Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 8 oktober 2025 en het nader rapport d.d. 20 november 2025, aangeboden aan de
Koning door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 10 juli 2025, nr. 2025001569,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 8 oktober 2025, nr. W17.25.00175/IV, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan met daaronder mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 10 juli 2025, no. 2025001569, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, bij de Afdeling advisering van de
Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het wetsvoorstel tot wijziging Luchtvaartwet
BES voor grondslag openbaredienstverplichting (PSO), met memorie van toelichting.

Met dit wetsvoorstel wordt een wettelijke grondslag gecreëerd om bij ministeriële
regeling een openbaredienstverplichting oftewel een public service obligation (hierna:
een PSO) vast te kunnen stellen. De Minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna:
de Minister) kan dit doen voor routes tussen luchthavens op Bonaire, Sint Eustatius
en Saba (hierna tezamen: Caribisch Nederland of de BES-eilanden) of tussen luchthavens
op de BES-eilanden en andere luchthavens binnen het Koninkrijk. Vereist is wel dat
het gaat om routes die van vitaal belang zijn voor de economische en sociale ontwikkeling
van de BES-eilanden, maar waarop geen minimumaanbod van geregelde luchtdiensten wordt
gewaarborgd.

De Afdeling advisering van de Raad van State begrijpt de noodzaak om de Minister in
staat te stellen ervoor te zorgen dat routes, waarvan de exploitatie minder aantrekkelijk
is, maar die van vitaal belang zijn voor de economische en sociale ontwikkeling van
de BES-eilanden, toch voldoende worden ontsloten. Wel merkt zij op dat de probleemanalyse,
die ten grondslag ligt aan het toekennen van een bevoegdheid voor de Minister om een
PSO vast te kunnen stellen en de motivering voor de voorgestelde probleemaanpak, kan
worden aangevuld met een verwijzing naar de onderzoeksrapporten die in de afgelopen
jaren op dit gebied zijn verschenen.

Tot slot maakt de Afdeling een opmerking over de voorgestelde bepaling dat een PSO
geacht wordt te zijn verstreken wanneer gedurende een maand niet is voldaan aan de
vastgestelde eisen voor de exploitatie van de route.

In verband hiermee is aanpassing wenselijk van de toelichting en, zo nodig van het
wetsvoorstel.

1. Probleemanalyse en -aanpak

a. Het Multilateraal protocol

In het Multilateraal protocol inzake de liberalisering van luchtvervoer (hierna: het
Multilateraal protocol), dat op 22 augustus 2011 op Aruba tot stand is gekomen, hebben
de regeringen van Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten afspraken gemaakt over
de markt voor luchtvervoer tussen de landen in het Caribisch gebied. In het Multilateraal
protocol zijn onder meer afspraken gemaakt over het verlenen van verkeersrechten.1

Geregeld wordt bijvoorbeeld dat de luchtvaartmaatschappijen van de vier landen over
en weer naar elkaars grondgebied kunnen vliegen voor het verlenen van luchtdiensten.
Daarbij wordt uitgegaan van een liberaal regime, waarbij het bedienen van routes in
hoofdzaak wordt overgelaten aan de markt. Het Multilateraal protocol biedt de landen
echter ook de mogelijkheid om voor een route of routes een PSO vast te stellen.2

De toelichting vermeldt dat het Multilateraal protocol hiermee een grondslag biedt
voor het regelen van een PSO en dat met het wetsvoorstel uitvoering wordt gegeven
aan deze in het protocol neergelegde voorziening.3 De Afdeling wijst erop dat het Multilateraal protocol weliswaar de mogelijkheid biedt
voor de vier landen van het Koninkrijk om onder bepaalde voorwaarden voor een route
of routes een PSO vast te stellen en dit in hun nationale wet- en regelgeving te regelen,
maar hiertoe niet verplicht.

De Afdeling adviseert om de toelichting hierop aan te passen en te verduidelijken.

De Afdeling geeft volgens de regering terecht aan dat het Multilateraal protocol voor
de vier landen van het Koninkrijk weliswaar de mogelijkheid biedt om onder bepaalde
voorwaarden voor een route of routes een PSO vast te stellen en dit in hun nationale
wet- en regelgeving te regelen, maar hiertoe niet verplicht. Voor zover tot het gebruik
maken van deze voorziening wordt besloten is evenwel wel een grondslag in de toepasselijke
wetgeving noodzakelijk. Het voorstel van wet voorziet hierin. Volledigheidshalve is
naar aanleiding van het advies van de Afdeling de memorie van toelichting op dit punt
verduidelijkt.

b. Introductie wettelijke bevoegdheid tot het vaststellen van een PSO

Met dit wetsvoorstel wordt van de voormelde mogelijkheid uit het Multilateraal protocol
gebruikgemaakt. Er wordt een wettelijke grondslag gecreëerd voor de Minister om bij
ministeriële regeling voor een route of routes een PSO vast te kunnen stellen. Dit
onder dezelfde voorwaarden als die het Multilateraal protocol hiervoor stelt.

In de toelichting wordt uitgelegd dat het toekennen van een bevoegdheid aan de Minister
voor het kunnen vaststellen van een PSO nodig wordt geacht, omdat de markt voor luchttransport
in Caribisch Nederland dermate klein is dat op sommige vliegroutes winstgevende exploitatie
lastig mogelijk is en dat vooral de vliegroutes tussen Saba, Sint Eustatius en Sint
Maarten schaars bediend zijn.4

Dit terwijl de inwoners van Saba en Sint Eustatius afhankelijk zijn van Sint Maarten
voor (onder meer) zorg, onderwijs, rechtspraak, consumptie en werk.5 De verwachting is dat met de voorgestelde aanpak ook die routes, waarvan de exploitatie
minder aantrekkelijk is, maar die van vitaal belang zijn voor de economische en sociale
ontwikkeling van de BES-eilanden, voldoende kunnen worden ontsloten.

De Afdeling merkt op dat de probleemanalyse, die ten grondslag ligt aan het toekennen
van een bevoegdheid voor de Minister om een PSO vast te kunnen stellen, kan worden
aangevuld met tenminste een verwijzing naar de recente onderzoeksrapporten die op
dit gebied zijn verschenen en waarin deze problematiek uitgebreid in kaart is gebracht.6

Ook mist de Afdeling een motivering voor de voorgestelde aanpak. De toelichting gaat
immers niet in op mogelijke onderzochte alternatieven om routes, waarvan de exploitatie
minder aantrekkelijk is, maar waarvan de exploitatie van vitaal belang is voor de
economische en sociale ontwikkeling van de BES-eilanden, voldoende te ontsluiten.

Evenmin wordt toegelicht waarom juist deze aanpak het meest geschikt is voor het bereiken
van dat doel. Tenminste een verwijzing naar voornoemde onderzoeksrapporten ligt ook
hier voor de hand omdat daarin, zeker voor wat betreft de routes tussen Saba, Sint
Eustatius en Sint Maarten, ook de te verwachte effectiviteit van de hier voorgestelde
aanpak, mede in vergelijking met de mogelijke alternatieven, is onderzocht.7

De Afdeling adviseert om de toelichting aan te vullen en een verwijzing op te nemen
naar de voornoemde onderzoeksrapporten.

Het advies van de Afdeling om de toelichting op het wetvoorstel aan te vullen voor
wat betreft de probleemanalyse die ten grondslag ligt aan het toekennen van een bevoegdheid
voor de Minister om een PSO vast te stellen, is overgenomen. Dit geldt ook voor het
belichten van het onderzoek naar alternatieven om routes waarvan de exploitatie minder
aantrekkelijk is, maar waarvan de exploitatie van vitaal belang is voor de BES-eilanden,
te versterken. De toelichting bij het wetsvoorstel is op deze punten aangevuld met
de onderzochte alternatieven en een onderbouwing van de keuze voor de PSO. Overeenkomstig
het advies van de Afdeling is ook verwezen naar de diverse onderzoeksrapporten die
aan de keuze voor het opstellen van het wetsvoorstel voorafgingen.

2. Verstrijken van de PSO

Tot slot wijst de Afdeling erop dat een PSO geacht wordt te zijn verstreken, wanneer
gedurende een maand niet is voldaan aan de eisen die bij ministeriële regeling zijn
gesteld aan de exploitatie van de route, tenzij dit het gevolg is van onvoorziene
omstandigheden.8 Deze bepaling is zonder nadere uitwerking overgenomen uit het Multilateraal protocol
maar roept wel vragen op die in de toelichting onbeantwoord blijven.

Zo rijst ten eerste de vraag hoe en door wie wordt vastgesteld dat gedurende een maand
niet is voldaan aan die eisen. Vervolgens rijst de vraag wat het verstrijken van een
PSO betekent voor de ministeriële regeling waarbij die PSO is vastgesteld. Komt de
ministeriële regeling daarmee te vervallen? En, ten derde, wat betekent het verstrijken
van de PSO voor de verdere exploitatie van die route? En, tot slot, is de vraag hoe
belanghebbenden, zoals passagiers en luchtvaartmaatschappijen, op de hoogte raken
van het verstrijken van een PSO.

De Afdeling adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen en te verduidelijken
en, zo nodig, het voorstel aan te passen.

Het advies van de Afdeling is overgenomen. Zowel het wetsvoorstel als de toelichting
zijn aangepast. Zo is artikel 10d van het wetvoorstel expliciet bepaald dat de Minister
van Infrastructuur en Waterstaat het gebruik van de PSO monitort om het gebruik daarvan
vast te stellen. In een nieuw tweede lid is vervolgens geregeld dat deze Minister
de PSO doet vervallen door de ministeriële regeling waarmee deze is ingesteld, in
te trekken. De Minister doet dit wanneer aan de hand van de in het eerste lid bedoelde
controle is komen vast te staan dat gedurende het tijdvak van één maand geen gebruik
is gemaakt van de PSO. Belanghebbenden, zoals passagiers en luchtvaartmaatschappijen,
worden van het vervallen van de PSO op de hoogte gebracht door de gebruikelijke bekendmaking
van de ministeriële regeling in de Staatscourant. Ook de toelichting op artikel 10d
is met het oog op het bovenstaande verduidelijkt.

Met betrekking tot de gevolgen van een voortijdige beëindiging voor de verdere exploitatie
van de route is het van belang te onderstrepen dat het Multilateraal protocol primair
uitgaat van een liberaal regime waarbij het commercieel aanbieden van luchtvaartdiensten
hoofdzakelijk door het vrije marktmechanisme wordt bepaald. De mogelijkheid van een
PSO doorbreekt dit uitgangspunt om redenen van algemeen belang. Daarom is in het kader
van het Multilateraal protocol afgesproken dat landen die voor het uitvoeren van PSO’s
kiezen de duur daarvan moeten begrenzen. Met het oog daarop bepaalt artikel 10d dat
de voorziening eindigt wanneer gedurende een maand geen exploitatie op de desbetreffende
route heeft plaatsgevonden.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om artikel II van het wetsvoorstel aan te passen.
Het betreft de samenloopbepaling waarin rekening is gehouden met het eerder of later
in werking treden van het wetsvoorstel waarmee de Luchtvaartwet BES wordt gewijzigd
in verband met eisen die door de Internationale organisatie voor de burgerluchtvaart
(ICAO) zijn vastgesteld voor luchtvaartnavigatiedienstverlening. In het aangepaste
artikel II zijn de verwijzingen naar dat wetsvoorstel geactualiseerd.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, R. Tieman