Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport i

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 17 september 2025 en het nader rapport d.d. 5 december 2025, aangeboden aan de
Koning door Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de Staatssecretaris
van Justitie en Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 18 juni 2025, nr. 2025001364
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 17 september 2025, nr. W12.25.00147/III, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder in cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 18 juni 2025, no. 2025001364, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek in verband met het beperken van de compensatieregeling
transitievergoeding bij ontslag wegens langdurige arbeidsongeschiktheid tot kleine
werkgevers, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel voorziet in een beperking van de compensatieregeling voor de transitievergoeding
bij ontslag wegens langdurige arbeidsongeschiktheid. Geregeld wordt dat alleen «kleine
werkgevers» nog voor compensatie in aanmerking komen. Voor de definitie van kleine
werkgever wordt aangesloten bij de financieringssystematiek van het arbeidsongeschiktheidsstelsel.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat met dit voorstel de vraag
naar de ratio van de verplichte transitievergoeding bij ontslag wegens langdurige
arbeidsongeschiktheid opnieuw ter tafel komt. De voorgestelde beperking, die primair
door budgettaire overwegingen is ingegeven, leidt er namelijk toe dat de kosten van
de transitievergoeding in de meeste gevallen weer voor rekening komen van de werkgever.

Gelet op de achtergrond van de compensatieregeling vergt deze keuze dat alsnog een
fundamentele belangenafweging plaatsvindt van de kwetsbare situatie van de langdurig
arbeidsongeschikte werknemer en de meerjarige verplichtingen van de werkgever bij
ziekte, mede in het licht van het bredere arbeidsmarktbeleid.

Verder merkt de Afdeling op dat het wetsvoorstel ertoe kan leiden dat werkgevers die
niet meer voor compensatie in aanmerking kunnen komen, weer gebruik zullen maken van
«slapende dienstverbanden». Net als voorheen zal dit naar verwachting leiden tot discussie
en jurisprudentie over deze kwestie, terwijl de compensatieregeling was bedoeld om
deze discussie te beëindigen. Daar komt bij dat de beperking tot kleine werkgevers
de regeling conflictgevoelig zal maken.

Alles afwegende verdient het nadere overweging om de compensatieregeling overbodig
te maken door de verplichte transitievergoeding bij ontslag wegens langdurige arbeidsongeschiktheid
te schrappen.

In verband met deze opmerkingen dient het voorstel nader te worden overwogen.

1. Inhoud wetsvoorstel

Werkgevers die aan een werknemer een transitievergoeding hebben betaald, kunnen hiervoor
een vergoeding van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) ontvangen
in twee situaties:

1. de arbeidsovereenkomst is beëindigd wegens langdurige arbeidsongeschiktheid, of

2. de arbeidsovereenkomst is geëindigd omdat de werkzaamheden van de onderneming zijn
beëindigd en de werkgever een zogenaamde «kleine werkgever» is die met pensioen gaat
of overleden is.1

Het wetsvoorstel voorziet in een aanpassing van beide compensatiemogelijkheden.

De compensatieregeling voor de transitievergoeding bij beëindiging van de arbeidsovereenkomst
wegens langdurige arbeidsongeschiktheid wordt beperkt tot werkgevers die op grond
van de Wet financiering sociale verzekeringen (Wfsv) als kleine werkgever worden aangemerkt
voor de gedifferentieerde premie Arbeidsongeschiktheidsfonds. Daarnaast wordt deze
definitie van «kleine werkgever» ingevoerd bij de compensatieregeling voor de transitievergoeding
bij beëindiging van de werkzaamheden van de onderneming.

Met het beperken van de compensatieregeling voor de transitievergoeding bij ontslag
wegens langdurige arbeidsongeschiktheid tot kleine werkgevers wordt beoogd een bijdrage
te leveren aan houdbare overheidsfinanciën. De beperking tot kleine werkgevers resulteert
naar verwachting in een structurele besparing van € 380 miljoen.2

2. Verplichting transitievergoeding bij langdurige arbeidsongeschiktheid

In 2015 is met de Wet werk en zekerheid (Wwz) de transitievergoeding ingevoerd als
vervanging van de voordien door rechters vastgestelde, maar niet altijd verplichte
ontslagvergoeding. De transitievergoeding is enerzijds bedoeld als compensatie voor
het ontslag en anderzijds om de overgang naar een andere baan te vergemakkelijken.

Bij de invoering van de transitievergoeding is ook bepaald dat de werkgever verplicht
is om een transitievergoeding te betalen in alle gevallen waarin het ontslag plaatsvindt
op zijn initiatief. Dit geldt daardoor ook als de werkgever een werknemer ontslaat
nadat hij gedurende twee jaar door ziekte arbeidsongeschikt is geweest. Voor die tijd
was het geen algemene praktijk dat de rechter een ontslagvergoeding toewees in geval
van beëindiging van de arbeidsovereenkomst met een langdurig arbeidsongeschikte werknemer.

De samenloop met andere verplichtingen leidde in de praktijk tot bezwaren tegen het
ook nog moeten betalen van een transitievergoeding bij ontslag wegens langdurige arbeidsongeschiktheid.
De werkgever is immers al verplicht om bij langdurige ziekte van de werknemer gedurende
twee jaar loon door te betalen, waarmee bescherming wordt geboden tegen inkomensverlies.3 Ook is hij verplicht om tijdens deze twee jaar de re-integratie van de zieke werknemer
te bevorderen, zowel binnen als buiten de onderneming, hetgeen een belangrijke ondersteuning
vormt om indien mogelijk te worden begeleid naar ander werk.

Eerder hebben deze bezwaren niet geleid tot heroverweging van de verplichting om een
transitievergoeding te betalen bij ontslag wegens langdurige arbeidsongeschiktheid.
In plaats daarvan is ervoor gekozen om werkgevers te vergoeden voor de kosten van
deze transitievergoeding.4 Hierdoor dragen werkgevers niet meer zelf de kosten van de betaalde transitievergoeding.
Aan de stapeling van werkgeversverplichtingen bij langdurige arbeidsongeschiktheid
van de werknemer veranderde daarmee echter niets. Omdat de compensatieregeling beslag
legt op de collectieve middelen, is hiermee zelfs in feite een extra vorm van sociale
zekerheid ingevoerd.5

De Afdeling merkt op dat dit voorstel alsnog een fundamentele belangenafweging vergt
van de kwetsbare situatie van de langdurig arbeidsongeschikte werknemer en de meerjarige
verplichtingen van de werkgever bij ziekte, mede in het licht van het bredere arbeidsmarktbeleid.
De beperking van de compensatieregeling, die wordt voorgesteld vanwege budgettaire
overwegingen, leidt er immers toe dat in circa 80% van de gevallen de kosten van de
transitievergoeding weer voor rekening komen van de werkgever. De hiervoor genoemde
bezwaren zijn daarmee opnieuw aan de orde.6

In die fundamentele belangenafweging dient te worden betrokken dat een transitievergoeding
een dubbele bedoeling heeft, namelijk compensatie van het verlies aan inkomsten en
faciliteren van de zoektocht naar ander werk. In het geval van langdurige arbeidsongeschiktheid
is het de vraag of deze doelen op dezelfde wijze aan de orde zijn. De werkgever heeft
immers al twee jaar loon doorbetaald aan de werknemer en tijdens deze periode re-integratie-inspanningen
verricht.

Bovendien is voor arbeidsongeschikte werknemers voorzien in een vangnet, zoals een
WIA-uitkering, en is transitie naar een nieuwe baan vaak niet of in beperkte mate
aan de orde. Hierdoor heeft de transitievergoeding bij langdurige ziekte vooral het
karakter van een extraatje, waarvan het sympathieke karakter moet worden afgewogen
tegen andere relevante belangen en noden.7

De toelichting betoogt dat het schrappen van de verplichte transitievergoeding bij
ontslag wegens langdurige arbeidsongeschiktheid leidt tot een niet te rechtvaardigen
onderscheid op grond van handicap of chronische ziekte.8 Het gelijkheidsbeginsel geldt echter ten opzichte van gelijke gevallen, terwijl in
het geval van langdurig zieke werknemers, gelet op het bovenstaande, sprake is van
verschillende omstandigheden wat betreft de werkgeversverplichtingen.9 Ook maakt de toelichting niet overtuigend duidelijk waarom een eventuele ongelijke
behandeling niet gerechtvaardigd kan worden.

Bovendien heeft het verliezen van de compensatie voor grotere werkgevers indirecte
gevolgen die vooral kwetsbare werkenden zullen raken. Omdat bij vaste contracten de
periode van loondoorbetaling bij ziekte vaak langer is en ook de transitievergoeding
doorgaans hoger is, wordt het vaste contract hierdoor relatief duurder. Deze werkgevers
kunnen daardoor terughoudend worden om een vast contract aan te bieden, vooral aan
werknemers die een groter risico lopen op uitval wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid.10 Het niet langer hoeven betalen van een transitievergoeding bij langdurige arbeidsongeschiktheid
kan de bovenmatige flexibilisering van de arbeidsmarkt helpen terugdringen, een beleidsdoel
dat op dit moment de aandacht heeft.

Tegen deze achtergrond verdient het alternatief van het schrappen van de verplichte
transitievergoeding bij ontslag wegens langdurige arbeidsongeschiktheid nadere en
meer fundamentele overweging. Hiermee zou de regering de onderliggende problematiek
van hoge werkgeverslasten bij langdurige ziekte bij de bron aanpakken. Dit versterkt
de prikkel voor de werkgever om vaste dienstverbanden aan te gaan, zoals past binnen
het arbeidsmarktbeleid. Bovendien zou dit deze compensatieregeling in zijn geheel
overbodig maken, wat aansluit bij het streven om de veelheid en complexiteit van regelgeving,
in het bijzonder in de sociale zekerheid, terug te dringen. Ook wordt de uitvoering,
die al zwaar is belast, niet geconfronteerd met weer verdere verfijning van regelingen.

De Afdeling adviseert het voorstel in het licht van voorgaande nader te bezien.

De regering is de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling)
erkentelijk voor haar advies.

Dit wetsvoorstel betreft een bezuinigingsmaatregel als onderdeel van het Hoofdlijnenakkoord
en is dan ook het resultaat van een politieke weging van de verschillende belangen.11 De regering merkt allereerst op dat de verplichte loondoorbetaling bij (langdurige)
ziekte een ander doel dient dan het met de transitievergoeding beoogde doel. De verplichte
loondoorbetaling bij ziekte beoogt het stimuleren dat de werkgever zich inspant om
ziekte te voorkomen en zich inspant voor de re-integratie van zieke werknemers. Hoewel
de regering erkent dat de werkgeverslasten bij langdurige zieke werknemers fors kunnen
zijn, dienen deze verplichtingen een ander doel dan de transitievergoeding. De doelen
van de transitievergoeding zijn, wellicht in mindere mate, ook van toepassing op de
groep langdurig zieke werknemers. De vergoeding dient allereerst als compensatie van
het ontslag, wat voor zieke werknemers op dezelfde manier aan de orde is als voor
niet zieke werknemers van wie de arbeidsovereenkomst wordt beëindigd. De transitievergoeding
kan dan bijvoorbeeld gebruikt worden om het verlies van inkomsten dat met het ontslag
gepaard gaat, (tijdelijk) te compenseren. Ook kan de transitievergoeding voor gedeeltelijk
arbeidsongeschikten, maar ook voor de categorie van volledig arbeidsongeschikten,
van belang zijn voor het zoeken van ander werk. Het is namelijk niet uitgesloten dat
de situatie van een (volledig) arbeidsongeschikte werknemer weer verbetert en deze
daardoor weer actief kan zijn op de arbeidsmarkt. In geval van werknemers met een
arbeidsbeperking blijkt bijvoorbeeld dat van de groep volledig WGA-gerechtigden die
na de claimbeoordeling ontslagen worden, twee derde daarna waarschijnlijk niet meer
zal werken. Van de gedeeltelijk WGA-gerechtigden zal de helft niet meer werken en
van de WIA 35-minners ongeveer 40%.12 Dit laat zien dat een substantieel deel van de arbeidsongeschikte werknemers van
wie de arbeidsovereenkomst wordt beëindigd (elders) wel weer aan het werk gaat. Verder
geldt dat van een deel van de (volledig) arbeidsongeschikte werknemers de gezondheid
op een later moment zodanig verbetert dat deze weer actief kunnen zijn op de arbeidsmarkt.

Bovendien kan het afschaffen van de verplichting om een transitievergoeding te betalen
bij ontslag wegens langdurige arbeidsongeschiktheid tot een ongerechtvaardigd (indirect)
onderscheid leiden op basis van handicap of chronische ziekte voor degenen die aan
deze grond bescherming kunnen ontlenen. Deze werknemers zouden in dat geval op grond
van hun handicap of chronische ziekte op een andere wijze worden behandeld dan andere
werknemers in een vergelijkbare situatie. De Afdeling merkt hierbij op dat het gelijkheidsbeginsel
geldt ten opzichte van gelijke gevallen, terwijl sprake is van verschillende omstandigheden
ten aanzien van werknemersverplichtingen. De gevallen zijn echter gelijk in die zin
dat het in beide gevallen gaat om werknemers van wie de arbeidsovereenkomst beëindigd
wordt. Het feit dat in het geval van de (langdurig) zieke werknemer aan het ontslag
een periode voorafging met verschillende werkgeversverplichtingen, maakt de gevallen
in het kader van het ontslag niet ongelijk.13 Hoewel de regering aldus erkent dat de werkgeverlasten bij langdurige arbeidsongeschiktheid
van een werknemer fors kunnen zijn, ziet de regering onvoldoende grond om het onderscheid
met het oog daarop te kunnen rechtvaardigen. De regering komt tot deze conclusie onder
meer in het licht van het tweeledige doel van de transitievergoeding en de belangenafweging
tussen de belangen van een kwetsbare groep die (deels) extra beschermd wordt en het
werkgeversbelang, dat overwegend financieel is. De memorie van toelichting is op dit
punt aangevuld.

3. Slapende dienstverbanden

In het verleden kozen werkgevers ervoor om betaling van een transitievergoeding te
vermijden. Na afloop van de verplichte loonbetaling bij ziekte werd dan de arbeidsovereenkomst
niet beëindigd, maar bracht deze ook geen verplichtingen meer mee. Hierdoor liepen
langdurige zieke werknemers de transitievergoeding mis. In de praktijk werden dergelijke
dienstverbanden «slapende dienstverbanden» genoemd. Dit leidde tot procedures van
werknemers om werkgevers te dwingen de arbeidsovereenkomst alsnog te beëindigen, teneinde
een transitievergoeding betaald te krijgen.

Een belangrijke reden voor het invoeren van de compensatieregeling was om een einde
te maken aan deze praktijk van de «slapende dienstverbanden». Uiteindelijk oordeelde
de Hoge Raad dat de compensatieregeling en de voor invoering daarvan in de wetsgeschiedenis
gegeven redenen meebrengen dat als norm van goed werkgeverschap in de zin van art.
7:611 BW geldt dat een «slapend dienstverband» in beginsel behoort te worden beëindigd
als de langdurige zieke werknemer dat wenst en de werkgever geen redelijk belang heeft
bij voortduring daarvan. Daarbij dient in beginsel door de werkgever aan de werknemer
een vergoeding te worden toegekend.14

Gelet op het feit dat de Hoge Raad deze zogenaamde Xella-norm heeft gekoppeld aan
het bestaan van de compensatieregeling, kan het voorstel ertoe leiden dat werkgevers
die niet meer voor compensatie in aanmerking kunnen komen, de praktijk van de «slapende
dienstverbanden» weer gaan toepassen.15 Het risico van een toenemend aantal «slapende dienstverbanden» wordt ook in de toelichting
onderkend.16 Dit zal naar verwachting opnieuw leiden tot discussie en jurisprudentie over deze
kwestie, waardoor de compensatieregeling niet meer aan haar oorspronkelijke doel kan
voldoen om deze discussie te beëindigen.17 De regering gaat hier in de toelichting niet nader op in.

Het voorstel leidt daarnaast tot een ongelijk speelveld voor langdurige zieke werknemers
zelf. Het wordt hierdoor namelijk afhankelijk van de grootte van de werkgever of een
langdurig zieke werknemer een beroep kan doen op goed werkgeverschap en de Xella-norm,
en zo aanspraak kan maken op een transitievergoeding, indien de werkgever weigert
om het dienstverband te beëindigen. Voor zieke werknemers bij grote en middelgrote
werkgevers zal dit niet meer mogelijk zijn.18

De Afdeling concludeert dat de gevolgen die de voorgestelde beperking van de compensatieregeling
tot kleine werkgevers heeft, onderstrepen dat compensatie geen structurele oplossing
is voor de onderliggende problematiek van hoge werkgeverlasten bij langdurige ziekte
van de werknemer. Ook daarom is het wenselijk te overwegen om de compensatieregeling
overbodig te maken door de verplichte transitievergoeding bij ontslag wegens langdurige
arbeidsongeschiktheid te schrappen.

De Afdeling adviseert het voorstel gelet op voorgaande nader te bezien.

De regering erkent dat het risico toeneemt dat (middelgrote en grote) werkgevers dienstverbanden
slapend zullen houden nu die werkgevers niet meer in aanmerking komen voor compensatie
van de transitievergoeding. Dit is ook onderkend in de memorie van toelichting. In
hoeverre dit zich weer zal voordoen, is niet vast te stellen. Het advies van de Afdeling
om te overwegen om de compensatieregeling overbodig te maken door de verplichte transitievergoeding
bij ontslag te schrappen en hiermee slapende dienstverbanden te voorkomen, loopt,
zoals hiervoor en in de memorie van toelichting is toegelicht, tegen verschillende
bezwaren aan.

4. Beperking tot kleine werkgever

De compensatieregeling voor de transitievergoeding wordt beperkt tot kleine werkgevers.
Voor de definitie van kleine werkgever wordt aangesloten bij de systematiek van het
financieringsstelsel van de sociale verzekeringen. Alleen de werkgever die kan aantonen
dat de Belastingdienst hem voor het kalenderjaar waarin de peildatum valt, heeft aangemerkt
als een kleine werkgever, maakt aanspraak op de compensatie voor de transitievergoeding.

De Afdeling merkt op dat de beperking tot kleine werkgevers de compensatieregeling
conflictgevoelig maakt. Omdat de kwalificatie als kleine of middelgrote werkgever
bepaalt of een werkgever in aanmerking komt voor compensatie, kan worden verwacht
dat (veel) vaker bezwaar zal worden aangetekend tegen de beschikking van de Belastingdienst
dat een werkgever kwalificeert als middelgroot. De financiële belangen die verbonden
zijn aan een kwalificatie als kleine werkgever zullen over het algemeen namelijk groot
zijn en er zijn veel werkgevers die zich qua omvang in het grensgebied bevinden.

Aan de conflictgevoeligheid draagt bij dat de Belastingdienst een werkgever kwalificeert
als klein of (middel)groot op basis van de loongegevens van twee jaar eerder. Dit
vergroot de kans dat zich in de tussentijd ontwikkelingen voordoen, zoals een reorganisatie
van de onderneming om een faillissement af te wenden, waardoor een als middelgroot
aangemerkte werkgever in de actualiteit een kleine werkgever is geworden. Hij ontvangt
voor een betaalde transitievergoeding echter geen compensatie, terwijl aangenomen
wordt dat hij onvoldoende financiële draagkracht heeft.19 Dit kan als onrechtvaardig worden ervaren.

De Afdeling adviseert om bij de nadere overweging van het voorstel ook te betrekken
dat de beperking tot kleine werkgevers de compensatieregeling conflictgevoelig maakt.

De Belastingdienst heeft op 22 april 2025 een uitvoeringstoets uitgebracht. Uit die
toets volgt dat er mogelijk sprake kan zijn van een zogenaamd «uitstralingseffect».
Dit wil zeggen dat werkgevers de neiging kunnen hebben om tegen de indeling van de
werkgeversgrootte van de Wet financiering sociale verzekeringen bezwaar te gaan maken
omdat de compensatieregeling wordt beperkt. Deze impact wordt door de Belastingdienst
echter als «beperkt» ingeschat en zal binnen de bestaande capaciteit worden opgevangen.
De Belastingdienst acht het wetsvoorstel daarom uitvoerbaar en er zijn geen incidentele
of structurele kosten te verwachten.20 De regering ziet dan ook geen reden om het voorstel op dit punt aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Tot slot is van de gelegenheid gebruikgemaakt om in de memorie van toelichting enkele
tekstuele aanvullingen te doen, waaronder een toelichting op de staatssteunaspecten
van dit voorstel.

Ik verzoek U, mede namens de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, het hierbij
gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer
der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, M.L.J. Paul