Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport
36 864 Wijziging van de Omgevingswet, de Wet milieubeheer en de Wet belastingen op milieugrondslag in verband met de implementatie van de herziening van de Richtlijn industriële emissies en de uitvoering van de PIE-verordening
Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 2 juli 2025 en het nader rapport d.d. 20 november 2025, aangeboden aan de Koning
door de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 22 april 2025, nr. 2025000935,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 2 juli 2025, nr. W17.25.00092/IV, bied ik U hierbij aan.
De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan met daaronder mijn reactie.
Bij Kabinetsmissive van 22 april 2025, no. 2025000935, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat – Openbaar Vervoer en Milieu,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt
het voorstel van wet houdende wijziging van de Omgevingswet, de Wet milieubeheer en
de Wet belastingen op milieugrondslag in verband met de implementatie van de herziening
van de Richtlijn industriële emissies en de uitvoering van de PIE-verordening, met
memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel implementeert richtlijn (EU) 2024/1785 inzake de herziening van de
richtlijn industriële emissies (hierna: herziene Rie). Ook geeft het uitvoering aan
verordening (EU) 2024/1244 betreffende de rapportage van milieugegevens van industriële
installaties, tot oprichting van een portaal voor industriële emissies (hierna: PIE-verordening).
Daarbij gaat het om wijzigingen van de Wet milieubeheer, de Omgevingswet en de Wet
belastingen op milieugrondslag.
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de inzichtelijkheid
en volledigheid van de implementatie en over het overgangsrecht.
In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van de toelichting en zo nodig
van het wetsvoorstel.
1. Inhoud en achtergrond van het wetsvoorstel
De huidige richtlijn industriële emissies is door middel van richtlijn (EU) 2024/17851 op een aantal punten herzien (hierna: herziene Rie). Zo is het aantal activiteiten
waarop de richtlijn van toepassing is, evenals het aantal verplichtingen, uitgebreid.
Bij dat laatste gaat het bijvoorbeeld om het opstellen van een milieubeheersysteem
en een transformatieplan. Er is een nieuw hoofdstuk toegevoegd met specifieke regels
voor veehouderijen. Ook is een informatieplicht voor bevoegde autoriteiten opgenomen.
De PIE-verordening2 is de opvolger van de PRTR-verordening3 en voorziet in een rapportageplicht over emissies (en de openbaarmaking daarvan).
Ook vereist de PIE-verordening het aanleveren van gegevens waarmee de informatie over
emissies in context kan worden geplaatst. De verordening voorziet onder meer in een
uitbreiding van het aantal rapportageplichtige bedrijven.
Het wetsvoorstel bevat voor het merendeel voorschriften die technisch van aard zijn,
aldus de toelichting.4 Zo wijzigt het wetsvoorstel de definitie van beste beschikbare technieken.5 Het voorziet in een aanpassing van de verplichting om de omgevingsvergunning te actualiseren
in het licht van onder meer ontwikkelingen van de technische mogelijkheden tot het
beschermen van het milieu.6 Het voorstel voorziet ook in een uitbreiding van de informatieplichten van het bevoegd
gezag.7 De overige wijzigingen bestaan vooral uit aanpassingen van de verwijzingen naar de
richtlijn of verordening. Verdere omzetting van de herziene Rie en uitvoering van
de PIE-verordening zullen plaatsvinden op het niveau van een algemene maatregel van
bestuur.8
2. Inzichtelijke en volledige implementatie
a. Omzetting voorschriften inzake criteria voor het opleggen van sancties
De herziene Rie vereist dat de lidstaten sancties opleggen in geval van inbreuken
op de bepalingen die de richtlijn omzetten in nationaal recht. De sancties moeten
in ieder geval bestuursrechtelijke financiële sancties omvatten. Lidstaten kunnen
ervoor kiezen om in plaats daarvan strafrechtelijke sancties op te leggen.9
In tegenstelling tot de vorige versie van de richtlijn, worden bovendien de specifieke
omstandigheden genoemd waarmee rekening moet worden gehouden bij het opleggen van
sancties. Het gaat dan om de aard, ernst en omvang van de inbreuk en het herhaaldelijk
of eenmalig karakter ervan. Daarnaast moet volgens de richtlijn bij de sanctieoplegging
rekening worden gehouden met «de bevolking die, of het milieu dat, door de inbreuk
wordt getroffen, rekening houdend met de gevolgen van de inbreuk voor de doelstelling
om een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu tot
stand te brengen».10
Adequate omzetting van de herziene Rie vereist het opnemen van specifieke, nauwkeurige
en duidelijke omzettingsmaatregelen, zodat betrokkenen kennis kunnen nemen van al
hun rechten en verplichtingen en deze in voorkomend geval geldend kunnen maken voor
de nationale rechterlijke instanties.11
Uit het wetsvoorstel blijkt niet hoe de genoemde vereisten reeds zijn of zullen worden
geïmplementeerd, bijvoorbeeld door middel van nu al geldende bepalingen in wetgeving
die zien op herstelsancties, bestuursrechtelijke of strafrechtelijke boetes.
Specifiek voor wat betreft het opleggen van boetes is van belang dat de lidstaten
op basis van de herziene Rie kunnen kiezen voor omzetting in bestuursrechtelijke of
strafrechtelijke wetgeving, mits de laatste «even doeltreffend, evenredig en afschrikkend
zijn als de (...) bestuursrechtelijke financiële sancties».12 De Afdeling wijst er ten aanzien van de strafrechtelijke optie op dat de rechter
in het Nederlandse strafproces veel beoordelingsruimte heeft om bij de straftoemeting
de omstandigheden van het geval af te wegen. Bij de keuze voor de wijze waarop de
omzetting van de vereisten uit de herziene Rie inzake de criteria bij de sanctieoplegging
het beste plaats kan vinden, dient hiermee rekening te worden gehouden.
De Afdeling adviseert om in de toelichting hierop nader in te gaan en het voorstel
zo nodig aan te passen.
Dit advies heeft geleid tot een aanpassing van de memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel.
Artikel 79 betreft sanctionering. Het artikel bepaalt dat – onverminderd de verplichtingen
krachtens Richtlijn 2008/99/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november
2008 inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht – sancties
moeten worden vastgesteld op overtreding van bepalingen die dienen ter implementatie
van de richtlijn industriële emissies die doeltreffend, evenredig en afschrikkend
zijn. Dit is een standaardformulering in Europese richtlijnen. Aan deze verplichting
wordt voldaan via het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving milieu.
Dat betekent dat nalevingstoezicht en bestuursrechtelijke handhaving gebeurt door
omgevingsdiensten, waarbij gedeputeerde staten of college van burgemeester en wethouders
het bevoegde gezag zijn voor de betreffende milieubelastende activiteit. Ook is voorzien
in strafrechtelijke handhaving via de Wet op de economische delicten.
Artikel 79, tweede lid, bepaalt dat de sancties, bedoeld in het eerste lid, in ieder
geval bestuursrechtelijke financiële sancties moeten zijn met als doel de uit de inbreuk
voortvloeiende economische voordelen effectief te ontnemen. Voor de zwaarste inbreuken
die door een rechtspersoon worden gepleegd, moet de financiële sanctie ten minste
zijn 3% van de jaaromzet in de Unie van de exploitant in het boekjaar dat voorafgaat
aan het jaar waarin de boete wordt opgelegd. Als alternatief zijn strafrechtelijke
sancties mogelijk onder de voorwaarde dat die even doeltreffend, evenredig en afschrikkend
zijn als de bestuursrechtelijke financiële sancties.
Nederlandse regelgeving is reeds in overeenstemming met artikel 79, tweede lid, via
de strafrechtelijke sancties uit de Wet op de economische delicten en de titels I
tot en met VIIIA van het eerste boek van het Wetboek van Strafrecht (van toepassing
via artikel 91 van die wet). In artikel 23, zevende lid, Wetboek van Strafrecht is
bepaald dat in gevallen waarin de hoogste boetecategorie geen passende bestraffing
is, een geldboete kan worden opgelegd tot ten hoogste tien procent van de jaaromzet
van de rechtspersoon in het boekjaar voorafgaande aan de uitspraak of strafbeschikking.
Artikel 79, derde lid, bepaalt dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat bij de op
grond van dit artikel opgelegde sancties, waar van toepassing, naar behoren rekening
wordt gehouden met:
a. de aard, de ernst en de omvang van de inbreuk;
b. de bevolking die, of het milieu dat, door de inbreuk wordt getroffen, rekening houdend
met de gevolgen van de inbreuk voor de doelstelling om een hoog niveau van bescherming
van de menselijke gezondheid en het milieu tot stand te brengen;
c. het herhaaldelijk of eenmalig karakter van de inbreuk.
Dit artikellid bevat een opsomming van verschillende strafverzwarende onderscheidenlijk
-verzachtende omstandigheden. Lidstaten zijn verplicht in het nationale recht de nodige
maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat in voorkomende gevallen zwaardere dan
wel lichtere straffen kunnen worden opgelegd dan in gevallen waarin die omstandigheden
zich niet voordoen.
In Nederland geldt als algemene regel dat de strafrechter zeer ruime straftoemetingsvrijheid
heeft. Binnen het wettelijke strafmaximum dat op een bepaald strafbaar feit is gesteld,
heeft de rechter de vrijheid om alle relevante omstandigheden mee te wegen bij het
bepalen van een passende straf in een individueel geval. Op deze wijze is het voor
de rechter mogelijk een zwaardere straf op te leggen dan gewoonlijk voor een feit
wordt opgelegd, indien bepaalde, strafverzwarende omstandigheden aan de orde zijn
of om in straf verminderende zin rekening te houden met verzachtende omstandigheden.
Hiervoor is niet vereist dat de betreffende verzwarende en verzachtende omstandigheden
specifiek in de wet worden neergelegd. Via artikel 91 van het Wetboek van Strafrecht
zijn titels I tot en met VIIIA van het eerste boek (maatregelen) van die wet ook van
toepassing op overtredingen en misdrijven die onder de Wet op de economische delicten
strafbaar zijn gesteld. Om te voldoen aan de verplichtingen uit artikel 79, derde
lid, onderdelen a en b, hoeven de in die onderdelen genoemde omstandigheden dan ook
niet te worden opgenomen in de Nederlandse strafwetgeving.
In recidive als strafverzwaringsgrond (artikel 79, derde lid, onderdeel c) is voorzien
via bestaand recht (artikel 43a van het Wetboek van Strafrecht juncto artikel 91 van
het Wetboek van Strafrecht). Tevens is voorzien in een strafverzwaringsgrond, indien
de verdachte een gewoonte maakt van het plegen van het misdrijf (artikel 6, eerste
lid, onderdeel 3, van de Wet op de economische delicten).
In navolging van dit advies is in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel
paragraaf 2.2.3 aangepast, waarin bovenstaande motivering is opgenomen.
b. Inzichtelijkheid van de implementatie
De transponeringstabel omvat niet de bepalingen uit de herziene Rie die een regeling
op wetsniveau vereisen en waarin de huidige nationale wetgeving al voorziet.13 Volgens de toelichting zal bij amvb een volledige transponeringstabel worden opgenomen
en bevat de transponeringstabel bij het voorstel enkel de bepalingen die wijziging
op wetsniveau vereisen.14 De Afdeling begrijpt de redenering die ten grondslag ligt aan deze keuze, maar merkt
op dat het overzicht van de wijze waarop de implementatie van de herziene Rie op wetsniveau
is of wordt gerealiseerd op dit moment niet compleet is. Zo is onduidelijk of de Omgevingswet
reeds voorziet in de (specifieke) handhavingsinstrumenten die de herziene Rie verlangt
in het nieuwe hoofdstuk over veehouderijen.15
Wat betreft de uitvoering van de PIE-verordening is geen transponeringstabel bij de
toelichting gevoegd. Daardoor is ook wat betreft deze verordening niet volledig duidelijk
welke bepalingen wettelijke uitvoering vergen en voor welke bepalingen bestaande wetgeving
afdoende is.
De Afdeling adviseert om voor de herziene Rie en de PIE-verordening transponeringstabellen
op te nemen die in elk geval de bepalingen vermelden waarmee de EU-wetgeving op wetsniveau
wordt of is geïmplementeerd.
Dit advies heeft geleid tot een aanpassing van de transponeringstabel voor de herziene
Rie en opname van een transponeringstabel voor de PIE-verordening.
c. Overgangsrecht
De herziene Rie bevat een artikel met overgangsbepalingen.16 Deze overgangsbepalingen hebben zowel betrekking op het nieuwe hoofdstuk over veehouderijen
als op installaties waar een activiteit uit bijlage I wordt verricht (in Nederland
wettelijk gedefinieerd als «ippc-installaties»). Voor deze installaties geldt dat
de vorige versie van de richtlijn langere tijd van toepassing blijft.17
Het wetsvoorstel zelf bevat geen overgangsrecht. De toelichting bij het wetsvoorstel
vermeldt in algemene zin dat het overgangsrecht wordt opgenomen op amvb-niveau en
bij dat besluit wordt toegelicht.18 Het overgangsrecht voor veehouderijen is kort in de toelichting beschreven en zal
een plaats krijgen in het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit kwaliteit
leefomgeving.19
De toelichting gaat niet in op het overgangsrecht uit de richtlijn voor ippc-installaties.
Het wetsvoorstel zondert installaties waarvoor op basis van de herziene Rie de vorige
versie van de richtlijn langer van toepassing dient te blijven ook niet uit, bijvoorbeeld
wat betreft aangepaste definities (zoals die van beste beschikbare technieken), of
de actualisering van de omgevingsvergunning. Daarmee wordt afgeweken van het overgangsrecht
zoals dat voor deze installaties is voorzien in de herziene Rie.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op het overgangsrecht ten
aanzien van de ippc-installaties en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.
Dit advies heeft ertoe geleid dat de toelichting is aangepast en uitgebreid. Dat is
gebeurd door in paragraaf 2.2.2 voor wat betreft het overgangsrecht voor rie-veehouderij-installaties
de volgende passage op te nemen: Het overgangsrecht voor veehouderijen wordt geïmplementeerd
in de amvb die in voorbereiding is. De voorgestelde wijzigingen op wetsniveau behoeven
geen overgangsrecht. Tot het tijdstip van inwerkingtreding moeten de genoemde (bestaande)
veehouderijen, voldoen aan de voor hun geldende bepalingen ter implementatie van de
nu nog geldende RIE.
Verder is de bepaling over de toegang tot de rechter verder toegelicht met de volgende
passage:
De bepalingen over de toegang tot de rechter uit de RIE zijn in de herziene Rie aangevuld
en meer in overeenstemming gebracht met het Verdrag van Aarhus. Dit is gedaan door:
uit de RIE zijn in de herziene Rie aangevuld en meer in overeenstemming gebracht met
het Verdrag van Aarhus. Dit is gedaan door:
– de opname van een definitie van «het betrokken publiek» in artikel 3, punt 17, en
– toevoeging van twee zinsneden aan de artikelen 25, eerste lid, en 70 nonies, eerste
lid, waarin is bepaald dat:
a. de procesbevoegdheid in beroepsprocedures niet afhankelijk mag worden gemaakt van
de rol die het betrokken lid van het publiek heeft gespeeld tijdens een inspraakfase
van de besluitvormingsprocedures krachtens deze richtlijn;
b. de beroepsprocedure eerlijk, billijk, tijdig en niet buitensporig kostbaar mag zijn,
en voorziet in adequate en doeltreffende middelen, met inbegrip van, zo nodig, een
rechterlijk bevel. Naar aanleiding van het op 14 januari 2021 gewezen arrest van het
Hof van Justitie over de uitleg van het Verdrag van Aarhus over inspraak en toegang
tot de (bestuurs-)rechter bij Aarhusbesluiten (het zogenoemde Varkens-in-Noodarrest)
is een wetsvoorstel in voorbereiding dat erin voorziet dat de Nederlandse regelgeving
wat betreft de toegang tot de rechter met het Verdrag van Aarhus in overeenstemming
wordt gebracht.
De zinsnede «met inbegrip van, zo nodig, een rechterlijk bevel» luidt in de Engelse
tekst van de herziene Rie: including injunctive relief as appropriate. Hierin is voorzien
door de mogelijkheid een voorlopige voorziening te vragen (artikel 8.81 van de Algemene
wet bestuursrecht).
Bovendien is de volgende passage toegevoegd over het algemene overgangsrecht in paragraaf 8:
De herziene Rie bevat overgangsrechtbepalingen. Hetgeen met dit wetsvoorstel wordt
geregeld vraagt geen overgangsrecht op dit niveau. Het overgangsrecht wordt, waar
toepasselijk, opgenomen in de amvb.
Verder is van de gelegenheid is gebruikgemaakt om:
in het wetsvoorstel:
– in artikel I, onderdeel H, onder 6 (wijziging van begripsbepaling) een definitie toe
te voegen van «rie-veehouderij-installatie» en deze op te nemen in artikel I, onderdelen A (wijziging van artikel 4.13, tweede
lid, Omgevingswet) en C (wijziging van artikel 5.7, tweede lid, Omgevingswet) en II
(wijziging van artikel 19.1b, tweede lid, Wet milieubeheer). Dit is nodig om een beleid
neutrale omzetting te garanderen van de wijzigingen van de RIE door de herziene Rie
(afsplitsing van veehouderijen met een ander regime, die niet langer ippc-installatie
zijn);
– in artikel I, onderdeel H, onder 2 (wijziging van begripsbepaling) in het artikel
dat de definitie van beste beschikbare technieken wijzigt, een foutieve verwijzing
aan te passen;
– in artikel I, onderdeel H, onder 3 (wijziging van begripsbepaling) een definitie toe
te voegen van «eenvormige voorwaarden voor uitvoeringsregels»en die toe te voegen in en in artikel I, onderdelen B (wijziging van artikel 4.22,
tweede lid, onderdeel c, van de Omgevingswet) en D (wijziging van 5.38, tweede lid,
van de Omgevingswet). Dit om de toepassing van best beschikbare technieken en eenvormige
voorwaarden voor uitvoeringsregels gelijk te trekken. De eenvormige voorwaarden voor
uitvoeringsregels zijn van toepassing op de veehouderijen die onder de richtlijn vallen;
– in artikel I, onderdeel H, onder 4 (wijziging van begripsbepaling), een kleine aanpassing
van het begrip «ippc-installatie» voor te stellen;
– in artikel II (wijziging van artikel 19.1b, derde lid, van de Wet milieubeheer) de
verplichting om een geconsolideerde vergunning te publiceren te beperken tot ippc-installaties.
– in artikel IV de inwerkingtredingsbepaling te wijzigen zodat het koninklijk besluit
voor inwerkingtreding ruimte biedt voor inwerkingtreding op verschillende tijdstippen
voor verschillende onderdelen;
en in de memorie van toelichting:
– de referenties aan de RIE en de herziene Rie te verbeteren;
– in paragraaf 2.2.2 een aantal verduidelijkingen toe te voegen in verband met de wijzigingen
van de Omgevingswet in verband met de toevoeging van het begrip rie-veehouderij-installaties
(zie hierboven bij aanvullingen wetsvoorstel);
– in paragraaf 2.2.3 van de memorie van toelichting een foutieve verwijzing aan te passen.
De opschortverplichting staat in artikel 19.4 van de Ow;
– in paragraaf 3.2 zijn de rapportageplicht en de sanctiebepaling uit de Pie-verordening
uitgebreider toegelicht;
– in paragraaf 4 is de verhouding tot nationale regelgeving meer gedetailleerd omschreven;
– in de artikelsgewijze toelichting de toelichting voor de gewijzigde artikelen of toegevoegde
artikelen en begripsomschrijvingen aan te passen en aan te vullen;
– enige redactionele verbeteringen.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, A.A. Aartsen
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
Th.C. de Graaf, vicepresident van de Raad van State -
Mede ondertekenaar
A.A. Aartsen, staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.