Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting
36 849 Voorstel van wet van de leden Holman en Grinwis tot wijziging van de Meststoffenwet, de Omgevingswet en de Wet op de economische delicten in verband met de invoering van een grondgebonden melkveehouderij, de aanwijzing van maatschappelijke landbouwgebieden en een verantwoorde mestafzet (Wet grondgebondenheid en verantwoorde mestafzet)
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
I
ALGEMEEN
3
1.
Inleiding
3
2.
Algemene achtergrond
4
2.1
Context & historie
5
3.
Visie
8
3.1
Zes dilemma’s
9
3.1.1 Wat wordt de bijdrage van de Nederlandse landbouw aan de wereldvoedselvoorziening?
9
3.1.2 Dierhouderij in Nederland, wat is haar functie?
9
3.1.3 Wat is de morele positie van dieren in onze voedselvoorziening?
11
3.1.4 Hoeveel van de toekomstige klimaat- en natuurdoelen willen we in Nederland halen?
11
3.1.5 Landbouw en natuur, scheiden of verweven?
12
3.1.6 Hoe te sturen op consumentengedrag?
13
3.2
Landbouw in balans
13
3.2.1 Economisch houdbaar
13
3.2.2 Maatschappelijk gewaardeerd
14
3.2.3 Ecologisch verantwoord
14
3.3
Uitgangspunten van het voorliggende wetsvoorstel
14
4.
Inhoud wetsvoorstel
14
4.1
Inleiding
15
4.2
Grondgebondenheid als basis en noodzaak
17
4.3
Doelsturing in relatie tot grondgebondenheid
17
4.4
Gebiedsdifferentiatie als basis
18
4.5
Agrarische Hoofdstructuur
20
4.5.1 Samenwerking akkerbouwers en melkveehouders
24
4.6
Maatschappelijke Landbouw
25
4.6.1 Activiteiten in ML gebieden
27
4.6.2. Aanwijzing ML gebieden
27
4.6.3. Betaling in ML gebieden
29
4.6.4. Andere sectoren in ML gebieden
30
4.7
Melkproductie per GVE
30
4.8
Verantwoorde mestafzet
31
4.8.1 Uitzonderingen op de afstandslimiet en vervoersregio
32
4.8.2. Impactrapportage afstandslimiet en vervoersregio’s
33
5.
Europese aspecten
34
5.1
Verhouding tot Nitraatrichtlijn en Kaderrichtlijn Water
34
5.2
Regulering van eigendom
34
5.2.1 Inmenging in het eigendomsrecht
34
5.2.2 Individuele knelgevallen
37
5.3
Staatssteun en technische voorschriften
37
5.3.1 Staatssteun
37
5.3.2 Notificatie technische voorschriften
38
6.
Flankerend beleid
38
6.1
Renure
38
6.2
Extensiveringsmaatregelen
39
6.3
Grondbeleid
40
7.
Bedrijfseffecten
41
7.1
De financiële gevolgen voor melkveebedrijven (QuickScan WUR)
41
7.2
Economische effecten van de graslandnorm voor de zuivelketen
42
7.3
Bedrijfseconomische effecten van dit wetsvoorstel doorgerekend door accountants
43
8.
Milieueffecten
44
8.1
Inleiding
44
8.2
Waterkwaliteit
45
8.3
Biodiversiteit
46
8.4
Klimaat
47
8.5
Stikstof
49
9.
Financiële gevolgen
51
9.1
Kosten
51
9.2
Dekking
52
9.3
Uitvoering en toezicht
53
9.4
Financiële risico’s en beheersing
53
9.5
Grondslag voor betaling van maatschappelijke diensten door boeren
53
10.
Uitvoering en handhaving
54
10.1
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
54
10.2
NVWA
54
10.3
Provincies
55
11.
Consultatie
55
11.1
Internetconsultatie
55
11.1.1 Grondgebonden melkveehouderij
56
11.1.2 Verantwoorde mestafzet
59
11.1.3 Algemene opmerkingen
59
11.2
Juridische toets
60
12.
Overgang en inwerkingtreding
61
II
Artikelsgewijze toelichting
61
I ALGEMEEN
1. Inleiding
Het voorliggende wetsvoorstel beoogt de grondgebondenheid van de landbouw wettelijk
te verankeren als sturend principe in het mest- en landbouwbeleid. De stilstand in
het landbouwbeleid moet worden doorbroken en boeren moeten meer duidelijkheid en handelingsperspectief
krijgen. Boeren moeten weer ruimte zien om te kunnen ondernemen in dit land. Er moet
perspectief komen voor blijvers en jonge boeren. Met dit wetsvoorstel wordt beoogd
bij te dragen aan een agrarische sector die ecologisch houdbaar en economisch robuust
is; een meer duurzame landbouw in Nederland. Ook via kaders voor mestafzet binnen
regionale en bedrijfseigen kringlopen.
De initiatiefnemers stellen met dit wetsvoorstel een grondgebonden melkveehouderij
centraal: een fundamentele keuze voor de toekomst van de Nederlandse landbouw. Het
doel is te komen tot een landbouwsysteem dat in balans is met de milieugebruiksruimte.
Mest wordt niet langer gezien als overschot of probleem, maar als waardevolle bouwsteen
voor bodemvruchtbaarheid, gewassen, biodiversiteit en een circulaire landbouw. Met
dit wetsvoorstel wordt ingezet op een herordening van het platteland, waarbij landbouw
en natuur meer met elkaar worden verweven.
Een systeem van grondgebondenheid draagt direct bij aan het realiseren van Europese
verplichtingen die volgen uit de Nitraatrichtlijn, de Kaderrichtlijn Water en de Vogel-
en Habitatrichtlijn, doordat het risico op uit- en afspoeling van nutriënten wordt
beperkt. Dit wetsvoorstel is een poging om de veehouderij daadwerkelijk toekomstbestendig
te maken: door emissies terug te dringen, biodiversiteit te stimuleren, de vitaliteit
van het platteland te versterken en boeren te betalen voor de maatschappelijke prestaties
de ze leveren. Zo ontstaat er perspectief. Het is daarmee geen allesomvattende oplossing
voor alle uitdagingen in de landbouw, maar wel een noodzakelijke systeemverandering
die de basis legt voor een veehouderij die in harmonie opereert met het milieu, de
natuur en de samenleving.
Er wordt al decennia gepraat over een sluitende definitie van grondgebondenheid. Meningen
en visies lopen vaak uiteen. Met het definiëren van grondgebondenheid raken we de
kern van de veehouderij. Het zijn ingrijpende vragen waarover verschillend wordt gedacht.
Dit komt deels voort uit de pluriformiteit waar we mee te maken hebben in de veehouderij.
Onderhavig wetsvoorstel houdt dan ook rekening met de diversiteit binnen de sector.
Duidelijk is dat grondgebonden boeren veel meer zekerheid en waardering verdienen,
omdat zij een belangrijk fundament vormen onder een duurzaam, sociaal en toekomstbestendig
voedselsysteem en als drager van het Nederlandse cultuurlandschap. Met dit wetsvoorstel
wordt beoogd juridische en beleidsmatige duidelijkheid te scheppen, zodat boerenbedrijven
die investeren in grondgebondenheid en een verantwoorde mestafzet, op steun kunnen
rekenen. Dit wetsvoorstel zal met de keuze voor grondgebondenheid de eerdere regelingen
(Wet verantwoorde groei melkveehouderij en de Wet grondgebonden groei melkveehouderij), zoals nu opgenomen in de Meststoffenwet, vervangen.
Dit wetsvoorstel sluit aan op bestaande beleidsontwikkelingen op het gebied van kringlooplandbouw
en natuurinclusieve landbouw, de Europese Kaderrichtlijn Water en de bredere transitieopgave
van het landelijk gebied. Tegelijkertijd kiest dit wetsvoorstel voor een duidelijkere
en ambitieuzere juridische verankering van grondgebondenheid en mestverantwoordelijkheid.
Op weg naar een duurzame veehouderij die echt recht doet aan de bodem, de boer en
de burger. Boeren die verantwoordelijkheid nemen verdienen een wettelijk kader dat
hen daarbij niet belemmert, maar juist richting biedt. Dit wetsvoorstel is dan ook
geen instrument van correctie, maar van perspectief en duidelijkheid. Bovendien vullen
de initiatiefnemers hiermee een verplichting in die Nederland is aangegaan richting
de Europese Commissie om uiterlijk 2032 te zorgen voor een grondgebonden melkveehouderij.
En door het verdwijnen van de derogatie per 2026 is de urgentie om de relatie tussen
grond – in het bijzonder grasland – en melkvee te verankeren groter dan ooit.
In het navolgende wordt nader ingegaan op algemene achtergrond en historie (2), de
visie van de initiatiefnemers (3), de inhoud van het wetsvoorstel (4), de Europese
aspecten (5), flankerend beleid (6), de bedrijfseffecten (7), milieueffecten (8),
de financiële gevolgen (9), uitvoering en handhaving (10), consultatie (11), overgang
en inwerkingtreding (12) gevolgd door een artikelsgewijze toelichting.
2. Algemene achtergrond
De Nederlandse veehouderij is van grote waarde voor onze samenleving. Agrarische ondernemers
zorgen dagelijks voor ons voedsel en onderhouden ons landschap. Tegelijkertijd is
er de afgelopen decennia sprake van een structurele disbalans tussen mestproductie
en mestplaatsingsruimte. Met name in veedichte gebieden overstijgt de hoeveelheid
geproduceerde dierlijke mest al jaren de capaciteit om die mest op een verantwoorde
manier af te zetten. Dit leidt tot druk op onze waterkwaliteit en natuur, hoge kosten
voor transport en verwerking en uiteindelijk tot een systeem dat moeilijk te handhaven
is. Het verlies van de derogatie legt bloot dat we niet langer kunnen wegkijken: het
mestprobleem wordt fysiek en de afzetkosten rijzen de pan uit.
Er is een fundamentele koerswijziging nodig om de landbouw, het milieu en de samenleving
weer in balans te brengen. Door grondgebondenheid in de melkveehouderij centraal te
stellen, wordt de omvang van de mestproductie ten opzichte van de mestplaatsingsruimte
meer in balans gebracht. Voor individuele bedrijven geldt dat, door het uitgangspunt
van grondgebondenheid, een grotere mestplaatsingsruimte wordt gerealiseerd ten opzichte
van de mestproductie. De huidige perverse prijsprikkels om meer mest te plaatsen,
vanwege de hoge kosten van mestafzet, dan landbouwkundig nodig en milieukundig gewenst
is, worden daarmee door grondgebondenheid weggenomen. Door kleinere bedrijfsoverschotten
en een betere balans tussen lokale mestproductie en plaatsingsruimte wordt het risico
minder dat ondernemers, ter vermijding van de hoge kosten van mestverwerking- en overige
mestafzetkosten, onregelmatigheden plegen om van de mest af te komen. Bovendien zorgt
grondgebondenheid en de verkleining van bedrijfsoverschotten ervoor dat boeren minder
afhankelijk en kwetsbaar zijn bij het wegvallen van mestverwerkingsmogelijkheden.
In de afgelopen 40 jaar is er een reeks aan beleidsmaatregelen ingezet en zijn er
tal van rapporten verschenen om deze problematiek aan te pakken. Denk aan de Meststoffenwet,
het stelsel van fosfaatrechten, diverse nota’s ten aanzien van een grondgebonden veehouderij,
de visie op kringlooplandbouw, het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG), het
concept-Landbouwakkoord. Daarnaast zijn er uitgebreide administratieve verplichtingen
en controles op mesttransport, registratie en gebruik. Deze maatregelen zijn niet
zonder resultaat gebleven. Dit beleid heeft, sinds het midden van de jaren tachtig
van de vorige eeuw, gezorgd voor een verbetering van de kwaliteit van ons milieu.
Veel boeren hebben geïnvesteerd in betere mestaanwending en mestverwerking en bijvoorbeeld
ook ingezet op samenwerking met akkerbouwers in de regio. Dat verdient uiteraard erkenning.
Tegelijkertijd is het mestprobleem in veel regio’s nog niet opgelost. Ondanks nieuwe
regels in het mestbeleid, zoals lagere gebruiksnormen en nieuwe gebruiksvoorschriften
voor mestaanwending («kalenderlandbouw»), treedt er de laatste jaren nog nauwelijks
verbetering op van de (grond)waterkwaliteit. Er is een koerswijziging nodig in het
mestbeleid in de vorm van grondgebondenheid om te komen tot een doorbraak. De initiatiefnemers
pogen hiermee een einde te maken aan de vele middelvoorschriften op bedrijfsniveau
en toe te werken naar een systeem waarin de kaders helder zijn en boeren gewoon weer
kunnen boeren.
De Europese Commissie heeft in het verleden in de derogatiebeschikkingen maxima gesteld
aan de mestproductie in de vorm van stikstof- en fosfaatplafonds en aangedrongen bij
Nederland om de regionale problemen in de mestoverschotgebieden aan te pakken. Grondgebondenheid
is een maatregel die deze regionale problemen aanpakt en zorgt dat de melkveehouderij
in balans blijft met de omgeving. Het zorgt ervoor dat er balans is tussen het aantal
dieren en de milieugebruiksruimte. En de grondgebonden sector optimaal kan bijdragen
aan een gezonde bodem en goede biodiversiteit. De maatregel draagt dan ook sterk bij
aan de mogelijkheden voor Nederland om een nieuwe (grasland)derogatie in het kader
van de Nitraatrichtlijn te verkrijgen.
Alvorens te komen tot het wetsvoorstel, is het relevant om de context te schetsen
met aandacht voor de pogingen die al zijn gedaan om te komen tot definiëring van grondgebondenheid.
Dat geldt ook voor reeds ingesteld beleid om onze natuur- en klimaatdoelen te behalen.
De kennis die tot nu toe is opgedaan moet worden ingezet om te komen tot een houdbaar
en toekomstbestendiger veehouderijsysteem. Daarmee kan de Nederlandse landbouw voortbouwen
op hetgeen al bereikt is.
2.1 Context & historie
De Nederlandse landbouw heeft de afgelopen decennia onder invloed van beleid en wetgeving
veel veranderingen doorgemaakt. Vanaf de jaren tachtig werd duidelijk zichtbaar dat
de (intensieve) veehouderij, die decennialang sterk had bijgedragen aan voedselzekerheid
en exportkracht, ook forse milieudruk met zich meebracht. Sinds 1987 heeft Nederland
de Meststoffenwet, die vanaf 1996 ook de Nederlandse uitwerking is van de Europese
Nitraatrichtlijn die in 1991 werd ingevoerd. Van wezenlijk belang is het onderscheid
dat de Nitraatrichtlijn maakt tussen dierlijke mest en kunstmest. Het gebruik van
dierlijke mest is voor de gehele EU gemaximeerd tot 170 kg N per hectare, en dit kan
eventueel worden verhoogd als de Europese Commissie een derogatie verleent. Nederland
moest om de derogatie te verkrijgen harde garanties geven dat de uitspoeling van nitraat
naar grond- en oppervlaktewater zou worden beperkt. Ook werden boeren in 1995 verplicht
hun mineralenstromen bij te houden via de mineralenboekhouding (MINAS). Het Hof van
Justitie van de Europese Unie heeft in 2003 geoordeeld dat er met MINAS niet werd
voldaan aan de Nitraatrichtlijn. Het systeem van verliesnormen, zoals MINAS, was volgens
het Hof niet toereikend.
In 2006 werd het stelsel van gebruiksnormen ingevoerd. Met dit systeem werd niet langer
alleen gestuurd op het totaal aan mest dat een boer produceerde, maar vooral op wat
er daadwerkelijk op het land werd gebruikt. Voor stikstof en fosfaat golden concrete
gebruiksnormen per hectare, afgestemd op gewastype en grondsoort. Daarmee wilde de
overheid bereiken dat nutriënten efficiënter werden benut en dat de uitspoeling naar
grond- en oppervlaktewater zou verminderen. Deze normen zijn sindsdien stapsgewijs
verder aangescherpt, telkens onder druk van de Europese verplichtingen uit de Nitraatrichtlijn.
Voor boeren betekende dit een voortdurende aanpassing van hun bedrijfsvoering en mestplanning,
vaak met hogere kosten en meer administratieve verplichtingen.
Vanaf 2014 kwam daar de verplichting mestverwerking bij, toen de «Wet verantwoorde
groei melkveehouderij» werd ingevoerd met daarin de zogenaamde mestverwerkingsplicht.
Hiermee werd mede geanticipeerd op het einde van het melkquotum en om mest toch op
een verantwoorde manier af te zetten. Boeren die meer mest produceerden dan zij op
hun eigen land kwijt konden binnen de geldende gebruiksnormen vastgesteld door de
EU, moesten aantonen dat dit overschot op verantwoorde wijze werd verwerkt. Het doel
was om te voorkomen dat mest illegaal werd uitgereden of gedumpt en zo alsnog tot
milieuproblemen leidde. Hoewel dit stelsel in theorie de mestkringloop moest sluiten,
leidde het in de praktijk tot een forse toename van mesttransporten en hoge kosten
voor verwerking. Voor veel bedrijven betekende het opnieuw extra financiële druk,
terwijl de milieuwinst beperkt bleef.
De afschaffing van het melkquotum in 2015 markeerde een nieuw keerpunt. Nederlandse
melkveehouders benutten de vrijgekomen ruimte snel, waardoor het nationale fosfaatplafond,
afgesproken met Brussel, werd overschreden. Het toenmalige kabinet moest ingrijpen
en deed dat met de invoering van fosfaatrechten: opnieuw een maatregel die diep ingreep
in de bedrijfsvoering van boeren. Toenmalig Staatssecretaris landbouw Sharon Dijksma
diende de «Wet grondgebonden groei melkveehouderij» in omdat de groei van melkveebedrijven
alleen nog gepaard mocht gaan met voldoende grond (meer eigen grond of via samenwerking),
zodat de mestplaatsingsruimte en veestapel beter in balans zouden zijn. Met de wet
wilde Dijksma dus paal en perk stellen aan de groei van de fosfaatproductie die nog
steeds mogelijk was binnen de «Wet verantwoorde groei melkveehouderij». Dit door het
toegestane fosfaatoverschot ten opzichte van het fosfaatoverschot in 2014 te limiteren.
Deze regels zijn uiteindelijk niet gehandhaafd1, en ook niet vervangen voor nieuw beleid tot op heden.
Omdat er nog steeds een groot fosfaatoverschot was, kregen veehouders vanaf 1 januari
2018 fosfaatrechten voor hun productie. Het «Stelsel van fosfaatrechten» werd van
kracht. Doel van het stelsel was om de totale fosfaatproductie onder het door de EU
vastgestelde nationale fosfaatplafond te brengen. Door afschaffing van de melkquotering
liep dat zodanig op dat gevreesd werd dat de derogatie in gevaar zou komen. De kern
van het fosfaatrechtenstelsel is dat een melkveehouder niet meer fosfaat mag produceren
dan overeenkomt met de aan het bedrijf toegekende fosfaatrechten. De fosfaatrechten
zijn wel verhandelbaar. Waarbij bij iedere transactie sprake is van afroming. Er is
ook nog een mogelijkheid ingebouwd van een generieke afroming.
In 2018 presenteerde Minister Carola Schouten haar visie «Waardevol en Verbonden»2, waarin kringlooplandbouw en een sterkere band tussen vee en grond centraal stonden.
Twee jaar later schetste ze in de Kamerbrief «Contouren toekomstig mestbeleid» (2020)3 een toekomst waarin de melk- en rundveehouderij volledig grondgebonden zouden worden.
Dit werd verder uitgewerkt in de «Routekaart Toekomstig Mestbeleid» (2021), waarin
zij onderscheid maakte tussen verschillende typen bedrijven (van extensief tot intensief)
en criteria formuleerde voor samenwerkingsovereenkomsten.
In 2022 is besloten dat de Europese derogatie, die Nederlandse melkveehouders toestond
meer dierlijke mest uit te rijden dan de EU-norm van 170 kg stikstof per hectare,
zal komen te vervallen. Dit omdat Nederland structureel niet voldeed aan de eisen
van de EU-Nitraatrichtlijn. De waterkwaliteit bleef in veel regio’s onder de maat,
waardoor de Europese Commissie besloot de derogatie gefaseerd af te bouwen tot en
met 2026. Binnen de regeling gold dat bedrijven die aan derogatie participeerden minimaal
80% grasland moesten hebben. Nu deze verplichting vervalt, zijn melkveehouders niet
langer gebonden aan een hoog aandeel grasland. Hierdoor wordt grasland relatief minder
aantrekkelijk en verwachten onderzoekers van het Louis Bolk Instituut dat het totale
grasareaal in Nederland met wel 150.000 hectare kan afnemen4. Dit rapport is opgenomen als bijlage 1 bij deze toelichting. Ook daalt de gebruiksnorm
dierlijke mest naar 170 kg N/ha voor al het algeheel aan landbouwareaal, resulterend
in een structureel mestoverschot.
In 2022 werd in overleg met de Europese Commissie vastgelegd dat Nederland uiterlijk
in 2032 een volledig grondgebonden melk- en rundveehouderij zou invoeren. Dit werd
opgenomen in een addendum bij het 7e Actieprogramma Nitraatrichtlijn en gekoppeld
aan een wijziging van de Meststoffenwet. In hetzelfde jaar startte het Nationaal Programma
Landelijk Gebied (NPLG), waarin provincies gebiedsprogramma’s opstelden, vaak met
grondgebondenheid als thema. Daarna volgden meerdere beleidsdocumenten en voorstellen,
waaronder de derogatiebeschikking (2022) en het gesneuvelde Concept-Landbouwakkoord
2040 (2023), waarin varianten van een graslandnorm werden besproken. In 2024 en 2025
zette Minister Piet Adema, en later Minister Femke Wiersma, verdere stappen met plannen
voor een graslandnorm en onderzoeken door Wageningen UR. In maart 2025 verscheen een
eerste verkenning van varianten, gevolgd door bredere economische analyses.
Parallel hieraan presenteerde het kabinet-Schoof (2025) een startpakket om de stikstofimpasse
te doorbreken. Hierin werd opnieuw benadrukt dat er gewerkt wordt aan een wetsvoorstel
voor grondgebondenheid en verantwoorde mestafzet, met inzet op doelsturing via een
stoffenbalans.
Kortom, er zijn talloze instrumenten ingezet. Subsidies voor emissiearme stallen,
innovatieprogramma’s voor mestverwerking, vrijwillige saneringsregelingen voor varkens-
en melkveehouderij, en gebiedsgerichte pilots moesten bijdragen aan verduurzaming.
Daarnaast werd met het Klimaatakkoord (2019) en de afspraken rond Natura 2000 steeds
nadrukkelijker de landbouw betrokken bij de nationale klimaat- en natuurdoelen. Ook
provinciale beleidsprogramma’s en het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG)
zijn voorbeelden van steeds verdergaande sturing.
Maar ondanks deze inspanningen blijft de structurele verbetering achter. De waterkwaliteit
voldoet nog altijd niet aan de normen uit de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn
Water. Door het verlies van derogatie verdwijnt ook voor veel melkveehouders de eis
om grasland te houden. Veel grasland wordt hierdoor gescheurd wat slecht is voor de
waterkwaliteit. Ook klimaatverandering heeft grote gevolgen voor het telen en beheren
van grasland. Door stijgende temperaturen en veranderende neerslagpatronen verschuiven
de groeiseizoenen: gras begint eerder in het voorjaar te groeien, maar droogte en
hittegolven in de zomer kunnen de opbrengst sterk verminderen. Langdurige droogte
leidt tot verdroging van de bodem en vermindert de opname van voedingsstoffen, terwijl
extreme regenval juist tot waterverzadiging en structuurschade kan leiden. Daarnaast
bevordert een warmer klimaat de groei van ongewenste kruiden en ziekten, wat de kwaliteit
van het grasland aantast. Ook verzilting beïnvloedt kwaliteit en groei van grasland,
voornamelijk in de kustregio’s. Verzilting is een gevolg van zeespiegelstijging en
veranderde waterhuishouding door klimaatverandering, die tot gevolg kan hebben dat
gras minder goed groeit en de opbrengst afneemt. Boeren moeten daardoor hun beheer
aanpassen, bijvoorbeeld door droogtebestendigere grassoorten te zaaien, efficiënter
te beregenen en het maaibeheer af te stemmen op de veranderende groeiomstandigheden.
Bovendien wordt het voor boeren steeds wenselijker om gedeeltelijk over te schakelen
op andere teelten voor het veevoer, zoals maïs of voedergewassen die beter bestand
zijn tegen droogte, hitte en verzilting, om zo de voerzekerheid voor hun koeien te
waarborgen.
Natura 2000-gebieden staan onder druk, mede door stikstofdepositie uit de landbouw.
De uitstoot van broeikasgassen uit de sector daalt wel, maar onvoldoende om de langetermijndoelen
te halen. En vooral voor boeren zelf is er steeds minder helderheid. Zij zien zich
geconfronteerd met een opeenstapeling van regels en kortlopende programma’s die telkens
weer aangepast worden. Dit heeft geleid tot onzekerheid, verlies van vertrouwen in
de overheid en gebrek aan investeringsbereidheid. Bovendien heeft het beleid bijgedragen
aan schaalvergroting en intensivering.
Al deze ontwikkelingen laten zien dat het ingezette beleid nog onvoldoende zoden aan
de dijk zet voor een gezond toekomstperspectief van de Nederlandse landbouw. Het is
duidelijk dat de huidige koers niet leidt tot een landbouw die zowel ecologisch houdbaar
als economisch toekomstbestendig is.
Na decennia van sturend beleid, gebaseerd op een combinatie van normering en financiële
prikkels, staan we op een kruispunt. Boeren hebben behoefte aan duidelijkheid, perspectief
en een goed inkomen. De samenleving vraagt om gezonde natuur, een fijne leefomgeving,
schoon water en een stabiel klimaat. Er moet een fundamentele keuze worden gemaakt
over de positie van de Nederlandse landbouw. Alleen met een duidelijke koers ontstaat
er zekerheid voor boeren, wordt voedselzekerheid geborgd, en kunnen natuur- en klimaatdoelen
daadwerkelijk gehaald worden.
3. Visie
Nederland staat voor een aantal grote opgaven op het gebied van stikstof, waterkwaliteit,
landschap, natuur en dierenwelzijn. Alhoewel er tal van beleidsmaatregelen zijn genomen,
ontbreekt het tot op heden aan een integrale en coherente benadering van de vraag
welke plek landbouw, natuur en voedselproductie in de toekomst moeten innemen. Intensivering
en schaalvergroting van de landbouw hebben geleid tot druk op stikstofruimte, een
verminderde waterkwaliteit en een verlies aan biodiversiteit. Zoals geconstateerd
door de Commissie-Remkes («Niet alles kan overal»), vraagt de oplossing om richtinggevende
keuzes met blijvende impact. Dit wetsvoorstel erkent die opgave en vertaalt dit in
duidelijke kaders, die enerzijds ruimte geven voor transitie en anderzijds perspectief
bieden voor het in stand houden van onze voedselproductie en ons cultuurlandschap.
3.1 Zes dilemma’s
Begin oktober 2023 publiceerde Wageningen University & Research het rapport «WUR-perspectieven
op landbouw, voedsel en natuur»5. Met daarin 6 dilemma’s die om keuzes vragen. De antwoorden op deze dilemma’s liggen
aan de basis van het voorliggende wetsvoorstel.
3.1.1 Wat wordt de bijdrage van de Nederlandse landbouw aan de wereldvoedselvoorziening?
In het licht van geopolitieke onzekerheid, klimaatverandering en druk op internationale
ketens staat voedselzekerheid hoog op de agenda. De Nederlandse landbouw levert traditioneel
een substantiële bijdrage aan de export van agrarische producten. Tegelijkertijd vraagt
de huidige context om een herijking: wat is een houdbare, maatschappelijk gelegitimeerde
en ecologisch verantwoorde bijdrage van Nederland aan de wereldvoedselvoorziening.
De Nederlandse landbouw dient actief bij te dragen aan de voedselvoorziening binnen
Noordwest-Europa. Voor onze eigen weerbaarheid is het van groot belang dat we voedselzekerheid
veiligstellen. Een andere kracht van de Nederlandse landbouw is kennis en innovatie.
Dat is onze bijdrage aan de wereldwijde voedselvoorziening. Om die kennis en innovatie
op niveau te houden is een zekere productieomvang (lees: kritische massa) van de Nederlandse
landbouw nodig. Dit wetsvoorstel is erop gericht een zekere productieomvang te behouden
en kiest voor het versterken van de regionale voedselvoorziening binnen Noordwest-Europa.
Uiteraard rekening houdend met de omgeving, de milieugebruiksruimte en beschikbare
grond.
Tot slot zijn er heldere keuzes nodig over de schaal en richting van bepaalde sectoren.
Niet alle vormen van productie kunnen onbeperkt en overal voortbestaan. Dat vraagt
om politieke moed, bestuurlijke helderheid en een betrouwbare overheid die haar langjarige
koers vasthoudt.
3.1.2 Dierhouderij in Nederland, wat is haar functie?
De dierhouderij in Nederland vervult meerdere functies die van ecologisch, economisch
en sociaal-cultureel belang zijn. Het wetsvoorstel beoogt dan ook te voorzien in dierhouderijvormen
die:
– bijdragen aan voedselzekerheid en voedingswaarde;
– passen binnen de milieugebruiksruimte en bijdragen aan de bodemvruchtbaarheid en kringlooplandbouw;
– een rol vervullen in het onderhouden van het cultuurlandschap, en
– maatschappelijk gedragen zijn, mede door transparante normen en eerlijke verhoudingen
in de keten.
De melkveehouderij wordt erkend als drager van het cultuurlandschap, met een belangrijke
functie in grasrijke gebieden die minder geschikt zijn voor intensieve akker- of tuinbouw.
Het gaat daarbij ook om gebieden als veenweide en delen van de zandgronden. Melkveehouders
zetten gras, een voor humane consumptie ongeschikte grondstof, om in hoogwaardig dierlijk
eiwit, met behoud van biodiversiteit en een positief effect op bodem-, water- en luchtkwaliteit,
mits beheerd binnen de juiste kaders. Voorliggend wetsvoorstel stimuleert een grondgebonden
melkveehouderij omdat het een basis vormt voor lokale kringlopen, een beter milieu,
schoon water en een gezonde bodem. Met een grondgebonden melkveehouderij die inspeelt
op duidelijke duurzaamheidswensen vanuit de markt en de maatschappij, kan Nederland
zich als zuivelland onderscheiden van andere productielanden en daarmee haar marktpositie
versterken.6
De varkenshouderij is bij uitstek geschikt om restproducten om te zetten in voedsel.
Het doel zou een varkenshouderij zijn die regionaal gespreid is, waarbij diergezondheid
en mestverwerking verantwoord kunnen worden georganiseerd. Dat vraagt om bedrijfsvormen
zonder een te grote afhankelijkheid van import of grootschalige export. Regio’s met
al te hoge mestconcentraties of een verhoogd zoönotisch risico komen niet in aanmerking
voor uitbreiding van de varkenshouderij, maar wel voor herstructurering. Het wetsvoorstel
gaat niet in op wat deze herstructurering betekent voor de varkenshouderij. Wel maakt
het wetsvoorstel een start met regionale herstructurering door te kiezen voor regionale
mestafzet.
Voor de pluimveesector is een realistische voortzetting van verdere verduurzaming
belangrijk. Door efficiënte mestverwerking en beperking van emissies is dat goed mogelijk.
De sector heeft de afgelopen decennia veel stappen gezet in borging van mestverwerking.
Een aandachtspunt voor de toekomst is het behouden van mineralen uit mest, passend
binnen de kringlooplandbouw gedachte.
De vleeskalverhouderij is op dit moment sterk afhankelijk van de import van jonge
dieren. Gezien de beperkte milieugebruiksruimte en de wens om voedselketens korter
en robuuster te maken, zou een kilometergrens voor kalverimport en het stimuleren
van meer gesloten ketens wenselijk zijn.
De dierhouderij in ons land is niet los te zien van de akkerbouw. De samenwerking
tussen beide is zeer relevant voor het sluiten van (regionale) kringlopen. Dierlijke
mest is van grote waarde voor de bodemvruchtbaarheid en de teelt van gewassen. Daarom
is het stimuleren van structurele samenwerking tussen akkerbouwers en veehouders in
de regio belangrijk. Bijvoorbeeld door het mogelijk te maken dat een akkerbouwer en
(melk)veehouder samen de Gecombineerde Opgave in kunnen vullen. De Gecombineerde Opgave
is de jaarlijkse digitale aangifte bij Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO)
waarin boeren hun percelen, teelten, dieren, meststromen en subsidieaanvragen registreren.
Door de mogelijkheid te bieden deze opgave gezamenlijk te doen, wordt de administratieve
last verlaagd en wordt voor de overheid en ketenpartijen inzichtelijk gemaakt dat
mest lokaal wordt benut en kringlopen daadwerkelijk worden gesloten. Dit versterkt
de sturing op grondgebondenheid en regionale zelfvoorziening.
3.1.3 Wat is de morele positie van dieren in onze voedselvoorziening?
Dieren hebben in Nederland een centrale plek in de voedselvoorziening. Tegelijkertijd
hebben we als samenleving daarbij een stevige zorgplicht. Dieren moeten gezond kunnen
leven en hun natuurlijke gedrag zoveel mogelijk kunnen vertonen. Economische druk
mag niet ten koste gaan van dierenwelzijn. De invulling van dierenwelzijn moet aansluiten
bij de zes leidende principes voor een dierwaardige veehouderij zoals geformuleerd
door de Raad voor Dieraangelegenheden. Cruciaal hierbij is een «level playing field»
binnen de Europese Unie. Een gezonde concurrentiepositie voor onze boeren is belangrijk.
Dit wetsvoorstel kiest voor een systeem waarbij het aantal grootvee-eenheden (GVE)
wordt gekoppeld aan de melkproductie per koe. Op die manier is er minder stimulans
om de productie per koe steeds verder op te hogen. Hoe hoger de melkproductie per
koe, hoe zwaarder die koe meetelt in de berekening van het aantal GVE. Dit voorkomt
dat het economisch aantrekkelijk wordt om de melkproductie per koe verder te stimuleren
en wordt de prikkel om te intensiveren weggenomen. Boeren moeten de ruimte houden
om goed te boeren, zonder dat de gezondheid van hun dieren of hun ecosysteem erop
achteruitgaat.
Met deze koppeling wordt het lonend om te sturen op een gezonde melkproductie per
koe, passend bij de hoeveelheid beschikbare grond en het voersysteem. Dat is goed
voor het dier, goed voor het bedrijf, en goed voor het draagvlak van de melkveehouderij
in de samenleving.
3.1.4 Hoeveel van de toekomstige klimaat- en natuurdoelen willen we in Nederland halen?
We willen de natuur en leefomgeving gezond achterlaten voor volgende generaties, juist
ook voor onze boeren. Dit wetsvoorstel beoogt dat doel te ondersteunen door boeren
structureler in staat te stellen bij te dragen aan deze publieke waarden, binnen een
coherent en toekomstbestendig kader voor de landbouw.
Nederland heeft zich gecommitteerd aan natuur-, stikstof-, water- en klimaatdoelen
via regels zoals de Vogel- en Habitatrichtlijn, de Kaderrichtlijn Water en het Klimaatakkoord.
Het is belangrijk dat we deze doelen realiseren, zonder afwenteling naar andere landen.
Binnen onze landsgrenzen moeten we internationale verplichtingen waarmaken. Dat is
zowel juridisch vereist als maatschappelijk en moreel gewenst. Als we voedsel produceren
moeten we ook verantwoordelijkheid nemen voor de gevolgen op het milieu en onze leefomgeving.
Tegelijk zijn de initiatiefnemers zich ervan bewust dat Nederland een vruchtbaar deltaland
is, waarin we zuinig willen zijn op vruchtbare landbouwgrond.
De Vogel- en Habitatrichtlijn is in Nederlandse wetgeving verwerkt via de Wet Natuurbescherming
die in 2024 is opgegaan in de Omgevingswet. Nederland moet zorgdragen dat habitats
en soorten in de Natura 2000-gebieden in een gunstige staat van instandhouding komen
en blijven. De Kaderrichtlijn Water verplicht Nederland om de kwaliteit van oppervlakte-
en grondwater te herstellen, uiterlijk in 2027. Het Klimaatakkoord verplicht tot reductie
van minimaal 55% minder broeikasgassen in 2030 ten opzichte van 1990. Het niet halen
van deze doelen leidt tot juridische procedures, verlies van Europese gelden en beleidsdruk
vanuit Brussel en de rechterlijke macht.
Boeren werken dagelijks in en met het landschap samen. Juist daarom moeten wij boeren
in staat stellen bij te dragen aan deze doelen. Met behulp van eerlijke spelregels
en ruimte voor regionaal maatwerk. De initiatiefnemers willen investeren in vertrouwen
en samenwerking tussen overheid en boer, in plaats van wantrouwen en handhaving achteraf.
3.1.5 Landbouw en natuur, scheiden of verweven?
Om de beschreven doelen te behalen is het belangrijk ons te realiseren dat een hogere
biodiversiteit ecosystemen in staat stelt zich beter te weren tegen klimaatverandering.
En dat de grootste potentie voor het verbeteren van biodiversiteit niet in natuurgebieden
ligt, maar in de «overgang» tussen landbouw en natuur. Vanwege de lange historie van
landbouw in Nederland en Europa zijn de typische cultuurlandschappen altijd de hotspots
van biodiversiteit geweest.7
Zoals eerder aangegeven vervult de veehouderij in Nederland meerdere functies die
van ecologisch, economisch en sociaal-cultureel belang zijn. Dit wetsvoorstel beoogt
deze functies te erkennen en te behouden. Om tegelijkertijd onze klimaat- en natuurdoelen
te halen is een mate van extensivering nodig. Als we dit voor heel Nederland nastreven
zullen alle boeren inkomenssteun nodig hebben, omdat de opbrengsten per hectare grofweg
zullen worden gehalveerd.8 Ook zal de voedselproductie zich deels verplaatsen naar het buitenland en dat is
niet wenselijk. Daarom richt dit wetsvoorstelzich nadrukkelijk op een gebiedsgerichte
benadering. Er wordt géén eenvormig model opgelegd. In plaats daarvan erkent het voorstel
de diversiteit aan landschappen, bodemtypen en functies in het landelijk gebied in
Nederland, en maakt daarmee maatwerk mogelijk. Op sommige plekken kan verweving van
voedselproductie en natuur prima samengaan. Op andere plekken is een zekere scheiding
wenselijk of zelfs noodzakelijk.
Een belangrijk vertrekpunt hierbij is de Agrarische Hoofdstructuur (AHS), zoals verkend
in onderzoek door de WUR. Hierbij wordt een ruimtelijk raamwerk voorgesteld waarin
specifieke gebieden een hoofdfunctie hebben in de voedselproductie. Deze gebieden
zijn met name geschikt vanwege hun bodem, waterhuishouding en landschapskenmerken.
In de AHS kunnen boeren zich concentreren op duurzame voedselproductie, waarbij natuur
en water wel degelijk randvoorwaarden vormen, maar niet het leidende principe zijn.
Daartegenover staan gebieden waar verweving van functies zoals landbouw, natuur, recreatie
en waterbeheer juist gewenst of zelfs noodzakelijk is. Denk aan overgangszones rondom
Natura 2000-gebieden, veenweidegebieden of zandgronden met beperkte draagkracht. In
gebieden waar landbouw en natuur samenkomen, zoals in veel kleinschalige cultuurlandschappen,
willen de initiatiefnemers boeren ondersteunen in hun rol als landschapsbeheerder.
Nederland heeft 162 Natura 2000-gebieden. Bijvoorbeeld in en om deze gebieden is het
logisch en gewenst om voedselproductie te combineren met zorg voor de natuur en ons
landschap. Boeren leveren dan niet alleen voedsel, maar ook een bijdrage aan het in
stand houden van een gezond buitengebied.
Het combineren van meerdere functies op het boerenland gebeurt vaak al, denk aan het
behouden van houtwallen, plas-dras voor weidevogels of het vergroten van het aandeel
kruidenrijk grasland. Dit wetsvoorstel beoogt het makkelijker te maken om daar structureel
werk van te maken, met bijbehorende structurele waardering.
3.1.6 Hoe te sturen op consumentengedrag?
De keuzes die mensen dagelijks maken in de supermarkt hebben directe gevolgen voor
hoe we in Nederland ons voedsel produceren. Tegelijkertijd is het niet reëel om de
verantwoordelijkheid voor een duurzamere keuze volledig bij de consument te leggen.
We moeten naar een voedsel- en landbouwsysteem waarbij de maatschappelijke kosten
ook maatschappelijk worden betaald.
Daarnaast is de verantwoordelijkheid van ketenpartijen van belang. In het Concept-Landbouwakkoord
is hier al een aanzet toe gegeven met de ketenaanpak: afspraken tussen boeren, verwerkers,
supermarkten en overheid om via leveringsvoorwaarden en inkoopkeuzes te sturen op
duurzamere productie. Bijvoorbeeld door boeren die meer grondgebonden werken of investeren
in biodiversiteit en dierenwelzijn ook een betere meerprijs te geven. Hoewel het Landbouwakkoord
er nooit gekomen is zijn ketenpartijen en ministerie nog steeds met elkaar in gesprek
om afspraken te maken.
Ketens moeten bewogen worden om deze verantwoordelijkheid ook daadwerkelijk te pakken.
De consument kan namelijk pas een bewuste en duurzamere keuze maken als er een duurzamer
aanbod beschikbaar is. De boer kan in dat duurzamer aanbod voorzien als hij daartoe
in staat wordt gesteld, mede door een betere prijs.
3.2 Landbouw in balans
Het voorliggende wetsvoorstel is gestoeld op de visie dat de landbouwsector over tien
jaar structureel in balans is: economisch houdbaar, maatschappelijk gewaardeerd en
ecologisch verantwoord. Deze balans vereist duidelijke wetgevende en beleidsmatige
kaders, langjarige investeringszekerheid en ruimte voor vakmanschap van de boer. Boeren
worden in deze visie niet louter gezien als uitvoerders van beleid, maar als zelfstandige
ondernemers met kennis, eigenaarschap, ervaring en verantwoordelijkheid.
3.2.1 Economisch houdbaar
Boeren zijn in staat om structureel en langjarig een fatsoenlijke boterham te verdienen
en kunnen rekenen op meer financiële duidelijkheid. Momenteel is schaalvergroting
nog steeds de meest voor de hand liggende optie om financieel overeind te blijven
en te groeien. Wanneer regelgeving, zoals dit wetsvoorstel, schaalvergroting deels
beperkt, is het noodzakelijk dat daar een passend verdienmodel tegenover komt te staan.
Alleen dan blijft het mogelijk om op een toekomstbestendige en economisch gezonde
manier te blijven boeren.
De sector opereert in een vrije markt maar het is belangrijk heldere kaders te schetsen
om publieke waarden, zoals de bescherming van onze bodem en een goede waterkwaliteit,
te beschermen. De overheid dient te zorgen voor meer eerlijke verhoudingen in de keten
voor een betere onderhandelingspositie van de boer, voor meer investeringszekerheid
en voor stimuleringsregelingen gericht op verduurzaming die niet tot inkomensderving
van de boer leiden. Boeren moeten kortom een eerlijke prijs verdienen voor hun producten,
investeringen in duurzaamheid moeten structureel lonen en ondernemers moeten worden
erkend in hun rol waarbij vakmanschap en eigenaarschap voorop staan.
3.2.2 Maatschappelijk gewaardeerd
Boeren worden gewaardeerd voor hun bijdrage vanuit passie en vakmanschap aan de voedselvoorziening,
inrichting en onderhoud van de directe omgeving én dierenwelzijn en diergezondheid.
Ze vervullen een sleutelrol in het beheer van het landschap, in de leefbaarheid van
het platteland en in het behoud van ons cultuurlandschap. Dit wetsvoorstel beoogt
bij te dragen aan het herstel van maatschappelijke waardering voor boeren, hun vakmanschap
en voor hun bijdrage aan publieke diensten.
3.2.3 Ecologisch verantwoord
Boeren hebben dan hun bedrijven en management zodanig ingericht, dat de milieu-impact
tot een aanvaardbaar niveau is teruggebracht. De overvloedige externe input van krachtvoer
en kunstmest wordt teruggeschroefd waardoor er ook meer stikstofruimte beschikbaar
komt. Landbouw zonder verliezen is onmogelijk, maar vanuit een geborgde kringloopbenadering
zijn de verliezen naar water, bodem en lucht tot een aanvaardbaar minimum gereduceerd.
Boeren hebben te maken met robuuste, richtinggevende generieke normen, maar er is
volop ruimte voor het eigen vakmanschap en voor regionaal en individueel maatwerk.
Zo dragen ze bij aan een biodivers landschap met kenmerkende cultuur(historische)
elementen.
3.3 Uitgangspunten van het voorliggende wetsvoorstel
Op basis van bovenstaande overwegingen komen de initiatiefnemers tot vier uitgangspunten
voor dit wetsvoorstel:
1. Melkveebedrijven leveren in elke regio een positieve bijdrage aan de omgeving m.b.t.
biodiversiteit en waterkwaliteit.
2. De uitdaging kent regionale verschillen.
3. Bedrijven hebben perspectief competitief te blijven ten opzichte van andere doeleinden
voor grondgebruik.
4. Heldere kaders (normen/middelvoorschriften) laten ruimte voor doelsturing om werkelijk
het verschil te maken.
4. Inhoud wetsvoorstel
Dit wetsvoorstel regelt een grondgebonden melkveehouderij en verantwoorde mestafzet.
De grondgebonden melkveehouderij wordt vormgegeven door een tweedeling te creëren
voor agrarische gronden in Nederland: een Agrarische Hoofdstructuur en Maatschappelijke
Landbouw. In de Agrarische Hoofdstructuur ligt de nadruk op voedselproductie en voedselzekerheid.
In de Maatschappelijke Landbouwgebieden worden boeren betaald voor de prestaties die
zij leveren. Grondgebondenheid in de Maatschappelijke Landbouwgebieden en de grasland-
en rustgewassennorm in de AHS zorgen voor een eerlijker speelveld binnen de landbouwsector,
vooral in gebieden met natuurbeheer of extensieve veehouderij. Boeren die zich houden
aan de norm kunnen in aanmerking komen voor betalingen, wat kleinere of natuurinclusieve
bedrijven ondersteunt. Dit bevordert een eerlijke verdeling van overheidssteun en
stimuleert duurzame praktijken. De norm ondersteunt maatschappelijke waarden, zoals
natuurbehoud en een schoner milieu, die breed gedragen worden door de Nederlandse
samenleving.
Ook wordt voor een verantwoorde mestafzet gekozen door Nederland op te delen in 3
mestregio’s voor regionale kringlopen en meer grondgebonden karakter van de veehouderij.
4.1 Inleiding
Boeren moeten in Nederland fatsoenlijk kunnen blijven ondernemen. Dat betekent dat
er voldoende ruimte moet zijn voor voedselproductie en dat boeren hier een goed inkomen
mee kunnen verdienen. Tegelijkertijd is het van groot belang dat ons landschap goed
onderhouden blijft. Een gezonde bodem, schoon water, een aantrekkelijk platteland
met een rijke natuur en een verbeterde biodiversiteit horen daarbij. Boeren die een
bijdrage leveren aan deze diensten moeten hier ook structureel beter voor worden beloond.
Dit wetsvoorstel zoekt het evenwicht tussen deze twee doelen en beoogt een regionale
benadering.
De melkveestapel zal als gevolg van reeds in gang gezette ontwikkelingen de komende
jaren krimpen. Het afromen van fosfaatrechten en het tot uitvoering brengen van de
uitkoopregeling leidt in 2030 naar verwachting tot een afname van 7% ten opzichte
van 2022. Deze opgelegde krimp zal echter niet genoeg zijn om het wegvallen van de
derogatieregeling op te vangen. De sterk afnemende plaatsingsruimte zal ertoe leiden
dat een deel van de grond in bezit van melkveehouders zal worden overgenomen door
akkerbouwers dan wel zal worden omgezet in akkerland. De toename in fosfaatexcreties
door melkvee maakt verder dat er minder koeien gehouden zullen worden bij gelijkblijvende
plaatsingsruimte. De plaatsingsruimte zal bovendien verder afnemen, doordat het totale
landbouwareaal geleidelijk afneemt door toenemend ruimtegebruik van andere functies.
De verwachting is dat, door deze combinatie van inzet en voorgenomen beleid enerzijds
en economische ontwikkelingen anderzijds, de melkveestapel in 2035 met 15% gekrompen
zal zijn ten opzichte van 2025.9
Het laten gebeuren van een dergelijke krimp zonder enige vorm van sturing door beleid
leidt tot een «survival of the fittest» waarbij boeren die graag extensiever en minder
kapitaalintensief willen werken geen goede kans krijgen. Het zal daarnaast investeringen
in dure technologische oplossingen aanjagen, vaak op plekken waarvan we nu verwachten
dat ze op termijn toch niet gaat renderen (door stapeling van opgaven). De verschuiving
van melkveehouderij naar (intensievere) akkerbouw lost misschien het stikstofprobleem
op, maar leidt tot nieuwe problemen met betrekking tot pesticidegebruik, waterverbruik-
en kwaliteit en natuurschade. Het proces van ongeleide krimp zal voor veel melkveehouders
bovendien veel onrust opleveren, wat er mede voor kan zorgen dat het landschap verder
aftakelt, omdat boeren zich genoodzaakt zien toevlucht te nemen tot praktijken die
vanuit maatschappelijk oogpunt onwenselijk zijn (denk aan billboards, wildgroei van
zonneweides, oneigenlijk gebruik van leegkomende stallen).
Dit wetsvoorstel wil de onafwendbare krimp van de melkveestapel (15% in 2035 ten opzichte
van 2025) in goede banen leiden. Er wordt op voorhand niet gekozen voor één manier
van werken. Afhankelijk van de situatie en de regio kan er gekozen worden om landbouw
en natuur meer uit elkaar te houden, of juist meer te verweven. In heel Nederland
een vorm van landbouw die bijdraagt aan zowel voedselproductie als natuur lijkt het
ideaal. Echter zal, gezien de hoge intensiteit van de huidige landbouw, het effect
op natuur en biodiversiteit gering zijn als er wordt gekozen om in het hele land deze
twee doelen na te streven.10 Daarbij zijn er grote verschillen in de opgaven in verschillende gebieden. In het
ene gebied is meer nodig dan in het andere. Ook blijkt dat bedrijfseconomisch gezien
een boer het beste af is met dan wel een focus op voedselproductie, dan wel een focus
op landschapsbeheer. Een mix van beide pakt bedrijfseconomisch altijd minder gunstig
uit.11
De kern van dit wetsvoorstel is dan ook gestoeld op een twee-sporen beleid: een Agrarische
Hoofdstructuur (1) waar hoogproductieve toplandbouw zich verder kan blijven ontwikkelen
en daarbuiten een Maatschappelijke Landbouw (2) waarin de nadruk ligt op het leveren
van maatschappelijke diensten. Beide vormen hebben een sterke waardepropositie die
beschermt tegen onnodige aantasting van het landbouwareaal ten behoeve van andere
functies. In de AHS produceren boeren betaalbaar en goed voedsel en ligt er een focus
op het ontwikkelen van kennis en kunde, mede om de strategische exportpositie van
Nederland te behouden. De Maatschappelijke Landbouw focust nog meer op het werken
aan een aantrekkelijk en gezond platteland, en draagt bij aan Nederland van het slot
halen ten aanzien van stikstof en waterkwaliteit.
Door het wettelijk kader te bieden voor een differentiatie tussen deze typen gebieden,
maakt dit wetsvoorstel een regionaal adaptieve benadering mogelijk, passend bij de
sociaal-ecologische realiteit van het platteland.
– In de Agrarische Hoofdstructuurgebieden (AHS)-gebieden is het belangrijk dat boeren
kunnen voorzien in voldoende voedsel. Daar bieden we heldere spelregels, stabiliteit
en ruimte voor ondernemerschap. Natuur en milieu zijn geen tegenstanders, maar randvoorwaarden.
– In de ML-gebieden waar landbouw en natuur functioneel meer verweven zijn willen we
boeren beter ondersteunen in hun rol als landschapsbeheerder. Hier is integratie van
functies logisch én wenselijk.
Volledige verweving van functies is niet overal haalbaar. Voor veel boeren blijft
voedselproductie de kern van hun bedrijf. Met deze wet kiezen we voor een praktische,
hybride aanpak die zowel voedselproductie als maatschappelijke diensten waardeert.
Zo werken we toe naar een platteland dat in balans is: economisch gezond en ecologisch
sterk. Boeren zijn daarin geen obstakel, maar juist een sleutelspeler. Zij brengen
vakmanschap en de kennis en kunde die nodig is voor een toekomstbestendig buitengebied.
4.2 Grondgebondenheid als basis en noodzaak
Grondgebondenheid, al dan niet gekoppeld aan mestafzet, kent een lange historie. Met
tal van voorstellen, zienswijzen, suggesties, convenanten, beleidsvoornemens en -keuzes.
Grondgebondenheid betekent dat er een duidelijke relatie is tussen de hoeveelheid
mest die een boer produceert en de hoeveelheid grond die hij of zij tot beschikking
heeft om die mest op een verantwoorde manier te gebruiken. Met andere woorden, de
mest die vrijkomt op het bedrijf, moet grotendeels op eigen land of in directe samenwerking
met omliggende bedrijven worden afgezet. Voor de Nederlandse landbouw is dit momenteel
niet alleen wenselijk, maar ook noodzakelijk. Er spelen een aantal belangrijke redenen:
– Nederland heeft met de Europese Unie bindende afspraken gemaakt over de bescherming
van waterkwaliteit, bodem en natuur, onder meer via de Nitraatrichtlijn, de Kaderrichtlijn
Water en de Vogel- en Habitatrichtlijn. Brussel verwacht dat Nederland structureel
zorgt voor een evenwicht tussen mestproductie en de opnamecapaciteit van de bodem.
Als we daar niet aan voldoen, lopen we risico op sancties, strengere gebruiksnormen
en verlies van uitzonderingsposities, zoals de derogatie voor stikstof uit dierlijke
mest. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) concludeert dat de huidige koers van
Nederland ontoereikend is om de Europese doelen voor natuur, waterkwaliteit en klimaat
te behalen. Zelfs als het bestaande beleid volledig wordt uitgevoerd, blijft de afstand
tot de doelen groot. Daarom zijn vergaande, structurele maatregelen noodzakelijk die
zowel de landbouwstructuur als het grondgebruik ingrijpend veranderen.12
– Door nu grondgebondenheid wettelijk vast te leggen, krijgen boeren de tijd om hier
hun bedrijfsvoering op aan te passen. Er is namelijk sprake van een ingroeipad tot
2034 ten aanzien van grondgebondenheid in het 7e Actieprogramma dat Nederland gelet op de Nitraatrichtlijn verplicht is uit te voeren.
Dat biedt ruimte voor investeringen, herinrichting en samenwerking binnen de hele
keten, zonder dat dit abrupt en onder hoge druk moet gebeuren. Dit wetsvoorstel legt
al vanaf 2028 een graslandnorm op die steeds strenger wordt. In 2032 spreken we daarmee
al van grondgebonden, maar het wetsvoorstel geeft ook iets meer ruimte, namelijk tot
2034 om te voldoen aan de definitieve normen. Dat biedt ruimte voor investeringen,
herinrichting en samenwerking binnen de hele keten, zonder dat dit abrupt en onder
hoge druk moet gebeuren.
– Een goede balans tussen mestproductie en beschikbare grond maakt kringlopen op bedrijfs-
en regioniveau sterker en robuuster. Het voorkomt dat mest als probleem wordt gezien
en helpt juist om het als waardevolle grondstof te benutten. Dit vermindert de druk
op mestafzet, voorkomt overbelasting van de bodem en draagt bij aan gezondere gewassen,
schoner water en minder emissies naar de lucht.
4.3 Doelsturing in relatie tot grondgebondenheid
Tegelijkertijd laat het PBL zien dat zulke structurele kaders alleen niet voldoende
zijn om de doelen voor klimaat, natuur en water te behalen. In hun intensief-technologische
scenario benadrukt het rapport dat juist binnen deze begrenzingen ruimte moet worden
geboden aan technologische innovatie en verdere verduurzaming, zoals emissiearme stallen,
mestverwerking en precisielandbouw. Op die manier kan de milieudruk per dier verder
worden verlaagd, terwijl economische continuïteit behouden blijft. Het PBL concludeert
dat de meest effectieve route ligt in de combinatie van natuurinclusieve genormeerde
landbouw en technologische intensieve landbouw. Daarom kan en moet doelsturing, in
een voortzetting van de huidige lijn van beleidsontwikkelingen, een belangrijke rol
spelen waarbij efficiëntie en technologische vernieuwing beleidsmatig worden beloond
en verreist.13
Het wetsvoorstel geeft heldere kaders en biedt tegelijkertijd ruimte aan doelsturing.
Sterker nog doelsturing is belangrijk voor de sector om verder te verduurzamen en
het vakmanschap van ondernemers te benutten. Voor een effectief en toekomstbestendig
landbouwbeleid, richten we grondgebondenheid in als vangrail, doelsturing om op bedrijfsniveau
doelen te halen en een gebiedsgerichte aanpak voor een transitie van het landelijk
gebied.
Wat betreft doelsturing binnen dit wetsvoorstel is het voor initiatiefnemers niet
mogelijk een vaste systematiek uit te werken. De komende jaren zullen vooral worden
gebruikt om ervaring op te doen met de uitvoering van de huidige normen, waaronder
de graslandnorm, en om te onderzoeken hoe doelsturing hierin een rol kan spelen. In
2030 zal een evaluatie plaatsvinden waarin wordt bekeken of en hoe een verband kan
worden gelegd tussen de dan verder uitgewerkte doelsturing en de bestaande normen.
Initiatiefnemers zouden graag zien dat agrarische ondernemers soepelere normen kunnen
hanteren wanneer duidelijk is dat zij hun milieudoelen halen. Omdat deze systematiek
zich nog moet ontwikkelen, kunnen er nu nog geen conclusies worden getrokken over
hoe dit precies vorm zal krijgen. Wel wordt met dit wetsvoorstel de potentie van doelsturing
onderschreven: het biedt toekomstmogelijkheden om beleid flexibeler, gebiedsgerichter
en effectiever te maken.
4.4 Gebiedsdifferentiatie als basis
Voordat we verder ingaan op de drie hoofdsporen van dit wetsvoorstel, is het belangrijk
om toe te lichten waarom ruimtelijke differentiatie in Nederland als basis dient voor
de initiatiefnemers. Eén landelijke GVE/ha of graslandnorm voor alle gebieden klinkt
overzichtelijk, maar in de praktijk pakt dit ongunstig uit. De vruchtbare gronden
worden onderbenut, terwijl kwetsbare gronden juist overbelast raken.
Grondgebondenheid in combinatie met ruimtelijke differentiatie dient meerdere doelen
tegelijk. Natuurlijk zijn er voor vrijwel elk afzonderlijk milieuprobleem in de landbouw
technische oplossingen te bedenken die minder ingrijpend lijken dan een gebiedsgerichte
vermindering van de veestapel. Voor stikstof kun je denken aan emissievrije stallen,
voor bodemdaling in het veenweidegebied aan peilbuisdrainage, voor klimaatdoelen aan
zonnevelden, en voor waterkwaliteit aan heggen en bufferstroken. Op zichzelf is er
met een aantal van deze maatregelen niet zo veel mis, maar een enkelvoudige aanpak
heeft nadelen:
1. Hogere kosten: de maatregelen voor enkelvoudige doelen zijn bij elkaar opgeteld veel
duurder. Die rekening komt terecht bij boeren en bij de gehele maatschappij.
2. Schaalvergroting: dergelijke oplossingen vragen vaak forse investeringen die alleen
de grotere bedrijven kunnen opbrengen. De meer kleinschaliger ondernemers moeten stoppen.
De opgedane milieuwinst zal – zonder hele strenge borging – weer snel verdampen omdat
de noodzaak tot het terugverdienen van de investering noopt tot verdere intensivering.
3. Maatregelen zijn tegenstrijdig: voor stikstof moeten dieren naar binnen, voor dierenwelzijn
juist naar buiten. Het omzetten van melkveebedrijven naar akkerbouwbedrijven kan een
oplossing zijn voor het stikstofprobleem, maar hierdoor kan de waterkwaliteit juist
verslechteren. Zo ontstaat er beleid dat ondermijnend werkt.
4. Aantasting van landschapswaarden: technische maatregelen zoals mestvergisters, moderne
megastallen en zonnevelden lossen niet alles op. Ze kunnen landschappelijke schoonheid,
cultuurhistorie en biodiversiteit zelfs verder onder druk zetten.
5. Financiële lock-in door technologie: hoge investeringen in de meer technische maatregelen
leggen de sector vast in een bepaald productiemodel. Daarmee wordt de vrijheid voor
boeren om later voor meer structurele oplossingen te kiezen beperkter.
Het PBL laat in de Landbouw- en Natuurverkenning (2025) zien dat zelfs in het intensief-technologische scenario, waarin grootschalige inzet
van innovatie en techniek plaatsvindt, de milieudruk pas voldoende afneemt wanneer
dit wordt gecombineerd met een integrale aanpak, gebiedsinrichting en extensivering.
Het rapport benadrukt dat een meer integrale koers nodig blijft, waarin technologische
verbeteringen worden verbonden met ruimtelijke keuzes en beter landgebruik om een
structurele balans te creëren tussen landbouw en ecologie.14
De verdere verduurzaming van de landbouw per afzonderlijk thema oplossen is dus niet
alleen onnodig kostbaar, maar ook schadelijk voor landschap en toekomstbestendigheid
van beleid. Boeren worden zonder een betere, integrale en duurzame aanpak herhaaldelijk
geconfronteerd met een ander opkomend probleem. Bovendien laat wetenschappelijke onderzoek
zien dat de huidige milieuwetgeving het aantal bedrijven en de hoeveelheid vee flink
zal laten krimpen15. Dan is het noodzaak om dat proces in goede banen te leiden, juist voor de toekomst
van boeren in Nederland.
Dat betekent:
– Dat we sturing geven aan de toekomst van de sector. Geen gedwongen krimp waarvan alleen
de grootste bedrijven zullen profiteren maar een proces waarbij ook boeren die minder
kapitaalintensief zijn een goede kans krijgen. Zo krijgen juist ook jonge en nieuwe
boeren een eerlijke kans.
– Voorkomen van kapitaalintensieve investeringen die in de toekomst niet goed zullen
renderen.
– Zo veel mogelijk behoud van het bestaande landbouwareaal in Nederland.
– Inzet van publiek geld voor publieke diensten die leiden tot meerwaarde voor de maatschappij.
Zoals een mooier landschap, meer biodiversiteit en schoner water.
– Maatregelen moeten meerdere doelen dienen.
– Een helder toekomstperspectief waarin boeren de ruimte hebben om vooruit te denken
en te kunnen ondernemen, dat rekening houdt met de grenzen van onze planeet.
Om deze redenen zet dit wetsvoorstel in op ruimtelijk gedifferentieerde grondgebondenheid.
Deze aanpak zorgt ervoor dat milieudoelen, economische doelen en maatschappelijke
doelen behaald worden (en maatregelen elkaar niet tegenwerken). Door het koppelen
van veedichtheid aan de draagkracht van de grond in specifieke regio’s, wordt overbelasting
voorkomen, benutten we vruchtbare gronden optimaal en beschermen we kwetsbare gebieden
effectief.
In dit wetsvoorstel verankeren de initiatiefnemers grondgebondenheid en verantwoorde
mestafzet langs drie lijnen:
Lijn 1: In de Agrarische Hoofdstructuur (AHS) hanteren we een graslandnorm van uiteindelijk
0,35 ha grasland per GVE in 2034. Deze norm omvat ook specifieke vang- en rustgewassen.
Deze norm nemen we op in art. 21 van de Meststoffenwet.
Lijn 2: In gebieden met Maatschappelijke Landbouw geldt een GVE-norm van uiteindelijk
1,5 GVE/ha in 2034. Tot die tijd betreft het een vrijwillige keuze om aan de norm
te voldoen. Daarvoor ontvangt hij/zij een betaling (gedacht wordt aan € 1.000 – € 2.500/ha/jaar)
elk jaar dat er wordt voldaan, ook als dat (vrijwillig) voor 2034 is. Dit nemen we
op in art. 2.31b van de Omgevingswet. Voor Veenweidegebieden die worden aangemerkt
als Maatschappelijke Landbouw hanteren we geen GVE-norm, maar een strengere grasland-
en rustgewassennorm van 0,5 hectare grasland per GVE.
Lijn 3: Invulling van Verantwoorde mestafzet gebeurt door Nederland in te delen in
drie Mestregio’s: Noord, Midden en Zuid. Dit nemen we op in art. 15a van de Meststoffenwet.
De grasland- en rutgewassennorm en de GVE-norm hebben overeenkomsten: beiden streven
ze naar een gezonde balans tussen het aantal gehouden dieren en de hoeveelheid beschikbare
grond, zodat mestproductie en mestbenutting in evenwicht blijven. Een grasland- en
rustgewassennorm geeft aan hoeveel hectare grasland of rustgewassen een bedrijf minimaal
moet hebben per GVE. Bijvoorbeeld: 0,35 ha grasland per GVE betekent dat een bedrijf
met 80 melkkoeien (ca. 80 GVE) en 40 stuks jongvee (ca. 21 GVE) minstens 35 hectare
grasland of rustgewassen moet hebben. Een GVE-norm formuleert het vanuit de andere
kant: hoeveel GVE maximaal mag worden gehouden per ha. Bij een GVE-norm telt alle
landbouwgrond mee voor de berekening, waardoor deze maatregel breder is dan alleen
grasland of rustgewassen. In de AHS-gebieden, waar voedselproductie en landbouw voorop
staan, is er bewust gekozen voor een grasland- en rustgewassennorm, want er wordt
gestuurd op een bepaald aantal ha grasland of rustgewassen, om de waterkwaliteit te
verbeteren. In de maatschappelijke landbouwgebieden is er sprake van aantal GVE/ha.
Hiermee wordt er gestuurd op een lagere intensiteit van vee. Hierbij wordt er beredeneerd
vanuit de gelimiteerde hoeveel grond die er is om vee te houden, zonder dat dit ten
koste gaat van een leefbaar platteland, schoon water, biodiversiteit en een aantrekkelijk
landschap.
4.5 Agrarische Hoofdstructuur
De Agrarische Hoofdstructuur (AHS) vormt het fundament onder een Nederlandse landbouw
die moet voorzien in goed voedsel. In deze gebieden staat voedselproductie centraal:
hier wordt het grootste deel van ons voedsel geproduceerd, wordt kennis en vakmanschap
van generaties ingezet en is er alle ruimte om te ondernemen voor de boer. Met het
instellen van een AHS kunnen we een stabiele en betaalbare voedselvoorziening en het
hoog houden van onze kennis en kunde op het gebied van landbouw borgen. Tegelijkertijd
kunnen ondernemers met plezier en vertrouwen boeren, omdat er sprake is van duidelijke
spelregels en langjarige zekerheid over het gebruik van grond.
Met de AHS kiezen we in dit wetsvoorstel voor een gebiedsgerichte aanpak waarin de
economische kracht van de landbouw en de ecologische gezondheid van het landschap
hand in hand gaan. Zo houden we het platteland leefbaar, productief en aantrekkelijk.
En zorgen we dat boeren, natuur en samenleving elkaar versterken in plaats van beconcurreren.
Het mestbeleid heeft, sinds het midden van de jaren tachtig van de vorige eeuw, gezorgd
voor een verbetering van de kwaliteit van het milieu. Het afgelopen decennium is echter
ondanks de invoering van fosfaatrechten en diverse Actieprogramma’s in het kader van
de Nitraatrichtlijn de (grond)waterkwaliteit nagenoeg niet verbeterd. In gebieden
met een matige grondwaterkwaliteit blijkt het niet effectief om gebruiksnormen te
verlagen en/of diverse gebruiksvoorschriften over de aanwending van mest door te voeren.
Er is een koerswijziging in het mestbeleid nodig om de gewenste (grond)waterkwaliteit
te behalen.
Een grasland- en rustgewassennorm is het gewenste instrument om de omvang en intensiteit
van bedrijven in balans te brengen met de omgeving. Het in stand houden van goed beheerd
(blijvend) grasland zorgt er namelijk voor dat maatschappelijke doelen op het gebied
van natuurherstel, biodiversiteit, stikstof en klimaat, bodem en water, als ook dierenwelzijn
in de bedrijfsvoering worden geïntegreerd. Grasland vermindert de afhankelijkheid
van de invoer van diervoerdergrondstoffen. Het schept ruimte voor koeien in de wei,
die een belangrijk onderdeel vormen van ons Nederlandse cultuurlandschap.
Grondgebondenheid voorkomt regionale mestoverschotten en is daarom een basis voor
het sluiten van lokale kringlopen. Door het wegnemen van de hoge mestplaatsingsdruk
wordt bijgedragen aan het verbeteren van de grond- en oppervlaktewaterkwaliteit. Bovendien
kan een grondgebonden melkveehouderij het positieve imago versterken en kan de sector
zich onderscheiden van concurrentie in het buitenland.
Het grasland en het areaal rustgewassen dat meetelt voor de norm is al het grasland
(tijdelijk, langjarig, blijvend) en het areaal rustgewassen dat ligt binnen 50 km
(hemelsbreed) van de productielocatie van het bedrijf op grond waarover het melkveebedrijf
beschikkingsmacht en het feitelijke gebruik heeft (eigen grond, huur, pacht). Natuurgrond
met gras waarop melkvee wordt geweid mag ook worden meegeteld, omdat deze grond feitelijk
wordt gebruikt voor de voeding en/of beweiding van het melkvee. Daarnaast stimuleert
deze grond, waar mogelijk, ook grondgebonden mestafzet.
De norm van 0,35 ha/GVE in de AHS geeft ook mogelijkheden voor mestafzet voor de boer.
In de Europese Nitraatrichtlijn staat voorgeschreven dat boeren maximaal 170 kilogram
stikstof uit dierlijke mest per hectare per jaar mogen gebruiken. Een gemiddelde melkveehouder
komt op 280 kilogram stikstof per hectare uit dierlijke mest, uitgaande van een gemiddelde
van 100 kg stikstof per koe en 2,8 GVE/ha. Met de norm van 0,35ha/GVE kan een boer
ongeveer 170kg van 280kg stikstof uit dierlijke mest kwijt op het eigen bedrijf. Dan
blijft er nog ongeveer 110 kg over. Deze mest kan worden afgezet op grond van akkerbouwers
waar mee wordt samengewerkt, waarbij hectares binnen een afstand van 50 kilometer
meetellen voor de graslandnorm. De overige mest kan naar een verwerker, export of
worden afgezet binnen 100 km of binnen de vervoersregio (die veel groter is dan 100
km). Daar wordt verder op ingegaan in paragraaf 4.8.
De waarde van 0,35 ha/GVE grasland en areaal rustgewassen in de AHS is om meerdere
redenen gekozen, onder andere omdat het praktisch haalbaar is voor veel boeren. Dit
wordt nader toegelicht in hoofdstuk 7 Bedrijfseffecten. Zeker voor boeren op gronden
met een lagere productiviteit. Het ligt dicht bij de natuurlijke draagkracht van minder
intensieve graslanden, zonder dat boeren te sterk worden beperkt in hun bedrijfsvoering.
Een scherpere norm is te restrictief voor boeren en zorgt voor minder rendabele boerenbedrijven,
terwijl een soepelere norm het risico op overbegrazing, bodemschade en milieuverontreiniging
vergroot. Daarbij toont onderzoek van Wageningen UR16 aan dat de draagkracht van grasland in Nederland bij een veedichtheid van ongeveer
0,35 ha/GVE zorgt voor een duurzame balans tussen grasproductie en begrazing. Dit
voorkomt overbegrazing en geeft het grasland voldoende tijd om te herstellen, terwijl
de bodemstructuur en biodiversiteit behouden blijven.
In het kader van agrarisch natuurbeheer, zoals weidevogelbeheer, is 0,35 ha/GVE een
praktische norm. Het zorgt voor voldoende openheid en lage verstoring van het grasland,
wat essentieel is voor broedende weidevogels zoals de grutto of kievit. Deze norm
is voor een deel van agrariërs vaak vastgelegd in beheersovereenkomsten en subsidies.
Daarnaast draagt de norm van 0,35 ha/GVE bij aan het behoud van het landelijke graslandareaal.
Uit berekeningen van het Louis Bolk Instituut17 blijkt dat een gelijkblijvend graslandareaal in Nederland pas haalbaar is bij een
verhouding van minimaal 0,35 hectare per GVE18. Een lagere verhouding zou leiden tot verdere omzetting van grasland naar bouwland,
met negatieve effecten voor bodemstructuur, waterkwaliteit, biodiversiteit en koolstofvastlegging.
Door te sturen op deze norm kan het huidige graslandareaal worden behouden en wordt
een stabiele basis gelegd voor duurzame productie binnen de Agrarische Hoofdstructuur.
RVO heeft de suggestie gedaan om de norm te baseren op de stikstofgebruiksnorm van
170 kilogram per hectare, conform de Nitraatrichtlijn en de Meststoffenwet. Deze referentie
is administratief eenvoudig toepasbaar en sluit aan bij bestaande systematiek. Na
zorgvuldige afweging is ervoor gekozen af te wijken van deze standaardreferentie en
een hogere norm vast te stellen. Deze keuze is aldus gebaseerd op de praktijk waarin
wordt uitgegaan van samenwerking tussen melkveehouders en akkerbouwers en andere veehouders
in de omgeving, export en mestverwerking.
De gekozen norm van 0,35 ha/GVE is bovendien haalbaar. Dit wordt verder onderbouwd
in hoofdstuk 7 Bedrijfseffecten. Uit consultatie blijkt dat de meeste zorgen zijn
over de haalbaarheid in de zuidelijke provincies. Uit CBS-data van 202419, gekeken naar graslandverdeling per gemeente in Noord-Brabant en Limburg, blijkt
dat in veel gemeenten voldoende areaal aanwezig is om de norm te halen zonder dat
dit gemiddeld genomen leidt tot grote beperkingen voor bestaande bedrijven. Op basis
van het gemiddelde areaal per gemeente blijkt dat, wanneer rekening wordt gehouden
met mogelijke omzetting van voedergewassen naar grasland, slechts 6 van de 86 gemeenten
op gebiedsniveau niet aan de graslandnorm van 0,35 voldoen. Onderstaand is een overzicht
van deze zes gemeenten in Noord-Brabant met het laagste graslandareaal per GVE, waar
bedrijven daardoor niet of met moeite voldoen aan de graslandnorm van 0,35 ha/GVE.
Overzicht GVE per hectare per gemeente in 2024 (CBS data)
Gemeente
Totaal aantal graasdier-
bedrijven
Hectares grasland / totaal GVE
Hectares grasland + groenvoedergewassen / totaal GVE
Baarle-Nassau
100
0,15
0,22
Goirle
30
0,17
0,24
Someren
90
0,2
0,31
Gemert-Bakel
140
0,18
0,31
Asten
90
0,22
0,32
Boekel
40
0,17
0,34
In de huidige situatie blijkt dat in verschillende gemeenten het beschikbare graslandareaal
gemiddeld genomen nog onvoldoende is om direct aan de norm van 0,35 ha/GVE te voldoen.
Echter, door een deel van de bestaande oppervlakte met voedergewassen om te zetten
naar grasland of rustgewassen, kan deze norm in de meeste gemeenten wél haalbaar worden.
De voedergewassen die hierbij worden meegerekend zijn luzerne, snijmaïs en voederbieten.
Deze gewassen worden niet uitsluitend door melkveehouders geteeld; in sommigen gevallen
betreft het akkerbouwers in de regio. In situaties waarin melkveehouders zelf niet
over voldoende areaal beschikken, zal daarom samenwerking tussen melkveehouders en
akkerbouwers noodzakelijk zijn om gezamenlijk te voldoen aan de graslandnorm. Ligt
het areaal van de akkerbouwer binnen een straal van 50 kilometer van de veehouder
dan telt het ook mee voor zijn grasland- en rustgewassennorm.
Gemiddeld genomen is deze aanpassing binnen de meeste gemeenten uitvoerbaar, maar
er zullen uitzonderingen zijn waar de beschikbare ruimte, de bedrijfsstructuur of
de grondsoort ertoe leiden dat het significant lastiger wordt om de norm te behalen.
De verwachting is echter dat er voldoende ruimte blijft doordat bedrijven eigen grond
met maïs- of voedergewassen kunnen omzetten naar grasland en doordat stoppers (autonome
krimp) grond beschikbaar maken. Hierdoor kunnen naar verwachting de meeste bedrijven
binnen de AHS aan deze norm voldoen in 2034. Daarmee is de impact van deze norm beheersbaar
en kan er in deze gebieden een positief effect ontstaan door de toevoeging van meer
grasland in plaats van bouwland. Dit vereist stevig grondbeleid, meer hierover in
hoofdstuk 6 flankerend beleid.
In het geklapte landbouwakkoord is door oud-landbouwminister Piet Adema een voorstel
gedaan voor een graslandnorm van 0,35 ha/GVE in 2032. Omdat we inmiddels weer twee
jaar verder zijn, wordt in dit wetsvoorstel voor een wat ruimer tijdspad gekozen,
waarbij in 2034 de graslandnorm 0,35 ha/GVE zal zijn. Daarnaast zijn in dit initiatiefwetsvoorstel
rustgewassen aan de norm toegevoegd, waarmee niet alleen samenwerking en het sluiten
van kringlopen worden bevorderd, maar waarmee de norm voor veel veehouders nog haalbaarder
wordt. Om toe te werken naar een situatie waarin de melkveehouderij in de AHS economisch
rendabel blijft én voldoet aan de ecologische randvoorwaarden geldt er een geleidelijke
opbouw naar de grasland- en rustgewassennorm van 0,35 ha/GVE in 2034. Zo kan de sector
structureel voldoen aan Europese regelgeving, zonder dat de voedselzekerheid of de
vitaliteit van het platteland in gevaar komt. De norm wordt gefaseerd ingevoerd, zodat
het ondernemers tijd geeft voor aanpassingen in grondgebruik en bedrijfsstructuur.
Dit voorkomt ongecontroleerde krimp en geeft ook minder kapitaalkrachtige bedrijven
de kans om mee te bewegen.
– 2028: 0,20 ha/GVE
– 2030: 0,25 ha/GVE
– 2032: 0,30 ha/GVE
– 2034: 0,35 ha/GVE
Vanuit onderzoek van het PBL20 kan worden onderbouwd dat in gebieden met een hoge landbouwintensiteit, vergelijkbaar
met de AHS, duidelijke ecologische vangrails nodig zijn om de impact van de veehouderij
op natuur en water te beperken. De voorgestelde grasland- en rustgewassennorm van
0,35 hectare per GVE vervult hierin een belangrijke functie aangezien zij de omvang
van de veestapel begrenst in verhouding tot het beschikbare land en draagt daarmee
bij aan een stabieler ecologisch evenwicht.
In de periodieke evaluatie van de Meststoffenwet in 2030 is het relevant om te bezien
of de grondgebondenheidsnormen die worden voorgesteld door de initiatiefnemers een
robuust alternatief kunnen zijn voor het fosfaatrechtenstelsel. Met de invoering van
een grasland- en rustgewassennorm gekoppeld aan GVE ontstaat een nieuw sturingsmechanisme
dat het huidige fosfaatrechtenstelsel mogelijk kan vervangen. Waar het fosfaatrechtenstelsel
de productie indirect begrenst via de hoeveelheid fosfaat, brengt de grasland- en
rustgewassennorm de milieudruk rechtstreeks in balans met de beschikbare oppervlakte
grond. Dit maakt de grasland- en rustgewassennorm een alternatief voor het fosfaatrechtenstelsel,
waardoor dit stelsel op basis van analyses in toekomstige evaluaties mogelijk vervangen
zou kunnen worden.
4.5.1 Samenwerking akkerbouwers en melkveehouders
Samenwerking tussen veehouders en akkerbouwers is essentieel voor het realiseren van
grondgebondenheid. Een goed functionerende, grondgebonden landbouw vraagt om gesloten
regionale kringlopen, waarbij de mest van veehouderijbedrijven dient als voedingsbron
voor akkerbouwgewassen en de akkerbouw op haar beurt voergewassen kan leveren aan
veehouders. Een structurele samenwerking leidt tot efficiënter gebruik van nutriënten,
minder afhankelijkheid van kunstmest en minder risico op mestoverschotten. Door kennis
en grond uit te wisselen kunnen beide sectoren inspelen op lokale omstandigheden en
bijdragen aan een duurzamere bodemvruchtbaarheid. Het stimuleren van vrijwillige,
gelijkwaardige samenwerking tussen veehouders en akkerbouwers draagt daarom niet alleen
bij aan milieudoelen zoals schoner water en minder stikstofuitstoot, maar versterkt
ook de economische en ecologische weerbaarheid van de Nederlandse landbouw op de lange
termijn
In dit wetsvoorstel tellen rustgewassen binnen een straal van 50 kilometer van het
bedrijf dan ook mee voor de graslandnorm. De uitbreiding van de graslandnorm met rust-
en vanggewassen is primair bedoeld om de samenwerking tussen akkerbouwers en melkveehouders
te stimuleren. Deze uitbreiding ondersteunt melkveehouders bij het behalen en behouden
van de graslandnorm, terwijl tegelijkertijd de teeltrotatie en bodemkwaliteit binnen
de akkerbouw worden versterkt. Het biedt bovendien mogelijkheden voor grondruil en
gezamenlijke teeltplanning, waardoor mest- en voedingsstoffenkringlopen regionaal
beter worden gesloten en de agrarische structuur wordt versterkt. En het biedt boeren
alternatieven in gebieden waar steeds minder gras groeit door toenemende droogte-
en verziltingsproblematiek.
De lijst van rustgewassen die in aanmerking komen voor deze uitbreiding zal met lagere
regelgeving worden vastgesteld. Initiatiefnemers stellen daarbij voor te putten uit
de lijst van zowel het GLB als de lijst van het 7e Actieprogramma Nitraatrichtlijn. Er tellen twee criteria mee voor de rustgewassen.
De eerste is dat de gewassen een aantoonbare bijdrage leveren aan de doelstellingen
van duurzame landbouw en bodemverbetering, bijvoorbeeld door minder gebruik van gewasbeschermingsmiddelen.
Het tweede criterium is dat de gewassen een duidelijke relatie hebben met de melkveehouderij,
omdat ze gebruikt worden als voer voor de koeien van de melkveehouder. Zo kunnen rustgewassen
worden ingezet voor bodem- en ecosysteembeheer, terwijl tegelijk de productie van
eigen voer voor de veehouderij wordt vergroot.
Deze samenwerking tussen akkerbouwer en melkveehouder mag plaatsvinden binnen een
straal van 50 km. De keuze voor deze straal is praktisch onderbouwd. Een afstand van
50 km geldt in de landbouwpraktijk nog als een redelijke «trekkerafstand»: de melkveehouder
kan met eigen materieel naar de betrokken percelen rijden voor mestaanwending. Op
deze percelen moet mest van eigen bedrijf worden aangewend. Op deze afstand is sprake
van feitelijke, duurzame samenwerking in de bedrijfsvoering. Op grotere afstand is
dat minder realistisch en verdwijnt het regionale karakter dat voor een grondgebonden
melkveehouderij essentieel is. Bovendien biedt 50 km voldoende mogelijkheden om samen
te werken tussen bedrijven op verschillende grondsoorten: denk aan de veenweiden van
de Alblasserwaard en Krimpenerwaard en de zeeklei van de Hoeksche Waard. Om genoemde
redenen kan mestafzet binnen 50 km wel worden meegenomen voor de grasland- en rustgewassennorm,
maar daarbuiten niet.
In het voorgestelde derde lid van art. 21 van de Meststoffenwet is voorzien in een
delegatiegrondslag op grond waarvan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
nadere regels kunnen worden gesteld met betrekking tot de samenwerkingsovereenkomsten
en worden regels gesteld over het opmaken, bewaren en verstrekken van de samenwerkingsovereenkomsten.
Deze grondslag maakt het onder meer mogelijk op lager regelgevingsniveau te bepalen
aan welke eisen samenwerkingsovereenkomsten moeten voldoen. Bij de uitwerking in (nadere)
regels zal waar mogelijk worden aangesloten bij de bestaande uitvoeringspraktijk en
bestaande registratiesystemen, zodat de administratieve lasten voor ondernemers zo
beperkt mogelijk worden gehouden.
4.6 Maatschappelijke Landbouw
Het uitgangspunt voor dit wetsvoorstel is helder. Boeren moeten kunnen blijven ondernemen,
en tegelijkertijd moeten we onze natuur- en milieudoelen halen. Dat vraagt om een
landbouw die niet alleen voedsel produceert, maar ook bijdraagt aan een leefbaar platteland,
schoon water, biodiversiteit en een aantrekkelijk landschap. Maatschappelijke landbouw
past precies in deze visie. Het voorkomt dat boeren klem komen te zitten tussen steeds
strengere regels en een krap verdienmodel. Door maatschappelijke prestaties financieel
te waarderen, wordt het mogelijk om extensiever te werken zonder dat het bedrijfseconomisch
onhaalbaar wordt. Dat geeft lucht, stabiliteit en toekomstperspectief. Het is bovendien
een manier om landbouw te verbinden met andere maatschappelijke belangen en om draagvlak
te behouden voor publieke investeringen in de sector.
Maatschappelijke landbouw biedt daarmee een oplossing voor dossiers waar zowel de
gehele maatschappij als juist ook boeren mee worstelen. Door boeren niet alleen te
betalen voor voedselproductie, maar óók voor hun bijdrage aan natuur, landschap, waterbeheer,
klimaat en leefbaarheid, wordt het verdienmodel breder en robuuster. Daarmee worden
veel «hoofdpijndossiers» in één beweging aangepakt.
Maatschappelijke Landbouwgebieden zijn gebieden waar verweving van functies, zoals
landbouw, natuur, recreatie en waterbeheer, gewenst of zelfs noodzakelijk is. Denk
aan overgangszones of droge zandgronden rondom Natura 2000-gebieden (Veluwe/de Peel),
delen van de veenweidegebieden, beekdalen, zandgronden met beperkte draagkracht of
andere gebieden met specifieke milieu- of natuurdoelen. In gebieden waar landbouw
en natuur samenkomen willen we boeren betalen voor hun rol als landschapsbeheerder.
Er wordt beoogd, door een norm van 1,5 GVE/ha in te stellen voor melkvee in uiterlijk
2034, de bescherming, ontwikkeling en het herstel van de natuur en het milieu in deze
gebieden meer voorop te stellen. En boeren die meer extensief werken ook goed te betalen
voor de prestatie die geleverd wordt. Binnen het Agrarisch Natuur- en Landschapsbeheer
(ANLb) is «extensief beweid grasland» een beheerpakket voor grasland, waarbij de veebezetting
maximaal 1,5 grootvee-eenheden (GVE) per hectare bedraagt. Dit is gunstig voor weidevogels
en andere biodiversiteit. Met 1,5 GVE/ha kan een boer zijn kringloop op het eigen
bedrijf zoveel mogelijk sluiten zonder afvoer van mest en kan alle mest op het eigen
bedrijf verwerkt worden.
Voor specifiek veenweidegebieden die worden bestemd als ML-gebied geldt een uitzondering
op de GVE-norm. In deze gebieden wordt geen GVE-norm van 1,5 gehanteerd, maar een
aangescherpte graslandnorm van 0,5 hectare per GVE. Het gebruik van een verhoogde
graslandnorm in plaats van een GVE-norm is in deze gebieden praktisch en effectief,
omdat de primaire opgave hier is voor waterbeheer, bodembescherming, het behalen van
de doelen uit de Kaderrichtlijn Water en klimaat. In deze gebieden ligt het accent
niet op het verminderen van stikstof of het verlagen van de vee-intensiteit voor het
verbeteren van ecosysteemdiensten, maar op het structureel behouden van grasland om
de waterkwaliteit te waarborgen en bodemdaling tegen te gaan. Voor de voortgang in
de rest van dit stuk geldt dat wanneer wordt verwezen naar ML-gebieden, er in de veenweidegebieden
die als ML-gebied worden aangewezen rekening kan worden gehouden met deze uitzondering.
Deze uitzondering kan alleen gelden voor de veenweidegebieden in de provincies Fryslân,
Noord-Holland, Zuid-Holland en Utrecht.
Boeren in de Maatschappelijke Landbouwgebieden hebben een aantal opties:
1. Boeren gaan direct over op maximaal 1,5 GVE/ha en krijgen, elk jaar dat ze dat doen,
een betaling van € 1.000-€ 2.500 ha/jaar voor de maatschappelijke diensten die ze
leveren. De hoogte van de vergoeding hangt af van nader te bepalen pakketten door
de provincie. Het wetsvoorstel beoogt hiermee een structurele betaling te bereiken
voor inspanningen die boeren plegen, anders dan alleen voedselproductie. De mogelijke
grondslagen en invulling van de betalingen wordt toegelicht in hoofdstuk 9.
2. Boeren hanteren de grasland- en rustgewassennorm, zoals die wordt gehanteerd binnen
de Agrarische Hoofdstructuur. Boeren ontvangen dan geen jaarlijkse maatschappelijke
betaling. Vanaf 2034 geldt de norm van 1,5 GVE/ha in de ML-gebieden en kunnen boeren
dus betaald worden voor de prestaties die ze leveren.
3. Boeren kiezen voor verplaatsing naar een ander gebied, vallend in de Agrarische Hoofdstructuur,
met behulp van de provincie.
4. Boeren kiezen ervoor een deel van hun grond, met medewerking van provincie en/of een
Terrein Beherende Organisatie, om te vormen tot natuur. De betreffende grond blijft
in beheer van de boer en de grond wordt eventueel afgewaardeerd.
5. Boeren kiezen ervoor gebruik te maken van een beëindigingsregeling wanneer mogelijk.
4.6.1 Activiteiten in ML gebieden
In maatschappelijke landbouwgebieden worden activiteiten uitgevoerd die landbouwproductie
combineren met natuurbeheer, biodiversiteitsherstel en maatschappelijke meerwaarde.
Er zijn al veel koplopers die hier grote stappen in hebben gezet. Om die koplopers
te waarderen omvatten maatschappelijke landbouwactiviteiten onder andere extensieve
veehouderij, biologische landbouw, natuur-inclusieve landbouw en agrarisch natuurbeheer.
In deze gebieden ligt de nadruk niet alleen op voedselproductie, maar ook op het herstellen
van de balans tussen landbouw, natuur, landschap en recreatie. Activiteiten in deze
gebieden richten zich op kringlooplandbouw, een lage milieuvoetafdruk, dierwaardige
veehouderij en het leveren van ecosysteemdiensten zoals schoon water, koolstofvastlegging
en weidegang. Zo dragen maatschappelijke landbouwgebieden bij aan het verminderen
van stikstofuitstoot, het verbeteren van de bodem- en waterkwaliteit en het versterken
van de leefomgeving voor mens en natuur.
Binnen de Maatschappelijke Landbouw (ML)-gebieden is er een grotere focus op het beperken
van het aantal stuks vee per hectare en stuurt het wetsvoorstel daarmee in deze gebieden
op een extensievere vorm van landbouw. Extensieve melkveehouderij draagt, door een
lagere milieudruk, überhaupt al positief bij aan de regionale opgaven in het landelijk
gebied. Diensten zoals het bijdragen aan landschapsbeheer, biodiversiteit en klimaatadaptatie
vergen andere inkomstenbronnen voor de ondernemer dan alleen de verkoop van voedselproducten.
Voor melkveehouderijbedrijven in ML-gebieden is het vanwege de extensieve melkveehouderij
goed mogelijk om bij te dragen aan biodiversiteit, koolstofvastlegging, klimaatadapatie,
het tegengaan van veenoxidatie en landschapsbeheer. Hierbij kan gedacht worden aan
bijvoorbeeld beloningspakketten vanuit de provincie die ook stapelbaar zijn met beloningen
vanuit het agrarisch natuur- en landschapsbeheer (ANLb-pakketten) en duurzaamheidsprogramma’s
van ketenpartijen. Streefwaarden voor kritische prestatie indicatoren (KPI’s), die
in doelsturing worden gebruikt, kunnen daarbij verschillen per gebied. De streefwaarden
kunnen daarbij afhangen van regionale afwegingen over het belang van thema’s als biodiversiteit,
groenblauwe dooradering, waterkwaliteit en landschap.
4.6.2. Aanwijzing ML gebieden
Zolang een gebied niet wordt aangewezen als ML-gebied gelden hier de regels van de
AHS. Bij invoering van dit wetsvoorstel wordt alle landbouwgrond automatische aangemerkt
als AHS. Het is aan de provincies, in samenspraak met de boeren en de omgeving, om
te bepalen welke gebieden binnen hun grenzen onder de Maatschappelijke Landbouw vallen.
Het uitgangspunt is dat het aanwijzen en het invullen van de ML-gebieden een bottom-up
proces is, waarbij provincies, agrarische collectieven, natuurorganisaties, en andere
lokale partijen, waaronder BoerenNatuur, een centrale rol vervullen. In de praktijk
betekent dit dat de provincie in samenspraak met genoemde partijen bepaalt welke pakketten
van maatregelen binnen een gebied het meest passend zijn, rekening houdend met de
lokale omstandigheden, bodemtypen en ecologische doelen. De precieze vormgeving van
deze processen wordt in lagere regelgeving bepaald. Initiatiefnemers doen wel een
voorzet voor hoe zo’n proces eruit kan zien.
«Een bottom-up gebieds- of participatieproces voor het aanwijzen van maatschappelijke
landbouwgebieden kan eruitzien als een open, regionaal gedragen traject waarin boeren,
burgers, natuurorganisaties en lokale overheden gezamenlijk bepalen welke gronden
het beste geschikt zijn voor maatschappelijke functies als natuurbeheer, voedselproductie
en waterberging. Het proces start in regionale voedsellandschappen of fieldlabs waar
bestaande initiatieven, zoals regionale voedselnetwerken of ANLb-collectieven, als
trekkers optreden. In werksessies en ateliers ontwerpen betrokkenen samen gebiedsvisies,
met ruimte voor lokale kennis, sociale waarden en economische haalbaarheid. Provincies
en gemeenten faciliteren dit door planologische en financiële kaders te bieden, maar
de prioriteiten komen uit het gebied zelf. Zo ontstaat stapsgewijs een gedragen toewijzing
van maatschappelijke landbouwgebieden die aansluit bij lokale landschappen, bewoners
en boeren in omschakeling. Daarbij is randvoorwaardelijk dat er langjarig financiering
beschikbaar is voor boeren in ML-gebieden. Zolang de provincie dat niet kan garanderen,
kunnen boeren niet gehouden worden aan de voorgestelde GVE-norm voor ML-gebieden.»
Tegelijkertijd is het van belang dat het Rijk duidelijke en uniforme kaders stelt.
Deze kaders moeten vooraf richting geven aan de provinciale uitwerking, zodat er landelijk
consistentie bestaat in doelstellingen, uitvoeringsvoorwaarden en betalingssystematiek.
Bij de verdere inrichting zal ook aandacht moeten worden besteed aan de uitvoeringsorganisaties
die de uitvoering en controle van de gebiedsgerichte maatregelen op zich nemen. Hierbij
ligt het voor de hand aan de sluiten bij bestaande structuren, zoals de agrarische
collectieven die ervaring hebben met het beheer van agrarisch natuur- en landschapsbeheer.
Het gebruik van het instrumentarium van de Omgevingswet biedt een juridisch en bestuurlijk
kader om dit proces te borgen. Via instructieregels kan het Rijk richting geven aan
de provinciale uitwerking, terwijl ruimte blijft voor regionaal maatwerk. Zo wordt
de noodzakelijke balans gevonden tussen gebiedsgerichte flexibiliteit en rechtszekerheid
voor betrokken partijen. Dit versterkt zowel de effectiviteit van de maatregelen als
het draagvlak in de gebieden.
In de uitvoeringsregels zal ook moeten worden verduidelijkt hoe moet worden omgegaan
met situaties waarin een bedrijf deels binnen en deels buiten een ML-gebied is gelegen.
In dergelijke gevallen krijgt de ondernemer de mogelijkheid om te kiezen of de desbetreffende
percelen voor de toepassing van de norm worden beschouwd als onderdeel van het ML-gebied
of niet. Waarbij er wel minimaal 1/3e areaal in het te kiezen gebied moet liggen.
Het aanwijzen van de ML-gebieden vindt plaats in een bottom-up processen met inwoners.
Voor de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid (zowel voor RVO als voor de provincies)
is het wenselijk een (grove) inschatting te maken van het aantal hectares ML-gebied.
Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) heeft een ex ante analyse gemaakt van het
NPLG21 waarin de hectaren landbouwgrond in de «kwetsbare gebieden» op een rij zijn gezet.
Dit zijn gebieden waar initiatiefnemers aan denken die mogelijk in aanmerking zouden
komen voor Maatschappelijke Landbouw:
– In een straal van 500 meter rondom Natura 2000-gebieden op land ligt 162.000 hectare
landbouwgrond, waarvan 118.000 hectare in de zone rondom stikstofgevoelige Natura
2000-gebieden. In een straal van 1 kilometer rondom stikstofgevoelige natuur ligt
ruim 200.000 hectare landbouwgrond.
– In het Klimaatakkoord (2019) zijn met provincies afspraken gemaakt over de reductie
van broeikasgassen uit de veenweidegebieden. Daarbij wordt een areaal benoemd van
circa 90.000 hectare waarop maatregelen zouden plaatsvinden, die over de provincies
verdeeld zijn.
– Op zandgrond ligt binnen een afstand van respectievelijk 250 en 100 meter aan weerszijden
tot beken circa 79.000 en 26.700 hectare landbouwgrond.
– Het oppervlak grondwaterbeschermingsgebieden in Nederland is circa 80.000 hectare22.
Initiatiefnemers benadrukken dat dit geen blauwdruk is voor de indeling. In samenspraak
met boeren en andere organisaties in gebieden wordt bepaald welke landbouwgronden
onder de maatschappelijke landbouw zullen vallen. Dat moet een bottom-up proces zijn.
In deze gebieden is het logisch en gewenst om voedselproductie te combineren met zorg
voor de natuur en ons landschap. Boeren leveren dan niet alleen voedsel, maar ook
een bijdrage aan het in stand houden van een gezond platteland.
Na inwerkingtreding van het wetsvoorstel gaan provincies over tot het aanwijzen van
Maatschappelijke Landbouwgebieden. Deze aanwijzing is de resultante van het beschreven
bottom up proces waarin in overleg met boeren en andere partijen in een gebied gezamenlijk
gekomen wordt tot de gebieden die door de provincie wel of niet worden aangewezen
als ML-gebieden. Het idee van initiatiefnemers is dat het wenselijk en, mede gelet
op het beoogde bottom-up proces ook mogelijk, is dat ML-gebieden binnen een jaar na
inwerkingtreding van het wetsvoorstel door provincies worden aangewezen.
4.6.3. Betaling in ML gebieden
Het Rijk zorgt voor de financiële dekking van de betalingen die binnen de ML-gebieden
aan ondernemers worden verstrekt, mits ze, als ze melkveehouder zijn, voldoen aan
de 1,5 GVE/ha norm. Daarbij kan het theoretische maximumplafond van het budget worden
bepaald op basis van het aantal hectares en de maximale omvang van de beschikbare
maatregelpakketten. Op de vraag hoe deze betaling en financiering kan worden ingevuld,
wordt verder ingegaan in hoofdstuk 9.
In het wetsvoorstel is opgenomen dat deze vergoeding verplicht is wanneer een ML-gebied
aangewezen wordt. Wanneer deze vergoeding niet wordt uitgekeerd, kunnen boeren overwegen
juridische stappen te ondernemen of zich op het standpunt stellen dat naleving van
de norm onredelijk is zolang daar geen passende compensatie tegenover staat. Door
deze vergoeding in de wetstekst op te nemen is het Rijk verplicht financiering te
regelen en is de provincie verplicht deze uit te keren wanneer ML-gebieden aangewezen
worden.
4.6.4. Andere sectoren in ML gebieden
Voor initiatiefnemers is het wenselijk dat de regels die provincies stellen voor ML
gebieden ook betrekking hebben op andere agrariërs dan melkveehouders. Alhoewel er
op akkerbouwbedrijven nauwelijks ammoniak wordt uitgestoten of mest wordt geproduceerd,
speelt ook hier de milieuproblematiek. Met name de waterkwaliteit is een uitdaging
voor akkerbouwers. Daarnaast is de biodiversiteit op veel akkers te laag. Binnen de
Maatschappelijke Landbouwgebieden kunnen kruidenrijke akkers een aanzienlijk onderdeel
van het rotatieplan vormen, en intensievere teelten kunnen bijvoorbeeld langs de richtlijnen
voor biologische landbouw plaatsvinden, en mogen niet tot verdroging of eutrofiering
van nabijgelegen natuurgebieden leiden. Ook deze akkerbouwers dienen daarvoor een
vergoeding te ontvangen.
4.7 Melkproductie per GVE
Dit wetsvoorstel houdt rekening met het belang van een dierwaardige veehouderij en
kiest daarom voor een systeem waarbij het aantal GVE wordt gekoppeld aan de melkproductie
per koe. Op die manier wordt het lonend om te sturen op een melkproductie per koe,
passend bij de hoeveelheid beschikbare grond en het voersysteem. Dat is goed voor
het dierwelzijn, goed voor het bedrijf, en goed voor het draagvlak van de melkveehouderij
in de samenleving. De koppeling van GVE aan de melkproductie levert daarnaast een
belangrijke bijdrage aan de structurele borging van emissiereductie. Door het Louis-Bolk
Instituut wordt onderschreven dat een heldere definitie van GVE per productieklasse
van belang is om te voorkomen dat een norm onbedoelde emissiestijgingen tot gevolg
heeft. Hoe hoger de melkproductie per koe, hoe zwaarder die koe meetelt in de berekening
van het aantal GVE. Dit voorkomt het «opvoeren van koeien» en dus dat het economisch
aantrekkelijk wordt om de melkproductie per koe verder te verhogen; de prikkel om
te intensiveren wordt weggenomen. Niet langer «meer liters per koe» wordt voor bedrijven
het doel, maar een gezonde koe in een gezond systeem. Dat draagt bij aan een langere
levensduur van dieren, minder gezondheidsproblemen, en dus ook minder vervangingsdruk
binnen de veestapel. Boeren houden in dit systeem de ruimte om goed te ondernemen,
maar wel op een manier die de gezondheid van hun dieren en de kwaliteit van hun bodem
centraal stelt. Zo wordt duidelijk gemaakt dat toekomstbestendige landbouw niet alleen
een kwestie is van emissies en productie, maar ook van dierenwelzijn en respect voor
de natuurlijke grenzen van het dier.
Door binnen dit systeem een koppeling te leggen tussen melkproductie per koe en de
GVE-waardering, blijft ook de nutriëntenuitstoot per dier (zoals fosfaat en stikstof)
proportioneel begrensd. Een koe met een hogere melkproductie heeft immers een hogere
voeropname en dus een hogere mest- en fosfaatexcretie. De normering van 1 GVE is vastgesteld
op een melkproductie van 9.100 kilogram per koe per jaar, de gemiddelde melkgift in
202023. Daarmee is de norm 5% verruimd ten opzichte van het huidige fosfaatrechtenstelsel,
zodat deze beter aansluit bij de actuele productievorm in de melkveehouderij. De groei
van de GVE-waardering per kilogram melk is vervolgens gekoppeld aan de lineaire groei
die ook in het huidige fosfaatrechtenstelsel wordt gehanteerd. Daarnaast is ervoor
gekozen deze koppeling door te trekken tot een hogere normering van 15.100 kilogram
melk per koe per jaar. Dit sluit beter aan bij de huidige praktijk en voorkomt tegelijkertijd
dat er een prikkel ontstaat tot verdere intensivering.
De koppeling aan de melkproductie is een bekende systematiek in de Meststoffenwet,
de excretieforfaits voor melk- en kalfkoeien zijn namelijk ook aan melkproductieklassen
gerelateerd. Dat geldt dus ook voor de fosfaatexcretieforfaits voor melk- en kalfkoeien
die bepalend zijn voor het aantal fosfaatrechten die een melkveehouder nodig heeft
voor de mestproductie (fosfaat) van zijn melkvee.
Met de invoering van een grasland- en rustgewassennorm gekoppeld aan GVE ontstaat
naast het fosfaatrechtenstelsel een nieuw sturingsmechanisme. Dat fosfaatrechtenstelsel
is in beginsel van tijdelijke aard. Waar het fosfaatrechtenstelsel de productie indirect
begrenst via de hoeveelheid fosfaat die bepalend is voor het aantal benodigde fosfaatrechten,
brengt de graslandnorm de milieudruk rechtstreeks in balans met de beschikbare oppervlakte
grond. Dit maakt de graslandnorm op termijn een robuust alternatief voor het fosfaatrechtenstelsel
waardoor denkbaar is dat dit stelsel op basis van toekomstige evaluaties vervangen
zou kunnen worden.
4.8 Verantwoorde mestafzet
Mest is geen afvalproduct maar een zeer waardevolle grondstof die onmisbaar is voor
onze voedselproductie. Mest brengt organische stof, voedingsstoffen en bodemleven
terug in de grond. Dat is nodig om vruchtbare en gezonde landbouwbodems te behouden.
Deze waarde komt alleen tot zijn recht als mest op een verantwoorde manier wordt gebruikt.
Een overschot aan mest die op onverantwoorde wijze wordt afgezet of aangewend leidt
tot vervuiling van ons water, schade aan natuurgebieden en bovendien tot verlies van
draagvlak voor de sector. Daarom is het cruciaal dat de hoeveelheid mest die op een
bedrijf vrijkomt, in balans is met de hoeveelheid grond die beschikbaar is voor een
duurzame benutting. Zo maken we van mestafzet een goed georganiseerde schakel in een
gesloten kringloop waar boeren, natuur en samenleving allemaal beter van worden.
Met grondgebondenheid werken we toe naar gesloten kringlopen op bedrijven, transport
van mest door het hele land draagt niet bij aan gesloten kringlopen op het bedrijf.
Initiatiefnemers zien dat het vanwege de grote druk op de mestmarkt onwenselijk en
onhaalbaar is om van vandaag op morgen te besluiten dat mest enkel nog op het eigen
bedrijf kan worden afgezet. Met dit wetsvoorstel bouwen we een tussenstap in: regionale
mestafzet. Nederland wordt ingedeeld in drie regio’s. Dierlijke mest (zowel van de
melkveehouderij als van andere sectoren) mag enkel nog in de eigen regio of binnen
een straal van 100 km (hemelsbreed) vanaf de bedrijfslocatie, dus ook een andere mestregio
in, worden afgezet. Er gelden voortaan drie mestregio’s:
1. Regio Noord (Groningen, Fryslân en Drenthe)
2. Regio Midden (Overijssel, Gelderland, Utrecht, Flevoland, Noord-Holland en Zuid-Holland,
met uitzondering van de gemeente Goeree-Overflakkee24)
3. Regio Zuid (Limburg, Noord-Brabant en Zeeland en de gemeente Goeree-Overflakkee).
Het doel van deze lijn in het wetsvoorstel is tweeledig. Met het wetsvoorstel wordt
allereerst beoogd het aantal mesttransporten te verminderen.25 Hiermee wordt beoogd mest te produceren en af te zetten binnen de draagkracht van
de eigen grond en de eigen regio. Zo houden we voedingsstoffen in het gebied, beperken
we milieuschade, en maken we de landbouw minder afhankelijk van dure en logistiek
ingewikkelde afzetketens. Dit voorkomt dat er structureel overschotten ontstaan die
via lange afstanden moeten worden afgevoerd. Tegelijkertijd blijft de samenwerking
tussen melkveehouders en akkerbouwers (voer-mestcontract) behouden. Ten tweede maken
deze mestregio’s de veehouder minder afhankelijk van mestverwerking en mestafzet buiten
het eigen bedrijf. Door criteria te stellen aan de afstand van binnenlandse mestafzet
(afstandslimiet en drie mestregio’s) wil het wetsvoorstel stimuleren dat de mestmarkt
transparanter wordt voor boeren en mest over minder lange afstanden hoeft te worden
vervoerd. Zo ontstaat er een veel kleinere rol voor mestintermediairen.
Inzake de afstandslimiet wordt er beoogd een evaluatie uit te voeren in 2030 om te
herzien wat noodzakelijk is voor verantwoorde mestafzet, daarbij is de doelstelling
voor lange termijn om te komen tot kringlooplandbouw. In deze periodieke evaluatie
van de meststoffenwet is het in 2030 belangrijk dat er aandacht wordt besteed aan
de werking van de 100 kilometer en de regiogrens. Mede afgezet tegen de ontwikkelingen
van Renure.
4.8.1 Uitzonderingen op de afstandslimiet en vervoersregio
In de consultatie is gebleken dat de afstandslimiet en vervoersregio voor een aantal
sectoren te beperkend wordt gezien. Initiatiefnemers erkennen de grootte van de beperking,
zeker ook voor sectoren of mestafzet die volgens de initiatiefnemers juist als wenselijk
wordt gezien zoals de biologische sector, het verwerken van meststoffen tot bijv.
RENURE, of export van mest. Er is daarom gekozen een aantal uitzonderingen op te nemen
die hieronder nader worden toegelicht.
Initiatiefnemers achten het wenselijk dat de biologische sector mest verder kan transporteren
dan 100 km vanaf de bedrijfslocatie waar deze meststoffen zijn geproduceerd of de
vervoersregio, omdat deze mest binnen een volledig gesloten en gecontroleerde kringloop
wordt toegepast. Biologische mest is een waardevolle grondstof die wordt gebruikt
op landbouwgrond voor biologische landbouw, conform de Verordening (EU) 2018/84826. In de biologische landbouw bestaat bovendien geen mestoverschot: veehouders en akkerbouwers
werken al intensief samen om mest lokaal en verantwoord te gebruiken. Een afstandsbeperking
zou deze samenwerking onnodig verstoren, leiden tot mesttekorten in sommige regio’s
en de verdere groei van de biologische sector belemmeren.
Ook voor mest die naar een erkende verwerkingsinstallatie gaat wordt een uitzondering
ingesteld, omdat deze transporten niet leiden tot directe mestafzet, maar tot verwerking
en verduurzaming van meststromen. Bij mestverwerking wordt onbewerkte mest omgezet
in hoogwaardige, emissiearme mestproducten die kunstmest kunnen vervangen en zo bijdragen
aan klimaat- en waterkwaliteitsdoelen. Een strikte afstandsbeperking zou de aanvoer
naar verwerkers blokkeren, bestaande installaties onderbenut maken en juist meer regionale
uitrijding stimuleren – het tegenovergestelde van wat het wetsvoorstel beoogt. Daarom
is een verwerkingsontheffing met ketenborging, contractverplichting en emissierapportage
gerechtvaardigd en noodzakelijk voor een effectieve circulaire mestketen. Hiermee
stimuleren de initiatiefnemers ook de verdere ontwikkeling van Renure. Dat is hard
nodig om op termijn te komen tot een mestevenwicht in Nederland27.
Volgens de Meststoffenwet valt export ook onder de definitie van mestverwerking. Door
«mestverwerking» op te nemen als uitgezonderd is daarmee ook genoeg ruimte voor de
export van mest. Daarmee geldt nadrukkelijk dat de vervoersbeperking geen exportverbod
inhoudt. Export van dierlijke mest blijft derhalve mogelijk, ook wanneer de afnemer
zich op een afstand van meer dan 100 kilometer of buiten de vervoersregio van het
Nederlandse bedrijf bevindt.
Ook komt er een uitzondering voor mest die wordt die wordt vervoerd naar een producent
van champignonsubstraat, omdat deze mest niet dient als dierlijke meststof maar als
grondstof in een industriële verwerkingsketen. Paarden- en ponymest en kippenmest
worden gebruikt om compost te maken die als substraat dient voor de teelt van champignons,
en zijn daarmee onmisbaar voor de sector. Deze meststromen worden volledig verwerkt
in een gecontroleerd proces, waardoor er geen risico is op mestoverschotten of emissies
naar het milieu. Een afstandsbeperking zou de aanvoer van geschikte mest beperken
of zelfs onmogelijk maken, de productie van champignonsubstraat bemoeilijken en daarmee
de gehele Nederlandse champignonsector benadelen. Om deze reden is vervoer van dierlijke
meststoffen voor dit doel uitgezonderd.
4.8.2. Impactrapportage afstandslimiet en vervoersregio’s
Een analyse van Schuttelaar & Partners28 laat zien dat bij invoering van de voorgestelde regionale indeling (Noord, Midden
en Zuid) de mestmarkt in Nederland in 2034 grotendeels in evenwicht is. In het basisscenario,
waarin rekening is gehouden met de huidige productiecapaciteit van RENURE en met het
feit dat de in Nederland geproduceerde pluimveemest grotendeels wordt verwerkt en
geëxporteerd, is er in geen van de drie regio’s sprake van een structureel tekort
aan mest. Integendeel: zelfs in deze situatie laten alle regio’s nog een duidelijk
mestoverschot zien. Landelijk resteert een overschot van circa 34 miljoen kilo stikstof
(N), waarvan +4 miljoen kg N in Regio Noord, +16 miljoen kg N in Regio Midden en +14 miljoen
kg N in Regio Zuid.
Deze resultaten bevestigen dat de introductie van de drie mestregio’s de mestafzet
binnen Nederland structureel kan balanceren, zonder dat er tekorten ontstaan in de
regionale kringlopen. Alleen in scenario’s waarin tussen de 80 en 100 procent van
de theoretische RENURE-capaciteit wordt toegepast verschuift het beeld naar een lichte
mestkrapte.
5. Europese aspecten
5.1 Verhouding tot Nitraatrichtlijn en Kaderrichtlijn Water
Zoals in hoofdstuk 2 uiteen is gezet, is in het (addendum op het) 7e actieprogramma nitraat, dat moet worden opgesteld op grond van de uit artikel 5 van
de Nitraatrichtlijn, al aangekondigd dat de melkveehouderij binnen tien jaar grondgebonden
moet worden. Deze termijn van tien jaar loopt af in 2032. Tot op heden is er geen
uitvoering gegeven aan dit gedeelte van het 7e actieprogramma. Met dit wetsvoorstel wordt invulling gegeven aan de ontwikkeling
van een grondgebonden melkveehouderij. De maatregelen in een actieprogramma, waaronder
ook het zorgen voor een grondgebonden melkveehouderij, dragen bij aan de vermindering
of het voorkomen van waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of teweeggebracht
door nitraten uit agrarische bronnen, het doel van Nitraatrichtlijn. Door de melkveehouderij
grondgebonden te maken, wordt gezorgd dat de productie van mest op deze bedrijven
meer in balans komt met de plaatsingsruimte voor deze mest op het bedrijf of in de
regio en door daaraan voorts de eis te stellen dat er een vastgesteld areaal gras
of andere rustgewassen voorhanden moet zijn, komt dit de grond- en oppervlaktewaterkwaliteit
ten goede nu deze gewassen minder uitspoelingsgevoelig zijn. Dit wetsvoorstel komt
dan ook ten goede aan de doelen van de Nitraatrichtlijn en draagt daarmee ook bij
aan het behalen van de doelen van de Kaderrichtlijn water. Door de mogelijkheid ook
samenwerkingsovereenkomsten aan te gaan met andere bedrijven, wordt bovendien het
doelmatig en regionaal gebruik van dierlijke mest gestimuleerd. Dit moet de mestmarkt
verlichten en leidt tot optimale benutting van mest als waardevolle grondstof.
5.2 Regulering van eigendom
Artikel 1 van het eerste protocol bij het Europees Verdrag tot Bescherming van de
Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) beschermt het recht op eigendom.
Artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie biedt een vergelijkbare
bescherming. Artikel 1 van het eerste protocol bij het EVRM bepaalt dat iedere natuurlijke
of rechtspersoon recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Daarop mag
door de Staat uitsluitend inbreuk worden gemaakt in het algemeen belang en onder de
voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
Ook dient er sprake te zijn van een fair balance tussen het algemeen belang en de belangen van het individu dat of de ondernemer die
wordt geraakt door de inmenging in zijn eigendomsrecht.
Inmenging in het eigendomsrecht kan plaatsvinden door onteigening, onder voorwaarden
die bij wet zijn geregeld en door regulering. Bij ontneming van eigendom geldt als
uitgangspunt dat de volledige schade moet worden vergoed. Wanneer eigendom wordt gereguleerd
geldt dat uitgangspunt niet. Alleen in de gevallen waarin de regulering disproportioneel
is of resulteert in een individuele en buitensporige last, kan dat anders zijn.
5.2.1 Inmenging in het eigendomsrecht
Er worden als gevolg van dit wetsvoorstel geen bedrijfsmiddelen, zoals gronden, opstallen,
melkvee en machines ontnomen. Er is dan ook geen sprake van onteigening. Dit wetsvoorstel
beperkt een melkveehouder in het genot van het eigendom van zijn bedrijf, doordat
aan het houden van melkvee de voorwaarde wordt verbonden dat daar een bepaald areaal
aan grasland of overige rustgewassen (grasland- en rustgewassennorm) of landbouwgrond
(GVE-norm) voor beschikbaar moet zijn. Aan deze norm kan de landbouwer voldoen door
landbouwgrond te verwerven, door een samenwerkingsovereenkomst aan te gaan of door
minder melkvee te houden. Het aantal stuks melkvee dat kan worden gehouden op een
bedrijf wordt dus begrensd door het aantal beschikbare hectaren. Wanneer het in de
huidige omgeving van zijn bedrijf niet mogelijk is om aan deze norm te (gaan) voldoen,
kan een melkveehouder uitzien naar de mogelijkheid op een andere locatie zijn bedrijf
voort te zetten, al erkennen de initiatiefnemers dat dat geen gemakkelijke oplossing
is. In de maatschappelijke landbouwgebieden zal een strengere GVE-norm gaan gelden,
waardoor een melkveehouder in een dergelijk gebied minder vee mag houden.
Om na te gaan of een maatregel voldoet aan de voorwaarden die artikel 1 eerste protocol
bij het EVRM stelt aan de regulering van eigendom, moet worden bezien of de inmenging
rechtmatig is; de nationale rechtsgrondslag dient voldoende toegankelijk, precies
en voorzienbaar te zijn en de inmenging mag niet in strijd zijn met de beginselen
van de rechtstaat. Ook moet de inmenging plaatsvinden in het algemeen belang en evenredig
zijn.
Aan de voorwaarde van legaliteit wordt voldaan doordat de graslandnorm wordt opgenomen
in de Meststoffenwet. Voor de GVE-norm die zal gaan gelden in door provincies aan
te wijzen maatschappelijk landbouwgebieden wordt de rechtsgrondslag opgenomen in de
Omgevingswet. Deze bepalingen zijn voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar.
De gerechtvaardigdheid van eventuele andere beperkingen van het eigendomsrecht van
landbouwers die provincies kunnen stellen in maatschappelijke landbouwgebieden moet
als provincies daartoe besluiten op dat moment door provincies worden onderbouwd.
De legitimiteit van de inmenging in het eigendomsrecht brengt mee dat deze inmenging
alleen mag plaatsvinden wanneer dit een algemeen belang en derhalve een legitiem doel
dient. Het onderhavige wetsvoorstel dient het algemeen belang dat is gelegen in de
bescherming van het milieu en meer in het bijzonder de bescherming van de waterkwaliteit
zoals uiteengezet in hoofdstuk 8. Ook beoogt het voorstel bij te dragen aan het bereiken
van meer evenwicht op de mestmarkt door optimale benutting van dierlijke mest en het
meer in balans brengen van de mestproductie met de beschikbare plaatsingsruimte. Ook
op die wijze draagt het wetsvoorstel bij aan het verbeteren van de waterkwaliteit.
Om na te gaan of de regulering van het eigendomsrecht evenredig is moet worden gekeken
of met dit wetsvoorstel sprake is van een rechtvaardig en evenwichtig resultaat, een
fair balance, tussen het algemeen belang en de belangen van het individu die worden geraakt door
de inmenging in zijn eigendomsrecht. Bij deze beoordeling is onder meer de voorzienbaarheid
een belangrijk punt. Hiermee wordt bedoeld of de maatregel in de lijn van de verwachting
ligt, ook al bestond er nog geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar
en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. Bij beantwoording van de vraag
of een maatregel voorzienbaar was, moeten alle ter zake relevante uitingen van de
overheid in de beoordeling worden betrokken, maar kan ook acht worden geslagen op
feiten en omstandigheden die anderszins voor eenieder kenbaar waren. In het algemeen
geldt daarbij dat ondernemingen er rekening mee moeten houden dat overheidsbeleid
kan wijzigen en dat dit gevolgen kan hebben voor hun bedrijfsvoering.
Zoals in de inleiding en in hoofdstuk 2 is geschetst wordt in het kader van het mestbeleid
al geruime tijd gesproken over een grondgebonden melkveehouderij. In het 7e actieprogramma nitraatrichtlijn en het addendum daarop is het uitgangspunt geformuleerd
dat de melkveehouderij en rundveehouderij (zoog- en weidekoeien) in tien jaar tijd,
dus in 2032, grondgebonden zouden moeten worden. Een graslandnorm als uitwerking van
grondgebondenheid, en onderdeel van het onderhavige wetsvoorstel, was dan ook voorzienbaar
voor melkveebedrijven. In het kader van het beoogde maar uiteindelijk niet tot stand
gekomen Landbouwakkoord is over een dergelijke maatregel ook langdurig gesproken (2022/2023).
Ook zorgen verschillende gerechtelijke uitspraken over stikstof en de bekendheid van
(Europese) natuur- en waterbeschermingsdoelen ervoor dat het in bepaalde gebieden
voorzienbaar is dat daar, naast een algemene norm voor grondgebondenheid, aanvullende
maatregelen worden getroffen. Met de aanwijzing van maatschappelijke landbouwgebieden
kunnen deze maatregelen worden vormgegeven op een wijze die past bij het specifieke
gebied. Gelet op de hiervoor geschetste omstandigheden is het voor landbouwbedrijven
en melkveebedrijven in het bijzonder voorzienbaar, dat hun eigendom gereguleerd zou
kunnen worden op de wijze die dit wetsvoorstel beoogt.
Ook draagt het feit dat de norm voor een minimaal aantal hectaren grasland of overige
rustgewassen stapsgewijs wordt ingevoerd bij aan de voorzienbaarheid. Hiermee wordt
duidelijk aan welke norm de melkveehouder per 2034 moet voldoen en wordt gelegenheid
geboden naar deze norm toe te groeien voor zover melkveehouders daaraan nog niet voldoen.
In hoofdstuk 7, de bedrijfseffecten, is nader onderbouwd dat de impact op de bedrijfsvoering
niet zo groot is dat het daarmee disproportioneel zou worden. Ook voor de strengere
norm die zal gaan gelden in maatschappelijke landbouwgebieden is een ruime overgangstermijn
voorzien, zodat landbouwers over voldoende tijd beschikken om op die norm te anticiperen
en keuzes te maken over de toekomst van hun bedrijf.
In de gebieden die worden aangewezen als maatschappelijke landbouwgebieden gelden
aanvullende beperkingen die een rendabele bedrijfsvoering in bepaalde gevallen onmogelijk
maakt terwijl het wel wenselijk is dat er ook in die gebieden landbouwers actief blijven.
Om landbouwers daarvoor in die gebieden te compenseren worden gericht betalingen ingezet
binnen de nu al geldende steunkaders. De hoogte van de financiële bijdrage die landbouwers
in deze gebieden kunnen ontvangen zal afhankelijk zijn van de aard en omvang van de
specifieke beperkingen die bij Omgevingsverordening worden bepaald door de provincies.
De oorsprong van deze financiële vergoeding die gegeven wordt, is niet gelegen in
de inperking van de eigendomsrechten van de melkveehouder, maar in het verrichten
van landbouw in gebieden waarin dat niet op een rendabele manier kan en in het verrichten
van landbouw op een wijze die in overeenstemming is met de kenmerken van het gebied
(«maatschappelijke diensten»), en kent dus een andere basis dan wanneer compensatie
zou zijn gestoeld op de inmenging in het eigendomsrecht.
De beperking van de afstand waarover dierlijke mest mag worden vervoerd, is als zodanig
geen inmenging in het eigendomsrecht, maar ook als dat anders zou zijn voldoet dit
onderdeel aan de vereisten die gelden voor de regulering van eigendom. Met het opnemen
van deze norm in de Meststoffenwet wordt voldaan aan het beginsel van legaliteit,
er wordt een algemeen belang gediend doordat het een bijdrage levert aan grondgebondenheid
door verantwoorde mestafzet binnen een vastgestelde afstand vanaf het bedrijf waar
de dierlijke mest is geproduceerd en er is sprake van een fair balance doordat de
norm voldoende ruimte laat voor genot van het eigendom.
5.2.2 Individuele knelgevallen
Zoals hierboven uiteengezet is de inmenging in het eigendom die met dit wetsvoorstel
wordt voorzien gerechtvaardigd. Desalniettemin kan niet worden uitgesloten dat een
specifieke landbouwer door deze regeling wordt geconfronteerd met een individuele
en disproportionele last door de hiervoor omschreven inmenging van het eigendom. In
die gevallen moet er voor de betreffende landbouwer individueel maatwerk mogelijk
zijn.
Indien de norm uit artikel 21 Meststoffenwet die bepaalt dat de melkveehouder over
een minimumaantal hectaren grasland of overige rustgewassen moet beschikken per GVE
leidt tot een individuele disproportionele last, kan van de algemene bevoegdheid van
artikel 38 van de Meststoffenwet gebruik worden gemaakt om ontheffing te verlenen
van het bij of krachtens de Meststoffenwet bepaalde (graslandnormontheffing). Op basis
van dat artikel kan dus maatwerk worden geboden indien artikel 1 van het Eerste Protocol
van het EVRM dit vereist.
Voor de aanwijzing van maatschappelijke landbouwgebieden en de in die gebieden geldende
regels, geldt dat dit gebeurt bij Omgevingsverordening; afdeling 15.1 van de Omgevingswet
bevat een regeling die in dergelijke gevallen kan voorzien in nadeelcompensatie.
5.3 Staatssteun en technische voorschriften
Uit artikel 3, derde lid van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) volgt
dat één van de hoofddoelstellingen van de Europese Unie het tot stand brengen van
een interne markt, gericht op een duurzame ontwikkeling van Europa op basis van een
evenwichtige economische groei en van prijsstabiliteit, een sociale markteconomie
met een groot concurrentievermogen die gericht is op volledige werkgelegenheid en
sociale vooruitgang en van een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit
van het milieu is. De interne markt omvat een ruimte zonder binnengrenzen waarin het
vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal is gewaarborgd volgens
de bepalingen van de Verdragen (artikel 26, tweede lid van het Verdrag betreffende
de werking van de Europese Unie (VWEU)).
5.3.1 Staatssteun
In de op grond van artikel 2.31b aan te wijzen maatschappelijke landbouwgebieden gelden
bepaalde restricties om ervoor te zorgen dat de landbouw in dit gebied minder belastend
is voor het milieu en de natuur. Het wetsvoorstel bepaalt dat bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur wordt geregeld dat landbouwers in de maatschappelijke landbouwgebieden
een financiële bijdrage per hectare kunnen krijgen vanwege het feit dat in deze landbouwgebieden
minder intensief en dus rendabel landbouw mogelijk is dan landbouwgebieden van de
AHS en de landbouwers in deze gebieden een maatschappelijke dienst in de vorm van
natuurbeheer in deze gebieden leveren. De vergoeding kan variëren afhankelijk van
hetgeen nodig is in het specifieke maatschappelijk landbouwgebied en welke activiteiten
de landbouwer daar verricht. Bij het verlenen van steun aan individuele bedrijven
moet worden bezien op welke wijze dit zou kunnen passen binnen de geldende EU-kaders
wat betreft staatssteun of diensten van algemeen economisch belang (daeb). De staatssteunkaders
die hier mogelijk van belang zijn, zijn de Strategisch Planverordening (SP-verordening)29, in het bijzonder de artikelen 71 en 72 dat een kader biedt voor steun in specifieke
gebieden waar beperkingen gelden. Voorts zouden vergoedingen op basis van de Landbouwvrijstellingsverordening30 een mogelijkheid zijn. Afdeling 2 van deze verordening biedt mogelijkheden bedragen
toe te kennen voor natuurbeschermingsmaatregelen en de mogelijkheid voor het aangaan
van agromilieuklimaatverbintenissen. Voor veel van deze steunbepalingen geldt de voorwaarde
dat het moet gaan om bovenwettelijke maatregelen, waardoor er aandacht moet zijn voor
de verhouding tot de regels zoals deze uiteindelijk in een omgevingsverordening worden
opgenomen. Ook kan worden bezien of het bedrijven van landbouw dan wel het verrichten
van bepaalde activiteiten in maatschappelijke landbouwgebieden kan worden aangewezen
als diensten van algemeen economisch belang (daeb) ter compensatie waarvan steun kan
worden gegeven.
Bij het vormgeven van de regeling ter vergoeding van activiteiten van landbouwer in
maatschappelijke landbouwgebieden die met inachtneming van de geldende EU-kaders zal
worden opgesteld, zal nader op de EU- en staatssteunaspecten daarvan worden ingegaan,
nu deze afhankelijk zijn van de verdere uitwerking.
5.3.2 Notificatie technische voorschriften
Dit wetsvoorstel bevat bepalingen die – al dan niet indirect – sturen op de omvang
van de melkveestapel. Deze bepalingen zijn aan te merken als technische voorschriften
in de zin van Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van de
Europese Unie van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied
van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij
(codificatie) (PbEU 2015, L 241). Het wetsvoorstel wordt dan ook in het kader van
voornoemde richtlijn bij de Europese Commissie genotificeerd.
6. Flankerend beleid
6.1 Renure
Een belangrijk onderdeel van het wetsvoorstel Grondgebondenheid en verantwoorde mestafzet is RENURE (REcovered Nitrogen from manURE), stikstofhoudende meststof die uit dierlijke mest wordt gewonnen en qua werking
vergelijkbaar is met kunstmest. In september 2025 stemde het Nitraatcomité in met
toepassing van RENURE31; formele goedkeuring door het Europees Parlement en de Raad volgt nog. Nederland
bereidt zich intussen voor op invoering, waarbij het Ministerie van LVVN samenwerkt
met de sector. RENURE mag, onder voorwaarden, boven op de huidige gebruiksnorm van
170 kg N/ha uit dierlijke mest worden toegepast, tot maximaal 80 kg extra stikstof
per hectare. Verwacht wordt dat eisen gelden voor hygiënisatie en stikstofconcentratie,
en dat productie via omgekeerde osmose of strippen-scrubben de standaard wordt.
Onderzoek van Wageningen UR laat zien dat RENURE dezelfde stikstofbenutting biedt
als kunstmest, met minder nitraatuitspoeling en lagere ammoniakemissies (10–15 kg/ha
reductie). Daarmee kan het bijdragen aan stikstofdoelen en aan vermindering van kunstmestgebruik32.
De invoering van RENURE kan de druk op de mestmarkt verlichten doordat stikstofoverschotten
regionaal beter kunnen worden benut en minder mest hoeft te worden afgevoerd. Toch
blijft de productiecapaciteit beperkt en zijn investeringen in installaties kostbaar,
waardoor grootschalige toepassing tijd zal vergen. Voor veehouders biedt RENURE meer
flexibiliteit en kringloopmogelijkheden, maar het vormt geen volledige oplossing voor
het grote tekort aan afzetmogelijkheden voor mest.
6.2 Extensiveringsmaatregelen
In Nederland is de afgelopen jaren een duidelijke tendens zichtbaar richting extensivering
van de veehouderij. Deze ontwikkeling voltrekt zich langs twee hoofdlijnen: via vermindering
van productierechten en via stimulering van natuurinclusieve en ecologisch verantwoorde
bedrijfsvoering.
Enerzijds vindt extensivering plaats door gerichte reductie van de veestapel. Dit
gebeurt door middel van twee regelingen die inzetten op vrijwillige beëindiging of
beperking van productiecapaciteit33. De Landelijke beëindigingsregelingen veehouderijlocaties (LBV en LBV-Plus) bieden
veehouders de mogelijkheid om hun bedrijf vrijwillig te beëindigen tegen een financiële
vergoeding. Deze regelingen zijn gericht op een structurele stikstofreductie, met
name in overbelaste gebieden nabij Natura 2000-gebieden. Daarnaast draagt het afromen
van fosfaatrechten34 bij aan een blijvende beperking van de melkveestapel. Door bij overdracht 30% van
de rechten af te romen, wordt verdere intensivering structureel tegengegaan.
Anderzijds wordt extensivering bevorderd door subsidies en stimuleringsregelingen
die natuurinclusieve landbouwpraktijken ondersteunen. Deze maatregelen leiden tot
een minder intensieve bedrijfsvoering en versterken de ecologische kwaliteit van het
agrarisch gebied. De extensiveringsregeling stimuleert melkveehouders in overgangsgebieden
rond Natura 2000-gebieden om samen te werken aan een minder intensieve bedrijfsvoering,
onder meer door het verminderen van de stikstofdierexcretie per hectare en het beperken
van kunstmestgebruik.
De GLB-Eco-regeling35 biedt financiële prikkels voor vrijwillige eco-activiteiten, zoals het aanleggen
van kruidenrijke graslanden, bufferstroken en groenbedekking. De Subsidie Behoud Grasland36 ondersteunt bedrijven die door de afbouw van derogatie minder mest mogen uitrijden,
zodat bestaand grasland behouden blijft ook zonder derogatie. Tot slot stimuleert
het Agrarisch Natuur- en Landschapsbeheer (ANLb) collectieve vormen van agrarisch
natuurbeheer, zoals kruidenrijke graslanden, natuurvriendelijke oevers en houtwallenbeheer,
waarmee zowel biodiversiteit als landschappelijke kwaliteit worden versterkt.
Het wetsvoorstel sluit nauw aan bij deze tendens en het doorzetten van dit beleid
is dan ook zeer wenselijk. Het wetsvoorstel legt een structuur en kader voor extensivering
en biedt tegelijkertijd continuïteit met bestaande regelingen. Sommige regelingen,
zoals het ANLb en de Eco-regeling, kunnen deels worden overgenomen of geherstructureerd,
terwijl andere, zoals de blijvend graslandregeling en uitkoopregelingen, kunnen worden
ingezet om specifieke knelgevallen op te vangen, met name in melkveebedrijven in de
ML-gebieden. Het wetsvoorstel versterkt zo de effecten van bestaande maatregelen en
biedt een geïntegreerd kader voor toekomstige extensivering. Het valt buiten de scope
van dit initiatiefwetsvoorstel om de gehele financiering voor agrariërs opnieuw vorm
te geven. Het is voor initiatiefnemers wenselijk dat onderstaande regelingen in lijn
worden gebracht met het wetsvoorstel en ofwel worden samengevoegd ofwel separaat moeten
blijven bestaan.
Financieel overzicht van reeds bestaande regelingen (2025):
Regeling
Doel / maatregel
Subsidie
Totaalbudget
Extensiveringsregeling
Vermindering stikstofdierexcretie, samenwerking
€ 1.680 – € 2.430/ha per jaar
€ 160 miljoen
GLB – Eco-regeling
Eco-activiteiten, natuurbescherming
€ 60 – € 200/ha
€ 152 miljoen
Behoud Grasland
Grasland behouden, extensief beheer
€ 50/10 kg N afname (€ 250/ha bij 50 kg N)
€ 160 miljoen
ANLb
Natuur- en landschapsbeheer
Afhankelijk van beheerpakket, per hectare enkele honderden tot duizenden euro’s
€ 230 miljoen
LBV / LBV-Plus
Beëindigen veehouderijlocaties
Afhankelijk van s en bedrijfsgrootte
Lbv € 1.102.000.000 Lbv-plus € 1.820.000.000.
Afromen fosfaatrechten
Verminderen intensiteit via afroming
Niet direct per ha, maar vermindering dierenrechten
n.v.t.
6.3 Grondbeleid
Voor de transitie van landelijk gebied is effectief grondbeleid noodzakelijk. Grond
vormt immers de fysieke randvoorwaarde voor kringlooplandbouw en bepaalt in hoge mate
of boeren de maatschappelijke doelen op het gebied van waterkwaliteit, biodiversiteit
en klimaat kunnen realiseren. Zonder voldoende beschikbare, betaalbare en toegankelijke
landbouwgrond dreigt grondgebondenheid een theoretisch kader te blijven in plaats
van een uitvoerbaar beleidsinstrument.
De huidige druk op landbouwgrond is groot door concurrerende claims van woningbouw,
energieopwekking en natuurontwikkeling. Dit vraagt om stevig flankerend beleid dat
de ruimtelijke ordening van het landelijk gebied integraal aanpakt. Een robuuste ruimtelijke
visie dient landbouw structureel te verankeren in het ruimtelijk domein, met voldoende
ruimte voor productie, grondruil en uitbreiding binnen ecologische grenzen. Daarbij
is een actieve rol van de overheid nodig om de balans tussen publieke doelen en agrarisch
gebruik te bewaken.
Goed grondbeleid moet inzetten op drie pijlers. Ten eerste is grondbeschikbaarheid
essentieel. Boeren moeten toegang behouden tot vruchtbare landbouwgrond, onder meer
via actief grondbeheer, herverkaveling en stimulering van langjarige pachtvormen die
investeringen in bodemkwaliteit lonen. Ten tweede vraagt gronddynamiek om instrumenten
die grondspeculatie tegengaan en hergebruik van agrarische grond bevorderen, bijvoorbeeld
door een publiek grondfonds of voorkeursrechten voor agrarisch gebruik in zones met
landbouwfunctie. Ten derde is ruimtelijke consistentie nodig: de toedeling van functies
in het landelijk gebied moet voorspelbaar en samenhangend zijn, zodat boeren kunnen
anticiperen op beleid en investeringsbeslissingen.
Een stevig flankerend grondbeleid ondersteunt niet alleen de uitvoering van grondgebondenheid,
maar voorkomt ook negatieve bijeffecten zoals verdringing van jonge boeren of intensivering
in gebieden met beperkte ruimte. Het draagt bij aan een evenwichtige spreiding van
agrarische activiteiten, behoud van grasland waar dit ecologisch en landschappelijk
gewenst is, en versterkt regionale samenwerkingen tussen melkveehouderij en akkerbouw.
Zo ontstaat een samenhangend systeem waarin grondgebondenheid niet enkel een norm
is, maar een praktisch en sociaal gedragen fundament voor een toekomstbestendige landbouw.
7. Bedrijfseffecten
Om de bedrijfseffecten van grondgebondenheid in kaart te brengen zijn drie onderzoeken
gebruikt: 1) een QuickScan van de WUR naar de verschillende bedrijfseconomische gevolgen
van een graslandnorm van 0,35, 2) een studie van de WUR naar macro-economische effecten
voor de zuivelketen en tot slot 3) een analyse door de VLB-kantoren Aaff, Countus
en FLynth om inzicht te geven in specifieke gevolgen van dit wetsvoorstel voor melkveebedrijven.
Daarnaast zijn initiatiefnemers in contact geweest met RVO om voorliggend wetsvoorstel
te toetsen op uitvoerbaarheid. Zij hebben een eerste analyse gemaakt (zie hiervoor
hoofdstuk 11). RVO geeft aan graag vanaf een vroeg stadium betrokken te zijn bij de
uitvoering. Initiatiefnemers hechten grote waarde aan de betrokkenheid van RVO, ook
om de regeldruk voor bedrijven (administratieve lasten en nalevingskosten) goed in
beeld te brengen en te minimaliseren.
7.1 De financiële gevolgen voor melkveebedrijven (QuickScan WUR)37
De Wageningen University & Research (WUR) onderzocht in dit rapport de mogelijke effecten
van een graslandnorm voor melkveebedrijven. De WUR bekeek met eenvoudige berekeningen
wat de bedrijfseconomische gevolgen zouden zijn als melkveehouders aan zo’n norm moeten
voldoen. Ze vergeleken verschillende scenario’s (zoals krimp van de veestapel, bijpachten
van grond of omzetten van bouwland naar grasland) en onderzochten dit zowel met als
zonder derogatie. Dit rapport van de WUR is opgesteld voorafgaand aan de totstandkoming
van voorliggend initiatiefwetsvoorstel. Zo is in dit rapport geen rekening gehouden
met de rustgewassen die ook meetellen als onderdeel van de graslandnorm en de samenwerkingsmogelijkheden
die dit biedt tot 50 kilometer.
Bij een graslandnorm van 0,35 hectare per grootvee-eenheid (GVE) en zonder derogatie
moet naar schatting ongeveer een derde van de melkveebedrijven maatregelen nemen om
aan de norm te voldoen. Omdat de gebruiksnorm voor mest dan lager ligt en mestafzet
duurder is, verschuiven de economische prikkels. In deze situatie is het inkomensverlies
gemiddeld € 1–1,2 per 100 kg melk, wat neerkomt op circa € 10.000–12.000 per jaar
voor een gemiddeld bedrijf met 100 melkkoeien. De veestapel verkleinen en grond bijpachten
leiden beide tot inkomensdaling, maar de verschillen tussen deze opties zijn kleiner
dan bij derogatie. Door de hogere kosten voor mestafzet en pacht wordt krimp van de
veestapel relatief aantrekkelijker.
De figuur laat zien wat het inkomenseffect is van verschillende maatregelen die melkveebedrijven
kunnen nemen om te voldoen aan een graslandnorm, in dit geval zonder derogatie. Bij
een oplopende norm neemt het inkomensverlies over het algemeen toe.
Bij een graslandnorm van 0,35 ha/GVE bedraagt het inkomensverlies gemiddeld tussen
€ 0,8 en € 1,0 per 100 kg melk, afhankelijk van het gekozen scenario. Het verlies
is het grootst bij krimp van de veestapel (scenario 2, blauwe lijn) en het kleinst
bij alleen bijpachten van grasland (scenario 4, oranje lijn).
Het bijpachten van grasland blijkt dus economisch het meest gunstig, terwijl krimp
van de veestapel de zwaarste inkomenseffecten heeft. Dit bevestigt dat bedrijven met
beperkte grond sneller inkomensverlies ervaren bij strengere normen, vooral wanneer
uitbreiden van grond moeilijk of duur is.
7.2. Economische effecten van de graslandnorm voor de zuivelketen
Volgens onderzoek van de WUR (bijlage 2) zal de invoering van een graslandnorm naar
verwachting beperkte macro-economische effecten voor de zuivelketen38. Daarentegen kan het voor een klein percentage van de individuele bedrijven op bedrijfsniveau
impact hebben.
Uit analyse over de Nederlandse zuivelketen blijkt dat een norm van 0,35–0,4 hectare
grasland per GVE, die geleidelijk wordt ingevoerd, nauwelijks effect heeft op de totale
melkaanvoer of de concurrentiekracht van de sector. De melkproductie volgt vooral
de bestaande trends van fosfaatrechten, uitkoopregelingen en een geleidelijk dalende
veestapel. Voor de meeste melkveehouders blijft de productie en inkomenspositie stabiel,
omdat gemiddeld al circa 0,38 hectare grasland per GVE wordt gehaald.
Slechts een kleine groep bedrijven (ongeveer 1%) zal aanpassingen moeten doorvoeren
om aan de norm te voldoen. Voor deze bedrijven kan het inkomen tijdelijk met 10–30%
dalen, vooral door de omzetting van bouwland naar grasland. Daarom wordt binnen dit
wetsvoorstel voorzien in overgangsmaatregelen om deze bedrijven te helpen de omschakeling
gefaseerd te realiseren. Ook biedt het wetsvoorstel extra ruimte aan melkveehouders
door rustgewassen mee te tellen in de graslandnorm.
De normen opgenomen in dit wetsvoorstel bieden een toetsbaar kader voor melkveehouders.
De berekening of aan de norm wordt voldaan, geschiedt op basis van gegevens die melkveehouders
reeds verplicht zijn te verstrekken in het kader van bestaande wetgeving. Hiermee
wordt administratieve lastenverzwaring voorkomen.
7.3 Bedrijfseconomische effecten van dit wetsvoorstel doorgerekend door accountants
De Vereniging van Accountants- en Belastingadvieskantoren (VLB) – bestaande uit Aaff,
Countus en Flynth – heeft een doorrekening (zie bijlage 3) uitgevoerd van de effecten
van het wetsvoorstel voor melkveebedrijven. Uit deze analyse blijkt dat het overgrote
deel van de melkveebedrijven bij invoering van de eerste graslandnorm in 2028 (0,20
hectare per GVE) zonder noemenswaardige aanpassing aan de norm zal kunnen voldoen:
96 procent van de bedrijven voldoet reeds aan de startnorm. Naarmate de norm in de
periode tot 2034 oploopt naar 0,35 hectare grasland per GVE, neemt dit aandeel af
volgens VLB. VLB heeft in deze doorrekening geen rekening gehouden met de mogelijkheid
om rustgewassen mee te tellen in de graslandnorm. Initiatiefnemers gaan er vanwege
deze maatregel vanuit dat het aantal bedrijven waarvoor het moeilijk zal worden om
aan deze norm te voldoen beperkt zal zijn.
De verschillen tussen bedrijven hangen sterk samen met de omvang, intensiteit en het
melkproductieniveau per koe. Kleinere bedrijven (tot 100 melkkoeien) kunnen in de
meeste gevallen met beperkte verschuivingen in het bouwplan voldoen aan de norm. Grotere
bedrijven (boven 150 melkkoeien) kennen doorgaans een hogere melkproductie per hectare
en een kleiner aandeel grasland, waardoor zij eerder knel komen te zitten. Binnen
deze groep voldoet tot driekwart van de bedrijven niet aan de eindnorm zonder aanvullende
maatregelen.
De VLB heeft tevens berekend wat de maximale melkproductie per hectare kan zijn bij
de verschillende melkproductieniveaus per koe. Hieruit blijkt dat het sterke economische
prikkel om koeien verder «op te voeren» verdwijnt: bij hogere melkproductie per koe
telt die koe zwaarder mee in het aantal grootvee-eenheden (GVE). Wel blijft er een
licht positief effect op het bedrijfsrendement bij een gematigde stijging van de melkproductie,
maar de prikkel tot intensivering wordt substantieel kleiner. Dit ondersteunt de doelstelling
van het wetsvoorstel om te sturen op evenwicht tussen dier, grond en mestplaatsingsruimte.
Voor bedrijven in de Agrarische Hoofdstructuur (AHS) – waar de grasland- en rustgewassennorm
geldt – is de conclusie dat de meeste bedrijven aan de norm kunnen voldoen, mits zij
hun teeltplan enigszins aanpassen en kritisch kijken naar de omvang van hun jongveebezetting.
Voor de groep bedrijven die zeer intensief produceert en weinig grond heeft, zal een
herstructurering of samenwerking met akkerbouwers noodzakelijk zijn.
De melkprijs laat op dit moment een dalende trend zien, terwijl de mestafzetkosten
naar verwachting komend jaar fors stijgen. Initiatiefnemers verwachten dat de mestafzetproblematiek
in 2026 en 2027 verder zal toenemen, mede door de afbouw van de derogatie. Deze twee
veranderingen in prijs kunnen nog grote gevolgen hebben op de doorrekening zoals die
nu gemaakt zijn. Daarbij willen initiatiefnemers benoemen dat dit wetsvoorstel de
mestproductie en -afzetmogelijkheden weer in balans brengt. Hierdoor zullen de mestafzetkosten
op langere termijn dalen en daarmee een gunstig effect hebben op het bedrijfsresultaat
van de melkveehouder.
Initiatiefnemers achten samenwerking tussen akkerbouwers en melkveehouders van groot
belang. VLB heeft deze samenwerkingsvorm in haar berekeningen niet meegenomen, omdat
er op dit moment nadelige fiscale effecten en juridische risico’s kleven aan het registreren
van grond via een grondgebruiksverklaring. VLB stelt dat deze oplossing grote juridische
risico’s met zich meebrengt en grote gevolgen heeft voor onder andere de pachtwet,
de Landbouwvrijstelling en de Bedrijfsopvolgingsregeling. Bij de uitvoering van dit
wetsvoorstel moet nadrukkelijk rekening worden gehouden met deze samenwerkingsopties
en dienen fiscale en juridische hobbels wat de initiatiefnemers betreft uit de weg
worden geruimd.
De twee onderzochte bedrijven in Natura 2000-overgangszones laten zien dat grondbeschikbaarheid
een doorslaggevende factor is. Het bedrijf dat extra grond kon verkrijgen, kon de
melkproductie grotendeels behouden. Het bedrijf dat geen grond kon bijkopen, moest
het aantal melkkoeien reduceren. Dit onderstreept het belang van beschikbaarheid van
grond voor een gezond verdienmodel in alle melkveeregio’s. Zoals ook de VLB benadrukt,
is grond de sleutel tot het realiseren van een toekomstbestendige melkveehouderij.
Daarom is in hoofdstuk 6 over flankerend beleid een aparte paragraaf opgenomen over
grondbeleid, waarin wordt beschreven hoe de overheid moet zorgen voor voldoende grondtoegang
voor grondgebonden bedrijven.
Tot slot geldt dat in de Maatschappelijke Landbouw (ML)-gebieden de extensiveringsvergoeding
en de borging daarvan van groot belang zijn. Deze borging is in de wettekst expliciet
vastgelegd: zodra een gebied als ML wordt aangewezen, is de overheid verplicht de
bijbehorende vergoeding te regelen. Daarmee wordt een stabiele basis gelegd voor een
economisch haalbare extensieve melkveehouderij.
8. Milieueffecten
8.1 Inleiding
Nederland is op grond van Europees recht gehouden aan bindende verplichtingen inzake
de bescherming van waterkwaliteit, bodem en natuur. Het betreft onder meer de Nitraatrichtlijn
(Richtlijn 91/676/EEG), die lidstaten verplicht maatregelen te nemen ter voorkoming
en vermindering van waterverontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen, de
Kaderrichtlijn Water (Richtlijn 2000/60/EG), die op grond van artikel 4 lid 1 verplicht
tot het bereiken van een goede ecologische en chemische toestand van alle waterlichamen
en de Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG) en Vogelrichtlijn (Richtlijn 2009/147/EG),
die gezamenlijk de Natura 2000-verplichtingen vormen.
Grondgebondenheid draagt bij aan een betere koolstofvastlegging in de bodem, een betere
biodiversiteit, meer weidegang (wat zorgt voor een beter dierenwelzijn) en behoud
van het Nederlands landschap.39 De voorgestelde verankering van grondgebondenheid in de Meststoffenwet is derhalve
niet slechts een beleidskeuze, maar een juridische noodzaak om te voldoen aan bestaande
Europese verplichtingen.
Met dit wetsvoorstel wordt ook uitvoering gegeven aan de in het 7e Actieprogramma van de Nitraatrichtlijn opgenomen maatregel om te komen tot een grondgebonden
melkveehouderij in 2032. Deze maatregel beoogt kringlooplandbouw te versterken en
emissies te reduceren. Daarmee hebben we in 2032 al een vorm van grondgebondenheid.
Deze wordt steeds verder aangescherpt tot 2034.
Daarnaast voorziet het wetsvoorstel in de ML-gebieden, waarmee een structurele aanpak
wordt geboden voor extensivering en duurzaam beheer. ML-gebieden sluiten in belangrijke
mate aan bij kwetsbare zones, zoals gebieden rondom Natura 2000, veenweidegebieden
en beekdalen, waar meerdere milieu- en natuurdoelen samenkomen. Volgens recente analyses
van het PBL ligt er in Nederland circa 200.000 hectare landbouwgrond binnen 1 kilometer
van stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden, 90.000 hectare in veenweidegebieden met
klimaatopgaven40, en 80.000 grondwaterbeschermingsgebieden41. Met de inrichting van ML-gebieden ontstaat een structuur waarin gebiedsgericht maatwerk
en extensivering beter kunnen worden geborgd. Deze inrichting noemt het PBL voorwaardelijk
om de combinatie aan water-, natuur- en klimaatdoelen te halen.
8.2 Waterkwaliteit
De invoering van een graslandnorm in de AHS en een GVE-norm in ML-gebieden heeft een
aantoonbaar positief effect op de kwaliteit van grond- en oppervlaktewater in Nederland42.
Grasland functioneert als een natuurlijke filter die uitspoeling van nutriënten en
bodemdeeltjes voorkomt43. Door het hoge aandeel blijvend grasland blijft de bodem bedekt, waardoor regenwater
beter infiltreert en meststoffen minder snel afstromen naar sloten en beken. Op zandgronden
ligt de nitraatuitspoeling bij blijvend grasland lager dan bij vergelijkbare bouwlandpercelen44. Deze reductie wordt toegeschreven aan het gesloten wortelstelsel en de permanente
vegetatie, die stikstof en fosfaat efficiënt opnemen en vasthouden. Een scenarioanalyse
van het Louis Bolk Instituut laat zien dat zonder instelling van de graslandnorm er
45.000 hectare grasland zal worden omgezet, waardoor de gemiddelde nitraatuitspoeling
in Nederland met ten minste 3,9% zou toenemen45. Het behoud van blijvend grasland via een normering heeft daarmee een meetbare en
stabiele invloed op de nutriënt uitspoeling naar het watersysteem.
De cumulatieve werking van blijvend grasland en rustgewassen leidt zodoende tot een
lagere belasting van het grond- en oppervlaktewater met stikstof en fosfaat en tot
een stabielere waterkwaliteit, in lijn met de doelstellingen van de Kaderrichtlijn
Water46.
De lagere veebezetting in ML-gebieden (maximaal 1,5 GVE/ha) vermindert de mestproductie
per hectare en verlaagt daardoor de druk op de mestaanwending. Dit resulteert in minder
uitspoeling van stikstof en fosfaat en een lagere concentratie van nutriënten in het
afstromende water. Minder intensieve begrazing zorgt ook voor een betere bodemstructuur,
waardoor afspoeling wordt beperkt47.
Daarnaast leidt de GVE-norm tot gebiedsgerichte extensivering, die aansluit bij de
bevindingen van de WUR, dat in de «Scenariostudie NPLG» laat zien dat een gebiedsgericht
scenario met een lagere veebezetting aanzienlijk effectiever is voor het behalen van
emissie- en waterkwaliteitsdoelen dan een generieke aanpak48. In dat scenario is ook een groter aandeel onbemeste arealen (150.000 hectare) verondersteld.
Hoewel dergelijke arealen niet rechtstreeks door dit wetsvoorstel worden geborgd,
benadrukt dit dat aanvullende gebiedsgerichte maatregelen noodzakelijk kunnen zijn
om de beoogde milieudoelen volledig te realiseren.
8.3 Biodiversiteit
Onderzoek van Wageningen UR49 toont aan dat bij een veedichtheid van 0,35 ha/GVE een duurzame balans ontstaat tussen
grasproductie en begrazing. Dit voorkomt overbegrazing, geeft het grasland voldoende
regeneratietijd en helpt bodemstructuur en biodiversiteit in stand te houden. In het
kader van agrarisch natuurbeheer, zoals weidevogelbeheer, vormt 0,35 ha/GVE een praktische
norm. Deze norm biedt voldoende openheid en beperkte verstoring van het grasland,
essentieel voor broedende weidevogels zoals de grutto of kievit, en is dan ook frequent
opgenomen in beheersovereenkomsten en subsidieregelingen.
Daarnaast levert grasland zelf een wezenlijke bijdrage aan de ecologische kwaliteit
van het landbouwsysteem. Zowel bovengrondse als ondergrondse biodiversiteit stijgt
bij een hoger aandeel blijvend grasland. Uit onderzoek van het Louis Bolk Instituut
blijkt dat blijvend grasland de hoogste score behaalt op bodemkwaliteit ten opzichte
van akkerland en gescheurd grasland.50 Dit is het gevolg van een verhoogde toevoer van organische stof, een stabiel wortelstelsel
en een lagere afbraaksnelheid van organisch materiaal vergeleken met akkerland. Op
deze wijze draagt het behoud van grasland direct bij aan een gezondere bodem, een
rijker bodemleven en een grotere veerkracht van het ecosysteem.
Binnen ML-gebieden wordt de biodiversiteit op grootschalige wijze ondersteund. Allereerst
worden in ML-gebieden via beheer- en stimuleringspakketten agrarische praktijken bevorderd
die gericht zijn op biodiversiteitsverbetering. In deze gebieden, waar onder andere
extensieve veehouderij, biologische landbouw, natuur-inclusieve landbouw en agrarisch
natuurbeheer plaatsvinden, leveren al deze vormen een bijdrage aan herstel van biodiversiteit.
Een concreet beheerpakket is de stimulering van extensief kruidenrijk grasland, wat
direct bijdraagt aan biodiversiteit. Onderzoek door het Louis Bolk Instituut toont
aan dat, ten opzichte van blijvend grasland en productief kruidenrijk grasland, extensief
kruidenrijk grasland de meeste plantensoorten en de meeste unieke soorten kent51. Bijkomend is de diversiteit van bodemleven, insecten en vogels het grootst in extensief
kruidenrijk grasland.
Daarnaast wordt in ML-gebieden doormiddel van GVE-normering geëxtensiveerd. Dit leidt
tot minder verstoring van bodem en vegetatie, meer herstelmogelijkheden voor ecosystemen
en versterking van biodiversiteit. Dit sluit aan bij bevindingen van het PBL, waarin
wordt onderschreven dat extensivering en minder intensief landgebruik gezamenlijk
met flankerend beleid noodzakelijk is om natuur- en biodiversiteitsdoelen te kunnen
realiseren52. In het geschetste natuur inclusieve scenario wordt geconcludeerd dat 650.000 hectare
landbouwgrond moet worden geëxtensiveerd om de biodiversiteits- en natuurdoelen te
realiseren. Dit onderzoek benadrukt dat structurele borging van extensivering, zoals
beschreven in dit wetsvoorstel, voorwaardelijk is voor het behalen van de Vogel- en
Habitatrichtlijn.
Ten slotte is er binnen ML-gebieden, door de gebiedsgerichte aanpak van extensiveringspraktijken
en agrarisch natuurbeheer, sprake van een positieve impact op ecologisch herstel.
Dit wordt ondersteund door bevindingen dat in gebieden met een hoger oppervlakte-aandeel
Agrarisch Natuur- en Landschapsbeheer (ANLb) een aantoonbaar positief effect zichtbaar
is op de populatietrends van doelsoorten van de Vogel- en Habitatrichtlijn53.
8.4 Klimaat
Het voorliggende wetsvoorstel levert een structurele bijdrage aan de vermindering
van broeikasgasemissies en aan de versterking van koolstofvastlegging in landbouwbodems.
Door de invoering van een graslandnorm, een grondgebonden veehouderijsysteem en nauwere
samenwerking tussen melkveehouders en akkerbouwers ontstaat een landbouwstructuur
die beter in balans is met haar natuurlijke omgeving en minder afhankelijk van externe
inputs.
De voorgestelde norm van minimaal 0,35 GVE per hectare stimuleert het behoud en de
uitbreiding van blijvend grasland. Grasland heeft in Nederland een belangrijke functie
als koolstofsink: in 2023 werd naar schatting 191.000 ton CO2 vastgelegd in graslandbodems, ongeveer 24% van de totale bodemvastlegging van 811.000
ton CO254.
Meer blijvend grasland draagt bij aan klimaatmitigatie, doordat:
– grasland zelden wordt geploegd, waardoor minder bodemkoolstof vrijkomt;
– het wortelstelsel continu organische stof toevoegt aan de bodem;
– de bodemstructuur, waterberging en weerstand tegen erosie verbeteren.
De vastlegging varieert per bodemtype, grondwaterstand en beheer, maar kan onder gunstige
omstandigheden oplopen tot circa 6,6 ton CO2 per hectare per jaar55. In zowel Nederland als andere Europese lidstaten neemt het koolstofgehalte in graslandbodems
nog jaarlijks licht toe;
56
57. Een groter areaal blijvend grasland versterkt deze trend en leidt tot een duurzame
toename van de koolstofopslag.
De verwachte krimp van circa 14% van de veestapel resulteert in een directe vermindering
van methaan (CH4)-emissies uit pensfermentatie en mestopslag, de grootste bron van de klimaatimpact
binnen de melkveehouderij. Een kleinere veestapel betekent tevens minder mestproductie,
waardoor ook de emissie van lachgas (N2O) uit mest en bodems afneemt. Lachgas is een krachtig broeikasgas met een opwarmingspotentieel
273 keer groter dan CO2 op een tijdschaal van honderd jaar58. Minder organische stof en mest per hectare leidt tot een evenwichtiger bodemproces
en daardoor gemiddeld lagere emissies van zowel CH4 als N2O.
Daarnaast vermindert de verschuiving van intensieve voedergewassen naar grasland het
gebruik van kunstmest en fossiele energie bij teelt, oogst en transport. De totale
emissiereductie omvat daarmee zowel directe emissies op bedrijfsniveau als indirecte
emissies uit de aanvoerketen.
Het wetsvoorstel stimuleert structurele samenwerking tussen melkveehouders en akkerbouwers.
Binnen dit systeem worden rustgewassen en eiwitgewassen – zoals veldbonen, lupine
of luzerne – opgenomen in het bouwplan van akkerbouwers. Deze gewassen verbeteren
de bodemkwaliteit en leveren lokaal geproduceerd voer dat geschikt is voor melkvee.
Zo ontstaat een regionale kringloop van voer en mest: akkerbouwers ontvangen organische
mest ter versterking van hun bodemvruchtbaarheid, terwijl melkveehouders lokaal geteeld
eiwitrijk voer gebruiken. Dit heeft een gunstig klimaateffect doordat:
– import van krachtvoer (bijv. soja uit Zuid-Amerika) afneemt, waardoor emissies uit
transport en ontbossingsgevoelige teeltketens dalen;
– gebruik van industrieel geproduceerd krachtvoer en bijbehorende verwerkings- en transportemissies
vermindert;
– lokale teelt van eiwitgewassen de keten verkort en de afhankelijkheid van fossiele
energie in de voersector verlaagt;
– rustgewassen bijdragen aan hogere bodemvruchtbaarheid en extra koolstofopslag in de
bodem.
De combinatie van grondgebondenheid, graslanduitbreiding en regionale samenwerking
resulteert zo in een gesloten, klimaatvriendelijker landbouwsysteem dat minder kwetsbaar
is voor mondiale prijsschommelingen en klimaatrisico’s.
Het wetsvoorstel draagt aantoonbaar bij aan een structurele vermindering van de klimaatimpact
van de melkveehouderij door:
– reductie van methaan- en lachgasemissies via een kleinere en efficiëntere veestapel;
– versterking van koolstofvastlegging door uitbreiding van blijvend grasland;
– vermindering van CO2-emissies door lokale teelt van eiwitgewassen en minder import van krachtvoer;
– kortere, regionale kringlopen van voer en mest.
De samenhang tussen graslandnorm, veestapelomvang en samenwerking met akkerbouwers
vormt daarmee een krachtig en geïntegreerd instrument voor klimaatmitigatie in de
landbouw en ondersteunt de realisatie van de Nederlandse klimaatdoelen.
8.5 Stikstof
Het CBS publiceert jaarlijks de nationale stikstofkringloop. Hieronder is die van
2022 bijgevoegd.
Samengevat laat dit zien dat er aan de voorkant totaal 638 miljoen kilo stikstof in
gaat. De optelsom van 410 miljoen kilo krachtvoer, 194 miljoen kilo kunstmest, 15 miljoen
kilo overige aanvoerbronnen en 19 miljoen kilo in de vorm van luchtdepositie. De input
van 410 miljoen kg krachtvoer gaat voor bijna 40% (163 miljoen kilo) naar de rundveehouderij,
iets meer dan 36% (148 miljoen kg) naar de varkenshouderij, 22% (90 miljoen kg) naar
de pluimveehouderij en de resterende 2% (8 miljoen kg) gaat naar de overige sectoren.
Daarvan produceerde de landbouw in 2022 199 miljoen kilo stikstof in de vorm van dierlijke
producten en 90 miljoen kilo stikstof in de vorm van plantaardige producten. Het verschil
gaat voor een groot deel verloren in de bodem (228 miljoen kilo stikstof) en naar
de lucht (84 miljoen kilo stikstof).
Het zijn die verliezen die het stikstofprobleem en het mestoverschot in Nederland
in de kern veroorzaken.
De oplossing begint dus bij het begin: wat er niet aan externe input in gaat in de
vorm van krachtvoer en kunstmest, komt er ook niet uit als stikstofverliezen. Anders
gezegd: we moeten toe naar een ander landbouwsysteem met minder krachtvoer en kunstmest.
Zonder die omslag los je het stikstofprobleem in Nederland niet op. Daarbij benoemt
de NVWA dat vanuit het perspectief van toezicht een systeem met minder mest ook kan
bijdragen aan een structurele verhoging van de mogelijkheden om en bereidheid van
melkveehouders om de mestregelgeving na te leven.
Daarbij heeft een grondgebonden bedrijf vele voordelen voor minder mest en minder
stikstof:
– Een grondgebonden bedrijf gebruikt minder krachtvoer. Het kan verhoudingsgewijs veel
(ruw)voer zelf produceren, waardoor er minder externe input in de vorm van krachtvoer
nodig is.
– Een grondgebonden bedrijf heeft minder ammoniakemissie. Het kan weidegang toepassen,
wat zorgt voor minder ammoniakemissie omdat faeces en urine gescheiden op het land
terechtkomen. In urine zit ureum, in faeces het enzym urease. Als die twee bij elkaar
komen ontstaat binnen enkele seconden ammoniak (NH3)
– Een grondgebonden bedrijf gebruikt minder kunstmest. Bij gebruik van vlinderbloemigen
(klavers vooral, die luchtstikstof binden) is er minder kunstmeststikstof nodig. Het
leidt tot een efficiëntere benutting van eigen mineralen (lees mest).
– Een grondgebonden bedrijf heeft minder mestafvoer. Een grondgebonden bedrijf kan verhoudingsgewijs
veel mest kwijt op het eigen bedrijf, waardoor er geen lange mesttransporten nodig
zijn waarbij mestfraude continue op de loer ligt. Er zijn nu jaarlijks ongeveer een
miljoen mesttransporten en die lopen nog verder op. Mesttransport en -verwerking kost
jaarlijks miljarden euro’s: een onnodige grote kostenpost.
Het is dus duidelijk dat een grondgebonden melkveehouderij zorgt voor een betere stikstofkringloop
en een substantiële bijdrage levert aan emissiereductie.
CPB en PBL hebben berekend dat, mede door het invoeren van een maximale veebezetting
per hectare grasland, een grote stap wordt gezet richting het behalen van de stikstofdoelen59. Dit ondersteunt de conclusie dat een combinatie van een graslandnorm, emissiereductie/normering
en aanvullende ondersteunende instrumenten een effectief resultaat oplevert voor het
realiseren van de landelijke stikstofdoelstellingen. Zowel in de CPB- en PBL-doorrekening
van het ChristenUnie-maatregelpakket als in het wetsvoorstel Grondgebondenheid en
verantwoorde mestafzet ligt de nadruk op het versterken van de koppeling tussen veehouderij
en beschikbare landbouwgrond. In beide voorstellen wordt een maximale veebezetting
per hectare grasland voor de melkveehouderij ingevoerd, waardoor bedrijven meer grond
nodig hebben voor hun veestapel. Deze maatregel leidt indirect tot een krimp van de
veestapel en stimuleert direct een meer grondgebonden en natuurinclusieve bedrijfsvoering
die tot natuurherstel leidt.
De in dit wetsvoorstel verankerde grondgebondenheid draagt direct bij aan het behalen
van de stikstofdoelen die voortvloeien uit de Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR). Uit
de Landbouw- en Natuurverkenning 2050 van het Planbureau voor de Leefomgeving60 blijkt dat deze doelen alleen haalbaar zijn als in de overgangsgebieden rondom natuur
verdergaande extensivering plaatsvindt. Ook in het zogenoemde intensief-technologische
scenario is een aanzienlijk areaal (zeer) extensieve landbouw noodzakelijk om de natuurdoelen
binnen bereik te brengen. Het wetsvoorstel grondgebondenheid operationaliseert deze
vereiste extensivering door de melkveehouderij structureel te koppelen aan voldoende
grond en de mestproductie in evenwicht te brengen met de milieugebruiksruimte. Daarmee
wordt de stikstofdruk op kwetsbare natuur verminderd en ontstaat een landbouwsysteem
dat ecologisch houdbaar is en in balans functioneert met zijn omgeving. De maatschappelijke
landbouwgebieden zoals in dit wetsvoorstel voorzien, vervullen in dat verband een
functie vergelijkbaar met de overgangszones in de PBL-verkenning: zij vormen de noodzakelijke
schakel tussen landbouw en natuur om de instandhoudingsdoelen van de VHR daadwerkelijk
te realiseren.
9. Financiële gevolgen
Dit wetsvoorstel heeft aanzienlijke financiële consequenties voor de Rijksoverheid.
Een belangrijk onderdeel van het voorstel is de invoering van een stelsel van Maatschappelijke
landbouwgebieden (MLG’s), waarin agrariërs een beloning ontvangen voor publieke diensten
die bijdragen aan natuur, landschap, bodemkwaliteit, waterbeheer en klimaat. Deze
vergoeding vormt een structurele verplichting van het Rijk, in zekere zin vergelijkbaar
met het huidige agrarisch natuur- en landschapsbeheer (ANLb), maar met een bredere
maatschappelijke doelstelling en een grotere geografische reikwijdte.
9.1 Kosten
Het wetsvoorstel bepaalt dat agrariërs die boeren in MLG jaarlijks een vergoeding
zullen ontvangen. Deze zal naar verwachting variëren van € 1.000 tot € 2.500 per hectare
per jaar, afhankelijk van de maatschappelijke prestaties en gebiedskenmerken.
Op dit moment is er 112.000 hectare ANLb grond. De verwachting van dit wetsvoorstel
is dat er in 2034 circa 500.000 hectare maatschappelijke landbouw aangewezen zal zijn.
Uitgaande van een gemiddelde vergoeding van € 1.750 per hectare, komt de geraamde
structurele jaarlijkse uitgave uit op ongeveer € 875 miljoen per jaar vanaf 2034.
Deze middelen worden ingezet voor langdurige vergoedingen van overheid aan agrariërs
in Maatschappelijke Landbouw en vormen daarmee een meerjarige, structurele verplichting
op de rijksbegroting. Het is tot 2034 afhankelijk van de keuze van boeren voor een
graslandnorm of maatschappelijke landbouw hoeveel financiering er werkelijk nodig
is.
Een mogelijkheid si dat voor het verlenen van de vergoedingen gekeken wordt naar de
systematiek bij het ANLb, waarbij gelden via erkende collectieven worden uitgekeerd
aan deelnemende boeren.
De invoering van het nieuwe stelsel vergt een omvangrijke opstartfase, waaronder de
ontwikkeling van uitvoeringskaders, registratiesystemen, monitoring, informatievoorziening
en contractbeheer. Hiervoor wordt gerekend op incidentele kosten in de orde van € 200
tot € 300 miljoen over de eerste drie jaar na inwerkingtreding.
Deze incidentele kosten hebben betrekking op:
− de inrichting van het digitale registratiesysteem voor grond- en prestatiegegevens
(RVO);
− de voorbereiding en goedkeuring van collectieven;
− communicatie en scholing;
− opbouw van monitoring- en evaluatiecapaciteit;
− tijdelijke versterking van uitvoeringsorganisaties.
Een overzicht van de te verwachten kosten:
Component
Type
Raming (mln €)
Frequentie
Toelichting
Maatschappelijke hectarevergoeding (500.000 ha × € 1.750)
Structureel op termijn
875
Jaarlijks
Betaald via provincies aan collectieven
Uitvoering en toezicht
Structureel
25–45
Jaarlijks
RVO en monitoring
Opstartkosten stelsel
Incidenteel
200–300
Eenmalig (3 jaar)
Systeeminrichting en opbouw
Totaal jaarlijks structureel
–
ca. € 900 miljoen
–
Structurele verplichting Rijk
Totaal incidenteel (eerste 3 jaar)
–
€ 200–300 miljoen
–
Eenmalige invoeringskosten
9.2 Dekking
De structurele uitgaven kunnen (deels) worden gedekt door herallocatie van bestaande
budgetten die momenteel worden ingezet voor agrarisch natuur- en milieubeleid en het
Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). Mogelijke dekkingsbronnen zijn onder meer:
− circa € 500 miljoen uit bestaande ANb-gelden;
− circa € 200 miljoen uit de huidige ANLb-middelen;
− circa € 197 miljoen uit de eco-regeling;
− circa € 790 miljoen uit het GLB-budget, waarvan momenteel circa € 211 miljoen onder
pijler 2 valt;
− de 2,6 miljard euro aan niet-geoormerkte middelen die op dit moment nog op de rijksbegroting
staan.
Het is aan het kabinet om, bij de begrotingsvoorbereiding na aanvaarding van dit wetsvoorstel,
de definitieve dekking te bepalen en de genoemde middelen daartoe te herstructureren.
Daarbij wijzen initiatiefnemers ook op de mogelijkheid om in Europa aanspraak te maken
op de subsidies voor «Areas with natural constraints» (de «bergboerenregeling») voor
bijv. veenweidegebieden en droge zandgronden en op de mogelijkheid om onder omstandigheden
bedrijven te compenseren voor het verrichten van daeb’s.
9.3 Uitvoering en toezicht
Het wetsvoorstel legt vast dat het Rijk verantwoordelijk is voor deze vergoedingen
en de structurele financiering daarvan. Daarmee wordt een nieuw, stabiel instrument
gecreëerd om boeren te belonen voor hun maatschappelijke bijdrage aan natuur, landschap
en klimaat.
Denkbaar is dat de financiële middelen door het Rijk aan de provincies beschikbaar
worden gesteld, die deze onder voorwaarden kunnen doorzetten aan de erkende collectieven
en waarbij de Rijksoverheid eindverantwoordelijk blijft voor de rechtmatige besteding
en de controle, conform de systematiek die ook voor het huidige agrarisch natuur-
en landschapsbeheer (ANLb) geldt.
De uitvoeringskosten worden geraamd op ongeveer 3 tot 5 procent van het jaarlijkse
budget (circa € 25–45 miljoen per jaar). Deze middelen dekken de taken van provincies,
collectieven, RVO en NVWA, waaronder toezicht, controle, contractbeheer, communicatie
en evaluatie. Door voort te borduren op en te leren van de bestaande ANLb-infrastructuur
kunnen de uitbreidings- en uitvoeringskosten beperkt worden.
9.4 Financiële risico’s en beheersing
De belangrijkste financiële risico’s liggen bij:
− de snelheid van gebiedsaanwijzing en contractering;
− fluctuaties in deelname (onder- of overinschrijving);
− afstemming met Europese regelgeving en GLB-kaders.
Deze risico’s zijn beheersbaar binnen de reguliere begrotingscyclus, mits de jaarlijkse
budgettaire ruimte tijdig wordt gecommitteerd en contracten juridisch goed zijn geborgd.
9.5 Grondslag voor betaling van maatschappelijke diensten door boeren
De aanwijzing van Maatschappelijke Landbouwgebieden (ML-gebieden) op grond van artikel
2.31b van de Omgevingswet beoogt een landbouw die minder belastend is voor milieu
en natuur en meer maatschappelijke waarde creëert. In deze gebieden gelden beperkingen
ten aanzien van de landbouwintensiteit en dus mogelijkheden voor een rendabele landbouw,
met als doel bij te dragen aan opgaven op het gebied van biodiversiteit, waterkwaliteit,
klimaat en landschap. Omdat deze beperkingen invloed kunnen hebben op de economische
positie van boeren, is het van belang dat zij een passende financiële compensatie
ontvangen voor de maatschappelijke diensten die zij leveren.
De grondslag voor deze betalingen zal kunnen worden gevonden binnen de kaders van
het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) en de Europese staatssteun- en daeb-kaders.
Mogelijke juridische grondslagen zijn:
− subsidies vanwege natuurlijke beperkingen (artikel 71 van de Strategische Planverordening
(EU) 2021/2115);
− subsidies in verband met wettelijke beperkingen (artikel 72 van de SP-verordening);
− differentiatie van de basisinkomenssteun (artikel 22 van de SP-verordening);
− subsidies voor functieverandering van grond, op basis van een rijksregeling of via
een specifieke uitkering (SPUK) van de provincie;
− of compensatie voor het verrichten van een daeb.
Bij de vormgeving van een regeling voor ML-gebieden is het essentieel dat de hoogte
van de vergoedingen zorgvuldig wordt onderbouwd en in verhouding staat tot de werkelijk
gederfde inkomsten en inspanningen die van boeren worden gevraagd. De financiële dekking
moet transparant zijn, zodat duidelijk is in hoeverre beschikbare GLB-middelen en
nationale cofinanciering kunnen worden ingezet zonder andere beleidsdoelen te verdringen.
Een gedegen kosten-batenanalyse is noodzakelijk om de effectiviteit van de regeling
en de doelmatigheid van publieke middelen te kunnen beoordelen.
Daarnaast verdient het aanbeveling om voort te bouwen op bestaande stelsels en structuren,
zoals het Agrarisch Natuur- en Landschapsbeheer (ANLb) en de eco-regeling. Deze regelingen
zijn ingebed in een collectieve, gebiedsgerichte aanpak die zich in de praktijk heeft
bewezen. Door aan te sluiten bij deze bestaande instrumenten kan de uitvoering worden
vereenvoudigd, het vertrouwen bij boeren worden versterkt en verdringing tussen regelingen
worden voorkomen.
10. Uitvoering en handhaving
10.1 Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
Voor uitvoering van het wetsvoorstel ligt ook een belangrijke taak bij de Rijksdienst
voor Ondernemend Nederland (RVO.nl). Initiatiefnemers hebben de RVO daarom gevraagd
een uitvoeringstoets (zie bijlage 4) te doen op dit wetsvoorstel. Daaruit komt naar
voren dat de RVO positief staat tegenover het doel van het initiatiefwetsvoorstel
Grondgebondenheid en Verantwoorde Mestafzet om landbouw en natuur beter in balans te brengen. Zij waardeert dat in dit vroege
stadium aandacht wordt besteed aan uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. In haar advies
benadrukt de RVO het belang van samenhang met bestaande wetgeving, zoals de Meststoffenwet
en het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, om regeldruk te beperken en een integrale
aanpak te waarborgen.
De RVO ziet kansen om de overgang naar meer grondgebonden en extensieve landbouw effectief
te ondersteunen, mits definities en sturingsvormen (doel- versus middelsturing) helder
worden uitgewerkt. Initiatiefnemers hebben daarom in paragraaf 4.4.2 over doelsturing
in de Agrarische Hoofdstructuur en paragraaf 4.5.1 over doelsturing in de Maatschappelijke
Landbouw extra aandacht besteed aan de rol van doelsturing en de verhouding met dit
wetsvoorstel. Ook adviseert de RVO om duidelijke kaders te geven aan provincies, samenwerking
tussen uitvoeringsinstanties (RVO, NVWA, IPO) goed te organiseren en subsidie-instrumenten
tijdig af te stemmen met Europese regelgeving. Over het geheel genomen acht de RVO
het voorstel kansrijk, mits de praktische uitvoering verder wordt geconcretiseerd
en goed wordt ingebed in het bestaande beleid
10.2 NVWA
Initiatiefnemers hebben de NVWA gevraagd dit wetsvoorstel te toetsen op de handhaafbaarheid,
uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid (de HUF-toets; zie bijlage 5). De NVWA concludeert
in haar HUF-toets dat het initiatiefwetsvoorstel Grondgebondenheid en Verantwoorde
Mestafzet op hoofdlijnen bijdraagt aan structurele naleving van mestregelgeving. Ook
vraagt de NVWA om verdere uitwerking van het voorstel om goed te kunnen beoordelen
op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid. Daarom hebben initiatiefnemers
op advies van de NVWA het wetsvoorstel verder geconcretiseerd – onder meer ten aanzien
van definities, regionale indelingen, toezichtverantwoordelijkheden en samenwerkingsovereenkomsten.
Op een aantal punten betreft het echter verantwoordelijkheden die buiten de reikwijdte
van initiatiefnemers liggen. Daarom zijn delegatiegrondslagen opgenomen om zaken zoals
de samenwerkingsovereenkomst nader uit te werken. Ook wijst de NVWA op mogelijke extra
toezichtskosten en de noodzaak van afstemming met RVO over gegevensuitwisseling en
controles. Initiatiefnemers pleiten ervoor de NVWA in een vroeg stadium te betrekken
bij de verdere uitwerking van lagere regelgeving om de uitvoerbaarheid en naleefbaarheid
van de wet te waarborgen.
De NVWA vraagt ook naar het boetebedrag bij overtreding van de wet. In artikel I,
onderdeel E, is bepaald dat bepaalde overtredingen bestuurlijk kunnen worden beboet.
Het betreft hier een technische wijziging. De wijziging maakt het formeel mogelijk
dat overtredingen van de in de wet opgenomen verplichtingen bestuurlijk kunnen worden
beboet. Over de hoogte van de boetes, de gradaties en de eventuele maximumbedragen
zal op een later moment worden beslist en vastgelegd in uitvoeringsregelgeving, zodat
deze op praktische en uitvoerbare wijze kan worden ingericht. Het doel van deze bepaling
is primair om de handhavingsmogelijkheid juridisch te borgen.
10.3 Provincies
Het besluit over welke gebieden onder de Maatschappelijke Landbouwgebieden vallen
ligt bij de provincies. Er kan ook uitgeruild worden tussen provincies, als het voor
de ene provincie gemakkelijker of aantrekkelijker blijkt om voor ML-gebieden te kiezen
dan voor anderen.
Om provincies deze rol toe te bedelen, en om een ruimtelijke gedifferentieerde norm
op te kunnen nemen, wordt ervoor gekozen de Maatschappelijke Landbouw te verankeren
in de Omgevingswet. Met een delegatiegrondslag wordt in lagere regelgeving vastgesteld
hoe dit bottom-up proces in provincies eruit komt te zien.
Initiatiefnemers hebben het Interprovinciaal Overleg (IPO) gevraagd een uitvoeringstoets
te doen op voorliggend wetsvoorstel. Dat is het IPO niet gelukt voor indienen van
het wetsvoorstel, maar ze zijn daar wel toe bereid. Initiatiefnemers hebben bij totstandkoming
van dit wetsvoorstel uitvoerig overleg gehad met individuele provincies, van zuid
tot noord. Provincies geven aan dat zij behoefte hebben aan heldere kaders vanuit
de Rijksoverheid voor het vaststellen van de ML-gebieden.
11. Consultatie
11.1 Internetconsultatie
De internetconsulatie van het initiatiefwetsvoorstel «Grondgebondenheid en verantwoorde
mestafzet» liep van 1 tot en met 29 september 2025 en heeft ontdubbeld 140 reacties
opgeleverd. De initiatiefnemers zijn dankbaar voor alle reacties en nuttige tips.
De initiatiefnemers van de wet hebben zorgvuldig naar alle reacties gekeken, en mede
op basis van deze internetconsultatie het initiatiefwetsvoorstel op een aantal punten
aangepast.
De 140 reacties zijn ruwweg te verdelen in 29 reacties afkomstig van (belangen)organisaties.
De rest is grotendeels afkomstig van individuele boeren, maar er zijn ook een aantal
reacties van niet-boeren binnengekomen. Belangrijk hier is dat de initiatiefnemers
ook in het voortraject met tal van organisaties, overheden en individuele agrariërs
hebben gesproken. En hebben gepoogd zoveel mogelijk van hun opmerkingen en zienswijzen
mee te nemen in het uiteindelijke wetsvoorstel.
Eerst een woord vooraf. Het valt op dat organisaties (en ook individuen) vanuit hun
eigen belang gereageerd hebben en hun eigen wensen naar voren brengen. Initiatiefnemers
begrijpen dit en proberen tegelijkertijd met dit wetsvoorstel juist over de verschillende
belangen heen een compromis te vinden. Zij maken fundamentele keuzes vanuit een visie.
Waarna randvoorwaarden worden geschetst (ook wel kader of «vangrails» genoemd). Dit
initiatiefwetsvoorstel biedt volop ruimte voor doelsturing, maar zonder kaders is
dat een heilloze weg. Wetgeving is per definitie kaderstellend. In de vele vooroverleggen
die de initiatiefnemers hebben gehad, werd dat ook steeds benadrukt. «Kom met heldere
kaders, dan gaan wij gebiedsgericht via doelsturing ervoor zorgen dat agrariërs vanuit
hun vakmanschap binnen die kaders verder kunnen ondernemen!»
De internetconsultatie heeft de nodige positieve reacties opgeleverd. Zo stelt Bouwend Nederland: «grondgebondenheid als noodzakelijke systeemverandering die perspectief biedt voor
landbouw en ruimte creëert voor maatschappelijke ontwikkeling.» Het NAJK ziet dit
initiatiefwetsvoorstel als «een eerste stap richting structuurbeleid», maar vraagt
zich tegelijkertijd af in hoeverre het ervoor zorgt dat de sector echt in beweging
komt. Natuurorganisaties zien het wetsvoorstel als belangrijke stap, maar benadrukken
dat er meer nodig is om bijvoorbeeld de stikstofdoelen te halen. Initiatiefnemers
benadrukken dat dit wetsvoorstel een structuurkeuze is voor de landbouw, met positieve
effecten voor terugdringing van de stikstofuitstoot. Maar hiermee zal niet de gehele
stikstofproblematiek opgelost worden, dat is ook nooit de suggestie of bedoeling geweest.
Onderstaand een overzicht van de reacties op de internetconsulatie en de reflectie
van de initiatiefnemers daarop. Zij hebben gekeken naar zowel de reacties van (belangen)organisaties
als de individuele reacties. Wat opviel is dat vrijwel alle opmerkingen uit de individuele
inzendingen overéénkomen met de kritiekpunten zoals geuit door (belangen)organisaties.
Wat verder opviel is dat een aantal melkveehouders de wet categorisch afwijst. Soms
omdat ze het zien alsnog een vorm van middelsturing. Soms omdat ze zich zorgen maken
over de impact op hun bedrijfsvoering; dat betreft vooral melkveehouders uit Zuid-Nederland
(Noord-Brabant en Limburg). Maar meermaals ook zonder al te inhoudelijke opgaaf van
redenen. De initiatiefnemers kiezen voor een geclusterde weergave per thema van de
reacties, omdat soms meerdere organisaties/individuele reageerders met dezelfde bezwaren/opmerkingen
kwamen.
11.1.1 Grondgebonden melkveehouderij
Een aantal organisaties en individuele reageerders vraagt zich af of grondgebondenheid
in dit wetsvoorstel enkel de melkveehouderij betreft. De initiatiefnemers zien dat
de melkveehouderij een inherent grondgebonden sector is. Daarom is de melkveehouderij
het startpunt van dit nieuwe structuurbeleid. Tegelijkertijd bieden ze hiermee ook
een pad voor andere sectoren. Zo kan de tweedeling voor AHS en ML-gebieden ook op
andere sectoren toegepast worden.
Uit de consultatie blijkt ook dat er onder een aantal boeren(organisaties) angst leeft
voor krimp van de veestapel. De initiatiefnemers benadrukken dat deze wet niet leidt
tot een extra krimp van de veestapel, maar slechts uitgaat van de voorspeelde krimp
door boeren die stoppen en het verlies van derogatie, zoals ook te lezen in paragraaf
4.1. Ze willen graag twee aspecten hiervan benadrukken. Ten eerste, de al voorspelde
krimp van de veestapel wordt door de definitie van grondgebondenheid nu vastgelegd.
Hiermee is de stikstofreductie die deze krimp oplevert geborgd. Reductie die anders
wel plaatsvindt, maar waar geen rechten aan kunnen worden ontleend. Ten tweede wordt
er met dit wetsvoorstel sturing gegeven aan de autonome krimp. Zo kan een regio/gebied
zodanig invulling geven aan structuurontwikkeling door bijvoorbeeld gebieden met veel
nu nog kleinschalige melkveehouderij, gemengde bedrijfsvormen of biologische melkveebedrijven
te laten vallen onder ML-gebieden. Dat zorgt voor een nieuw verdienmodel voor die
bedrijven vanwege de vergoedingen in ML-gebieden. Zijnde de optelsom van ANLb-pakketten,
ecoregeling en eventueel aanvullende pakketten van de provincie.
Grondgebondenheid van de melkveehouderij in de AHS wordt geborgd door de grasland-
en rustgewassennorm. Daarover is nog wel wat discussie, zo blijkt uit de internetconsultatie.
De initiatiefnemers hebben dit verder onderbouwd met onderzoeken van WUR en Louis
Bolk in paragraaf 4.4. Zo ziet één organisatie liever één landelijke norm voor grondgebondenheid
van 2 – 2,2 GVE/ha. De initiatiefnemers vinden dat te rigide; het doet geen recht
aan de gebiedsverschillen. Maar ze vinden het wél belangrijk om het areaal grasland
zoveel mogelijk in de benen te houden. Dat was geborgd door derogatie (80% grasland),
dat wordt geborgd door de grasland- en rustgewassennorm. Dat zegt dus niets over (het
behoud van) weidegang. Dat is iets dat via doelsturing in de gebieden geborgd zou
moeten worden. Commentaar op de hoogte van de graslandnorm (te rigide) kwam met name
uit Noord-Brabant en Limburg. Uit aanvullend onderzoek (te lezen in paragraaf 4.4)
blijkt dat in een aantal gemeentes in deze provincies de graslandnorm in eerste instantie
knellend kan zijn, maar dit goed te ondervangen is doordat enerzijds de norm ook ziet
op rustgewassen en anderzijds door bouwland om te zetten in grasland.
Een aantal (boeren)organisaties heeft in de internetconsultatie vraagtekens geplaatst
bij nut en noodzaak van de 25 kilometer afstandsgrens voor samenwerkingsovereenkomsten
die meetellen voor de graslandnorm. De initiatiefnemers erkennen dat dit voor een
te grote beperking zorgt. Zij kiezen er daarom voor de afstand te verruimen naar 50
km, daarmee blijven regionale kringlopen gewaarborgd. Binnen deze afstand is het nog
logischerwijs mogelijk dat een boer de mest op de trekker naar het grasland brengt.
Ook benadrukken ze dat samenwerkingsovereenkomsten buiten die 50 kilometer nog steeds
mogelijk en zelfs wenselijk zijn. Alleen telt die grond niet mee bij vaststelling
van de grasland- en rustgewassennorm. De initiatiefnemers hebben deze afstandsnorm
n.a.v. de internetconsultatie gewijzigd en verder onderbouwd in paragraaf 4.4.1.
Rustgewassen tellen mee bij de bepaling van de graslandnorm; dit ondersteunt de samenwerking
tussen melkveehouders en akkerbouwer. Bijvoorbeeld in een provincie als Flevoland
waar veel akkerbouw plaatsvindt. In het wetsvoorstel dat voorlag ter consultatie werd
verwezen naar de lijst in bijlage 1 van de uitvoeringsregeling GLB 2023. Diverse organisaties
geven aan dat er betere alternatieven voor zijn. De initiatiefnemers zijn daarom met
boeren in gesprek gegaan over welke lijst het beste gehanteerd kan worden. Hun keuze
is daarvoor nader onderbouwd in paragraaf 4.4.1 van de MvT.
De beoogde tweedeling van Nederland in gebieden vallend onder de Agrarische Hoofdstructuur
(AHS) of Maatschappelijke Landbouw (ML), zorgt verreweg voor de meeste reacties. Het
is velen nog onduidelijk wat er nu precies wordt verstaan onder beide gebieden (definitie)
en wie verantwoordelijk is voor aanwijzing van die gebieden. De initiatiefnemers erkennen
dat dit wetsvoorstel geen ingekleurde landkaart van Nederland is waarmee elke boer
duidelijkheid heeft. En begrijpen dat dit ook voor (tijdelijke) onzekerheid zorgt.
Tegelijkertijd hechten ze zeer aan de betrokkenheid van boeren in het verdere proces.
En hebben er daarom voor gekozen om de aanwijzing van ML-gebieden nog meer bottom-up
in te richten (via een delegatiegrondslag), waarbij de provincies een coördinerende
rol hebben. Dit hebben ze verder onderbouwd en toegelicht in paragraaf 4.5. Tevens
hebben de initiatiefnemers ervoor gekozen om in die delen van de veenweides in Nederland
die ML-gebied worden, de norm minder scherp te maken: niet 1,5 GVE per ha, maar 0,5
ha grasland- en rustgewassen per GVE.
Er door een aantal organisaties en individuele reageerders vragen gesteld over de
eisen die worden gesteld aan met name de ML-gebieden. Zo zouden natuurorganisaties
graag zien dat er naast de strikte GVE-norm ook eisen aan bijvoorbeeld gewasbeschermingsmiddelen
of weidegang worden gesteld. De initiatiefnemers beogen met deze wet echter echt een
kader te stellen en verder alle ruimte te geven aan doelsturing. Zo kunnen bijvoorbeeld
weidegang en het aandeel blijvend grasland via doelsturing worden ingevuld. Het wetsvoorstel
zet in op én grondgebondenheid, én doelsturing, én gebiedsgericht beleid. E.e.a. is
terug te lezen de paragrafen 4.4.2 (doelsturing in AHS) en 4.5.2 (doelsturing in ML-gebieden).
Er zijn de nodige op- en aanmerkingen binnengekomen m.b.t. de vergoeding van € 1.000–€ 2.500
per hectare in de ML-gebieden. Hoe langjarig is dat, hoe toereikend is het en hoe
verhoudt zich dat tot bestaande regelingen als ANLb, GLB-basispremie en ecoregeling?
Initiatiefnemers hebben daarom de agrarische accountantskantoren gevraagd een doorrekening
te maken van bedrijfseconomische effecten, hierover is te lezen in hoofdstuk 7 en
deze wordt als bijlage meegestuurd met het wetsvoorstel. Veel individuele boeren hebben
ook hun zorgen geuit over het langjarige karakter van de vergoeding. De initiatiefnemers
snappen dit, tegen de achtergrond van een meer algemeen groeiend wantrouwen jegens
de overheid. Daarom is deze vergoeding expliciet opgenomen in de wet in de vorm van
een apart wetsartikel. Dat is redelijk uniek en het op één na zwaarste middel na opname
in de Grondwet.
De koppeling van het GVE-aantal aan melkproductie wordt als oneerlijk ervaren door
sommige boeren(organisaties). Voor een aantal boeren is een hogere melkproductie noodzakelijk
om het verdienmodel overeind te houden. De initiatiefnemers hebben er daarom voor
gekozen de tabel iets te verruimen en het huidige gemiddelde aantal liters melk per
koe meer in balans te brengen en dichter bij 1 GVE te rekenen. Een andere veel gestelde
vraag is waarom een hogere melkproductie onwenselijk is. Dit is in de memorie van
toelichting nog verder onderbouwd in paragraaf 4.6.
Een aantal reacties betrof het feit dat in het bestaande fosfaatstelsel de melkproductie
al is gekoppeld aan de berekening van de fosfaatproductie. Daarmee zou deze tabel
overbodig, of in elk geval dubbel op zijn. De initiatiefnemers erkennen dit, maar
hebben vanwege de tijdelijke aard van het fosfaatrechtenstelsel er toch voor gekozen
om de tabel ook in dit wetsvoorstel te handhaven. Ze hebben daarbij in de memorie
van toelichting (paragraaf 4.6) opgenomen dat bij de beoogde evaluatie van (werking
van) dit wetsvoorstel over vijf jaar ook zal moeten worden gekeken of het fosfaatrechtenstelsel
nog wel nodig is. Feit is dat de fosfaatwetgeving voorschrijft hoeveel mest je mag
produceren. De graslandnorm in het wetsvoorstel zegt iets over hoeveel grasland je
moet hebben om koeien te mogen houden.
Er zijn zorgen geuit over de houdbaarheid van het huidige ANLb-stelsel en de uitvoering
daarvan door de agrarische collectieven in Nederland. De initiatiefnemers benadrukken
dat het ANLb-stelsel en de rol van de collectieven juist de basis vormt van dit wetsvoorstel,
waarop in de gebieden voortgeborduurd kan worden. Dus het stelsel en de structuur
worden juist doorontwikkeld en belangrijker. Waarbij ze niet uitsluiten dat binnen
de AHS ook ANLb-gebieden aangewezen kunnen worden.
11.1.2 Verantwoorde mestafzet
Deze regeling in wetsvoorstel leidt tot veel vragen, bedenkingen en soms ronduit afwijzende
reacties. Dat heeft geleid tot een aantal aanpassingen in het initiatiefwetsvoorstel,
in hoofdstuk 4.7 nader zijn toegelicht:
− Er komt een uitzondering voor de champignonsector, de biologische sector en mest die
naar mestverwerker gaat. De wet gaat niet over mest die wordt geïmporteerd.
− Wanneer mest wordt geëxporteerd, is het niet aan Nederland om hier eisen over te stellen.
− De afstandsnorm wordt «hemelsbreed» bepaald en niet over de weg.
De impact op de mestmarkt van deze maatregel is onderzocht door Schuttelaar & Partners
en is als bijlage 6 meegestuurd met deze toelichting.
Ten tijde van de internetconsulatie besloot het EU Nitraatcomité tot toelating van
RENURE als kunstmestvervanger. Dit is nog geen definitieve invoering maar wel een
goede eerste stap. Een aantal organisaties vroeg om toelichting hoe de initiatiefnemers
RENURE zien in het kader van mestafstand en -regio’s. In paragraaf 6.1 in de MvT wordt
dat nader uitééngezet. Ook is het scenario met en zonder Renure meegenomen in de impactrapportage
van Schuttelaar & Partners die als bijlage wordt meegestuurd met dit wetsvoorstel.
Het initiatiefwetsvoorstel moet ervoor zorgen dat de mestmarkt transparanter wordt,
mest over minder lange afstanden hoeft te worden vervoerd, waardoor er een veel kleinere
rol voor mestintermediairs ontstaat. Eén organisatie vindt dat mestintermediairs daarmee
ten onrechte voor een belangrijk deel buiten spel worden gezet. En dat juist zij hebben
geïnvesteerd in mestopslagen verder weg dan dit wetsvoorstel mogelijk maakt. De initiatiefnemers
benadrukken nogmaals dat het doel van de wet is toe te groeien naar meer regionale
kringlopen. Dat is een fundamentele keuze met inderdaad gevolgen voor de huidige werkwijze
van intermediairs. Hun rol wordt kleiner, ook al omdat er minder mest komt door een
meer grondgebonden melkveehouderij, RENURE en een intensievere samenwerking tussen
melkveehouders en akkerbouwers.
11.1.3 Algemene opmerkingen
In het kader van lastenverlichting vragen een aantal partijen en individuen aan te
geven welke regels verdwijnen met het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel voorziet in een
graslandnorm, die in de plaats komt van de stelsels «Grondgebonden Groei Melkveehouderij»
en «Verantwoorde Groei Melkveehouderij». De Wet grondgebonden groei melkveehouderij en de Wet verantwoorde groei melkveehouderij, komen met dit wetsvoorstel dan ook te vervallen. De voorgestelde bepalingen over de
graslandnorm en de bepaling van het aantal grootvee-eenheden voor melkvee komen in
de plaats van de huidige artikelen 21 en 21a van de Meststoffenwet.
Een aantal reacties betreft het gemis aan onderbouwing en het doorrekenen van de effecten
van de kaders zoals we die schetsen m.b.t. grondgebondenheid. Ná de internetconsultaties
zijn daarom de volgende stukken toegevoegd aan het wetsvoorstel:
− rapport van WUR «Analyse van impact graslandnormen op de zuivelketen»
− rapport van Louis Bolk Instituut «Graslandnorm van 0,35 ha/GVE lijkt noodzakelijk
om areaal op peil te houden»
− de agrarische accountskantoren hebben de financiële onderbouwing en langjarige vergoedingen
in de ML-gebieden doorgerekend.
− Schuttelaar & Partners heeft onderzoek gedaan naar de impact van de mestregio’s en
afstandslimieten
Een aantal organisaties is van mening dat het initiatiefwetsvoorstel latere instappers
beloond en melkveehouders die al grondgebonden zijn benadeeld. De initiatiefnemers
herkennen deze kritiek niet. Juist de melkveehouders die al grondgebonden stappen
hebben gezet komen eerder in aanmerking voor vergoedingspakketten (in ML-gebieden)
of voldoen al aan deze nieuwe regels (graslandnorm in AHS).
11.2 Juridische toets
Ter versterking van de juridische kwaliteit van het wetsvoorstel en de memorie van
toelichting is het concept voorgelegd aan Prof. dr. Chris Backes (Universiteit Utrecht)
op het gebied van omgevingsrecht. Het voorstel is getoetst aan de hand van het Beoordelingskader
van de Afdeling advisering van de Raad van State. Daarbij is onder meer gekeken naar
de juridische systematiek, de verhouding tot hoger recht (met name het Unierecht en
de staatssteunregels), de uitvoerbaarheid en de samenhang tussen beleidsdoelen en
juridische instrumenten.
De opzet en doelstelling van het wetsvoorstel wordt onderschreven, maar initiatiefnemers
zijn gewezen op enkele aandachtspunten die mede in deze memorie zijn verwerkt. Zo
werd geadviseerd om de staatssteunproblematiek explicieter te duiden en de beoordeling
daarvan te laten plaatsvinden in overleg met deskundigen. Dit advies is overgenomen
en nader uitgewerkt in paragraaf 5.3.1, waar wordt toegelicht hoe de voorgestelde
vergoedingen zich verhouden tot de Europese staatssteunkaders.
Daarnaast werd het belang van een zorgvuldige onderbouwing van de milieueffecten genoemd,
met name ten aanzien van stikstof en klimaat. Naar aanleiding hiervan is paragraaf
8.4 uitgebreid met een nadere toelichting op de klimaatimpact en de samenhang met
de stikstofreductie. Ook is de onderbouwing van de verwachte effecten op waterkwaliteit
en biodiversiteit in hoofdstuk 8 aangescherpt.
Tot slot is gewezen op het belang van een heldere juridische afbakening van de maatschappelijke
landbouwgebieden en de verhouding tussen bestaande Europese en nationale vergoedingsregelingen.
De tekst in paragraaf 4.5 is daarop aangescherpt, met een nadere toelichting over
de juridische houdbaarheid van de regeling binnen het EU-recht en de voorkeur van
initiatiefnemers voor één gebundeld vergoedingsinstrument. Daarbij willen initiatiefnemers
wel benadrukken zij geen sluitend antwoord kunnen geven op hoe de vergoeding vorm
krijgt. Het is voor de initiatiefnemers daarbij wenselijk dat alle regelingen goed
tegen het licht worden gehouden bij de verdere uitwerking van deze regeling.
De initiatiefnemers zijn de juridische bijstand erkentelijk voor de grondige beoordeling.
Deze opmerkingen hebben bijgedragen aan een versterking van de juridische consistentie
en uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel, in lijn met de uitgangspunten van het beoordelingskader
van de Afdeling advisering van de Raad van State.
12. Overgang en inwerkingtreding
De inwerkingtreding van deze wet is voorzien bij koninklijk besluit. Deze keuze biedt
de mogelijkheid de datum van inwerkingtreding af te stemmen op het moment waarop de
noodzakelijke uitvoeringsregelgeving gereed is. Daarmee kan worden gewaarborgd dat
de bepalingen van deze wet en de bijbehorende uitvoeringsregelingen gelijktijdig in
werking treden.
Dit is met name van belang in verband met het vervallen van de artikelen 21 en 21a
van de Meststoffenwet, waarvoor in de uitvoeringsregelgeving aanpassingen noodzakelijk
zijn. Door de inwerkingtreding bij koninklijk besluit te bepalen, kan ervoor worden
gezorgd dat deze aanpassingen op hetzelfde moment van kracht worden als het initiatiefwetsvoorstel.
Om toe te werken naar een situatie waarin de melkveehouderij in de AHS economisch
rendabel blijft én voldoet aan de ecologische randvoorwaarden geldt er een geleidelijke
opbouw naar de grasland- en rustgewassennorm van 0,35 ha/GVE in 2034. Zo kan de sector
structureel voldoen aan Europese regelgeving, zonder dat de voedselzekerheid of de
vitaliteit van het platteland in gevaar komt. De norm wordt gefaseerd ingevoerd zodat
het ondernemers tijd geeft voor aanpassingen in grondgebruik en bedrijfsstructuur.
Dit voorkomt ongecontroleerde krimp en geeft ook minder kapitaalkrachtige bedrijven
de kans om mee te bewegen.
− 2028: 0,20 ha/GVE
− 2030: 0,25 ha/GVE
− 2032: 0,30 ha/GVE
− 2034: 0,35 ha/GVE
Deze norm omvat ook vang- en rustgewassen, waardoor samenwerking tussen melkveehouders
en akkerbouwers wordt gestimuleerd en kringlopen regionaal worden gesloten. Dit wetsvoorstel
beoogt die samenwerking daarmee te stimuleren.
De GVE/ha norm in de Maatschappelijke Landbouwgebieden wordt verplicht vanaf 2034.
Vóór 2034 is deze norm facultatief.
II ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I, onderdelen A, D, F, G, H en I
Het wetsvoorstel voorziet in een graslandnorm die in de plaats komt van de stelsels
voor grondgebonden groei melkveehouderij en verantwoorde groei melkveehouderij. De
stelsels zoals die door de Wet grondgebonden groei melkveehouderij en de Wet verantwoorde groei melkveehouderij in de Meststoffenwet zijn opgenomen komen met dit wetsvoorstel te vervallen. De artikelen
in 21 en 21a van de Meststoffenwet waarin die stelsels zijn opgenomen, komen via dit
wetsvoorstel anders te luiden (zie artikel I, onderdeel C). Omdat het vervallen van
die stelsels betekent dat de begrippen melkveefosfaatreferentie en melkveefosfaatoverschot
niet langer in gebruik zijn, kunnen de betreffende begripsbepalingen komen te vervallen.
Om dezelfde reden kunnen ook de verwijzingen naar de artikelen 21 en 21a van de Meststoffenwet
in de artikelen 23, derde lid, tweede zin, artikel 58a, de verwijzing naar artikel
58a in de artikelen 60 en 62 en delen van artikel 75b worden geschrapt.
Aan de definities van artikel 1, eerste lid, Meststoffenwet zijn twee nieuwe definities
toegevoegd, die verwijzen naar Verordening (EU) 2021/2115 van het Europees Parlement
en de raad van 2 december 2021 tot vaststelling van voorschriften inzake steun voor
de strategische plannen die de lidstaten in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid
opstellen (strategische GLB-plannen) en die uit het Europees Landbouwgarantiefonds
(ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) worden gefinancierd,
en tot intrekking van Verordeningen (EU) nr. 1305/2013 en (EU) nr. 1307/2013 en de
Nitraatrichtlijn, Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de
bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen.
Op deze manier kan in artikel 21a eenvoudiger naar de deze GLB-verordening en de Nitraatrichtlijn
worden verwezen.
Artikel I, onderdeel B
Artikel 15a van het wetsvoorstel verbiedt dat dierlijke mest wordt vervoerd buiten
een straal van 100 kilometer vanaf een bij RVO geregistreerde bedrijfslocatie waar
de mest is geproduceerd. Deze bepaling begrenst het vervoer van mest, zodat dit binnen
de omgeving blijft en maakt vervoer mogelijk buiten de straal van 50 kilometer, zoals
die is verwoord in het nieuwe artikel 21 voor de hectaren die kunnen worden betrokken
bij het voldoen aan de in dat artikel opgenomen graslandnorm. Dit is nodig omdat het
niet altijd mogelijk zal zijn alle geproduceerde mest te gebruiken op de tot het bedrijf
behorende oppervlakte landbouwgrond en de grond waarvoor een overeenkomst als omschreven
in artikel 21, tweede lid, is gesloten. Het verbod dierlijke mest te vervoeren buiten
een straal van 100 kilometer van de productielocatie geldt voor alle dierlijke mest.
Producten van dierlijke meststoffen, zoals RENURE, vallen niet onder deze beperking
en dit geldt ook voor champost, nu dit een product is van paardenmest, ponymest, pluimveemest
of een mengsel daarvan waarop champignons zijn geteeld.
Het tweede lid voorziet in een uitzondering voor het vervoer van dierlijke mest binnen
één van de drie vervoersregio’s, genoemd in het derde lid. De afbakening van deze
vervoersregio’s valt samen met de betreffende grenzen van provincies of in het geval
van Goeree-Overflakkee met de betreffende gemeentegrenzen. Het eerste lid in combinatie
met de uitzondering van het tweede lid heeft tot gevolg dat vervoer dat binnen de
vervoersregio blijft toegestaan ook als het de straal van 100 kilometer overschrijdt.
Andersom is vervoer buiten de vervoersregio toegestaan zolang het binnen de straal
van 100 kilometer blijft.
In het vierde lid zijn enkele uitzonderingen opgenomen op het vervoersverbod van het
eerste lid. Allereerst is vervoer van dierlijke mest die is geproduceerd met biologisch
gehouden landbouwdieren uitgezonderd vanwege de specifieke kenmerken van de markt
voor biologische mest, zodat het mogelijk blijft deze mest te vervoeren naar biologische
akkerbouwbedrijven die buiten deze straal zijn gelegen. Om vergelijkbare redenen is
voorts het vervoer van paarden- pony- en pluimveemest ten behoeve van ondernemers
die champignonsubstraat bereiden uitgezonderd. Daarnaast geldt het verbod niet voor
het vervoer van dierlijke mest naar een verwerkende onderneming. Op grond van artikel
1, eerste lid, onder ii, is dat een onderneming, niet zijnde een landbouwbedrijf,
in het kader waarvan dierlijke meststoffen worden verwerkt en verwerking is op grond
van artikel 1, eerste lid, onder dd, van de Meststoffenwet het behandelen van dierlijke
meststoffen tot een eindproduct dat voldoet aan de bij regeling van onder Minister
vast te stellen specificaties of het exporteren van dierlijke meststoffen. Daarmee
is dus ook de export van dierlijke meststoffen uitgezonderd van het vervoersverbod
uit het eerste lid.
Artikel I, onderdeel C
Artikel 21
Artikel 21 stelt het beschikken over een minimale oppervlakte grasland of bouwland
met andere rustgewassen dan gras verplicht voor het houden van melkvee. De norm betreft
0,20 hectare grasland of bouwland met andere rustgewassen dan gras in 2028 en de norm
wordt elke twee jaar aangescherpt met 0,05 ha per grootvee-eenheid tot 0,35 hectare
in 2034. Welke rustgewassen in aanmerking komen wordt opgenomen in een ministeriële
regeling op grond van artikel 21a, vierde lid. Het aantal stuks melkvee wordt uitgedrukt
in grootvee-eenheden en deze eenheden zijn afhankelijk van de jaarlijkse melkproductie
zoals uitgewerkt in artikel 21a, eerste tot en met derde lid.
Het aantal hectaren grasland of bouwland met andere rustgewassen dan gras betreft
de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond zoals gedefinieerd in artikel
1, eerste lid, onder m, van de Meststoffenwet. Gelet op deze definitie moet het gaan
om in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond die in het kader van een normale
bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is. Grond van het bedrijf die is gelegen
binnen de straal van 50 km van de bedrijfslocatie waarop de meststoffen zijn geproduceerd,
maar die niet in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik
is, kan dus voor de toepassing van de graslandnorm niet worden meegeteld als tot het
bedrijf behorende landbouwgrond. Voorts kan de landbouwgrond waarover een samenwerkingsovereenkomst
is gesloten die voldoet aan de voorwaarden die in nadere regels worden gesteld, ook
worden betrokken bij het voldoen aan de norm uit het eerste lid. Ten derde geldt dat
ook natuurterrein dat is beteeld met gras en dat voor natuurlijk beheer wordt beweid
met melkvee van het bedrijf van de landbouwer, meetelt voor het aantal hectaren dat
nodig is om te voldoen aan de graslandnorm. Al deze gronden moeten zijn gelegen binnen
een straal van 50 kilometer van het bedrijfsadres zoals dat bekend is bij RVO.
De overeenkomsten die zijn bedoeld in voorgesteld artikel 21, tweede lid, onder b,
van de Meststoffenwet worden gesloten tussen twee bedrijven als omschreven artikel
1, eerste lid, onder i, van de Meststoffenwet, waarvan tenminste één bedrijf melkvee
houdt. De melkveehouder kan de hectaren grasland of bouwland met andere rustgewassen
waarop de overeenkomst betrekking heeft laten meetellen om te voldoen aan de graslandnorm
uit het eerste lid.
Bij de samenwerkingsovereenkomst met overgang van het recht tot mestaanwending verkrijgt
de melkveehouder van een andere landbouwer het recht om op de percelen waarop de overeenkomst
betrekking heeft mest aan te wenden, binnen de gebruiksnormen die gelden voor de melkveehouder.
De melkveehouder is verplicht de mestaanwending op deze percelen te verantwoorden
en daarvan opgave te doen.
Het tweede type overeenkomst, de samenwerkingsovereenkomst met plicht tot levering
en plicht tot afname van dierlijke mest, gaat uit van het aanwenden van mest door
de ontvanger daarvan op percelen waarover de ontvanger zelf verantwoording aflegt
en opgave doet.
De eisen waaraan elk van de typen overeenkomsten dienen te voldoen worden geregeld
bij of krachtens algemene maatregel van bestuur (voorgesteld artikel 21, derde lid,
Meststoffenwet). Te denken valt aan gegevens over de bedrijven die de overeenkomst
sluiten, de productielocatie. de percelen en hoeveelheid mest waarop de overeenkomst
betrekking heeft en, de rustgewassen die op de percelen worden geteeld en hoeveel
dierlijke mest binnen de gebruiksnormen maximaal nog op de percelen kan worden aangewend.
In de lagere regelgeving zullen ook regels worden opgenomen over het verstrekken van
de samenwerkingsovereenkomsten aan RVO en op welke wijze dit moet gebeuren.
Artikel 21a
Voorgesteld artikel 21a, eerste tot en met derde lid, van de Meststoffenwet regelt
de wijze waarop het aantal grootvee-eenheden wordt bepaald voor. Dit aantal is afhankelijk
van de gemiddelde melkproductie op een bedrijf per koe per kalenderjaar. Deze wijze
van bepalen van het aantal GVE’s geldt alleen voor de toepassing van artikel 21 van
de Meststoffenwet, en laat onverlet dat het aantal GVE op andere plaatsen in de regelgeving
op andere wijze kan plaatsvinden. Voor de bepaling van de fosfaatexcretie en daarmee
het aantal benodigde fosfaatrechten wordt eveneens gebruik gemaakt van de gemiddelde
melkproductie in kg per koe per aangegeven kalenderjaar, waardoor de melkveehouder
al beschikt over dat gegeven. Omdat de definitie van melkvee in de Meststoffenwet
ook jongvee omvat (artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 2° en 3°, Meststoffenwet)
voorzien de leden twee en drie in GVE-getallen voor beide jongveecategorieën.
Met behulp van de gemiddelde melkproductie per koe per kalenderjaar, de tabel in artikel
21a en de GVE-getallen voor jongvee uit de leden twee en drie van voorgesteld artikel
21a kan dan vervolgens het aantal grootvee-eenheden (GVE) voor het bedrijf worden
bepaald zodat het aantal hectaren grasland of bouwland met overige rustgewassen waarover
een melkveehouder op grond van artikel 21, eerste lid, gemiddeld in een kalenderjaar
moet beschikken, kan worden berekend.
Het vierde lid regelt dat bij ministeriële regeling rustgewassen worden aangewezen
die kunnen worden meegewogen bij het voldoen aan de graslandnorm bedoeld in artikel
21 Meststoffenwet. Het moet daarbij allereerst gaan om gewassen die, vastgesteld ter
uitvoering van Verordening (EU)2021/2115 of het geldende actieprogramma Nitraatrichtlijn
zijn aangewezen als rustgewas. De lijst met rustgewassen op grond van de GLB-verordening
is opgenomen in Bijlage I van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 en de actieprogramma-rustgewassen
zijn opgenomen in de bijlage VIb van de Omgevingsregeling.
Daarnaast is vereist dat het moet gaan om rustgewassen die geschikt zijn als voer
voor melkvee. Voor de toepassing van de graslandnorm komen dus niet alle rustgewassen
van de GLB-lijst of de actieprogramma-lijst in aanmerking, maar alleen de rustgewassen
van de betreffende lijsten die kunnen dienen als voer voor melkvee en voorts gunstig
zijn voor milieu en bodemkwaliteit. Om hierover geen misverstand te laten bestaan,
zullen de voor de graslandnorm in aanmerking komende rustgewassen bij ministeriële
regeling worden vastgesteld.
Artikel I, onderdelen E en H en artikel III
Het nieuwe artikel 15a wordt toegevoegd aan de reeks artikelen, genoemd in artikel
51 van de Meststoffenwet, zodat overtreding van het vervoersverbod kan worden gesanctioneerd
met een bestuurlijke boete; overtreding van artikel 21, eerste lid, Meststoffenwet
is reeds in dit artikel opgenomen en dat blijft zo, opdat ook voor overtreding van
het inhoudelijk nieuwe artikel 21 van de Meststoffenwet een bestuurlijke boete kan
worden opgelegd. Voorts worden de artikelen 15a en 21 toegevoegd aan het tweede lid
van artikel 62, zodat het mogelijk is bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
regels te stellen over de hoogte van de bestuurlijke boetes die voor overtreding van
de artikelen 15a en 21 van de Meststoffenwet ten hoogste kunnen worden opgelegd.
Om in lijn met de handhavingssystematiek ten aanzien van de Meststoffenwet in elk
geval ook steeds strafrechtelijke handhaving mogelijk te maken, wordt artikel 15a
van de Meststoffenwet toegevoegd aan de artikelen waarvan overtreding in de Wet op
de economische delicten strafbaar is gesteld. Milieudelicten zijn opgenomen in artikel
1a van de Wet op de economische delicten en artikel 15a wordt toegevoegd aan de artikelen
van de Meststoffenwet in artikel 1a, onderdeel 3, van de Wet op de economische delicten,
zodat overtreding van de voorschriften die daar zijn opgenomen een economisch delict
vormen. Niet-naleving van de voorschriften die zijn opgenomen in dit artikelonderdeel
is op grond van artikel 2, vierde lid, van de Wet op de economische delicten aan te
merken als een overtreding in plaats van een misdrijf die kan worden bestraft met
hechtenis van ten hoogste zes maanden, taakstraf of geldboete van de vierde categorie.
Artikel II, onderdeel A
In artikel 2.25 is geregeld waarover het Rijk instructieregels kan geven aan onder
andere provincies. Het betreft dan instructieregels over de inhoud en motivering van
regels die de provincie moet stellen bij omgevingsverordening. Aan artikel 2.25, derde
lid, van de Omgevingswet wordt een onderdeel toegevoegd om ervoor te zorgen dat het
Rijk aan provincies ook instructieregels kan geven om bij omgevingsverordening regels
te stellen over maatschappelijke landbouwgebieden. Verwezen wordt in het onderdeel
naar de voorgestelde artikelen 2.31b en 4.19c van de Omgevingswet om aan te geven
waarop de instructieregels van het Rijk over maatschappelijke landbouwgebieden betrekking
op kunnen hebben.
Artikel II, onderdeel B
Uit artikel 2.31b van de Omgevingswet volgt dat het Rijk een instructieregel voor
provincies in het Besluit kwaliteit leefomgeving dient op te nemen over maatschappelijke
landbouwgebieden. Meer precies schrijft het artikel voor dat provincies ene instructieregel
krijgen voor het aanwijzen van en stellen van regels voor maatschappelijke landbouwgebieden.
Deze instructieregels over maatschappelijke landbouwgebieden worden gegeven met het
oog op de bescherming, het herstel en de ontwikkeling van natuur en het beschermen
van het milieu.
De instructieregel moet provincies ook opdragen om voor aangewezen maatschappelijke
landbouwgebieden in elk geval te regelen dat aan het houden van melkvee een zogenaamde
GVE-norm verbonden wordt van maximaal 1,5 grootvee-eenheid per hectare vanaf het jaar
2034 (voorgesteld artikel 2.31b, tweede lid, Omgevingswet). Deze GVE-norm is een andersoortige
norm dan de graslandnorm uit artikel 21 van de Meststoffenwet omdat het aantal GVE
bij de GVE-norm niet is gerelateerd aan hectares gras- of rustgewassen maar aan hectares
landbouwgrond. Waar het bij de graslandnorm gaat om voldoende hectares gras/rustgewassen
in relatie tot het aantal GVE’s met het oog op de waterkwaliteit, gaat het bij de
GVE-norm om een maximaal aantal GVE’s in relatie tot de landbouwgrond van een bedrijf
die verschillende milieudoelen kan dienen en daarom geschikt is om te worden ingezet
in maatschappelijke landbouwgebieden waar de milieuproblematiek niet steeds dezelfde
is. Beide normen, de landelijke graslandnorm en de GVE-norm, gelden in een gebied
voor maatschappelijke landbouw naast elkaar. Ten aanzien van de GVE-norm geldt niet
de verplichting voor het aanhouden van een bepaalde teelt om de hectaren te kunnen
meetellen. Wel zal, wanneer wordt voldaan aan de GVE-norm, veelal ook aan de graslandnorm
voldaan worden en is de GVE-norm in maatschappelijke landbouwgebieden de bepalende
factor voor de hoeveelheid melkvee-eenheden die mag worden gehouden. Het aantal GVE
wordt, evenals bij de graslandnorm, bepaald aan de hand van de gemiddelde jaarlijkse
melkgift zoals uitgewerkt in de tabel van voorgesteld artikel 21a, eerste lid, van
de Meststoffenwet.
Voor specifiek veenweidegebieden die worden aangewezen als maatschappelijk landbouwgebied
geldt dat de 1,5 GVE/ha-norm daar minder voor de hand ligt. In plaats daarvan wordt
voor dergelijke gebieden een hogere graslandnorm dan de graslandnorm van artikel 21
Meststoffenwet vereist als regel die daar in elk geval door provincies dient te worden
gesteld vanaf 2034. Dit wordt geregeld in het derde lid van voorgesteld artikel 2.31b.
Op deze manier blijft het mogelijk in veenweidegebieden waar voornamelijk gras wordt
geteeld ten behoeve van het houden van melkvee en minder akkerbouw plaatsvindt het
behoud van grasland te stimuleren. De graslandnorm dient daar dan tenminste 0,50 hectare
grasland of bouwland met overige rustgewassen per GVE te bedragen en is dus, vanwege
de bijzondere opgaven in het gebied die aanleiding zijn geweest tot het bij omgevingsverordening
aanwijzen van dat gebied voor maatschappelijke landbouw, hoger dan de landelijk geldende
graslandnorm.
Artikel II, onderdeel C
In artikel II, onderdeel C wordt de mogelijkheid opgenomen dat in de omgevingsverordening
ten aanzien van maatschappelijke landbouwgebieden lagere stikstofgebruiksnormen kunnen
worden gesteld wanneer dat voor het specifieke maatschappelijke landbouwgebied nodig
wordt geacht in verband met het behalen van de doelen voor de omgevingskwaliteit.
De mogelijkheid om bij omgevingsverordening af te wijken van de stikstofgebruiksnormen
die zijn vastgesteld op grond van artikel 10 Meststoffenwet geldt alleen in gebieden
die zijn aangewezen als maatschappelijk landbouwgebied. Ook is opgenomen dat het mogelijk
is bij omgevingsverordening een hogere graslandnorm vast te stellen voor melkveehouders
in maatschappelijke landbouwgebieden. Een hogere graslandnorm brengt mee dat een melkveehouder
over een groter aantal hectaren grasland of bouwland met overige rustgewassen per
GVE moet beschikken. Voor veenweidegebieden is in artikel 2.31b, derde lid van de
Omgevingswet bepaald dat in die gebieden per 2034 in plaats van een GVE-norm een graslandnorm
van ten minste 0,50 hectare grasland of bouwland met andere rustgewassen dan gras
per grootvee-eenheid moeten zal gelden. Tot 2034 is het op grond van artikel 4.19c,
tweede lid mogelijk voor provincies om in alle maatschappelijke landbouwgebieden een
hogere graslandnorm te stellen. Die mogelijkheid is er, vooruitlopend op de verplichting
per 2034. ook voor veenweidegebieden die als maatschappelijke landbouwgebieden zijn
aangewezen.
Artikel II, onderdeel D
Aan de definities die zijn opgenomen in de bijlage bij de Omgevingswet worden in verband
met de bepalingen voor maatschappelijke landbouwgebieden in de Omgevingswet drie definities
toegevoegd. Allereerst de definitie van de graslandnorm, die verwijst naar de norm
voor het aanhouden van een minimumaantal hectaren grasland of bouwland met andere
rustgewassen dan gras per GVE, zoals bepaald in artikel 21 van de Meststoffenwet.
Daarnaast is de definitie van grootvee-eenheid toegevoegd, die verwijst naar het bepalen
van het aantal grootvee-eenheden voor melkvee uit artikel 21a van de Meststoffenwet.
Het bepalen van het aantal GVE melkvee voor de GVE-norm in maatschappelijke landbouwgebieden
gebeurt dan op dezelfde wijze als voor de graslandnorm uit de Meststoffenwet. Ten
slotte is een definitie opgenomen van veenweidegebied. Hierbij wordt verwezen naar
de definitie van veengrond, zoals deze is opgenomen in artikel 1, eerste lid, onderdeel
n, van de Meststoffenwet. Voor veenweidegebieden komen alleen gebieden in aanmerking
in de provincies Fryslân, Noord-Holland, Zuid-Holland en Utrecht.
Artikel IV
Artikel IV bepaalt dat een landbouwer een passende financiële bijdrage moet ontvangen
voor activiteiten die hij verricht in gebieden die zijn aangewezen als maatschappelijke
landbouwgebieden. In het tweede lid is als voorwaarde voor het ontvangen van deze
vergoeding is voor houders van melkvee opgenomen dat zij niet meer dan 1,5 GVE, berekend
volgens de systematiek van artikel 21a Meststoffenwet, per hectare landbouwgrond houden.
In maatschappelijke landbouwgebieden (uitgezonderd als zodanig aangewezen veenweidegebieden)
zal deze GVE-norm op grond van artikel II, onderdeel B, pas vanaf 2034 verplicht gelden
(al kunnen provincies eerder voor een dergelijke norm kiezen). Vóór 2034 is echter
voor het ontvangen van een vergoeding steeds vereist dat de melkveehouder niet meer
dan 1,5 GVE melkvee/ha heeft, of de 1,5 GVE melkvee/ha als norm vooruitlopend op 2034
nu door provincies gesteld wordt of niet. Deze vergoedingsvoorwaarde geldt met andere
woorden reeds vanaf inwerkingtreding van deze wet. Voor deze vergoeding moet binnen
de geldende staatssteunkaders een regeling bij of krachtens algemene maatregel van
bestuur worden opgesteld. Op de staatssteunaspecten van die regeling wordt in de toelichting
op die regeling ingegaan.
Artikel V
In artikel VI is een samenloopbepaling opgenomen met de Wet gemeentelijke instrumenten
warmtetransitie. Deze samenloopt betreft alleen de nummering van een onderdeel en
heeft geen inhoudelijke gevolgen.
Artikel VI
Artikel VI bepaalt dat de inwerkingtreding van de wet plaatsvindt op een bij koninklijk
besluit te bepalen tijdstip. Zie ook paragraaf 12 van het algemeen deel van deze toelichting.
Artikel VII
Artikel VII stelt voor om onderhavig wetsvoorstel een citeertitel te geven, namelijk
«Wet grondgebondenheid en verantwoorde mestafzet».
Holman Grinwis
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
H. Holman, Tweede Kamerlid -
Mede ondertekenaar
Pieter Grinwis, Tweede Kamerlid
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.