftelijk in kennis gesteld van de toewijzing aan een geografisch gebied
en van de geografische grenzen van dat gebied (het voorgestelde tweede lid). De vreemdeling
aan wie een geografisch gebied is toegewezen, kan om toestemming verzoeken om dat
gebied tijdelijk te verlaten (het voorgestelde derde lid). Bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur worden nadere voorwaarden gesteld voor de toepassing van dit
artikel (het voorgestelde vierde lid). Het voorgestelde artikel 55.0a Vw 2000 wordt
opgenomen in hoofdstuk 4 «handhaving», afdeling 1 «toezicht op de naleving», paragraaf 3
«maatregelen van toezicht» van de Vw 2000.
Ter implementatie van artikel 8, derde lid (waarborgen), vijfde lid (toestemming om
het geografisch gebied tijdelijk te verlaten) en zesde lid (rechtsmiddelen), van de
herschikte Opvangrichtlijn wordt in het ontwerp voor het Uitvoerings- en implementatiebesluit
Asiel- en migratiepact 2026 aan het Vb 2000 een nieuwe paragraaf 6a inzake de toewijzing
aan een geografisch gebied toegevoegd aan hoofdstuk 4 «grensbewaking, toezicht en
uitvoering», afdeling 3 «verplichtingen in het kader van toezicht». Het ontwerp is,
met nota van toelichting, op 24 november 2025 in internetconsultatie gegeven en voor
advies voorgelegd aan diverse adviesorganen en instanties.
De beroepsmogelijkheid tegen de toewijzing op grond van artikel 55.0a Vw 2000 is aan
artikel 93, eerste lid, Vw 2000 inzake de bijzondere rechtsmiddelen toegevoegd. Naar
aanleiding van het advies van de Afdeling heeft de regering de voorgestelde bepaling
aangepast om te expliciteren dat ook de afwijzing van een verzoek om een toegewezen
geografisch gebied te verlaten daaronder valt.
De memorie van toelichting en transponeringstabel worden overeenkomstig het voorgaande
aangevuld.
6.3 Bewaring
6.3.a Termijnen
De herschikte Opvangrichtlijn bevat geen maximale termijnen voor de duur van de bewaring.
Artikel 11, eerste lid, van de richtlijn vermeldt daarover alleen in algemene zin
dat die duur zo kort mogelijk moet zijn. In artikel 13, tweede lid, wordt dit herhaald
voor de bewaring van minderjarigen. Verder mag bewaring alleen worden ingesteld of
voortduren zolang een van de in artikel 10, vierde lid, van de richtlijn genoemde
bewaringsgronden zich voordoet.
Met het wetsvoorstel kiest de regering ervoor de termijnen voor bewaring aan te laten
sluiten op de behandeltermijn voor asielaanvragen als neergelegd in artikel 35 van
de Procedureverordening. Dit betekent dat de termijn voor bewaring in de regel zes
maanden wordt. Die termijn kan in standaardgevallen eenmaal met zes maanden worden
verlengd. Wanneer er een zwaarwegend belang van openbare of nationale veiligheid speelt
is verlenging met negen maanden mogelijk.
Redengevend daarvoor is het, veronderstelde, verband tussen de duur van de behandeling
van een asielaanvraag en de gronden voor bewaring in de asielprocedure. De toelichting
vermeldt daarbij dat het nadrukkelijk niet de bedoeling is de bewaring in alle gevallen
de maximale zes maanden te laten voort duren. Het gaat om een maximale termijn, die
onverlet laat dat steeds een individuele beoordeling vereist is van de omstandigheden
en het al dan niet voortduren van de bewaringsgronden.
Het wetsvoorstel wijkt hiermee in sterke mate af van de huidige systematiek. Zoals
ook wordt opgemerkt in de toelichting, kent de huidige Vreemdelingenwet 2000 een gedifferentieerde
regeling waarbij voor verschillende grondslagen voor bewaring verschillende termijnen
gelden. Bovendien zijn de desbetreffende termijnen in de regel aanmerkelijk korter:
in beginsel is bewaring slechts mogelijk voor een periode van vier weken, met de mogelijkheid
om de maatregel met zes weken te verlengen bij een voornemenprocedure en drie maanden
in geval van beroep bij de rechter.
Hoewel de toelichting terecht vermeldt dat ook in het voorgestelde systeem een individuele
beoordeling noodzakelijk zal blijven, gaat zij niet in op waarom de nu bestaande wettelijke
differentiatie niet langer mogelijk of wenselijk zou zijn. Ook blijft onbesproken
wat de aanmerkelijke verruiming van de maximale termijn in de praktijk naar verwachting
betekent voor de gemiddelde duur van bewaring en hoe die zich verhoudt tot de grote
inperking op de fundamentele rechten van de betrokken vreemdelingen, in het bijzonder
het recht op vrijheid zoals dat wordt gegarandeerd door artikel 6 van het EU-Grondrechtenhandvest
en artikel 5 van het EVRM. In het bijzonder wordt nu niet ingegaan op de noodzakelijkheid
en proportionaliteit van de sterke verlenging van de maximale bewaringsduur.
De Afdeling adviseert een sterkere differentiatie te handhaven in de termijnen van
bewaring voor verschillende gronden van bewaring, en gelet op het bovenstaande overtuigend
te motiveren waarom de voorgestelde verruiming van de maximale termijnen van bewaring
noodzakelijk en proportioneel is gelet op de fundamentele rechten van de betrokkenen.
De regering wijst erop dat het wetsvoorstel geen verdere verlengingsmogelijkheid bevat
van de vreemdelingenbewaring van negen maanden wanneer er een zwaarwegend belang van
openbare of nationale veiligheid speelt. De bestaande mogelijkheid daartoe in het
huidige artikel 59b, vijfde lid, Vw 2000 wordt juist geschrapt, omdat een dergelijke
verlengingsmogelijkheid volgens de regering inderdaad niet in overeenstemming zou
zijn met het recht op vrijheid zoals dat wordt gegarandeerd door artikel 6 van het
Handvest van de grondrechten van de EU en artikel 5 van het EVRM. De inperking van
fundamentele rechten van de betrokken vreemdeling op dit punt is daarom kleiner dan
de Afdeling veronderstelt. Volgens de regering volstaat daarom wat zij daarover in
de memorie van toelichting heeft vermeld.
In het voorgestelde artikel 59b Vw 2000 wordt bepaald dat de termijn voor vreemdelingenbewaring
van asielzoekers zo kort mogelijk is en maximaal zes maanden bedraagt (onder andere
wanneer de vreemdeling een gevaar vormt voor de nationale veiligheid of de openbare
orde). Deze termijn kan met maximaal zes maanden wordt verlengd bij a) complexe feitelijke
of juridische kwesties; of b. indien de vertraging in de behandeling van de aanvraag
om een verblijfsvergunning asiel duidelijk en uitsluitend kan worden toegeschreven
aan het feit dat de vreemdeling de krachtens artikel 9 van de Procedureverordening
op hem rustende verplichtingen niet nakomt. De regering benadrukt dat het hierbij
gaat om maximale termijnen. De vreemdelingenbewaring zal dus niet in elk geval standaard
zes maanden bedragen.
Aan deze keuze ligt het uitgangspunt ten grondslag dat er een verband is tussen de
duur van de behandeling van de asielaanvraag en de gronden voor bewaring in de fase
van de asielprocedure dat een vreemdeling asielzoeker is. De redenen om een asielzoeker
in bewaring te kunnen stellen uit de herschikte Opvangrichtlijn doen zich immers voor
gedurende de behandeling van de asielaanvraag en tijdens de beroepsprocedure tegen
de afwijzende asielbeschikking. Voor een goede werking en uitvoering van het Asiel-
en migratiepact is het wenselijk en verdedigbaar om de termijnen voor bewaring te
laten aansluiten op de termijnen uit artikel 35 van de Procedureverordening waarbinnen
een asielaanvraag moet worden behandeld. Voor standaardgevallen waarin de gegrondheid
van een asielaanvraag wordt onderzocht (zaken waarin niet de versnelde behandelingsprocedure
van toepassing is) bepaalt artikel 35, vierde lid, van de Procedureverordening dat
de behandeling van de asielaanvraag binnen zes maanden moet zijn afgerond. Deze termijn
kan op grond van artikel 35, vijfde lid, met maximaal zes maanden worden verlengd
onder de in dat lid bedoelde voorwaarden.
De regering licht haar keuze voor één maximale termijn voor vreemdelingenbewaring
van asielzoekers die onder de herschikte Opvangrichtlijn vallen als volgt nader toe.
De huidige regeling in artikel 59b Vw 2000 van een initiële bewaringstermijn van vier,
dan wel zes weken bij een voornemen (huidig tweede lid), met een verlengingsmogelijkheid
van drie maanden gedurende de beroepsprocedure bij de rechter, is volgens de regering
in juridisch en praktisch opzicht achterhaald. Bij de implementatie van de huidige
Opvangrichtlijn in 2015 was de aanname dat de richtlijn noopte tot een differentiatie
in de termijnen voor vreemdelingenbewaring gedurende de behandeling van de asielaanvraag
enerzijds en gedurende de beroepsprocedure anderzijds. Een bewaringstermijn van vier
tot zes weken werd voldoende geacht voor de behandeling van de asielaanvraag. Indien
de vreemdeling beroep instelde, was verlenging met drie maanden mogelijk.
In juridische zin is relevant dat de herschikte Opvangrichtlijn, evenals zijn voorganger,
zelf geen differentiatie aanbrengt in de termijnen voor vreemdelingenbewaring tijdens
de behandeling van de asielaanvraag enerzijds en tijdens de beroepsprocedure anderzijds.
Artikel 10, vierde lid, van de herschikte Opvangrichtlijn bepaalt de gronden waarop
vreemdelingenbewaring is toegestaan. Die gronden kunnen zich voordoen zowel tijdens
de behandeling van de asielaanvraag als tijdens de beroepsprocedure zo lang de afwijzende
asielbeschikking nog niet in rechte vaststaat en het beroep schorsende werking heeft.
Bijvoorbeeld in het geval dat de vreemdeling tijdens de behandeling van de asielaanvraag
in vreemdelingenbewaring is gesteld vanwege de bescherming van de nationale veiligheid
of openbare orde, kan dat belang tijdens de beroepsprocedure, nog steeds reden zijn
om hem in vreemdelingenbewaring te houden. Het is daarom wenselijk niet langer een
onderscheid in termijnen te maken aan de hand van de fase van de asielprocedure waarin
de vreemdeling verkeert. Zoals aangegeven, vereist de herschikte Opvangrichtlijn dat
ook niet.
In de praktijk blijkt voorts dat de behandeling van een asielaanvraag en een daaropvolgende
beroepsprocedure veelal niet binnen de eerste vier of zes weken wordt afgerond. In
al deze gevallen zal de IND de bewaringstermijn van vier tot zes weken uit het huidige
artikel 59b, tweede lid, Vw 2000 moeten verlengen op grond van het huidige artikel 59b,
derde lid, Vw 2000. Een inhoudelijke motivering van de verlenging heeft dan nauwelijks
betekenis: die komt neer op de feitelijke constatering dat de vreemdeling beroep heeft
ingesteld. Niettemin zal de IND telkens een verlengingsbesluit voor de vreemdelingenbewaring
moeten nemen. Door te bepalen dat de vreemdelingenbewaring op grond van artikel 59b
Vw 2000 in eerste instantie maximaal zes maanden mag duren, worden de uitvoeringsgevolgen
voor de IND verlicht.
De IND zal uiteraard permanent een door de rechter te toetsen afweging moeten maken
of voorzetting van de vreemdelingenbewaring in het concrete geval (nog) proportioneel
is.
Volledigheidshalve merkt de regering op dat de bewaringstermijn van maximaal zes maanden
van het huidige artikel 59b, vierde lid, Vw 2000 en de verlengingsmogelijkheid van
het huidige artikel 59b, vijfde lid, Vw 2000 van maximaal negen maanden bij een gevaar
voor de nationale veiligheid en openbare orde vervalt. Indien vreemdelingenbewaring
wordt opgelegd op grond van het voorgestelde artikel 59b, eerste lid, onderdeel d,
Vw 2000 bij een gevaar voor de nationale veiligheid en openbare orde geldt hiervoor
de maximale termijn van zes maanden, die onder voorwaarden kan worden verlengd met
maximaal zes maanden. De maximale bewaringstermijn voor deze categorie vreemdelingen
gaat dus omlaag.
De memorie van toelichting is overeenkomstig het voorgaande aangevuld.
6.3.b Minderjarigen
Artikel 13, tweede lid, van de richtlijn bepaalt dat minderjarigen in de regel niet
in bewaring worden gesteld. Voor gezinnen met minderjarigen moeten, overeenkomstig
het beginsel van de eenheid van het gezin, waar mogelijk passende alternatieven worden
gebruikt. Minderjarigen kunnen alleen als maatregel in laatste instantie in bewaring
worden gesteld, namelijk in uitzonderlijke omstandigheden, als overeenkomstig artikel 26
van de richtlijn is vastgesteld dat dit in hun belang is, en als er geen minder dwingende,
doeltreffende alternatieven voorhanden zijn. Artikel 26 van de richtlijn benoemt als
factoren die bepalen of dit in het belang is van de minderjarige de situatie dat van
een begeleide minderjarige ook de ouder of hoofdverzorger in bewaring is gesteld of
een niet-begeleide minderjarige door die bewaring wordt beschermd. De duur van de
bewaring moet altijd zo kort mogelijk zijn.
Het wetsvoorstel voorziet de implementatie van deze bepaling in artikel 59b, vijfde
lid, van de Vreemdelingenwet 2000. In dat artikel ontbreekt echter de toevoeging dat
bewaring uitsluitend in het belang van een minderjarige is als de ouder of hoofdverzorger
die hem begeleidt ook in bewaring is gesteld of hij als niet-begeleide minderjarige
door de bewaring wordt beschermd.
Bovendien kent artikel 59b, vijfde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 een andere verhouding
tussen algemene regel en uitzondering dan artikel 13, tweede lid van de richtlijn.
De formulering van deze bepaling impliceert dat bij of krachtens algemeen bestuur
te bepalen uitzonderlijke omstandigheden van de algemene regel dat een minderjarige
niet in bewaring wordt gesteld kan worden afgeweken, ook als niet aan de overige voorwaarden
is voldaan. De richtlijn biedt daarvoor echter geen ruimte, nu daarin als algemene
regel is geformuleerd dat minderjarigen niet in bewaring worden gesteld en als uitzondering
daarop alleen het specifieke geval wordt vermeld dat aan alle genoemde voorwaarden
is voldaan.
De Afdeling adviseert de formulering van artikel 59b, vijfde lid, van de Vreemdelingenwet
2000 aan te passen zodat de wetstekst in overeenstemming komt met die van artikel 13,
tweede lid, van de Opvangrichtlijn.
Het advies van de Afdeling wordt opgevolgd. Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting
zijn dienovereenkomstig aangepast.
7. (Herziene) Eurodacverordening
7.1 Inleiding
De herziene Eurodacverordening127 vervangt de huidige Eurodacverordening128. De huidige verordening regelt de instelling van het «Eurodac»-systeem voor de vergelijking
van biometrische gegevens voor het vaststellen van de identiteit van een vreemdeling.
Dit heeft onder meer het doel de doeltreffende toepassing van het asiel- en migratiebeheer
en rechtshandhavingsverzoeken te verzekeren, en om illegaal verblijvende vreemdelingen
en staatlozen te identificeren. Daarnaast helpt Eurodac bij de vaststelling van de
voor een vreemdeling verantwoordelijke lidstaat. Zo wordt in Eurodac geregistreerd
wanneer een vreemdeling in een van de lidstaten een status heeft gekregen en/of tot
het grondgebied is toegelaten, en wanneer een verschuiving van verantwoordelijkheid
tussen lidstaten heeft plaatsgevonden.
De herziene verordening maakt het mogelijk om meer gegevens van vreemdelingen op te
slaan dan voorheen, waaronder gezichtsopnames, identiteitsgegevens, kopieën van identiteits-
en reisdocumenten. Daarnaast wordt de leeftijd van personen van wie gegevens worden
opgeslagen verlaagd van veertien jaar naar zes jaar en wordt de bewaartermijn van
gegevens verlengd.
Het wetsvoorstel beoogt de herziene verordening één-op-één uit te voeren zonder daarbij
nationale beleidskeuzes te maken. De opmerkingen van de Afdeling hieronder betreffen
dan ook onduidelijkheden en/of omissies in de toelichting.
7.2 Opmerkingen
Uit artikel 14, eerste lid, van de herziene verordening volgt dat ambtenaren een speciale
opleiding moeten hebben gevolgd om biometrische gegevens van minderjarigen af te mogen
nemen. Uit de toelichting bij het wetsvoorstel blijkt niet hoe aan deze verplichting
uitvoering zal worden gegeven. Hetzelfde geldt voor de maatregelen die lidstaten ingevolge
artikel 48, tweede lid, van de herziene verordening moeten vaststellen om de beveiliging
van de afgenomen en opgeslagen gegevens te waarborgen, waaronder een gegevensbeveiligingsplan.
Uit de toelichting bij het wetsvoorstel wordt evenmin duidelijk welk onafhankelijk
orgaan de jaarlijkse audit van de verwerking van persoonsgegevens voor rechtshandhaving
gaat verrichten, die in artikel 46, tweede lid, van de herziene verordening verplicht
is gesteld.
Ingevolge artikel 40, tweede lid, van de herziene verordening moeten lidstaten bepalen
welke nationale autoriteiten toegang hebben tot bepaalde in Eurodac opgeslagen gegevens.
Daarbij specificeert de lidstaat welke dienst precies bevoegd is en stuurt daarvan
een lijst aan de Europese Commissie en eu-LISA. Het wetsvoorstel delegeert deze opdracht
naar het niveau van een AMvB. Een keuze die op zichzelf begrijpelijk is, maar wel
maakt dat het niet inzichtelijk is welke autoriteiten deze bevoegdheid zullen krijgen.
De Afdeling adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen.
In reactie op de vraag van de Afdeling naar de speciale opleiding die ambtenaren moeten
hebben gevolgd om biometrische gegevens van minderjarigen af te mogen nemen, geldt
dat zal worden aangesloten bij het opleidingsaanbod van het Asielagentschap, dat met
Verordening (EU) 2021/2303 van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 2021
inzake het Asielagentschap van de Europese Unie en tot intrekking van Verordening
(EU) nr. 439/2010 is opgericht (hierna: Asielagentschap). Een van de taken van het
Asielagentschap is het ondersteunen van de lidstaten bij de opleiding van en, in voorkomend
geval, het bieden van opleiding aan deskundigen uit de lidstaten (artikel 2, eerste
lid, onderdeel d en artikel 8). Daaronder zijn ook de ontwikkeling van opleidingen
op het terrein van vingerafdrukgegevens en op het terrein van specifieke waarborgen
voor minderjarigen begrepen. Op dit moment wordt door de IND gewerkt aan het formuleren
van opleidingsplannen. Bij het opleidingsaanbod van het Asielagentschap zal worden
aangesloten, met waar nodig aangevuld met een nationale training. Dit geldt eveneens
voor de KMAr en de politie. Dit is nader toegelicht in paragraaf 9.3 van de memorie
van toelichting.
Het nemen van maatregelen ten aanzien van de beveiliging van gegevens is van belang
voor alle ketenpartners. Iedere ketenpartner stelt een beveiligingsplan op voor de
gegevens die de desbetreffende ketenpartner toezendt aan Eurodac. Daarbij wordt in
ieder geval de Baseline Informatiebeveiliging Overheid toegepast. Daarnaast geldt
dat in het stelsel van centrale voorzieningen waarmee informatie-uitwisseling tussen
ketenpartners en Europa plaatsvindt informatiebeveiligingsafspraken gelden die via
de aansluitvoorwaarden worden bewaakt. De memorie van toelichting is in paragraaf 9.7
met het voorgaande aangevuld.
Ten aanzien van de audit voor de verwerking van persoonsgegevens voor rechtshandhavingsdoeleinden
geldt dat deze jaarlijks wordt verricht door een externe onafhankelijke partij. Welke
onafhankelijke auditor dit is kan verschillen. Dit is in de memorie van toelichting
opgenomen in paragraaf 9.7.
Vanwege het feit dat de Afdeling aangeeft dat het begrijpelijk is dat het wetsvoorstel
de opdracht tot het aanwijzen van nationale autoriteiten met toegang tot Eurodac delegeert
naar het niveau van een amvb, maar daarmee niet duidelijk is welke autoriteiten dit
kunnen zijn, is de memorie van toelichting in paragraaf 9.5 aangevuld. Daarbij is
vermeld dat de autoriteiten of organisaties die het betreft in ieder geval de IND,
de KMar, de politie en de Dienst Terugkeer en Vertrek zijn.
8. Slotsom
Het wetsvoorstel omvat een omvangrijk pakket aan maatregelen waarmee uitvoering wordt
gegeven aan het Asiel- en migratiepact. De meeste van deze maatregelen volgen rechtstreeks
uit de Unierechtelijke wetgeving, maar in een aantal gevallen geeft het Unierecht
ruimte om een nationale keuze te maken. Waar de regering die ruimte benut, dient zij
de voorgestelde keuzes goed te motiveren en dient zij uit te leggen hoe met de uitvoerings-
en werklastgevolgen daarvan zal worden omgegaan. Op een aantal punten doet de toelichting
dat nu nog onvoldoende of is aanpassing van het voorstel nodig of gewenst.
Daarnaast wordt de uitvoering van het Asiel- en migratiepact op een aantal punten
gedelegeerd naar het niveau van lagere regelgeving, zonder dat daarbij sprake is van
voldoende afbakening. Aangezien de volksvertegenwoordiging over zulke lagere regelgeving
niet kan meebeslissen, is het belangrijk dat deze delegatie naar aard en omvang wordt
beperkt.
Tot slot heeft de Afdeling in het voorgaande diverse opmerkingen gemaakt over de voorgestelde
uitvoering en implementatie van de individuele Unierechtelijke regelingen die onderdeel
vormen van het Asiel- en migratiepact. Het is belangrijk dat daarmee rekening wordt
gehouden, zodat tijdig en deugdelijk uitvoering wordt gegeven aan het Asiel- en migratiepact.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Bij gelegenheid van het nader rapport is een aantal onjuistheden en onvolkomenheden
in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting hersteld. Daarnaast zijn de transponeringstabellen
geactualiseerd aan de voorziene aanpassing van de lagere regelgeving in verband met
de uitvoering van het Asiel- en migratiepact. Een aantal onderdelen waarvan voorzien
was dat zij in lagere regelgeving zouden worden opgenomen, is alsnog in het wetsvoorstel
opgenomen, zoals de aanwijzing van het College voor de rechten van de mens in verband
met het onafhankelijk toezichtmechanisme en de aanwijzing van de Koninklijke marechaussee
voor onderdelen van de screening. Dit voornamelijk vanwege wetgevingstechnische redenen.
Tevens is een wijziging opgenomen van artikel 65 van de Politiewet 2012 en artikel 57
van de Wet veiligheidsregio’s, namelijk in verband met het onafhankelijk toezichtmechanisme
en de rol van de Inspectie Justitie en Veiligheid ten opzichte van de Koninklijke
marechaussee. De memorie van toelichting is op die onderdelen verder aangevuld. Zoals
in paragraaf 4.2 is vermeld is de uitspraaktermijn voor de rechtbank voor zaken die
in de asielgrensprocedure zijn behandeld op twaalf dan wel zestien weken in het geval
van herplaatsing gesteld, gerekend vanaf de datum van registratie van de asielaanvraag.
De uitspraaktermijn voor de rechtbank is daarmee meer in overeenstemming gebracht
met artikel 51, tweede lid, van de Procedureverordening. De termijnen voor het instellen
van hoger beroep zijn gehandhaafd in standaardasielzaken, respectievelijk verlengd
in overige asielzaken. Ook is een omissie hersteld ten aanzien van het verblijf van
gezinsleden van internationaal beschermden krachtens de Hervestigingsverordening.
Tot slot is aan de voorgestelde wijzigingen van de Wet arbeid vreemdelingen een wijziging
toegevoegd. Met deze wijziging wordt aan de Wet arbeid vreemdelingen een grondslag
toegevoegd die – voor zover daar bij algemene maatregel van bestuur invulling aan
is gegeven – het mogelijk maakt dat de werkgever het burgerservicenummer van de toekomstige
werknemer verwerkt ten aanzien van het aanvragen van een tewerkstellingsvergunning.
Het wijzigingsvoorstel is voorgelegd aan de Autoriteit Persoonsgegevens, die hierover
een blanco advies uitbracht.
Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
Dit nader rapport wordt ondertekend mede namens de Minister voor Asiel en Migratie.
De Minister van Asiel en Migratie, D.M. van Weel
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
Th.C. de Graaf, vicepresident van de Raad van State -
Mede ondertekenaar
D.M. van Weel, minister van Asiel en Migratie
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.