Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Kouwenhoven en Saris over het bericht 'Terugbetaling toeslagen leidt steeds vaker tot problemen bij burgers'

Antwoord van Staatssecretaris Palmen (Financiën), mede namens de Minister en Staatssecretaris
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ontvangen 10 december 2025). Zie ook Aanhangsel
Handelingen, vergaderjaar 2025–2026, nr. 414.

Vraag 1

Bent u bekend met het bericht «Terugbetaling toeslagen leidt steeds vaker tot problemen
bij burgers»?1

Antwoord 1

Ja dit bericht is mij bekend.

Vraag 2

Deelt u de mening dat het huidige toeslagenstelsel failliet is als de Dienst Toeslagen
in slechts één jaar tijd 658.000 keer een bedrag moet terugvragen, omdat achteraf
bleek dat mensen teveel geld hadden gekregen?

Antwoord 2

De afgelopen jaren is gewerkt aan de vermindering van de complexiteit van het huidige
stelsel en dit wordt doorgezet zolang het huidige toeslagenstelsel bestaat. Zolang
het huidige stelsel bestaat, kunnen we door de vormgeving hiervan, echter niet altijd
voorkomen dat er geld moet worden teruggevorderd als er een te hoog voorschot is verstrekt.
In situaties waarin burgers een terugvordering niet hadden voorzien, kan dat vervelend
uitpakken. Om dat te voorkomen is het nodig om het stelsel van toeslagen fundamenteel
te herzien. De mening dat het huidige toeslagenstelsel failliet is deel ik niet. Miljoenen
mensen ontvangen elke maand toeslagen om de gezondheidszorg, huisvesting en de zorg
voor kinderen te betalen. Voor veel van hen werkt het stelsel goed. Helaas is er ook
een deel voor wie het stelsel niet werkt.

Het op 1 juli 2025 ingediende wetsvoorstel verbetermaatregelen toeslagen en aanpassing
termijnen hersteloperatie toeslagen bevat meerdere verbetermaatregelen om op korte
termijn knelpunten en schrijnende situaties op te lossen.2 Deze verbeteringen dragen bij aan een betere begrijpelijkheid van de toeslagen, zorgen
ervoor dat de toeslagen beter aansluiten bij de feitelijke situatie waarin burgers
verkeren en dringen het aantal terugvorderingen terug, waardoor de zekerheid voor
burgers toeneemt. Het verheugt mij dat dit wetsvoorstel inmiddels door de Tweede-
en Eerste Kamer is goedgekeurd waarmee het kan worden ingevoerd per 1 januari 2026.
Tevens wil ik wijzen op de eind september jl. aan uw Kamer gestuurde Stand van de
Uitvoering 2025 en de bijbehorende beleidsreactie.3 Hierin is onder meer aangegeven dat gewerkt wordt aan diverse wetsvoorstellen die
aan uw Kamer zullen worden voorgelegd voor de vereenvoudiging van de uitvoering van
het huidige stelsel van toeslagen. Het gaat dan onder andere om een wetsvoorstel om
het toeslagpartnerschap te vereenvoudigen door het afschaffen van het criterium samengestelde
gezinnen per 2027 en een wetsvoorstel gericht op het meer mogelijk maken van proactieve
dienstverlening waardoor bijvoorbeeld eerder gegevens kunnen worden gebruikt en gedeeld
om mensen te kunnen benaderen om hen te wijzen op hun rechten op toeslagen.

Vraag 3

Wat zegt het volgens u over de mate waarin het huidige toeslagenstelsel nog functioneert
als het aantal huishoudens met langdurige toeslagenschulden sinds corona bijna is
verdrievoudigd?

Antwoord 3

De berichtgeving van de NOS dat dit aantal bijna is verdrievoudigd, is onder meer
gebaseerd op informatie van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Het CBS
spreekt van een toename van het aantal en aandeel huishoudens met geregistreerde problematische
schulden. Het CBS ziet twee mogelijke oorzaken, die beiden hun oorsprong hebben in
de coronaperiode: het uitstel van betaling voor ondernemers en het tijdelijk stopzetten
van invorderingsmaatregelen voor toeslagen. Het CBS merkt daarbij nog op dat: «... Een nadere analyse laat zien dat zonder deze ondernemers- en pauzeringsmaatregelen
het aantal en aandeel schuldenaren waarschijnlijk lager en daarnaast stabieler was
geweest tussen 1 januari 2021 en 1 januari 2024.»

Ondanks dat de cijfers mogelijk stabieler zijn dan uit de NOS berichtgeving blijkt,
zijn er helaas nog altijd veel huishoudens met problematische toeslagschulden. De
complexiteit van het toeslagenstelsel brengt nog altijd mensen in de problemen. Het
is duidelijk dat er voldoende reden is om kritisch te kijken naar het toeslagenstelsel.
Zie hiervoor ook het antwoord op vraag 2.

Vraag 4

Hoe verklaart u dat het totale bedrag aan uitgekeerde toeslagen de afgelopen tien
jaar bijna is verdubbeld tot 21 miljard euro?

Antwoord 4

Van 2014 op 2024 is het totale bedrag aan toeslagen inderdaad bijna verdubbeld van
€ 11,6 mld. naar € 20,7 mld. Een deel van deze groei komt door de reguliere stijging
van de huren, de zorgverzekering en de kosten van kinderopvang, waardoor de toeslagen
voor deze uitgaven meegroeien. Het kindgebonden budget stijgt uiteraard ook mee met
de inflatie. Die bedroeg volgens het CBS circa 32% van 2014 tot en met 2024. Daarnaast
is de bevolking met circa 7% gegroeid, hebben in sommige gevallen meer mensen recht
gekregen op een toeslag en zijn toeslagen de afgelopen jaren veelvuldig ingezet als
koopkracht instrument. Ook dit heeft bijgedragen aan de toegenomen omvang.

Vraag 5

Waar doelt de Dienst Toeslagen op wanneer zij spreekt over het steeds vaker moeten
terugvragen van «grote bedragen»? Om wat voor financiële bedragen gaat dat volgens
u in een «worst case» scenario?

Antwoord 5

Dienst Toeslagen definieert grote terugvorderingen als terugvorderingen van meer dan
500 euro bij de huurtoeslag, het kindgebonden budget en de zorgtoeslag en om terugvorderingen
van meer dan 1.000 euro bij de kinderopvangtoeslag. Het is niet mogelijk om een realistisch
bedrag te noemen voor een worst case scenario, omdat dit afhankelijk is van in welke
mate de door burgers aangeleverde gegevens afwijken van de correcte gegevens, waarbij
er vele variabelen zijn zoals draagkracht, aantal kinderen, partnerschap en woonsituatie.
In alle gevallen is het vervelend om te maken te krijgen met een terugvordering. Individuele
omstandigheden kunnen overigens ook leiden tot een matiging van de terugvordering,
waardoor een hoge terugvordering niet altijd leidt tot een volledige invordering van
het bedrag.

Vraag 6

In hoeverre is de samenloop onderzocht van terugvordering van toeslagen en problematische
toeslagenschulden met het ontvangen van een uitkering vanuit bijvoorbeeld de WIA,
WW, AOW of Participatiewet?

Antwoord 6

De samenloop van terugvordering van toeslagen en problematische toeslagschulden met
het ontvangen van een socialezekerheidsuitkering is niet specifiek onderzocht. Wel
beschikt het CBS over (de samenloop van) betalingsachterstanden bij zeven overheidsorganisaties
(Belastingdienst, Dienst Toeslagen, UWV, CAK, CJIB, DUO en SVB). Op verzoek van het
CJIB heeft het CBS onderzocht hoe vaak en in welke combinaties er sprake is van samenloop
van betalingsachterstanden.4 Het hoeft daarbij niet te gaan om problematische schulden. Uit dit onderzoek blijkt
o.a. dat in 2024 64% van de totale groep mensen met een betalingsachterstand bij Dienst
Toeslagen, alleen een betalingsachterstand bij Dienst Toeslagen had. In 26,8% is er
sprake van samenloop met een betalingsachterstand bij de Belastingdienst en in 3,4%
met een betalingsachterstand bij het UWV.

Daarnaast brengt CBS in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(SZW) periodiek kwantitatieve informatie over schuldenproblematiek in Nederland in
beeld.5 Daaruit blijkt dat in 2024 bijna 200.000 huishoudens problematische schulden hadden
bij Dienst Toeslagen. Voor de individuele burger wordt bij samenloop van een persoonlijke
betalingsregeling en een uitkering het bedrag dat de belanghebbende maandelijks betaalt
afgestemd op wat de belanghebbende daadwerkelijk kan betalen. Zie hiervoor ook het
antwoord op vraag 7.

Vraag 7

Deelt u dat de menselijke maat totaal ontbreekt in het huidige toeslagenstelsel als
het mogelijk is dat iemand in een kwetsbare positie over twee jaren in totaal ruim
7.000 euro aan huurtoeslag moet terugbetalen?

Antwoord 7

Voor mensen in een financieel kwetsbare positie kan het terugbetalen van te veel ontvangen
toeslagen moeilijk of zelfs onmogelijk zijn. Juist voor hen zijn er mogelijkheden
om rekening te houden met individuele omstandigheden én is er is oog voor (een gebrek
aan) financiële ruimte. Daarmee kan invulling gegeven worden aan de menselijke maat.
Mensen die de toeslagschuld niet in één keer en ook niet in een standaardbetalingsregeling
van 24 maanden kunnen voldoen, kunnen een maatwerkregeling krijgen die is afgestemd
op hun persoonlijke situatie.

Vraag 8

Op welke wijze werkt u samen met organisaties als de Landelijke Cliëntenraad om mensen
die zich melden met verwoestende gevolgen van één klein foutje zo goed mogelijk te
helpen?

Antwoord 8

Dienst Toeslagen pakt de meldingen van organisaties als deze doorgaans op voor individuele
behandeling en blijft in contact met de organisatie die het probleem van de burger
onder de aandacht brengt. Ongeveer 800 maatschappelijke organisaties (landelijke,
regionale en lokale organisaties) maken deel uit van het netwerk van Dienst Toeslagen.
De Dienst Toeslagen hecht zeer veel waarde aan de samenwerking met deze organisaties
zoals gemeentes, bibliotheken, UWV, SVB, de Nationale ombudsman en de Belangenbehartiger
voor belastingplichtigen en toeslaggerechtigden. Uit deze samenwerking komen namelijk
nuttige signalen van mensen naar boven die ergens op vastlopen. Ook worden dergelijke
signalen verzameld en gebundeld, om vervolgens gebruikt te worden als voorstellen
voor verbetermaatregelen of zijn vertrekpunt voor beleidswijzigingen. De door de Inspectie
BTD en de Belangenbehartiger gedeelde signalen worden hierin ook meegenomen. De recent
gepubliceerde Stand van de Uitvoering 2025 is mede gebaseerd op de signalen uit het
netwerk. Dit sluit aan bij het antwoord op vraag 2 waarin beschreven wordt dat terugvorderingen
(of nabetalingen) niet altijd te voorkomen zijn, zonder het stelsel fundamenteel te
herzien. Recentelijk heb ik hierover ook gesproken met een afvaardiging van de Landelijke
Cliëntenraad, om ook hun visie op een fundamentele stelselherziening op te halen zodat
deze meegenomen kan worden in het vervolg.

Vraag 9

Zijn campagnes om toeslagenschulden terug te dringen en experimenten waarbij de Belastingdienst
de kinderopvangtoeslag automatisch verlaagt volgens u ook maar symbolische maatregelen
in het licht van hoe groot de problematiek met toeslagen is?

Antwoord 9

Zoals ik in mijn beleidsprioriteitenbrief van 31 maart 2025 heb geschreven zijn het
terugdringen van terugvorderingen en het tegengaan van niet-gebruik twee van mijn
belangrijkste prioriteiten binnen het huidige toeslagenstelsel.6 Er zijn de afgelopen jaren verschillende maatregelen uitgevoerd om aan deze doelen
bij te dragen, waaronder het wijzigen van aanvragen op basis van afwijkingen in kinderopvang-
en inkomensgegevens, het attenderen van mensen met een mogelijk recht op zorgtoeslag
of bijvoorbeeld een voorzichtigere inkomensindexatie en een verkenning van een voorzichtig
voorschot. Deze maatregelen, in combinatie met publiekscampagnes als «check, pas aan
en door» dragen bij aan het terugdringen van terugvorderingen en het tegengaan van
niet-gebruik.

Uiteraard spelen er in de uitvoering uitdagingen die de effectiviteit van de maatregelen
beperken. Dienst Toeslagen heeft bijvoorbeeld niet van iedereen voldoende betrouwbare
gegevens om de toeslaggegevens op aan te kunnen passen. Zo beschikt Dienst Toeslagen
niet over actuele inkomensgegevens van mensen die een beloning ontvangen uit het economische
verkeer anders dan loon, zoals winst en resultaat uit overige werkzaamheden. Op dit
moment wordt ambtelijk verkend of een dergelijke registratie kan worden gerealiseerd.
Ook zijn niet alle (technische) wijzigingen binnen de uitvoering op korte termijn
door te voeren, mede door de verouderde staat van de systemen. Daarom wordt gewerkt
aan verbeteringen op deze vlakken, door de systemen te vernieuwen en de gegevenspositie
te verbeteren. Tegelijkertijd is het ook de realiteit dat binnen het huidige systeem
de terugvorderingen en het niet-gebruik van toeslagen niet volledig kunnen worden
voorkomen. Daarom blijft een hervorming van het belasting- en toeslagenstelsel noodzakelijk
om deze problematiek op te lossen.

Vraag 10

Ziet u ook dat een fundamentele herziening nodig is van zowel het stelsel van sociale
zekerheid als het stelsel van belastingen- en toeslagen? Zo ja, op welke wijze gaat
u prioriteit geven aan het uitvoeren van de Hervormingsagenda Inkomensondersteuning?

Antwoord 10

Een fundamentele hervorming van het belasting- en toeslagenstelsel is nodig om de
problemen met het stelsel, waaronder terugvorderingen te verhelpen. Een hervorming
vergt een integrale weging, met een tijdshorizon van bij voorkeur meerdere kabinetsperiodes.
Het kabinet had zich, naar aanleiding van het Hoofdlijnenakkoord, in het Regeerprogramma
als doel gesteld om wetgeving voor te bereiden voor het hervormen van het belasting-
en toeslagenstelsel.7 Met de nieuwe financiering kinderopvang (en daarmee de herziening van het stelsel
van de kinderopvangtoeslag) heeft het kabinet daar een stevige start mee gemaakt.
De Internetconsultatie van het betreffende wetsvoorstel is inmiddels afgerond.8 Uw Kamer is eerder geïnformeerd dat het kabinet het passend vindt om zich op dit
onderwerp bescheiden op te stellen en hier geen richting meer aan te geven, voor zover
het gaat over andere toeslagen en het stelsel als geheel.9 De opdrachtgevende beleidsdepartementen en Dienst Toeslagen gaan onverminderd door
met het zoeken naar verbeteringen in het huidige stelsel om problemen met terugvorderingen
voor burgers zoveel mogelijk te beperken.

Vraag 11

Bent u het eens met de lezing van de Dienst Toeslagen dat de groeiende problemen rondom
toeslagenschulden deels komen doordat steeds meer geld wordt rondgepompt?

Antwoord 11

Afgelopen jaren zijn de bedragen waarvoor mensen in aanmerking komen gegroeid. Met
een hoger recht op toeslagen worden mensen ook kwetsbaarder voor hogere terugvorderingen.
Ook geldt dat er op dit moment meer mensen in aanmerking komen voor toeslagen dan
een aantal jaren geleden. Dit betekent dat meer mensen te maken kunnen krijgen met
terugvorderingen. Zoals ook al genoemd bij de antwoorden op voorgaande vragen zijn
tegelijkertijd afgelopen jaren ook verschillende maatregelen genomen om de problematiek
van terugvorderingen en financiële stress als gevolg daarvan te verminderen. Dit neemt
niet weg dat we moeten blijven werken aan verbetering, ook binnen het huidige toeslagenstelsel.

Vraag 12

Onderschrijft u de constatering dat een verhoging van het minimumloon zoals voorgesteld
door de Commissie Sociaal Minimum ertoe leidt dat het loon meer de basis van het inkomen
wordt? Zo ja, waarom kiest u er dan niet voor om een verhoging naar 18 euro per uur
door te voeren om mensen minder afhankelijk te laten zijn van onzekere toeslagen?

Antwoord 12

Een verhoging van het minimumloon zou er in theorie toe kunnen leiden dat inkomens
voor een groter deel zouden bestaan uit loon en voor een kleiner deel uit aanvullingen
zoals toeslagen. Een verhoging van het wettelijk minimumloon vermindert de afhankelijkheid
van toeslagen, doordat het loon stijgt en bijvoorbeeld de zorgtoeslag daalt. Daarentegen
zal een hoger minimumloon wel kunnen leiden tot onwenselijke neveneffecten zoals hogere
kosten voor lonen en hogere kosten voor de aan het minimumloon gekoppelde uitkeringen.
Dit vergt een zorgvuldige afweging en politieke besluitvorming. Het kabinet heeft
gekozen voor een stabiele ontwikkeling van het minimumloon, nadat het minimumloon
in eerdere jaren aanzienlijk is verhoogd.

Vraag 13

Hoe neemt u de economische schade voor de maatschappij door psychische gevolgen zoals
depressies vanwege financiële stress mee in uw beleid? Maakt dit deel uit van ramingen
van de kosten en opbrengsten van mogelijke maatregelen om het stelsel te hervormen?

Antwoord 13

In de uitvoering van Dienst Toeslagen en in de beleidsvorming door het kabinet is
de afgelopen jaren veel prioriteit gegeven aan het terugdringen van (hoge) terugvorderingen.
Onderzoek laat zien dat terugvorderingen niet alleen een financiële impact hebben
maar ook voor stress zorgt die invloed kan zijn op de mentale gezondheid van mensen.10 Omdat financiële stress onderdeel is van de probleemanalyses over het toeslagenstelsel
komt dit op verschillende manieren terug in de beleidsvorming van toeslagen. Ook is
bekend dat terugvorderingen het doenvermogen van mensen kan beïnvloeden. In de beleidsvormende
fase wordt standaard ook het effect op het doenvermogen van mensen bezien. Op deze
wijze komen financiële stress en mentale gevolgen daarvan ook terug in de beleidsvorming.
In kwantitatieve zin, bijvoorbeeld via ramingen, wordt financiële stress niet betrokken
in de beleidsvorming van toeslagen.

Vraag 14

Kunt u deze vragen één voor één binnen drie weken beantwoorden?

Antwoord 14

Nee dit is niet gelukt. Om zorgvuldige beantwoording en afstemming mogelijk te maken
is op 18 november 2025 een uitstelbrief verzonden.