Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen deel

1. Inleiding

1.1 Aanleiding en doel

Stemgerechtigden die vanwege hun lichamelijke gesteldheid bij een verkiezing niet
zelfstandig kunnen stemmen, kunnen hulp krijgen in het stemhokje. Op die manier kunnen
zij tóch hun stem uitbrengen. Deze regeling bestaat al sinds 1896. Daarnaast is er
ook een andere groep in de Nederlandse samenleving voor wie het stemproces grote uitdagingen
kent. De samenstelling van deze groep is zeer divers. Bovendien is van buitenaf lang
niet altijd eenvoudig waar te nemen of iemand tot deze groep behoort. Zij omvat onder
andere personen met een verstandelijke beperking, mensen met ziektes zoals alzheimer,
en mensen die moeite hebben met lezen en schrijven. Al deze groepen hebben één ding
gemeen: ook voor hen vormt deelname aan het stemproces soms een (onneembare) uitdaging.
Toch mogen zij op dit moment niet in het stemhokje worden geholpen bij het uitbrengen
van hun stem. In de praktijk worden zij hierdoor voor de keuze gesteld: tóch zelf
proberen aan de stemming deel te nemen (met het risico onbedoeld een ongeldige stem
uit te brengen of een stem uit te brengen op een andere kandidaat dan die hun voorkeur
geniet), bij volmacht stemmen (en iemand anders uit hun naam aan de stemming laten
deelnemen) of afzien van de uitoefening van hun grondwettelijk stemrecht.

Bij voorgaande verkiezingen is telkens aandacht gevraagd, en geweest, voor de uitdagingen
waarvoor verschillende groepen mensen in de Nederlandse samenleving zich gesteld weten
als zij hun stemrecht willen uitoefenen. Er is ook op verschillende manieren geprobeerd
tegemoet te komen aan de behoeften die daaruit voortvloeien. Bijvoorbeeld door voor
verschillende doelgroepen gerichte trainingen en voorlichtingsmaterialen aan te bieden.
In sommige gemeenten worden ook prikkelarme stemlokalen ingericht. Dit draagt bij
aan de toegankelijkheid, want het biedt bijvoorbeeld stemgerechtigden met niet-aangeboren
hersenletsel die maar weinig prikkels kunnen verdragen een omgeving aan die meer op
hun behoeften is afgestemd. Maar het laat onverlet dat er desondanks een heterogene
groep stemgerechtigden overblijft, die er baat bij heeft om óók in het stemhokje bijgestaan
te mogen worden bij het uitbrengen van hun stem. Dit voorstel van wet strekt daartoe.

De regering is niet eenvoudig tot dit voorstel gekomen. Er gaan dan ook verschillende
dilemma’s achter schuil. Bijvoorbeeld over de afbakening van de groep stemgerechtigden
die aanspraak kan maken op het recht om zich in het stemhokje te laten bijstaan bij
het uitbrengen van hun stem en over de manier waarop voorkomen kan worden dat het
vertrouwen dat verkiezingen in Nederland vrij en eerlijk verlopen beschadigd of beschaamd
raakt. Vertrouwen komt immers te voet, maar gaat te paard. Het is de regering gebleken
dat het praktisch onmogelijk is om het recht om in het stemhokje te worden bijgestaan
bij het uitbrengen van een stem te beperken tot enkele specifiek aan te wijzen aanvullende
groepen stemgerechtigden. Daarom is er in dit wetsvoorstel voor gekozen dit recht
aan eenieder toe te kennen. Dat draagt bij aan de toegankelijkheid van het verkiezingsproces.
Om misbruik te voorkomen, is daarbij echter ook bepaald dat deze bijstand alleen verleend
mag worden door een lid van het stembureau dat hiertoe is opgeleid. Mensen met een
fysieke beperking blijven het recht behouden om iemand naar keuze voor hulp in het
stemhokje mee te nemen. Dit kan een stembureaulid zijn, maar mag ook een familielid
of kennis zijn. Dit is in lijn met het Verdrag inzake de rechten van personen met
een handicap (VN-verdrag handicap). Dit wetsvoorstel wijzigt hier daarom niets aan.
Het introduceert enkel het recht op bijstand door een stembureaulid voor alle andere
kiezers. Het wetsvoorstel sluit aan bij een aanbeveling van het VN-comité handicap
aan Nederland om hulp in het stemhokje voor mensen met een beperking in regelgeving
vast te leggen.1

Het algemeen deel van deze memorie van toelichting is als volgt opgebouwd.

Na de inleiding wordt in hoofdstuk 2 onder meer ingegaan op de vormgeving van de bijstand
en de training voor stembureauleden. In hoofdstuk 3 wordt toegelicht hoe de wet zich
verhoudt tot het hoger recht, zoals internationale verdragen en de Nederlandse Grondwet.
In dit hoofdstuk komen ook de waarborgen van het verkiezingsproces aan de orde, evenals
bijstand bij het stemmen in internationaal perspectief. Hoofdstuk 4 ziet op de voorlichting
aan stemgerechtigden om deze zo goed als mogelijk te informeren over de mogelijkheid
tot het verkrijgen van bijstand in het stemhokje. In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op
de administratieve en financiële lasten. Tot slot volgt een reactie op de adviezen
uit de consultatie voor zover die nog niet in de voorgaande hoofdstukken zijn behandeld
(hoofdstuk 6).

In eerste instantie voorzag het wetsvoorstel in een experiment waarbij iedere stemgerechtigde
die dat wenst bijstand kon krijgen bij het uitbrengen van zijn stem in het stemhokje.
Middels deze experimentenwet zou de mogelijkheid worden gecreëerd om in een beperkt
aantal gemeenten te oefenen met het op grote schaal toestaan van bijstand, om vervolgens
te beslissen of de bijstand in het stemhokje in de Kieswet moet worden verankerd of
niet. Na ontvangst van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
is evenwel besloten om, om redenen van gelijke behandeling, de bijstand in het stemhokje
niet eerst in slechts een klein aantal gemeenten uit te proberen maar in één keer
landelijk uit te rollen. Daartoe strekt het onderhavige voorstel van wet. De adviezen
die in de eerdere consultatiefase zijn uitgebracht door belanghebbende instanties,
zijn eveneens in deze toelichting meegenomen.

1.2 Samenhang wetsvoorstel met ontwikkelingen verkiezingsproces

Eerder heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK)
toegezegd om in de memorie van toelichting bij elk wetsvoorstel met betrekking tot
het verkiezingsproces inzichtelijk te maken hoe dat voorstel zich verhoudt tot andere
ontwikkelingen in het verkiezingsproces.2

Het voorliggende wetsvoorstel is een onderdeel van de zogenoemde Verkiezingsagenda
2030 die op 18 juni 2021 is aangeboden aan de Tweede Kamer.3 Daarin staan maatregelen die het kabinet samen met de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG), de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB) en de Kiesraad
heeft geïnventariseerd voor vernieuwing en onderhoud van het verkiezingsproces. Het
wetsvoorstel sluit ook aan bij de bredere maatregelen die worden ingezet om de toegankelijkheid
van verkiezingen in Nederland te bevorderen. Zo is bijvoorbeeld bij de Tweede Kamerverkiezing
van maart 2021 en de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2022 steeds, in samenwerking
met de VNG, NVVB, Kiesraad, het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en
intermediaire organisaties, uitvoering gegeven aan een Actieplan Toegankelijk Stemmen.4 Ook bij de provinciale staten- en waterschapsverkiezingen in 2023, de Tweede Kamerverkiezing
in 2023 en de Europees Parlementsverkiezing in 2024 zijn de inspanningen gecontinueerd
om de toegankelijkheid van het verkiezingsproces te bevorderen.

Lopende wetsvoorstellen hebben op dit moment geen directe gevolgen voor de uitvoering
van voorliggend wetsvoorstel. Wel wijst de regering op de Tijdelijke experimentenwet
nieuwe stembiljetten die per 1 oktober 2022 in werking is getreden.5 Deze wet maakt het mogelijk te experimenteren met een ander model stembiljet. Op
dit nieuwe model stembiljet kunnen ook de logo’s van politieke partijen worden afgedrukt.
Logo’s kunnen behulpzaam zijn voor de kiezer, ook de laaggeletterde kiezer, om de
politieke partij waarop hij wil stemmen (beter) zelfstandig te herkennen. Bij de verkiezingen
voor het Europees Parlement in 2024 is voor het eerst in een aantal gemeenten geëxperimenteerd
met het nieuwe stembiljet. Daarnaast merkt de regering op, mede in reactie op een
vraag van het College voor de Rechten van de Mens, dat als het voorstel van wet van
de leden Sneller (D66) en Bushoff (PvdA) tot invoering van vervroegd stemmen in het
stemlokaal tot wet wordt verheven,6 het ook mogelijk is om op de dagen dat vervroegd kan worden gestemd, bijstand in
het stemhokje te ontvangen.

1.3 Gesprekken met belanghebbende organisaties

Dit voorstel van wet maakt het mogelijk dat ook anderen dan personen met een fysieke
beperking zich in het stemhokje kunnen laten bijstaan bij het uitbrengen van hun stem.
De bijstand mag echter alleen door een lid van het stembureau worden verleend. Een
aantal organisaties heeft in de consultatiefase van de experimentenwet in reactie
hierop aangegeven dat als stemgerechtigden iemand naar keuze ter ondersteuning zouden
mogen meenemen in het stemhokje, zij er mogelijk meer vertrouwen in hebben dat zij
daadwerkelijk op de gewenste partij en de gewenste kandidaat stemmen.

Het Ministerie van BZK heeft gesprekken gevoerd met belanghebbende organisaties om
te verkennen hoe bijstand door een persoon naar eigen keuze eruit zou kunnen zien.
Er is gesproken met Ieder(in), Kennis over Zien, Alzheimer Nederland, de Landelijke
Federatie Belangenorganisaties (LFB), het College voor de Rechten van de Mens, de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de Kiesraad en de Nederlandse Vereniging voor
Burgerzaken.

Er zijn vijf varianten besproken:

1. Bijstand door een speciaal daartoe getraind stembureaulid (in de lijn van het wetsvoorstel
dat in consultatie is geweest);

2. Bijstand door iemand naar keuze: naam van begeleider naar keuze vooraf doorgeven (bijvoorbeeld
door een «stemhulppas» aan te vragen en de begeleider een (online) training te laten
volgen);

3. Bijstand door iemand naar keuze: in het stemlokaal een verklaring laten ondertekenen
door kiezer en begeleider, waarbij de kiezer verklaart wie hulp aan hem of haar verleent
en de begeleider verklaart dat hij het stemgeheim en de stemvrijheid van de kiezer
zal respecteren;

4. Bijstand door iemand naar keuze onder toezicht van een stembureaulid. Het stembureaulid
zou erop kunnen toezien dat de hulp neutraal wordt gegeven;

5. Uitbreiding van bijstand door iemand naar keuze, maar alleen voor kiezers met een
medische verklaring van een arts. Hierin bevestigt de arts dat de kiezer niet in staat
is zelfstandig te stemmen om andere redenen dan fysieke gesteldheid.

Ook is gesproken over het volgende dilemma.

Uitbreiding van hulp in het stemhokje door een persoon naar keuze kan de toegankelijkheid
van het verkiezingsproces vergroten. Stemgerechtigden voor wie het nu moeilijk is
om in persoon te stemmen worden op deze manier in staat gesteld om aan de stemming
deel te nemen. Anderzijds kan uitbreiding van de mogelijkheid tot assistentie worden
misbruikt om inbreuk te maken op de stemvrijheid en het stemgeheim van de kiezer die
wordt geholpen. In tegenstelling tot de groep kiezers met een fysieke beperking gaat
het hier niet om een kleine en afgebakende groep: het gaat om alle kiezers die niet
(ook) een fysieke beperking hebben. Door de omvang van de groep kiezers zijn de potentiële
gevolgen voor het verkiezingsproces groot en dienen waarborgen als het stemgeheim
en de stemvrijheid zwaar te wegen.

De organisaties met wie gesproken is onderkennen bovenstaand dilemma en begrijpen
de keuze als uitsluitend een getraind stembureaulid hulp biedt bij het stemmen als
hier behoefte aan is (variant 1), maar een aantal organisaties vindt dat daarnaast
ook nog hulp naar keuze mogelijk moet zijn. Als ervoor wordt gekozen om ook hulp in
het stemhokje toe te staan door iemand naar keuze, dan bleek in de gevoerde gesprekken
een verklaring tekenen in het stemlokaal (variant 3) de voorkeur te hebben boven een
«stemhulppas» aanvragen (variant 2), omdat dit minder belastend is voor de uitvoering
voor zowel kiezers als gemeenten. Het moeten aanvragen van een «stemhulppas» zou een
extra drempel om te gaan stemmen opwerpen. De gesprekspartners waren geen voorstander
van bijstand door iemand naar keuze onder toezicht van een stembureaulid (variant 4)
of bijstand mits men een medische verklaring heeft (variant 5), omdat dit praktisch
gezien moeilijk uitvoerbaar is, dit stigmatiserend kan zijn en mensen met een beperking
hierdoor nog meer afhankelijk worden gemaakt van anderen om hun stemrecht te kunnen
uitoefenen.

1.4 Afweging tussen voor- en nadelen

De regering is niet eenvoudig tot dit voorstel van wet gekomen. Dat komt door het
dilemma dat in de vorige paragraaf al even kort is geschetst. Uitbreiding van de bestaande
mogelijkheid om in het stemhokje te worden bijgestaan door een persoon naar keuze
tot ook anderen dan personen met een fysieke beperking,7 kan de toegankelijkheid van het verkiezingsproces vergroten. Stemgerechtigden voor
wie het nu om andere redenen dan hun lichamelijke gesteldheid moeilijk is om in persoon
te stemmen, worden op deze manier beter in staat gesteld om aan de stemming deel te
nemen. Daarmee wordt gewaarborgd dat wie stemgerechtigd is, ook daadwerkelijk het
stemrecht kan uitoefenen. Eén van de fundamentele beginselen voor het houden van vrije
en eerlijke verkiezingen. Uitbreiding zou bovendien tegemoetkomen aan een aanbeveling
van het VN-comité handicap aan Nederland om hulp in het stemhokje voor mensen met
een beperking in regelgeving vast te leggen.8

Maar dat de Kieswet voorschrijft dat stemgerechtigden het stembiljet in het stemhokje
invullen,9 heeft een reden. Daar, in het stemhokje, wordt de stemvrijheid gewaarborgd. In afzondering
van alles en iedereen, hebben stemgerechtigden in het stemhokje de vrijheid om een
stem uit te brengen die hun daadwerkelijke stemvoorkeur tot uitdrukking brengt. In
het stemhokje zijn zij onttrokken aan de macht en invloed van derden en mogen zij
zich ook aan die macht en invloed onttrokken weten. Want de druk om met het uitbrengen
van een stem een derde te behagen kan ook gevoeld worden, zonder dat die druk daadwerkelijk
wordt uitgeoefend. Bijvoorbeeld als iemand in een afhankelijke positie verkeert ten
opzichte van een derde en weet dat deze derde er andere politieke opvattingen op nahoudt
dan hij of zij zelf. De keuze die in het stemhokje gemaakt wordt is vrij, omdat men
op dat moment alleen en onbespied is. De leden van het stembureau zien daarop toe.
En het stemgeheim staat eraan in de weg dat derden achteraf tóch kunnen controleren
hoe de stemgerechtigde zijn of haar stemrecht heeft uitgeoefend en daar consequenties
aan kunnen verbinden.

Toestaan dat stemgerechtigden in het stemhokje worden geholpen bij het uitbrengen
van hun stem, is toestaan dat er (beperkt) inbreuk wordt gemaakt op het stemgeheim.
Zoals gezegd kan dit gerechtvaardigd zijn als iemand zonder die inbreuk het stemrecht
helemaal niet had kunnen uitoefenen. Maar wie daarenboven toestaat dat stemgerechtigden
zich kunnen laten bijstaan door degene die zij zelf aanwijzen, verlegt daarmee ook
de verantwoordelijkheid van het gewaarborgd zijn van de stemvrijheid naar de stemgerechtigden
zelf. In Nederland zal dat voor grote groepen stemgerechtigden niet direct een probleem
vormen. Maar het is wel een nadeel voor stemgerechtigden die zich in een kwetsbare
positie bevinden of menen te bevinden, bijvoorbeeld vanwege hulpbehoevendheid of gezinscultuur.
Denk aan personen die mantelzorg ontvangen, laaggeletterden die anders willen stemmen
dan hun partner of jongvolwassenen die een andere stemkeuze willen maken dan de keuze
die hun ouders van hen verwachten. En al lijkt het thans onvoorstelbaar, mensen kunnen
ook in een kwetsbare positie worden gebracht. Bijvoorbeeld door bedreiging of door
omkoping. De vraag rijst of wie zich in een kwetsbare positie bevindt of meent te
bevinden wel in staat is, of in staat voelt, om zijn stemvrijheid op te eisen tegenover
degene van wie hij zich afhankelijk weet of meent. Op dit moment wordt hun stemvrijheid
gewaarborgd door de leden van het stembureau. Dat is ook algemeen bekend. De leden
van het stembureau zien erop toe dat stemgerechtigden hun stembiljet in afzondering
van alles en iedereen invullen en zich daarmee aan eventuele druk van buitenaf kunnen
onttrekken. Als alle stemgerechtigden door een ieder bijgestaan kunnen worden bij
het invullen van hun stembiljet, is de stemvrijheid veel minder gewaarborgd en neemt
het risico op wat men noemt family voting of gezinshoofdstemmen toe. Doordat er geen zicht is op wat er in het stemhokje wordt
besproken tussen de kiezer en degene die bijstand verleent, is de kans aanwezig dat
het aantal uitgebrachte stemmen dat onder druk wordt uitgebracht fors zal toenemen
wanneer iedere kiezer een persoon naar keuze mee mag nemen in het stemhokje.

Uitbreiding van de bestaande mogelijkheid tot assistentie kan dus worden misbruikt
om inbreuk te maken op de stemvrijheid van de kiezer die geholpen wordt. Hoewel dit
risico ook aanwezig is bij kiezers met een fysieke beperking, gaat het daar om een
aanzienlijk kleinere en duidelijk afgebakende groep kiezers. Het risico bestaat dat
als een (relatief) groot aantal kiezers in het stemhokje wordt bijgestaan bij het
uitbrengen van hun stem er, hoewel dat ongegrond kan zijn, twijfel kan rijzen over
de mate waarin de stemming vrij en eerlijk is verlopen. In het bijzonder als voor
derden de noodzaak van het toestaan van bijstand niet direct zichtbaar is, zoals dit
bij personen met een fysieke beperking wél het geval is. Dit kan afbreuk doen aan
de wil van mensen om de verkiezingsuitslag te accepteren.

Om bovenstaande risico’s te beperken, heeft de regering de voorkeur gegeven aan variant
1 en wordt met deze wet geregeld dat mensen die niet (ook) een fysieke beperking hebben
alleen hulp bij het stemmen kunnen krijgen door getrainde stembureauleden. Stembureauleden
leren bij deze training hoe zij op een neutrale manier stemgerechtigden kunnen helpen
bij het uitbrengen van hun stem. De aanvullende uitvoeringslasten voor gemeenten zijn
bovendien beperkt, omdat stembureauleden reeds een training moeten volgen voor hun
werkzaamheden op het stembureau. Deze variant verdient, mede gelet op de uitvoerbaarheid,
de voorkeur boven de varianten waarbij bijstand wordt verleend door een derde en gebruikt
moet worden gemaakt van een stemhulppas, een op het stembureau te ondertekenen verklaring
of een medische verklaring van een arts.

Door de bijstand te laten verlenen door een stembureaulid blijft de stemvrijheid gewaarborgd,
en wordt groeps- en gezinshoofdstemmen oftewel family voting tegengegaan. Wanneer de bijstand door een stembureaulid wordt verleend, is de kans
op beïnvloeding aanzienlijk kleiner doordat er geen persoonlijke relatie bestaat tussen
het stembureaulid en de kiezer en deze laatste zich naar verwachting minder snel door
een vreemde zal laten bewegen om op een bepaalde kandidaat te stemmen. Deze werkwijze
is in overeenstemming met de fundamentele beginselen voor vrije en eerlijke verkiezingen
zoals deze door de Venetië Commissie worden onderscheiden, te weten algemeen stemrecht,
stemgelijkwaardigheid, stemvrijheid, stemgeheim en direct kiesrecht. Op grond van
artikel 29 van het VN Verdrag-handicap hebben personen met een handicap het recht
om op hun verzoek te worden bijgestaan bij het uitbrengen van hun stem door een persoon
naar keuze. Het verdrag richt zich echter alleen op het algemeen stemrecht en laat
de andere fundamentele beginselen voor vrije en eerlijke verkiezingen – die ook gewaarborgd
moeten worden – buiten beschouwing. Hulp in het stemhokje voor kiezers die niet een
fysieke beperking hebben door getrainde stembureauleden doet zowel recht aan de door
de Venetië Commissie onderscheidde beginselen als aan het VN-verdrag handicap. Getrainde
stembureauleden hebben geen persoonlijke band met de kiezer, waardoor de kans op beïnvloeding
van de kiezer aanzienlijk kleiner wordt geacht dan wanneer deze bijstand wordt verleend
door een familielid of een begeleider.

2. Verlenen van bijstand

2.1 Afbakening doelgroep

De regering acht het van groot belang dat een zo groot mogelijke groep stemgerechtigden
zoveel mogelijk zelfstandig kan stemmen in het stemlokaal, en voor deelname aan verkiezingen
niet is aangewezen op het geven van een volmacht.10 Op grond van de Kieswet geldt de regel dat kiezers die vanwege hun lichamelijke gesteldheid
hulp in het stemhokje nodig hebben bij het invullen van het stembiljet, die hulp desgewenst
kunnen krijgen. Voor andere kiezers geldt dit niet. Indien zij hulp nodig hebben,
kunnen zij die nu alleen buiten het stemhokje krijgen. Veel kiezers met een verstandelijke
beperking, maar ook kiezers die laaggeletterd zijn en andere kiezers die niet (meer)
goed in staat zijn om zonder hulp aan de stemming deel te nemen, hebben moeite met
het stemproces. Zij ondervinden problemen bij het begrijpen van het stembiljet en
bij het lezen van de daarop voorkomende namen van partijen en kandidaten. Dit belemmert
hen bij het uitoefenen van hun stemrecht.

Het is niet bekend hoeveel mensen hulp bij het stemmen nodig hebben. Wel is bekend
dat rond een miljoen personen een licht verstandelijke beperking hebben,11 rond de 290.000 personen aan dementie leiden12 en rond de 2,5 miljoen personen laaggeletterd zijn.13 Een deel van deze groepen heeft behoefte aan bijstand bij het uitbrengen van hun
stem. Van de groep mensen met dementie brengt 54% nadat de diagnose is gesteld geen
stem meer uit, voornamelijk omdat de handelingen om een stem uit te brengen te moeilijk
worden. Dit terwijl mensen met dementie zo lang mogelijk zelf willen stemmen.14 Verschillende (belangen)organisaties benadrukken al geruime tijd dat met name bij
kiezers met een verstandelijke beperking grote behoefte bestaat aan ondersteuning
in het stemhokje. De behoefte aan hulp in het stemhokje van mensen met een verstandelijke
beperking blijkt ook uit meldingen bij het Meldpunt Onbeperkt stemmen.15 Mensen met een (licht) verstandelijke beperking geven hierbij aan dat het voor hen
lastig en stressvol is om te stemmen als zij geen hulp in het stemhokje kunnen krijgen.
Ieder(in),16 Sien,17 KansPlus18 en de LFB19 hebben in hun gezamenlijke pamflet «Zelfstandig stemmen voor iedereen»20 gevraagd ondersteuning in het stemhokje voor iedereen mogelijk te maken. Ook de Kiesraad
heeft eerder geadviseerd om voor stemgerechtigden met een verstandelijke beperking
assistentie door een stembureaulid mogelijk te maken.21 Uit onderzoek onder kiezers blijkt dat bij 10% van de kiezers die een volmacht heeft
afgegeven een beperking de reden hiervoor is.22 Uit onderzoek naar toegankelijk stemmen blijkt dat 8% van de stemmers met een beperking
hulp in het stemhokje nodig heeft. Met name mensen met een verstandelijke beperking
en mensen met Alzheimer of dementie geven aan hulp in het stemhokje nodig te hebben.23 Gelet op het voorgaande beoogt de regering het stemproces voor deze groepen stemgerechtigden
toegankelijker te maken. Men heeft immers pas iets aan het hebben van stemrecht, als
men dit recht ook kan uitoefenen.

Het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten (NJCM) pleit er in haar advies
over de in consultatie gebrachte versie van dit wetsvoorstel voor om de assistentie
alleen toe te staan aan stemgerechtigden met een verstandelijke beperking en niet
aan alle stemgerechtigden. De regering heeft dit advies niet overgenomen. Afbakening
van de groep stemgerechtigden met een verstandelijke beperking is niet goed uitvoerbaar
en bovendien onwenselijk. Het is niet goed uitvoerbaar, omdat er geen register of
andere vorm van administratie van stemgerechtigden met een verstandelijke beperking
bestaat. Het voorschrijven van een verklaring van bijvoorbeeld een (huis)arts dat
een stemgerechtigde een verstandelijke beperking heeft, is wat de regering betreft
evenmin een begaanbare weg. Nog afgezien van de vraag welke criteria de (huis)arts
zou moeten hanteren, zou een dergelijke verklaring extra drempels opwerpen voor een
groep stemgerechtigden om te gaan stemmen. Zij zouden dan immers aan een dergelijke
verklaring moeten zien te komen en die meenemen naar het stembureau en daar overleggen.
Ook vindt de regering het onwenselijk de voorzitter van het stembureau te belasten
met het beoordelen van de mate waarin een verstandelijke beperking een stemgerechtigde
zodanig beperkt dat hem of haar kan worden toegestaan zich bij het uitbrengen van
de stem door een derde te doen bijstaan. Stembureauleden, onder wie de voorzitters
van de stembureaus, hebben immers over het algemeen geen medische achtergrond en zijn
daardoor onvoldoende gekwalificeerd en geëquipeerd om de stemgerechtigden met een
verstandelijke beperking te onderscheiden van de stemgerechtigden zonder verstandelijke
beperking.24 Bovendien kunnen stemgerechtigden ook redenen hebben om bijstand in het stemhokje
te verlangen die losstaan van hun verstandelijke vermogens. Zo kan ook een laaggeletterde
kiezer of een stemgerechtigde die om andere reden niet (meer) goed in staat is om
zonder hulp aan de stemming deel te nemen problemen ondervinden bij het geheel zelfstandig
invullen van het stembiljet. Daarom is in het wetsvoorstel opgenomen dat iedere stemgerechtigde
die aangeeft hulp bij het stemmen te behoeven daarvoor in aanmerking komt.

2.2 Vormgeving bijstand

Voor stemgerechtigden die vanwege hun lichamelijke gesteldheid hulp nodig hebben,
verandert er met dit voorstel van wet niets. Aan het bestaande recht, neergelegd in
artikel J 28 van de Kieswet, wordt niet getoornd. Zij kunnen stembureauleden om bijstand
vragen. Daarnaast mogen zij ook hulp van een familielid of kennis krijgen. Stemgerechtigden
die om een andere reden dan vanwege een fysieke beperking behoefte hebben aan hulp
in het stemhokje, kunnen deze hulp enkel ontvangen van een van de aanwezige stembureauleden.
De stembureauleden zullen hiervoor allemaal een training volgen. Stembureauleden zijn
op grond van de Kieswet neutraal.25 Zij hebben zich vrijwillig aangemeld bij de gemeente als stembureaulid en hun gegevens
zijn voorafgaand aan de verkiezing door de gemeente gecontroleerd. Door stemgerechtigden
zonder fysieke beperking alleen hulp door een stembureaulid toe te staan, biedt deze
vormgeving van de bijstand de beste waarborg voor de stemvrijheid en het stemgeheim
van de kiezer die de bijstand krijgt. De regering deelt dan ook niet het standpunt
van het NJCM dat het uitbreiden van de assistentie-mogelijkheid tot alle stemgerechtigden een onevenredige en onnodige afbreuk doet aan het stemgeheim. Ook
de Kiesraad heeft eerder geadviseerd om alleen hulp door een lid van het stembureau
toe te staan.26

Voor het bieden van hulp aan de kiezers bij het stemmen zullen de stembureauleden
worden getraind in het uitvoeren van deze taak. Deze training zal onderdeel zijn van
de reeds bestaande training die stembureauleden moeten volgen voorafgaand aan de verkiezingsdag.
In deze training wordt aandacht besteed aan de omgang met mensen met een beperking,
zoals een verstandelijke beperking of dementie. Tijdens de training zal ook worden
ingegaan op de wijze van ondersteunen van kiezers die om hulp vragen en nadrukkelijk
ook op het waarborgen van de stemvrijheid en het stemgeheim van deze kiezers. Het
is bij het geven van de bijstand van essentieel belang dat de kiezer erop kan vertrouwen
dat een stembureaulid datgene wat vertrouwelijk met hem wordt gedeeld, strikt vertrouwelijk
houdt. Vandaar ook dat in het voorgestelde artikel J 14a van het wetsvoorstel de bestaande
regel dat de leden van het stembureau het geheim van de stemming bewaren wordt gecodificeerd.

Het College voor de Rechten van de Mens (het College) vraagt waarom is gekozen voor
assistentie door een lid van het stembureau en niet door een persoon naar keuze, zoals
op grond van de Kieswet (artikel J 28) mogelijk is bij kiezers die vanwege hun lichamelijke gesteldheid niet zelf hun stem kunnen uitbrengen. Het College stelt dat hiermee een
onderscheid wordt gemaakt op grond van type beperking, terwijl dit volgens het VN-comité
inzake de rechten van personen met een handicap niet mag. Ook Ieder(in), het NJCM,
de VNG en de NVVB verzoeken (onder meer) om deze reden, om bij assistentie mogelijk
te maken door een persoon naar keuze.

De regering heeft zeker oog voor het naar voren gebrachte aspect dat kiezers die vanwege
hun lichamelijke gesteldheid om hulp vragen wel, en andere kiezers die om hulp vragen
niet kunnen worden bijgestaan door een persoon naar keuze. Het alleen toestaan van
hulp door een stembureaulid, is voor de regering echter een noodzakelijk gevolg van
de afweging van verschillende waarborgen in het kiesproces: toegankelijkheid van het
verkiezingsproces enerzijds versus het beschermen van het stemgeheim en de stemvrijheid
anderzijds.

Zoals hiervoor in paragraaf 2.1 uiteengezet, beoogt de regering bijstand mogelijk
te maken voor alle kiezers die daaraan behoefte hebben. De regering wijst erop dat
daarmee in feite eenieder die daarom verzoekt, in het stemhokje bijstand kan ontvangen.
De groep die hulp kan ontvangen wordt hiermee veel omvangrijker dan op grond van de
Kieswet het geval is voor mensen met een lichamelijke beperking. Wanneer het iedere
kiezer is toegestaan om iemand naar keuze in het stemhokje mee te nemen, zou dit het
risico aanzienlijk kunnen vergroten op het ontstaan van situaties waarbij de mogelijkheid
van bijstand oneigenlijk wordt aangewend om een andere kiezer te dwingen tot een bepaalde
stemkeuze. Terwijl het oogmerk van deze wet nu juist is om kiezers in staat te stellen
zo zelfstandig mogelijk te stemmen. Voor een stembureaulid, en voor andere kiezers,
zou niet te controleren zijn wanneer er sprake is van drang of dwang of van legitiem
verleende bijstand. Situaties van drang en dwang dienen uiteraard zoveel als mogelijk
te worden voorkomen; het stemgeheim en de stemvrijheid zijn belangrijke waarborgen
in het kiesproces. Om het risico van drang en dwang zoveel mogelijk te voorkomen,
hecht de regering er veel gewicht aan dat alleen een neutraal en getraind stembureaulid
bijstand verleent. Ook de Kiesraad benadrukt – in reactie op de consultatie naar aanleiding
van het wetsvoorstel – het belang van hulp door een getraind stembureaulid.

De regering betrekt hierbij dat zij eraan hecht om de bijstand die op grond van het
bepaalde in artikel J 28 van de Kieswet aan kiezers met een lichamelijke beperking
kan worden verleend, ongewijzigd te laten. De Kiesraad adviseert in dit verband juist
om een onderscheid tussen kiezers met verschillende typen beperkingen te voorkomen,
door ook voor kiezers met een lichamelijke beperking alleen hulp door een getraind
stembureaulid toe te staan. Dat acht de regering op dit moment nodig noch wenselijk.
Zij neemt dit advies van de Kiesraad dan ook niet over. Kiezers die vanwege hun lichamelijke
gesteldheid niet zelfstandig kunnen stemmen, kunnen in alle stembureaus in het stemhokje
bijstand krijgen van een ondersteuner naar eigen keuze (artikel J 28 Kieswet). Het
stembureau stelt vast dat dit hen vanwege hun lichamelijke gesteldheid is toegestaan.
De regering heeft niet het voornemen om met dit wetsvoorstel, dat tot doel heeft om
bijstand in het stemhokje tevens toe te staan aan andere kiezers dan kiezers die vanwege
hun lichamelijke gesteldheid hulp nodig hebben, de bestaande rechten van kiezers die
vanwege hun lichamelijke gesteldheid hulp nodig hebben, in te perken. Voor kiezers
die zowel een fysieke als een verstandelijke beperking hebben, verandert er hiermee
niets. Zij blijven het recht op bijstand behouden, zoals artikel J 28 van de Kieswet
aan hen (vanwege hun lichamelijke gesteldheid) toekent. Ook Ieder(in) onderschrijft
het belang hiervan.

De stembureauleden zullen vooraf een training moeten volgen over het verlenen van
bijstand als onderdeel van de reeds bestaande training die gemeenten hun stembureauleden
aanbieden. Ook is het mogelijk dat gemeenten hier een aparte training voor aanbieden.
Het staat gemeenten vrij om dit naar eigen inzicht in te vullen, zolang stembureauleden
op de dag van de verkiezingen beschikken over voldoende kennis en vaardigheden om
kiezers die hulp behoeven adequaat bij te staan in het stemhokje.27

Wanneer een stemgerechtigde hulp wenst, maakt deze dit kenbaar aan een lid van het
stembureau. Dan kan reeds bij binnenkomst van het stemlokaal gebeuren, maar in de
praktijk plegen personen die bijstand behoeven bij het stemmen dit meestal te vragen
op het moment dat zij hun stempas of kiezerspas en identiteitsdocument aan de voorzitter
van het stembureau overhandigen teneinde tot de stemming te worden toegelaten.28 De voorzitter van het stembureau zal daarop een van de in het stemlokaal aanwezige
leden van het stembureau verzoeken om de stemgerechtigde de gevraagde bijstand te
verlenen. Zo nodig zal het stembureaulid dat hulp biedt de stemrechtigde de regels
uitleggen die gelden voor het verlenen daarvan. Dit stembureaulid kan, indien de kiezer
dat wenst, bij alle handelingen in het proces assisteren: het uitvouwen van het stembiljet,
het opzoeken van de gewenste kandidaat op het stembiljet, het invullen van het stembiljet,
het opvouwen van het stembiljet en/of het deponeren van het stembiljet in de stembus.
Om praktische redenen is het uitgangspunt dat de voorzitter van het stembureau bepaalt
welk stembureaulid de gevraagde bijstand verleent. Hierop kan echter een uitzondering
worden gemaakt als de stemgerechtigde daar zelf om vraagt. Bijvoorbeeld als de betrokkene
een van de stembureauleden kent en daarom wel of juist niet door dit lid geholpen
wil worden. In dat geval mag de stemgerechtigde zelf een ander stembureaulid kiezen
die hem of haar in het stemhokje zal bijstaan.

Essentieel is dat de kiezer ondubbelzinnig duidelijk kan maken hoe hij van zijn kiesrecht
gebruik wil maken. Dit doet de kiezer door de naam van de partij en de kandidaat duidelijk
tot uitdrukking te brengen, of door duidelijk te maken dat hij een blanco stem wil
uitbrengen. Bijvoorbeeld mondeling, door dit op te schrijven, in gebarentaal of door
de partij en de kandidaat aan te wijzen (zoals op het stembiljet, op een foto, in
een folder of in een krant). Als een kiezer alleen een kandidaat aangeeft en niet
de partij waar de kandidaat bij hoort, dan mag het stembureaulid hulp bieden door
te vertellen bij welke partij de kandidaat hoort en te vragen of het klopt dat de
kiezer op deze kandidaat wil stemmen. Als de naam van de kandidaat bij verschillende
partijen voorkomt, mag het stembureaulid dit uitleggen en vragen op welke van deze
kandidaten de kiezer zijn stem wil uitbrengen. Als een kiezer alleen een partij kan
noemen, maar geen kandidaat, dan mag het stembureaulid uitleggen dat de kiezer ook
een kandidaat moet aangeven. Het stembureaulid kan bij de gewenste partij op het stembiljet
laten zien op welke kandidaten de kiezer kan stemmen. Het stembureaulid mag geen stemadvies
geven.

Is de kiezer niet in staat om duidelijk te maken hoe hij wil stemmen, dan moet het
stembureaulid dat gevraagd is bijstand te verlenen, de bijstand beëindigen. In dat
geval biedt het stembureaulid de kiezer aan om het stembiljet terug te nemen en de
kiezer zijn stempas (of kiezerspas) terug te geven. De kiezer kan dan desgewenst met
de teruggegeven stempas een andere kiezer machtigen of op een later moment zelf stemmen.
De kiezer kan er desgewenst ook voor kiezen om het stemproces alsnog te continueren
zonder bijstand. Het stembureau zal in voorkomende gevallen in zijn proces-verbaal
melding maken van de bijzonderheid van het stoppen van de bijstand, inclusief de reden
voor het stopzetten van de bijstand.29 Dit kan van waarde zijn voor de training van de stembureauleden bij een volgende
verkiezing.

De Kiesraad acht het niet wenselijk dat een kiezer na het stopzetten van de assistentie
alsnog een stem bij volmacht zou kunnen uitbrengen en adviseert om dit niet mogelijk
te maken. Dat advies is niet overgenomen. De regering acht het van belang dat de kiezer
ook bij het beëindigen van de bijstand mogelijkheden behoudt om zijn stem uit te brengen.
Door de stempas aan de kiezer terug te geven kan de kiezer op een later moment terugkomen
of ervoor kiezen om alsnog een volmacht te verlenen. Uit gesprekken met ervaringsdeskundigen
komt naar voren dat het soms makkelijker kan zijn voor de kiezer om bijvoorbeeld op
een rustiger moment terug te komen, wanneer minder tijdsdruk wordt gevoeld bij het
uitbrengen van de stem.

2.3 Training van en voorlichting aan stembureauleden

Dit wetsvoorstel maakt het mogelijk dat kiezers ook om andere redenen dan vanwege
hun lichamelijke gesteldheid hulp kunnen krijgen bij het stemmen. Aangezien hiermee
in beginsel iedere kiezer bij het stembureau om bijstand kan verzoeken bij het uitbrengen
van zijn stem, kunnen stembureauleden te maken krijgen met hulpvragen van een diverse
groep kiezers, zoals kiezers met een verstandelijke beperking, laaggeletterde kiezers,
kiezers die analfabeet zijn en andere kiezers die niet (meer) goed in staat zijn om
zonder hulp hun stem uit te brengen. Voor de stembureauleden wordt voorlichtingsmateriaal
ontwikkeld over de regels voor het bieden van hulp bij het stemmen. In de algemene
training voor alle stembureauleden dient te worden toegelicht hoe het verlenen van
bijstand aan de verschillende verwachte doelgroepen in zijn werk gaat. Bij de ontwikkeling
van deze instructie zullen onder meer belangenorganisaties en de door hen vertegenwoordigde
ervaringsdeskundigen worden betrokken, evenals een aantal gemeenten en stembureauleden.
Het is bij elke verkiezing van belang dat duidelijke voorlichting plaatsvindt over
de regels die gelden in het stemlokaal. Dat gebeurt onder meer op posters in het stemlokaal
en in de begeleidende brief bij de stempas die kiezers vanuit de gemeenten ontvangen.
In die brief kunnen gemeenten desgewenst extra aandacht besteden aan de geldende regels
rond het geven van bijstand.

2.4 Inrichting van het stemlokaal

In het Kiesbesluit staan een aantal bepalingen over het aantal en de grootte van stemhokjes
het stemlokaal (artikel J 4 en J 5). Er staat niet in hoe de stemhokjes geplaatst
moeten worden. Normaal gesproken worden stemhokjes naast elkaar geplaatst. Om de kans
te vergroten dat in het stemhokje hulp kan worden verleend zonder dat andere aanwezigen
meekrijgen op wie de stemgerechtigde zijn stem wil uitbrengen, verdient het de voorkeur
om bij de inrichting van het stemlokaal één stemhokje wat apart van de andere stemhokjes
te plaatsen. Dit zal overigens niet altijd mogelijk zijn. In sommige stemlokalen is
de ruimte hiervoor te beperkt. Bovendien is het belangrijk dat de stembureauleden
altijd zicht kunnen houden op de stemhokjes. Daarom geldt dat als het stemlokaal zich
hiervoor leent, een stemhokje apart van de andere stemhokjes zal worden geplaatst.
Als daar onvoldoende ruimte voor is, dan kunnen de stemhokjes naast elkaar worden
geplaatst. Bij de training aan stembureauleden over het verlenen van bijstand zal
extra aandacht worden besteed aan het stemgeheim en hoe dit zo goed mogelijk kan worden
gewaarborgd. Bijvoorbeeld door te fluisteren, de kiezer zijn keuze te laten opschrijven
of de kiezer te vragen om zijn keuze op het stemformulier aan te wijzen.

3. Verhouding tot hoger recht en bijstand in internationaal perspectief

3.1 Grondwet, internationale verdragen en waarborgen van het verkiezingsproces

In deze paragraaf wordt, mede op advies van het NJCM, de verhouding van het wetsvoorstel
geschetst met de Grondwet, internationale verdragen en de waarborgen in het verkiezingsproces.

Op grond van artikel 4 van de Grondwet heeft iedere Nederlander gelijkelijk recht
de leden van algemeen vertegenwoordigende organen te kiezen, behoudens bij de wet
gestelde beperkingen en uitzonderingen. De Grondwet bevat verder enkele elementaire
voorschriften over het kiesrecht en het verkiezingsproces, zoals het voorschrift dat
de verkiezing plaatsvindt bij geheime stemming.30 Dat wil zeggen dat het stemgeheim gewaarborgd moet zijn. Voor alles wat verder het
kiesrecht en de verkiezingen betreft, heeft de Grondwetgever bepaald dat dit bij wet
moet worden geregeld.31 Dit is de Kieswet.

Nederland is verdragspartij bij een aantal verdragen die bepalingen bevatten over
het kiesrecht en het verkiezingsproces. Voorbeelden zijn het Eerste Protocol bij het
Europees verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)32 en het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR).33 Op grond van artikel 3 van het Eerste Protocol bij het EVRM en artikel 25, aanhef
en onder b, van het IVBPR heeft Nederland zich eraan gecommitteerd om periodiek vrije
en eerlijke verkiezingen te organiseren bij geheime stemming. Ook aan deze verdragsverplichtingen
wordt in de Kieswet invulling gegeven.

De genoemde bepalingen uit het Eerste Protocol bij het EVRM en het IVBPR bevatten
abstracte – maar ook zeer fundamentele – normen over het kiesrecht en het verkiezingsproces.
Normen waarin de grondslag voor de democratische rechtsstaat is neergelegd. In de
afgelopen decennia zijn van verschillende kanten initiatieven ontplooid om deze abstracte
normen nader in te kleuren. In Europa is de «Code of Good Practice in Electoral Matters»34 van de Commissie voor Democratie door Recht (Venetië Commissie) van de Raad van Europa
daarvan de bekendste en belangrijkste. In Nederland wordt daarnaast vaak gewezen op
het werk van de Adviescommissie inrichting verkiezingsproces (Commissie-Korthals Altes).
Deze commissie noemt in haar rapport de volgende waarborgen voor een vrij en eerlijk
verkiezingsproces: transparantie, controleerbaarheid, integriteit, kiesgerechtigdheid,
stemvrijheid, stemgeheim, uniciteit en toegankelijkheid.35 Deze waarborgen van het verkiezingsproces zijn door het kabinet onderschreven.36 De Commissie Korthals Altes wijst er nadrukkelijk op dat het in de praktijk niet
mogelijk is om aan alle waarborgen in absolute zin te voldoen. Zo verdraagt het waarborgen
van het stemgeheim zich niet met volledige transparantie, en zou een verabsolutering
van het stemgeheim juist de toegankelijkheid van het verkiezingsproces aantasten.
Ook bestaat er geen vaste hiërarchische verhouding tussen de verschillende waarborgen.
Er moet altijd naar een balans worden gezocht; de waarborgen moeten daarbij zorgvuldig
tegen elkaar worden afgewogen. Dat geldt ook bij de bijstand in het stemhokje waarvoor
deze wet de grondslag biedt.

Er is nog een verdrag dat in het kader van dit wetsontwerp vermelding verdient: het
VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap (hierna: VN-verdrag Handicap).37 Het VN-Verdrag Handicap bevat geen nieuwe mensenrechten. Het (her)bevestigt vooral
dat mensenrechten voor álle mensen gelden; óók voor personen met een handicap. Om
te bewerkstelligen dat personen met een handicap ook effectief gebruik kunnen maken
van de hen toekomende mensenrechten, zijn soms aanpassingen of voorzieningen noodzakelijk.
Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in zo’n voorziening.

Alvorens verder in te gaan op de voorziening die in dit wetsvoorstel wordt getroffen
ten behoeve van personen met een handicap, is het goed om kort stil te staan bij de
vraag: wanneer heeft iemand een «handicap» in de zin van het VN-Verdrag handicap?
Het begrip handicap is in het VN-Verdrag handicap open gedefinieerd. Daaronder vallen
in elk geval personen met langdurige fysieke, mentale, intellectuele of zintuiglijke
beperkingen. Maar die opsomming is niet uitputtend. Uit het gebruik van het werkwoord
«omvatten» in artikel 1 van het VN-Verdrag Handicap moet volgens het VN Comité voor
de Rechten van Personen met een Handicap (VN Comité) worden afgeleid dat deze opsomming
niet uitputtend is. Dat maakt echter wel in enige mate diffuus welke personen er dan
precies onder de groep «personen met een handicap» geschaard moeten worden. Dat er
in het onderhavige wetsvoorstel voor is gekozen om alle kiezers toe te staan zich
te laten bijstaan bij het uitbrengen van hun stem, draagt ertoe bij dat de voorziening
in ieder geval óók voor alle personen met een handicap beschikbaar komt. Zie over
dit onderwerp verder paragraaf 2.1 van deze memorie van toelichting.

In artikel 29, onderdeel a, onder iii, van het VN-Verdrag Handicap is bepaald dat
kiezers met een handicap bij het uitbrengen van hun stem hulp moeten kunnen krijgen
door een persoon naar eigen keuze. Bij de ratificatie van dit verdrag heeft de Nederlandse
regering een interpretatieve verklaring afgelegd, waarin staat dat zij onder hulp
alleen vormen van ondersteuning buiten het stemhokje verstaat, behoudens voor zover het hulp vanwege de lichamelijke gesteldheid
betreft.38 Het huidige artikel J 28 van de Kieswet is in lijn met die lezing van de verdragsbepaling.
Dit neemt echter niet weg dat de wetgever ervoor kan kiezen de groep kiezers aan wie
het kan worden toegestaan om zich bij het uitbrengen van hun stem te laten bijstaan
uit te breiden. Hiertoe strekt het onderhavige wetsvoorstel.

Op zichzelf lijkt de in het VN-Verdrag Handicap neergelegde norm duidelijk. Anders
dan in het Eerste Protocol bij het EVRM en het IVBPR is er hier geen sprake van een
abstract geformuleerde norm. In het VN-Verdrag Handicap wordt één fundamenteel beginsel
voor het houden van vrije en eerlijke verkiezingen uitgelicht: het «algemeen kiesrecht»,
of in de terminologie van de Commissie-Korthals Altes: de «toegankelijkheid» van het
verkiezingsproces. Maar dit beginsel staat niet op zichzelf. Zoals eerder in deze
paragraaf is toegelicht, moeten de beginselen steeds in relatie tot elkaar worden
bezien. Alleen zo kunnen vrije en eerlijke verkiezingen worden gewaarborgd. En tegenover
het voordeel dat het toestaan van bijstand bij het stemmen de toegankelijkheid van
het verkiezingsproces vergroot, staat het nadeel dat twee andere fundamentele beginselen
voor vrije en eerlijke verkiezingen er door onder druk komen te staan. Als een kiezer
wordt bijgestaan bij het uitbrengen van zijn stem, weet degene die hem bijstand verleent
met zekerheid hoe de kiezer zijn stemrecht heeft uitgeoefend. Er is in dat geval altijd
sprake van een inbreuk op een fundamenteel beginsel voor vrije en eerlijke verkiezingen;
te weten het stemgeheim. Daarnaast staat de stemvrijheid onder druk; deze wordt mogelijk
óók geschonden. Die schending kan vrijwillig plaatsvinden. Daarvan is bijvoorbeeld
sprake als een kiezer zich laat omkopen en bijstand accepteert om te kunnen bewijzen
dat hij zijn stem overeenkomstig de gemaakte afspraken heeft uitgebracht. De schending
kan ook onvrijwillig zijn, bijvoorbeeld bij afpersing, groepsdruk of family voting.39 Hoewel deze incidenten verschillend zijn van aard, en deels ook strafbaar, is de
oplossing dezelfde. Om dit soort incidenten te voorkomen schrijft de Kieswet voor
dat elke kiezer zelfstandig en in de afzondering van het stemhokje zijn stem uitbrengt.
Dat voorschrift draagt bij aan de integriteit van het verkiezingsproces, want het
bemoeilijkt omkoping. Daarnaast stelt dit voorschrift kiezers in staat om zich aan
mogelijke druk van derden te onttrekken en tóch een stem uit te brengen in overeenstemming
met hun eigen stemvoorkeur. Het is aan de wetgever om het belang van het algemeen
kiesrecht enerzijds en het belang van het waarborgen van de stemvrijheid en het stemgeheim
anderzijds tegen elkaar af te wegen. Zie hierover ook paragraaf 1.4.

Bij de totstandkoming van dit wetsontwerp is die afweging opnieuw gemaakt. De bijstand
bij het stemmen vergroot de toegankelijkheid van het verkiezingsproces. Ook anderen
dan stemgerechtigden die vanwege hun lichamelijke gesteldheid hulp behoeven, kunnen
immers belemmeringen ondervinden bij het uitbrengen van hun stem. Bijvoorbeeld als
gevolg van een verstandelijke beperking, laaggeletterdheid, analfabetisme of andere
redenen op grond waarvan zij niet (meer) of niet (meer) goed in staat zijn om zonder
hulp aan de stemming deel te nemen. Door het ook voor hen mogelijk te maken om zich
in het stemhokje te laten bijstaan, wordt de toegankelijkheid van het verkiezingsproces
voor hen vergroot. Hierdoor worden zij in de gelegenheid gesteld om zelf, in persoon,
aan de stemming deel te nemen. In paragraaf 2.1 van deze toelichting is al ingegaan
op de reden dat niet alleen de stemgerechtigde met een verstandelijke beperking, maar
iedere stemgerechtigde die daarom verzoekt, in het stemhokje wordt bijgestaan bij
het uitbrengen van zijn stem. Om de bijstand aan een dergelijke ruime groep stemgerechtigden
mogelijk te maken, wil de regering die bijstand alleen laten verlenen door een lid
van het stembureau; op deze overweging is uitgebreider ingegaan in de paragrafen 2.2
en 2.3 van deze toelichting. Voor personen die vanwege een lichamelijke beperking
bijstand behoeven, verandert er niks. Ook personen die vanwege hun lichamelijke gesteldheid
bijstand behoeven alleen nog bijstand toestaan wanneer deze wordt verleend door een
lid van het stembureau, zou in strijd zijn met het eerdergenoemde VN-Verdrag inzake
de rechten van personen met een handicap. Bovendien bestaat daar geen reden toe. Het
betreft een relatief kleine afgebakende groep stemgerechtigden waarbij ook voor derden
zichtbaar is waarom de betrokkenen desgevraagd geholpen mogen worden bij het uitbrengen
van hun stem. Een en ander laat onverlet dat ook zij ervoor kunnen kiezen om in het
stemhokje te worden bijgestaan door een lid van het stembureau.

Als een stemgerechtigde om bijstand verzoekt, wordt de bijstand in beginsel verleend
door een door de voorzitter van het stembureau aangewezen stembureaulid. Ieder stembureaulid
heeft voorafgaand aan de verkiezingen een training gevolgd hoe er bijstand in het
stemhokje verleend kan worden. Als de stemgerechtigde liever niet door dit stembureaulid
wordt geholpen, kan de stemgerechtigde een ander lid van het stembureau aanwijzen
om hulp bij het stemmen van te ontvangen. Bijstand door iemand die géén lid is van
het stembureau is niet mogelijk. Daarmee is beoogd te voorkomen dat deze faciliteit
al te eenvoudig kan worden misbruikt om inbreuk op de stemvrijheid van kiezers te
kunnen maken.

3.2 Bijstand bij het stemmen in internationaal perspectief

De waarborgen stemvrijheid en stemgeheim enerzijds en de waarborg toegankelijkheid
van het verkiezingsproces voor alle kiezers anderzijds, kunnen zoals in de voorgaande
paragraaf werd beschreven, op gespannen voet met elkaar staan. Ook in andere landen
wordt die spanning gevoeld. Wie bijstand mag verlenen, aan wie bijstand mag worden
verleend en wie toezicht houdt op de uitvoering zijn vraagstukken die hierbij een
rol spelen.40

Duitsland, Ierland, Denemarken en Oostenrijk kennen regelingen die hulp in het stemhokje
vanwege lichamelijke gesteldheid mogelijk maken die vergelijkbaar zijn met de situatie
in Nederland op grond van de Kieswet. In bijvoorbeeld België, Finland, Noorwegen,
het Verenigd Koninkrijk en Zweden hebben ook andere kiezers recht op bijstand. België
kent een wettelijk voorschrift over de mogelijkheid van assistentie dat gepaard gaat
met aanvullende bepalingen. De kieswetgeving in België houdt rekening met situaties
in het stemlokaal waarbij de echtheid of de ernst van de aangevoerde (lichamelijke
of verstandelijke) handicap door anderen wordt betwist. In die gevallen moet het stembureau
de beslissing gemotiveerd verantwoorden in het proces-verbaal van de stemming. In
Finland mogen stemgerechtigden van wie het vermogen om het stembiljet aan te kruisen
aanzienlijk is aangetast, een helper naar keuze aanwijzen. Andere stemgerechtigden
in Finland die daaraan behoefte hebben, kunnen in het stemhokje hulp krijgen van door
de kiesautoriteit aangewezen «polling assistants». In het Verenigd Koninkrijk mag
door een begeleider naar keuze een grotere groep stemgerechtigden in het stemhokje
worden bijgestaan dan in de gevallen hiervoor genoemd. Het is daar aan de voorzitter
van het stembureau om de stemgerechtigde, op diens verzoek, toe te staan om met bijstand
van iemand naar keuze te stemmen, na ervan te zijn overtuigd dat de stemgerechtigde
zonder assistentie niet kan stemmen of niet kan lezen. In Zweden is hulp in het stemhokje
voor iedereen met een belemmering toegestaan, waarbij het begrip belemmering niet
nader is omschreven en geen onderscheid wordt gemaakt tussen lichamelijke en verstandelijke
belemmeringen. De bijstand wordt gegeven door leden van het stembureau of «een ander
persoon», waarbij de wet niet nader aangeeft wie die andere persoon mag zijn.41 In Noorwegen kan een stemgerechtigde met een fysieke of mentale beperking die niet
zelfstandig kan stemmen, op verzoek bijstand krijgen door een returning officer (iemand die toezicht houdt op het stemmen in het stemlokaal), dan wel iemand naar
keuze.42 Deze stemgerechtigden hoeven geen bewijs te overhandigen waaruit blijkt dat zij een
fysieke of mentale beperking hebben. De stembureaumedewerker of iemand van het Kiescomité
beslist of een stemgerechtigde aan de voorwaarden voldoet om hulp in het stemhokje
te krijgen. Andere stemgerechtigden kunnen geen bijstand krijgen bij het uitbrengen
van hun stem. Zij kunnen wel uitleg krijgen door een stembureaumedewerker over hoe
het stemmen werkt. Deze uitleg mag zowel binnen als buiten het stemhokje gegeven worden.

Overigens is de groep stemgerechtigden die baat kan hebben bij assistentie in het
stemhokje in Nederland relatief groot. In diverse ons omringende landen zijn handelingsonbekwame
personen uitgesloten van het kiesrecht. In Nederland hebben daarentegen, sinds het
schrappen in 2008 van de categorische uitsluiting van onder curatele gestelden,43 vrijwel alle meerderjarige Nederlanders kiesrecht. Gevolg is dat in Nederland verhoudingsgewijs
meer mensen met een verstandelijke beperking stemgerechtigd zijn dan in de ons omringende
landen. Daarnaast bestaat in de praktijk binnen Nederland geen onderscheid tussen
kiesgerechtigden en stemgerechtigden. Anders dan in bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk
hoeven kiesgerechtigden zich in Nederland niet afzonderlijk te registreren om van
hun stemrecht gebruik te kunnen maken. Alle daarvoor in aanmerking komende kiesgerechtigden
die staan ingeschreven in de Basisregistratie Personen van een gemeente ontvangen
automatisch een stempas, waarmee zij hun stem kunnen uitbrengen.

4. Voorlichting aan kiezers

In de afgelopen jaren is voor stemgerechtigden met een (licht) verstandelijke beperking
door diverse partijen voorlichtingsmateriaal ontwikkeld rond het thema verkiezingen.
Voorbeelden hiervan zijn de website hoewerktstemmen.nl, flyers en ander instructiemateriaal,
workshops van ProDemos, de workshop Stoere Stemmer en de verkiezingskrant «Stem jij
ook?». Verder is er de verkiezingskrant in gewone taal die is gericht op laaggeletterde
kiezers. Ieder(in) pleit ervoor dat ook bij de inwerkingtreding van deze wet overzichtelijke
en toegankelijke informatie wordt verstrekt over de verkiezingen en de mogelijkheden
met betrekking tot het verlenen van bijstand. De regering onderschrijft het belang
hiervan en zal zich hiervoor inspannen. In overleg met (belangen)organisaties en zorginstellingen
zal worden bezien op welke wijze de doelgroep het beste kan worden geïnformeerd.

5. Administratieve en financiële lasten

5.1 Gevolgen voor overheden

Uitvoering van dit wetsvoorstel zal voor gemeenten kosten meebrengen. De VNG en de
NVVB hebben aandacht gevraagd voor deze kosten. Het aanvullende voorlichtingsmateriaal
voor kiezers en gemeenten en het uitlegmateriaal voor stembureauleden zal door het
Ministerie van BZK worden ontwikkeld en beschikbaar worden gesteld. De totale kosten
hiervoor worden geraamd op: € 90.000.

Daarnaast zullen er kosten zijn voor de evaluatie van de wet na 5 jaar. Deze kosten
komen voor rekening van het Ministerie van BZK en worden geraamd op € 30.000.

Met dit wetsvoorstel krijgen stembureauleden extra taken. Dit komt bovenop de extra
taken die de stembureauleden in de afgelopen jaren44 hebben gekregen en die nodig zijn bij de ontwikkelingen rond de experimenten met
een nieuw stembiljet en de mogelijke invoering daarvan. Om de uitvoeringslast te spreiden
en daarmee de betrouwbaarheid van de uitvoering van het verkiezingsproces te bevorderen
wordt structureel per jaar 3 miljoen euro extra ter beschikking gesteld aan gemeenten.
Gemeenten kunnen dit geld bijvoorbeeld gebruiken om een extra stembureaulid in te
zetten. Dit bedrag wordt vanaf 2026 via het gemeentefonds aan gemeenten ter beschikking
gesteld.

5.2 Gevolgen voor burgers

Dit wetsvoorstel brengt geen (extra) administratieve of financiële lasten mee voor
burgers. Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) heeft het dossier niet geselecteerd
voor een formeel advies, omdat het naar verwachting geen gevolgen voor de regeldruk
heeft.

6. Consultatie

Het conceptwetsvoorstel voor de experimentenwet is voorgelegd aan de Kiesraad, de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken
(NVVB), het College voor de Rechten van de Mens (het College), de openbare lichamen
Bonaire, Sint Eustatius en Saba en de belangenorganisatie Ieder(in). Ieder(in) heeft
in samenwerking met andere belangenorganisaties een reactie geschreven. Ook heeft
internetconsultatie plaatsgevonden. Naar aanleiding van de internetconsultatie heeft
het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten (NJCM) een reactie op het wetsvoorstel
gegeven.

Op verreweg de meeste aspecten van de adviezen die gedurende de consultatieperiode
zijn ontvangen, is ingegaan in de voorgaande paragrafen. Op onderdelen heeft dit geleid
tot aanpassing van het wetsvoorstel en deze toelichting. Hieronder wordt ingegaan
op een enkel aspect van de adviezen waarop niet elders in deze toelichting al is gereageerd.

De Kiesraad, Ieder(in) en het College benadrukken het belang om ook bij de uitvoering
van dit wetsvoorstel belangenorganisaties te blijven betrekken. Dit zal worden gedaan.
Bijvoorbeeld bij het ontwikkelen van de training van en de voorlichting aan stembureauleden.

In de versie van het wetsvoorstel dat eerder in consultatie is gebracht stond dat
de voorzitter van het stembureau een kiezer op zijn verzoek kan toestaan bijstand
te krijgen. Het NJCM heeft erop gewezen dat het woord kan impliceren dat de voorzitter
dit ook kan weigeren en dat dit tot willekeur zou kunnen leiden. Naar aanleiding hiervan
is dat artikel aangepast. In het voorgestelde artikel J 28a, eerste lid, staat nu
dat wanneer aan het stembureau blijkt dat een kiezer om andere redenen dan zijn lichamelijke
gesteldheid hulp behoeft, het hem is toegestaan bijstand te krijgen bij het uitbrengen
van zijn stem. In het tweede lid van dit artikel staat dat de bijstand wordt verleend
door een door de voorzitter aan te wijzen lid van het stembureau.

Ieder(in) brengt nog naar voren dat het behulpzaam is voor kiezers indien wordt gezorgd
voor rustige en prikkelarme stemmomenten en een overzichtelijke inrichting van het
stemlokaal en dat oefenen met een proefstembiljet mogelijk blijft. In reactie hierop
merkt de regering op dat met dit wetsvoorstel niet is beoogd de overzichtelijke inrichting
van het stemlokaal te wijzigen, of wijzigingen aan te brengen in de tijden waarop
de bijstand kan worden verleend. Wel biedt de wet een grondslag om bij ministeriële
regeling nadere regels te stellen over de inrichting van het stemlokaal. Bijvoorbeeld
over de ruimte tussen twee of meer stemhokjes bij het geven van bijstand. De regering
attendeert in dit opzicht tevens op de bestaande wettelijke verplichting van toegankelijkheid
van de stemlokalen (artikel J 4 Kieswet) en op de initiatieven die bij verkiezingen
door gemeenten worden genomen om met de inzet van aanvullende voorzieningen de toegankelijkheid
van de verkiezingen te bevorderen.

6.1 Internetconsultatie

De internetconsultatie over de experimentenwet liep van 28 juni 2021 tot 20 september
2021. Ieder(in) en het College voor de Rechten van de Mens hebben hun reactie tevens
ingediend via internetconsultatie. Afgezien daarvan zijn zeven reacties ingediend.
Een (commerciële) organisatie biedt aan onderdelen van het stemproces te testen op
toegankelijkheid. Van de zes overige reacties zijn er vier positief tot overwegend
positief over het wetsvoorstel.

In de twee reacties die negatief tot overwegend negatief zijn, wordt aandacht gevraagd
voor de privacy en het stemgeheim van de kiezer die om bijstand verzoekt: andere aanwezigen
in het stemlokaal kunnen mogelijk horen welke stem de kiezer wenst uit te brengen.
De risico’s van beïnvloeding worden voorts te groot geacht en wegen, aldus één van
deze indieners, niet op tegen mogelijke baten. Indien het begeleidend stembureaulid
bij alle handelingen in het proces kan assisteren, blijft volgens deze indiener feitelijk
niets van het stemmen over en is de facto sprake van het verlenen van een volmacht.
Deze indiener acht het wetsvoorstel overbodig en disproportioneel nu een kiezer die
kan duiden en communiceren hoe hij zijn stem wil uitbrengen, de beschreven bijstand
niet nodig heeft. Ook wordt in een van deze twee reacties aandacht gevraagd voor (artikel 9
van) de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG). Wat betreft dit laatste wijst
de regering erop dat de AVG bij het uitbrengen van de stem niet van toepassing is:
er worden geen persoonsgegevens verwerkt bij het invullen van een stembiljet. Op het
punt van de afweging van de waarborgen stemvrijheid en stemgeheim enerzijds en de
waarborg toegankelijkheid van het verkiezingsproces voor alle kiezers anderzijds,
verwijst de regering in de eerste plaats naar paragraaf 3.1 van deze toelichting.
In aanvulling daarop wordt opgemerkt dat er meerdere manieren zijn waarop de kiezer
in het stemhokje zijn stemkeuze duidelijk kan maken: naast mondeling kan dat ook op
andere wijzen. De ervaring leert verder dat relatief veel kiezers goed tot uitdrukking
kunnen brengen op welke partij en welke kandidaat zij willen stemmen, maar moeite
hebben om die kandidaat op het stembiljet te vinden, bijvoorbeeld omdat zij laaggeletterd
zijn of anderszins problemen hebben met lezen in het algemeen en met lezen van de
informatie op het stembiljet in het bijzonder. Uit gesprekken met ervaringsdeskundigen
komt ten slotte naar voren dat voor veel kiezers het zelf naar het stemlokaal gaan
om daar zelf een stem uit te brengen, al is het met hulp, van aanzienlijk grotere
waarde is ten opzichte van het geven van een volmacht aan een andere kiezer. De regering
ziet die waarde ook. De regering acht het mede daarom van groot belang dat zoveel
mogelijk kiezers zoveel mogelijk zelfstandig kunnen stemmen in het stemlokaal, en
voor deelname aan verkiezingen niet zijn aangewezen op het geven van een volmacht.

In reactie op de suggestie die wordt gedaan om kiezers die gebruik maken van assistentie
ter evaluatie een formulier mee te geven dat zij thuis kunnen invullen en vervolgens
retourneren, wordt opgemerkt dat dit niet eerder dan bij de concrete uitvoering van
de evaluatie aan de orde zal zijn. Te zijner tijd zal bekeken worden wat de beste
manier is om de ervaringen van deze kiezers in beeld te krijgen. Tevens vraagt deze
persoon of het mogelijk is om de assistentie op een rustige plek buiten het stemhokje
te verlenen, bijvoorbeeld in een speciale «spreekkamer». Dat is niet mogelijk: het
uitbrengen van de stem kan louter in het stemhokje plaatsvinden. Overigens kan uitleg
over het stemmen, ook in de huidige situatie, wel buiten het stemhokje worden gegeven
aan de kiezer die dat wenst. Voor zover in deze reactie naar voren wordt gebracht
dat stemmen per computer een goed middel zou zijn om de verkiezing verder toegankelijk
te maken, wijst de regering erop dat het kabinet in 2018 het standpunt heeft ingenomen
dat ons stemproces nu – omdat bij het stemmen geen digitale middelen worden gebruikt –
niet kwetsbaar is voor digitale dreigingen en risico’s.45 Bovendien is het stemproces achteraf controleerbaar. Het kabinet wil, gelet op de
dreigingen die worden onderkend, die kwetsbaarheden niet in het stemproces introduceren.
In juni 2020 en in 2022 heeft het kabinet dit standpunt nog eens bevestigd.46

In één reactie wordt erop gewezen dat het wetsvoorstel alleen praktisch uitvoerbaar
zal blijken als in alle stemlokalen hulp verleend kan worden en door alle stembureauleden,
aangezien de verschillende taken op een stembureau worden gerouleerd en in vele gemeenten
wordt gewerkt met «shifts». De regering heeft het wetsvoorstel mede naar aanleiding
van input uit de consultatie aangepast in die zin dat hulp in het stemhokje kan worden
aangeboden door alle stembureauleden. Dit is wenselijk gelet op het feit dat de kiezer
op grond van het voorgestelde artikel J 28a, derde lid, ook de mogelijkheid heeft
om een ander stembureaulid aan te wijzen om bijstand in het stemhokje te verlenen
dan het lid dat door de voorzitter is aangewezen. Wanneer ieder stembureaulid dezelfde
training heeft gevolgd, zorgt dit voor eenduidigheid en kan ieder lid dat aanwezig
is in het stembureau de bijstand verlenen wanneer een kiezer daarom verzoekt.

6.2 Reacties op het huidige wetsvoorstel

Het conceptwetsvoorstel bijstand in het stemhokje is voorgelegd aan een aantal organisaties.
De organisaties die op het wetsvoorstel hebben gereageerd zijn positief over het voorstel
om gelijk de Kieswet aan te passen in plaats van eerst te experimenteren met bijstand
in het stemhokje. Een aantal organisaties acht het onwenselijk dat er verschillende
regels gaan gelden voor mensen met een fysieke beperking en anderen die om bijstand
in het stemhokje vragen, waaronder kiezers met een verstandelijke beperking. Zij pleiten
ervoor om de regels voor iedereen gelijk te trekken. In het kort zijn dit de standpunten
van de organisaties die op het wetsvoorstel hebben gereageerd:

– De Kiesraad adviseert om alleen stembureauleden bijstand te laten verlenen (dus ook
aan personen met een fysieke beperking) zodat kiesgerechtigden op eenzelfde wijze
deel kunnen nemen aan de stemming. Dit om het risico op misbruik te vermijden.

– De VNG en NVVB willen dat iedereen zelf moet kunnen kiezen wie de bijstand in het
stemhokje verleent. Mocht dat niet haalbaar zijn, dan pleiten zij ervoor dat alleen
stembureauleden bijstand kunnen verlenen. Zij denken dat het huidige wetsvoorstel
lastig kan zijn voor stembureauleden, omdat zij dan moeten bepalen of een kiezer door
iemand naar keuze of een stembureaulid geholpen mag worden. Ook vragen zij zich af
of het onderscheid in bijstand tussen mensen met een fysieke beperking en anderen
gerechtvaardigd is.

– Ieder(in) en andere belangenorganisaties kunnen zich in het wetsvoorstel vinden. Wel
adviseren zij om in een beperkt aantal gemeenten te experimenteren met vrije keuze
van hulp in het stemhokje, en om nader onderzoek te doen naar de behoefte van mensen
om ondersteuning door iemand naar keuze in het stemhokje te ontvangen.

– Het College voor de Rechten van de Mens staat positief tegenover dit wetsvoorstel
waarbij een grotere groep mensen met een beperking zelf hun stem zal kunnen uitbrengen.
Wel beveelt het College aan te onderzoeken hoe bijstand in het stemhokje door een
persoon naar keuze voor alle mensen met een beperking gerealiseerd kan worden.

Naar aanleiding van deze reacties heeft de regering gekeken naar de twee scenario’s
waarbij de regels omtrent bijstand in het stemhokje voor iedereen gelijk worden getrokken.
De eerste optie is dat iedereen die dat wenst bijstand naar keuze kan ontvangen in
het stemhokje, de tweede optie is dat de kiezer alleen bijstand in het stemhokje door
een stembureaulid kan ontvangen (dus ook de kiezers met een lichamelijke beperking).

Optie 1: iedereen bijstand naar keuze

Met betrekking tot de eerste optie wijst de regering erop dat bij verkiezingen het
stemgeheim en de stemvrijheid moeten worden gewaarborgd. Ook moet beïnvloeding zoveel
mogelijk worden tegengegaan. Wanneer iedere kiezer iemand naar keuze in het stemhokje
zou mogen meenemen, zou dit het risico aanzienlijk vergroten dat de mogelijkheid van
bijstand wordt misbruikt om een andere kiezer te dwingen tot een bepaalde stemkeuze.
Hierbij kan men bijvoorbeeld denken aan het scenario dat een familielid dat bijstand
verleent probeert om de stemkeuze te beïnvloeden (family voting). Voor een stembureaulid,
en voor andere kiezers, zou niet te controleren zijn wanneer er sprake is van drang
of dwang of van legitiem verleende bijstand. Situaties van drang en dwang dienen uiteraard
zoveel als mogelijk te worden voorkomen. Hulp in het stemhokje mag er niet toe leiden
dat kwetsbare kiezers (vaak al buiten het stemhokje) onder druk gezet worden of zich
onder druk gezet kunnen voelen om een andere stem uit te brengen dan zij zelf willen.
Het oogmerk van deze wet is nu juist is om deze kwetsbare kiezers in staat te stellen
zo zelfstandig mogelijk te stemmen. De Venetië Commissie merkt op, onder verwijzing
naar de Revised interpretation of the declaration of the code of good practice in electoral
matters,47 dat voor het meenemen van een persoon naar keuze bij het stemmen randvoorwaarden
moeten gelden die waarborgen dat de gekozen persoon geen buitensporige invloed uitoefent
op de kiezer.

Wanneer hulp wordt verleend door een stembureaulid is er geen sprake van beïnvloeding,
omdat het stembureaulid een neutrale rol heeft in het verkiezingsproces en daarnaast
een training heeft gevolgd voorafgaand aan het vervullen van de rol als stembureaulid.
Het enkel toestaan van hulp door een stembureaulid wordt door de regering gezien als
een waarborg om te voorkomen dat er buitensporige invloed wordt uitgeoefend op een
grote groep kiezers. Het risico op buitensporige invloed door een stembureaulid wordt
veel kleiner geschat dan bij een familielid of een kennis, vanwege de persoonlijke
relatie die in dat geval bestaat tussen de kiezer en de persoon die bijstand verleent.
Om bovengenoemde redenen acht de regering het niet wenselijk dat bijstand naar keuze
voor iedereen mogelijk wordt gemaakt en is zij niet voornemens om hier onderzoek naar
te doen of om te experimenteren met hulp naar keuze.

Optie 2: iedereen bijstand door een stembureaulid

Als in de Kieswet wordt vastgelegd dat de kiezer alleen bijstand in het stemhokje
mag ontvangen door een stembureaulid (dus ook de kiezer met een fysieke beperking),
kan er geen onduidelijkheid of verwarring ontstaan over wie bijstand in het stemhokje
mag verlenen. Iedereen die om bijstand in het stemhokje vraagt krijgt bijstand door
een stembureaulid. Discussies in het stemlokaal over wie wel of niet bijstand mag
verlenen worden voorkomen. Verder leidt dit tot gelijke behandeling van mensen met
en zonder een fysieke beperking. Echter, als voortaan alleen bijstand door een stembureaulid
mag worden verleend, betekent dit ten opzichte van de huidige situatie een achteruitgang
voor mensen met een fysieke beperking. Zij mogen dan immers niet meer zelf bepalen
wie aan hen bijstand in het stemhokje verleent. Dat is bijvoorbeeld voor mensen die
blind zijn belangrijk, omdat zij niet kunnen controleren of degene die bijstand verleent
daadwerkelijk een stem uitbrengt op de partij en kandidaat waar zij op willen stemmen.
Mensen met een beperking en organisaties die hen vertegenwoordigen hechten veel waarde
aan het behoud van bijstand naar keuze voor mensen met een fysieke beperking. Dit
wetsvoorstel draagt eraan bij dat meer mensen in staat worden gebracht om zelfstandig
hun stem uit te brengen. Dat er met dit wetsvoorstel een stap vooruit wordt gemaakt
wordt onderschreven door belangenorganisaties en het College voor de Rechten van de
Mens.

Als mensen met een fysieke beperking niet meer iemand naar keuze in het stemhokje
mogen meenemen, is er sprake van een achteruitgang van hun rechtspositie. Dit strookt
niet met het VN-verdrag handicap, dat noopt tot geleidelijke verwezenlijking van toegankelijkheid.
Gelet op de interpretatieve verklaring van Nederland bij artikel 29 van het verdrag
is er geen ruimte om het recht op bijstand door een persoon naar keuze te wijzigen
in bijstand door een stembureaulid voor kiezers met een fysieke beperking. De interpretatieve
verklaring richt zich namelijk enkel op het woord «ondersteuning» in artikel 29 (a) (iii),
waardoor de laatste zinssnede van het artikel («door een persoon van hun eigen keuze»)
onverminderd geldt. De keuze van Nederland om «ondersteuning» te interpreteren als
«ondersteuning in het stemhokje» voor wat betreft kiezers met een fysieke beperking,
zorgt ervoor dat fysiek beperkten recht hebben op bijstand in het stemhokje door een
persoon van hun eigen keuze. Op grond van bovenstaande is de regering van oordeel
dat het onderscheid tussen bijstand tussen mensen met een fysieke beperking en anderen
gerechtvaardigd is.

Een nieuw kleiner stembiljet met bijbehorende stemmal48 zal het stemmen voor veel mensen makkelijker maken, maar zal de behoefte aan bijstand
naar keuze niet geheel wegnemen. Op dit moment is het al zo dat stembureauleden mensen
met een fysieke beperking bijstand naar keuze in het stemhokje moeten toestaan. Over
het algemeen levert dit geen problemen op, omdat het hierbij vaak om zichtbare beperkingen
gaat. Wel kan er soms discussie ontstaan wanneer een kiezer hulp wil ontvangen, maar
geen fysieke beperking heeft. Kiezers met een fysieke beperking kunnen nu al een stembureaulid
(of een ander) om bijstand vragen. Met het huidige wetsvoorstel komt er als taak bij
dat stembureauleden zelf bijstand verlenen aan mensen zonder fysieke beperking die
om hulp vragen. Als zij goed getraind zijn, lijkt de kans klein dat dit tot verwarring
en onduidelijkheid bij stembureauleden zal leiden. Bovendien zal dat discussies voorkomen
over het al dan niet aanbieden van hulp aan kiezers die dat graag willen. Verder zullen
stembureauleden minder tijd kwijt zijn aan het verlenen van hulp in het stemhokje
als mensen met een lichamelijke beperking zelf hulp mogen meenemen, omdat stembureauleden
voorafgaand aan de verkiezingsdag een training krijgen voor het verlenen van bijstand.
Bij de gebruikelijke evaluatie na verkiezingen zal bekeken worden wat de ervaringen
met de wet zijn.

Wat betreft de vraag van de VNG en de NVVB of het onderscheid in bijstand tussen mensen
met een fysieke beperking en anderen gerechtvaardigd is, overweegt de regering als
volgt. Het klopt dat het wetsvoorstel onderscheid maakt tussen mensen met en zonder
fysieke beperking. Het onderscheid tussen deze twee groepen wordt echter kleiner,
omdat het wetsvoorstel regelt dat iedereen hulp in het stemhokje kan krijgen, terwijl
dit nu alleen voor mensen met een fysieke beperking is toegestaan. Bovendien is dit
onderscheid gerechtvaardigd, zoals hiervoor is toegelicht.

Uitvoerbaarheid van de wet

De VNG en NVVB vragen in hun reactie op het wetsvoorstel aandacht voor de uitvoerbaarheid
van de wet. Zij wijzen hierbij op de extra opleiding voor stembureauleden, het nog
steeds kunnen beschikken over voldoende stembureauleden en de inrichting van de stemlokalen.
Ook stellen zij dat de mogelijkheid van hulp in het stemhokje tot extra belasting
van de stembureauleden op piekmomenten kan leiden, waardoor lange rijen met wachtenden
kunnen ontstaan. Hulp bieden in het stemhokje zal al gauw meer tijd in beslag nemen
waardoor het betreffende stembureaulid niet beschikbaar is voor andere werkzaamheden.
Het klopt dat met dit wetsvoorstel stembureauleden een extra taak krijgen. Die komt
bovenop de extra taken die de stembureauleden in de afgelopen jaren hebben gekregen.
Om de uitvoeringslast te spreiden en daarmee de betrouwbaarheid van de uitvoering
van het verkiezingsproces te bevorderen wordt extra geld aan gemeenten ter beschikking
gesteld. Gemeenten kunnen dit geld bijvoorbeeld gebruiken om een extra stembureaulid
in te zetten.

Artikelsgewijs deel

Artikel I

Artikel J 14a Kieswet

Als een lid van het stembureau een kiezer in het stemhokje bijstaat bij het uitbrengen
van diens stem, dan weet dit lid op welke wijze de kiezer zijn stemrecht heeft uitgeoefend.
Dit levert een schending op van het stemgeheim van de kiezer. Het is belangrijk dat
de kiezer er dan op kan vertrouwen dat zijn geheim veilig is bij het lid van het stembureau.
Daarom wordt in deze wet de thans ongeschreven rechtsnorm gecodificeerd dat de leden
van het stembureau het geheim van de stemming waarborgen.

De in deze bepaling vervatte norm beperkt zich niet alleen tot de situatie dat een
lid van het stembureau een kiezer bijstand verleent in het stemhokje. Er zijn immers
ook situaties denkbaar waarin het stemgeheim strikt genomen weliswaar niet geschonden
wordt, maar een lid van het stembureau wel sterke vermoedens omtrent de stemvoorkeur
van een kiezer kan krijgen. Dat kan bijvoorbeeld gebeuren als hij gevraagd wordt informatie
te verstrekken over de stemprocedure; zoals de vraag waar kandidaat X op het stembiljet
te vinden is. Of als een kiezer een nieuw stembiljet verlangt, omdat hij met het potlood
is uitgeschoten en ervan verzekerd wil zijn een geldige stem uit te brengen (vgl.
art. J 27 lid 1 Kieswet). Ook in dit soort situaties is het lid van het stembureau
vanwege zijn functie gehouden geheim te houden wie het betreft om aldus het geheim
van de stemming te waarborgen.

Vanwege het ruime toepassingsbereik van de norm is deze in een zelfstandig wetsartikel
neergelegd. Deze norm is geïnspireerd op artikel 104 van het Belgische Kieswetboek.
Zoals gezegd is deze normstelling breder dan alleen de situatie dat een lid van het
stembureau een kiezer bijstand verleent in het stemhokje. Zij ziet op alles wat de
stemming betreft.

Artikel J 28a Kieswet

Dit artikel regelt dat een kiezer die om andere redenen dan een lichamelijke beperking
hulp in het stemhokje behoeft, door een stembureaulid kan worden bijgestaan bij het
stemmen. In het eerste lid is geregeld dat een kiezer op zijn verzoek in het stemhokje
kan worden bijgestaan bij het uitbrengen van zijn stem. Hierbij is van belang dat
de kiezer zelf om bijstand verzoekt, het initiatief hiervoor ligt dus bij de kiezer.
De hoofdregel is en blijft dat de kiezer zijn stembiljet in het stemhokje zelfstandig
invult; zonder de aanwezigheid van derden en zonder daarbij beïnvloed te worden door
zich buiten het stemhokje bevindende derden. Als de kiezer hier niet toe in staat
is, kan deze aan het stembureau vragen om hulp in het stemhokje te ontvangen.

In beginsel wordt de bijstand verleend door een door de voorzitter van het stembureau
aan te wijzen lid van het stembureau, dit volgt uit het tweede lid. De stembureauleden
hebben allen een training gevolgd en beschikken over voldoende kennis en vaardigheden
om een kiezer desgevraagd bijstand te verlenen in het stemhokje. Op grond van het
derde lid kan een kiezer ook worden bijgestaan door een door hem aan te wijzen lid
van het stembureau. Bijstand door een persoon die geen lid is van het stembureau is
niet mogelijk. Op kiezers die vanwege hun lichamelijke gesteldheid hulp behoeven,
blijft artikel J 28 van de Kieswet van toepassing.

De kiezer die in het stemhokje wordt bijgestaan bij het uitbrengen van zijn stem kan,
net als andere kiezers, ervoor kiezen om een geldige stem uit te brengen op één van
de kandidaten of een blanco stem. Ook het bewust uitbrengen van een ongeldige stem
moet desgevraagd worden gefaciliteerd. Het stembureaulid mag de kiezer er wel op wijzen
dat de keuze van de kiezer tot een ongeldige stem leidt en verifiëren of dit ook de
bedoeling is. In geen geval mag het lid van het stembureau treden in de keuze van
de kiezer of hem in zijn keuze beïnvloeden.

Artikel J 28b Kieswet

Deze bepaling beschrijft hoe het lid van het stembureau dat de bijstand verleent moet
handelen, als hem blijkt dat de kiezer niet in staat is om ondubbelzinnig aan te geven
hoe deze zijn stemrecht wenst uit te oefenen. In dat geval zal hij de kiezer aanbieden
dat deze het stembiljet kan teruggeven, zodat de kiezer zijn stempas of kiezerspas
terug kan krijgen. De kiezer kan dan eventueel met de teruggegeven stempas nog onderhands
een volmacht verlenen of op een later moment terugkomen om te stemmen. De kiezer kan
er desgewenst ook voor kiezen om het stembiljet niet terug te geven en alsnog door
te gaan met het stemproces, maar dan zonder bijstand. Mocht de kiezer ook een volmacht
hebben willen uitoefenen, dan wordt hem gelijktijdig met zijn stempas of kiezerspas
ook dit volmachtbewijs teruggegeven. Dit is geregeld in het tweede lid. Wordt het
verlenen van bijstand afgebroken en wil de kiezer zijn stempas of kiezerspas terug,
dan kan de volmacht op dat moment niet worden uitgeoefend. Ook niet als het stembiljet
al wel is ingevuld; bijvoorbeeld omdat de volmachtgever de gemachtigde een briefje
met duidelijke steminstructies heeft meegegeven. Een volmacht kan ingevolge artikel L 3
van de Kieswet immers alleen gelijktijdig met het uitbrengen van de eigen stem worden
uitgeoefend. Ook om te voorkomen dat een gemachtigde meer dan twee volmachten zou
kunnen uitoefenen.

Artikel II

In dit artikel is een evaluatiebepaling opgenomen. Deze evaluatie is nodig om de doeltreffendheid
en de effecten van deze wet te onderzoeken. In het bijzonder is daarbij van belang
of de bijstand die wordt geleverd door het stembureaulid in de praktijk goed werkt
en geen afbreuk doet aan het stemgeheim en de stemvrijheid van de kiezer. Ten behoeve
van de evaluatie worden de stembureauleden geïnstrueerd om bij te houden hoe vaak
zij hulp in het stemhokje verlenen en of zich hier bijzonderheden bij voordoen. De
voorzitter van het stembureau noteert deze informatie in het proces-verbaal dat online
wordt gepubliceerd. De verwachting is dat in de vijf jaar na inwerkingtreding van
de wet minstens twee verkiezingen hebben plaatsgevonden waarbij bijstand in het stemhokje
kon worden verleend, waardoor er voldoende praktijkervaring is opgedaan om mee te
nemen in een evaluatie.

Artikel III

De wet treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad
waarin zij wordt geplaatst. Voor zover het betreft de inwerkingtreding wordt afgeweken
van de vaste verandermomenten. Nu wordt beoogd om zo spoedig mogelijk bijstand in
het stemhokje te kunnen aanbieden aan kiezers die daarom verzoeken, is het wenselijk
dat over deze mogelijkheid zo snel mogelijk duidelijkheid bestaat.

Het wetsvoorstel treedt daarom in afwijking van de vaste verandermomenten zo snel
mogelijk in werking.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, F. Rijkaart