Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Hertzberger en Bruyning over de Kamerbrief 'Uitvoering van de motie van het lid Daniëlle Jansen c.s. over de verkoop van nicotineproducten vanaf 2028 voorbehouden aan enkel tabaksspeciaalzaken'

Antwoord van Staatssecretaris Tielen (Volksgezondheid, Welzijn en Sport) (ontvangen
25 november 2025). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2025–2026, nr. 388.

Vraag 1

Klopt het dat u in de Kamerbrief «Uitvoering van de motie van het lid Daniëlle Jansen
c.s. over de verkoop van nicotineproducten vanaf 2028 voorbehouden aan enkel tabaksspeciaalzaken
(Kamerstuk 36 541, nr. 8)» aangeeft de motie niet gaat uit te gaan voeren?

Antwoord 1

Ik heb mij gecommitteerd aan de doelstellingen van een rookvrije generatie per 2040,
en het verminderen van de verkooppunten is cruciaal om dit te bereiken. Zoals ik heb
aangegeven in de betreffende Kamerbrief, zou de rechter in het geval geen compensatieregeling
wordt opgenomen, tot het oordeel kunnen komen dat het verkoopverbod (dan wel: het
uitblijven van compensatie) in strijd is met het eigendomsrecht en de artikelen van
de Tabaks- en rookwarenwet waarin dit wordt geregeld gelet daarop onverbindend kunnen
verklaren. Omdat de motie niet voorziet in financiële middelen is het opnemen van
een compensatieregeling in het wetsvoorstel niet haalbaar. Vanuit dat oogpunt is het
in mijn ogen niet aanvaardbaar om het risico te lopen dat de wet, indien het wetsvoorstel
wordt aangenomen, onverbindend wordt verklaard. Bovendien vind ik het belangrijk dat
de overheid naar eenieder voorspelbaar handelt. Dit was ook de reden dat mijn ambtsvoorganger
destijds de motie heeft ontraden. Ik sta daar nog steeds achter. Daarom kies ik ervoor
om de motie niet uit te voeren.

Vraag 2

Waarom heeft u nu pas een beslissing genomen, terwijl het advies van de landsadvocaat
en het rapport van SEO Economisch Onderzoek al respectievelijk in begin september
en juli zijn opgeleverd?

Antwoord 2

Ik heb de adviezen in beide rapporten goed tegen elkaar willen afwegen om daar vervolgens
een goed onderbouwde keuze in te maken. Dit neemt altijd enige tijd in beslag.

Vraag 3

Onderschrijft u de conclusie van SEO dat het beperken van het aantal verkooppunten
ervoor gaat zorgen dat minder mensen beginnen met roken en dat dit met name geldt
voor jongeren? Onderschrijft u de analyse dat met het huidige beleid de doelstelling
uit het Nationaal Preventieakkoord (waaronder een rookvrije generatie in 2040) niet
gehaald gaan worden? Onderschrijft u de conclusie dat door het aantal verkooppunten
te verminderen rokers meer geneigd zijn een stoppoging te doen?

Antwoord 3

Ik onderschrijf de conclusies van SEO dat het beperken van het aantal verkooppunten
zal leiden tot minder rokende jongeren en dat meer rokers geneigd zullen zijn om een
stoppoging te doen. Dit is dan ook de reden dat ik een wetsvoorstel voorbereid waarin
de betreffende beperking van de verkoop tot speciaalzaken geregeld wordt. Het RIVM
heeft in 2024 in de doorrekening van de impact van het Nationaal Preventieakkoord
geconcludeerd dat zonder extra maatregelen de doelstellingen, waaronder die van een
rookvrije generatie per 2040, niet bereikt zullen worden. Om deze reden zijn in het
Actieplan tegen vapen en de Samenhangende preventiestrategie aanvullende maatregelen
opgenomen.

Vraag 4

Leest u in het waardevolle advies van de landsadvocaat ook bijna uitsluitend obstakels
die weggenomen kunnen worden door een compensatieregeling?

Antwoord 4

Nee, zo lees ik het advies niet. Zoals in de Kamerbrief aangegeven gaat een compensatieregeling
niet alleen gepaard met financiële, maar ook met praktische uitdagingen vanwege de
noodzakelijke beoordeling van elke individuele nadeelcompensatieaanvraag. In de Kamerbrief
is daarom vermeld dat uitvoering hiervan beslag zal leggen op de capaciteit die beschikbaar
is voor het vormgeven van het Nederlandse tabaksontmoedigingsbeleid. Ander beleid
gericht op roken of vapen zal hierdoor beperkt of vertraagd worden of zelfs geen doorgang
kunnen vinden. Dit vind ik niet opwegen tegen het beperkte voordeel van een vervroeging
van het tijdspad.

Vraag 5

Vindt u het werkelijk gerechtvaardigd om een aangenomen motie van de Tweede Kamer
naast u neer te leggen, terwijl uit het door u gevraagde onderzoek blijkt dat het
mensenlevens kan redden? Waarom heeft u niet gekeken of u met een compensatieregeling
alsnog de motie kan uitvoeren?

Antwoord 5

Zoals hierboven vermeld, zou de rechter het verbod op de verkoop van tabaksproducten
en aanverwante producten in andere verkooppunten dan een speciaalzaak, onverbindend
kunnen verklaren in het geval geen compensatieregeling in het wetsvoorstel wordt opgenomen.
De realiteit is dat bij de inzet van middelen keuzes gemaakt moeten worden. In dat
kader vind ik het niet opportuun om beschikbare middelen te besteden aan een compensatieregeling
voor verkooppunten van tabaksproducten en aanverwante producten. Omdat de motie voorts
niet voorziet in financiële middelen heb ik moeten vaststellen dat het opnemen van
een compensatieregeling niet haalbaar is. Bovendien vind ik het, zoals ook hierboven
vermeld, belangrijk dat de overheid naar eenieder voorspelbaar handelt.

Vraag 6

Waarom veegt u dit voorstel nu al van tafel, terwijl er financiële compensaties mogelijk
zijn en u niet eens een schatting van de omvang heeft? Is gegeven de mogelijke gezondheidswinst
dit niet wat voorbarig? Wilt u deze schatting alsnog (laten) maken, ook als dat een
brede schatting zal zijn?

Antwoord 6

Een analyse maken van de omvang van financiële compensaties is tijdrovend en het is
daarbij onzeker of dit vooraf goed in beeld kan worden gebracht. Het zal zeker oplopen
tot een zeer hoog bedrag. Zo is voor de compensatieregeling voor de pelsdierhouderijen
door het kabinet destijds 150 miljoen euro uitgetrokken en dit ging enkel om 150 bedrijven.
Het aantal ondernemers (met name tankstations en gemakszaken) dat getroffen zal worden
door het vervoegen van het tijdspad zal oplopen tot in de duizenden. Daarbij heeft
het College van Beroep voor het bedrijfsleven onlangs in verschillende uitspraken
in hoger beroep geoordeeld dat de compensatieregeling voor de pelsdierhouderijen te
laag is geweest.1 Ik zie voorts de meerwaarde van het maken van een schatting op dit moment niet in.
Als een analyse moet worden gemaakt van de omvang van een compensatieregeling kan
het wetsvoorstel voorlopig niet aan de Kamer worden aangeboden en loopt het wetsvoorstel
grote vertraging op. Hierdoor zal de beperking van de verkoop van e-sigaretten tot
enkel speciaalzaken later in werking treden. Een dergelijke vertraging vind ik in
het kader van volksgezondheid en voorspelbaarheid ook niet uit te leggen.

Vraag 7

Kunt u (laten) berekenen of de gezondheidswinst door het versnellen opweegt tegen
de eventuele financiële compensatiekosten, met gebruik van QALY?

Antwoord 7

Nee, die berekeningen zijn beide zeer tijdrovend en bieden ook geen heel zekere uitkomst.
Het wetsvoorstel loopt door het doen van aanvullend onderzoek vertraging op, waardoor
de verkoopbeperking van e-sigaretten door enkel speciaalzaken later in werking zal
treden en de in de motie voorgestelde vervroeging van het tijdspad naar 2028 ook in
gevaar komt. Het later ingaan van de beperking waarbij e-sigaretten enkel nog in speciaalzaken
verkocht mogen worden, zal ook negatief uitwerken ten aanzien van de bescherming van
de volksgezondheid. Het wetsvoorstel is nagenoeg afgerond en wordt in de komende weken
aan de Kamer aangeboden. Zoals hierboven geschetst zal een compensatieregeling, zeker
gelet op het aantal gegadigden, kunnen oplopen tot een enorm bedrag. Gezien de budgettaire
krapte is het naar mijn oordeel beter om de prioriteiten ergens anders te leggen en
nu gewoon aan de slag te gaan met de voorbereiding van het verkoopverbod per 2030.

Vraag 8

Vindt u ook niet dat ondernemers nog voldoende tijd hebben om hun verdienmodel aan
te passen als u de keuze had genomen om wel te versnellen?

Antwoord 8

Vanaf eind 2022 is voortdurend het huidige tijdspad gecommuniceerd. Ondernemers hebben
daar hun economische activiteiten op ingericht. Zoals de Landsadvocaat aangeeft in
het advies is het bijvoorbeeld denkbaar dat bepaalde gedane investeringen voor een
kleiner deel kunnen worden terugverdiend, of dat een onderneming nadeel ondervindt
doordat deze eerder dan verwacht moet omschakelen naar een andere activiteit. Ik vind
dat ondernemers recht hebben op betrouwbaarheid en voorspelbaarheid van de overheid
en daarbij past niet een overheid die kort voor de aangekondigde datum van inwerkingtreding
van een verbod afwijkt van eerder gedane aankondigingen.

Vraag 9

Hoe kijkt u naar het besluit tot vervroeging van het verbod op pelsdierhouderij, dat
ook op basis van volksgezondheidsoverwegingen werd genomen? Hoe vergelijkt u dit in
verhouding tot uw keuze over het niet uitvoeren van deze motie? Hoe vergelijkt u de
compensatieregeling bij de pelsdierhouderij met een eventuele compensatieregeling
voor dit voorstel?

Antwoord 9

De vervroeging van het verbod op pelsdierhouderij, waardoor een compensatieregeling
in dat geval nodig werd geacht, is genomen op basis van een destijds acuut gevaar
voor de volksgezondheid, het coronavirus. Dit leek destijds met de beschikbare kennis
de meest geschikte maatregel om dat gevaar snel te kunnen indammen. Het College van
Beroep voor het bedrijfsleven heeft zoals hierboven gesteld onlangs geoordeeld dat
de daarvoor getroffen compensatieregeling te laag was.

Vraag 10

Hoe rijmt u het gegeven dat meermaals is aangegeven dat de voorgenomen overgangstermijn
2030/2032 zou zijn en een versnelling door het kabinet mogelijk is, met uw bezwaren
op de motie wat betreft duidelijkheid, consistentie en betrouwbaarheid van beleid?2

Antwoord 10

Het oorspronkelijke tijdspad is meermaals gecommuniceerd. Indien een aantal jaar eerder
was besloten om het tijdspad te vervroegen zou dit mogelijk geweest zijn, aangezien
er in dat geval een voldoende overgangstermijn zou resteren om nog steeds van een
zogenoemde fair balance in het kader van het eigendomsrecht te kunnen spreken. Op dit moment is daar, ook
naar de inschatting van de Landsadvocaat, geen sprake meer van.

Vraag 11

Aangezien het huidige tijdspad voor beperkingen in 2030 en 2032 nog niet vastgesteld
zijn bij wet, maar alleen voornemens betreffen, in hoeverre vallen er dan rechten
te ontlenen aan een niet wettelijk vastgelegde overgangstermijn, waarvan u zelf heeft
aangegeven dat die nog versneld kan worden?

Antwoord 11

Hiervoor verwijs ik naar overweging 5.19 van het advies van de Landsadvocaat. Daarin
wordt gesteld dat het mede in het licht van de door de regering noodzakelijk geachte
compensatieregelingen bij de vervroegde inwerkingtreding van het verbod op pelsdierhouderijen
in de Wet verbod pelsdierhouderij, het kolenverbod in de Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie
en in het licht van artikel 1 EP EVRM juridisch kwetsbaar is om de overgangstermijn
voor een verbod op de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten met twee
of vier jaar in te korten zonder daarvoor compensatie te bieden. De Landsadvocaat
merkt daarbij op dat hij zich ervan bewust is dat in bovenstaande voorbeelden sprake
was van een al in de wet neergelegde (en daarmee aan de normadressaten verzekerde)
overgangstermijn, terwijl dat bij het verkoopverbod voor tabaksproducten en aanverwante
producten niet zo is.

Dat laat onverlet dat in beide gevallen het uitgangspunt is dat de geboden respectievelijk
gecommuniceerde overgangstermijnen juist zijn bedoeld aan de normadressaten voldoende
tijd te bieden om zich op de verschillende verboden voor te bereiden. De Landsadvocaat
ziet dan ook een reëel risico dat de verkorting van de overgangstermijn voor het verkoopverbod
van tabaksproducten en aanverwante producten buiten speciaalzaken in de ogen van een
rechter niet wezenlijk verschilt van de aantasting van de overgangstermijnen die aan
de nertsenhouders en exploitanten van kolencentrales zijn geboden – en dat dus het
precedent van nadeelcompensatie vanwege beperking van overgangstermijnen naar het
oordeel van de rechter ook bij de tabaksverkopers moet worden gevolgd.

Vraag 12

Hoe vergelijkt u het RIVM-rapport in het licht van het advies van de Landsadvocaat
dat het «... nodig (is) dat ná de laatste aankondiging van de langere overgangstermijnen
sprake is van concrete ontwikkelingen die ofwel dwingen tot een kortere overgangstermijn
ofwel buiten kijf stellen dát de langere overgangstermijnen «te lang» waren»?3

Antwoord 12

Los van de vraag of de Landsadvocaat op een dergelijke ontwikkeling doelde, volgt
uit het advies van de Landsadvocaat dat ook in dat geval nog steeds in een compensatieregeling
moet worden voorzien.

Vraag 13

Wilt u uw besluit heroverwegen om de positieve gezondheidseffecten die SEO schetst
toch te realiseren en een mogelijkheid voor een eventuele compensatieregeling voor
te bereiden?

Antwoord 13

Neen. Ik verwijs naar de bovenstaande redenen.