Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 847 Wijziging van de Kernenergiewet ten behoeve van bedrijfsduurverlenging van kerncentrale Borssele
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
A. ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
Nederland heeft de ambitie om in 2050 klimaatneutraal te zijn. Volgens het Nationaal
Plan Energiesysteem (hierna: NPE) betekent dit dat het Nederlandse elektriciteitssysteem
al in 2035 CO2-neutraal moet zijn.1 Om deze doelstelling te behalen is het noodzakelijk dat de energiebronnen zon, wind
en kernenergie maximaal worden opgeschaald. Opschaling betekent voor kernenergie concreet
dat wordt ingezet op de bouw van nieuwe kerncentrales en op bedrijfsduurverlenging
van de kerncentrale Borssele.
Als eerste stap voor bedrijfsduurverlenging van de kerncentrale Borssele is het wijzigen
van de Kernenergiewet noodzakelijk. In artikel 15a van de Kernenergiewet is bepaald
dat de Kernenergiewetvergunning voor het in werking houden van de kerncentrale Borssele
per 31 december 2033 vervalt, voor zover het betreft het vrijmaken van kernenergie.
In het tweede lid is bepaald dat een aanvraag om een vergunning voor het vrijmaken
van kernenergie na 31 december 2033 niet in behandeling zal worden genomen. Daarmee
staat artikel 15a van de Kernenergiewet een bedrijfsduurverlenging van de kerncentrale
Borssele na 2033 in de weg.
Met het voorliggende wetsvoorstel wordt artikel 15a van de Kernenergiewet gewijzigd.
Met de wijziging wordt de vergunninghouder van de kerncentrale Borssele de mogelijkheid
geboden om een aanvraag te doen bij de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming
(hierna: ANVS) voor het wijzigen van de vergunning, bedoeld in artikel 15, onderdeel
b, van de Kernenergiewet, om het vrijmaken van kernenergie in de kerncentrale Borssele
voort te kunnen zetten.
De beslissing om een wijziging van de bestaande vergunning aan te vragen ligt bij
de vergunninghouder van de kerncentrale Borssele. Hierdoor is bedrijfsduurverlenging
– naast deze wetswijziging – afhankelijk van het indienen van de vergunningaanvraag
door de vergunninghouder en de beoordeling van de aanvraag en het besluit over het
verlenen van deze vergunning door de ANVS.
2. Hoofdlijnen van het voorstel
De kerncentrale Borssele heeft een vermogen van 485 MW, waarmee zij jaarlijks ongeveer
3,8 TWh aan CO2-neutrale elektriciteit produceert. Bedrijfsduurverlenging betekent het behoud van
CO2-neutrale elektriciteitsproductie en levert daarmee een aanzienlijke CO2-reductie op in vergelijking met elektriciteitsproductie uit fossiele brandstoffen.
Ook draagt de kerncentrale Borssele met een stabiele elektriciteitsproductie bij aan
de betrouwbaarheid en de leveringszekerheid van het elektriciteitssysteem. Daarnaast
blijft met de bedrijfsduurverlenging specifieke nucleaire kennis en ervaring behouden
in Nederland. Deze kennis en ervaring is van belang om in de toekomst meer kernenergie
aan de energiemix toe te kunnen voegen.
Een vergunning voor het in werking brengen en het in werking houden van een nucleaire
inrichting op grond van artikel 15, onderdeel b, van de Kernenergiewet is een vergunning
die voor onbepaalde tijd wordt verleend. Dit geldt ook voor de Kernenergiewetvergunning
voor de kerncentrale Borssele. Omdat het toenmalige kabinet de productie van kernenergie
in Nederland wilde beëindigen, is in 2010 artikel 15a in de Kernenergiewet opgenomen,
waarin bepaald is dat de vergunning vervalt met ingang van 31 december 2033, voor
zover het betreft het vrijmaken van kernenergie.2
Voor deze wetswijziging zijn meerdere varianten overwogen: het schrappen van artikel
15a van de Kernenergiewet, het opnemen van een nieuwe einddatum voor exploitatie van
de kerncentrale in de Kernenergiewet of het wijzigen van artikel 15a van de Kernenergiewet.
Het schrappen van artikel 15a van de Kernenergiewet wordt niet als een goede optie
gezien, omdat dit mogelijk als een rechtstreekse toestemming voor de bedrijfsduurverlenging
zou kunnen worden gezien. Dit omdat de Kernenergiewetvergunning voor kerncentrale
Borssele voor onbepaalde tijd is afgegeven.
Voor het opnemen van een nieuwe einddatum in artikel 15a van de Kernenergiewet is
niet gekozen, omdat een einddatum een uitzondering voor de kerncentrale Borssele was
en dit niet past in de systematiek van de Kernenergiewet: de andere nucleaire installaties
kennen ook geen wettelijke einddatum. Bovendien past het niet bij de huidige nucleaire
ambities.
Om te zorgen voor een soepele overgang van de situatie met een einddatum in de wet
naar de situatie zonder einddatum, is ervoor gekozen om artikel 15a van de Kernenergiewet
te wijzigen. Na de wijziging van artikel 15a van de Kernenergiewet kan de vergunninghouder
van de kerncentrale Borssele een aanvraag doen voor het wijzigen van de Kernenergiewetvergunning
om na 31 december 2033 het vrijmaken van kernenergie voort te kunnen zetten. Tevens
neemt deze wetswijziging voor de ANVS de belemmering weg om deze aanvraag in behandeling
te nemen. Met het gewijzigde artikel wordt in het tweede lid tevens duidelijk gemaakt
dat voor bedrijfsduurverlenging onderzoek moet worden gedaan naar de milieugevolgen
van het voortzetten van exploitatie na 2033 en dat een geactualiseerd veiligheidsrapport
moet worden aangeleverd. Ook wordt met de wijziging van artikel 15a van de Kernenergiewet
in het derde lid verduidelijkt dat artikel 15b van de Kernenergiewet het toetsingskader
voor de aanvraag van de vergunning vormt. Op deze wijze is beoogd duidelijkheid te
geven over de wijze waarop bedrijfsduurverlenging aangevraagd kan worden en beoordeeld
zal worden. Het vierde lid bepaalt dat de vergunninghouder het vrijmaken van kernenergie
na 31 december 2033 alleen mag voortzetten indien de ANVS de vergunning heeft verleend.
In het vijfde lid is tot slot bepaald dat artikel 15a vervalt op een bij koninklijk
besluit te bepalen tijdstip. Op het moment dat de wijzigingsvergunning is verleend
en onherroepelijk is geworden, is artikel 15a van de Kernenergiewet materieel uitgewerkt
en kan het komen te vervallen.
3. Verhouding tot hoger recht
Bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel is een milieueffectrapportage (hierna: mer)
uitgevoerd. Dit vloeit voort uit Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en
de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare
en particuliere projecten (PbEU 2012, L26), zoals gewijzigd bij Richtlijn 2014/52/EU
van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 tot wijziging van Richtlijn
2011/92/EU betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere
projecten (PbEU 2014, L124) (hierna: de mer-richtlijn), zoals uitgelegd door het Hof
van Justitie van de Europese Unie in het zogenoemde Doel-arrest.3 Daarbij is ook het op 25 februari 1991 te Espoo tot stand gekomen Verdrag inzake
milieueffectrapportage in grensoverschrijdend verband (Trb. 1991, 104) (hierna: het Espoo-Verdrag) betrokken, alsmede de handreiking bij het Espoo-Verdrag
over de toepasselijkheid van het Espoo-Verdrag op de bedrijfsduurverlenging van kerncentrales
en gekeken naar de mededeling van de Europese Commissie over de toepassing van de
mer-richtlijn op wijzigingen en uitbreidingen van projecten alsmede de belangrijkste
begrippen en beginselen die daarmee verband houden.4
Tevens is gekeken naar het op 25 juni 1998 te Aarhus tot stand gekomen Verdrag betreffende
toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake
milieuaangelegenheden (Trb. 1998, 289) (hierna: Verdrag van Aarhus).
Espoo-Verdrag en handreiking
Het Espoo-Verdrag verplicht partijen om voor voorgenomen activiteiten met een mogelijk
belangrijk nadelig grensoverschrijdend effect een milieueffectrapportageprocedure
vast te stellen, waarin voorzien is in publieksparticipatie. Hierbij kan sprake zijn
van een nieuwe activiteit of een ingrijpende wijziging van een bestaande activiteit.
De aanwezigheid hiervan, samen met mogelijk belangrijke nadelige grensoverschrijdende
milieueffecten, maken dat op grond van artikel 2, derde lid, van het Espoo-Verdrag
een mer moet worden uitgevoerd om die effecten in kaart te brengen.
Voor de toepasselijkheid van het Espoo-verdrag op bedrijfsduurverlenging van kerncentrales
is een specifieke handreiking opgesteld door een werkgroep met mandaat van de Vergadering
van Partijen («Meeting of the Parties») bij het Verdrag.5 In deze handreiking wordt ingegaan op de vraag in welke situaties sprake kan zijn
van bedrijfsduurverlenging. Eén van de situaties is wanneer een kerncentrale een vergunning
voor onbepaalde tijd heeft, maar de bedrijfsduur van de kerncentrale wettelijk begrensd
is.6 Dit is van toepassing op de situatie van de kerncentrale Borssele. Ook hier is de
vergunning verleend voor onbepaalde tijd, maar wordt de bedrijfsduur beperkt door
artikel 15a van de Kernenergiewet. Dit betekent dat de wetswijziging een bedrijfsduurverlenging
kan opleveren die valt onder de handreiking. In de Nederlandse context zal na de wetswijziging
echter nog een wijziging van de Kernenergiewetvergunning moeten worden aangevraagd
en verleend. De bedrijfsduurverlenging van de kerncentrale Borssele vindt dus plaats
in twee stappen. Dit komt in paragraaf 5.4 nader aan de orde.
In het kader van het Espoo-Verdrag zijn verder de bevindingen en aanbevelingen van
het implementatiecomité van het Espoo-Verdrag inzake de ontwerpbedrijfsduurverlenging
van twee kernreactoren van de Kozloduy kerncentrale in Bulgarije relevant.7 Deze bevindingen zijn bekrachtigd door de Vergadering van Partijen bij het Espoo-Verdrag
op 12-15 december 2023.8 In deze zaak speelde de vraag of via een mer de grensoverschrijdende milieugevolgen
in kaart moesten zijn gebracht voor de wijzigingen die Bulgarije had aangebracht aan
twee van de zes kernreactoren. De uitkomst die relevant is voor het uitvoeren van
een mer is dat ook kleine fysieke wijzigingen, in deze zaak uitgevoerd als onderhoud,
een significante wijziging (major change) kunnen inhouden, als deze wijzigingen bedoeld
zijn om de verlenging van de ontwerpbedrijfsduur te ondersteunen. Daarnaast zijn niet
alleen de grensoverschrijdende gevolgen van de wijzigingen relevant. Ook de grensoverschrijdende
gevolgen van het bestaand functioneren moeten in kaart worden gebracht. Het implementatiecomité
toetste in deze zaak voor het eerst direct aan de handreiking.
Mededeling Europese Commissie
Zoals hierna toegelicht, zijn de technische studies waarmee moet worden aangetoond
of bedrijfsduurverlenging van de kerncentrale Borssele na 2033 veilig mogelijk is,
bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel nog niet afgerond. Daarmee is het bij de
voorbereiding van dit wetsvoorstel nog niet zeker of voor bedrijfsduurverlenging fysieke
wijzigingen van de kerncentrale nodig zijn. Deze fysieke wijzigingen zijn mede van
belang voor de vraag of op grond van de mer-richtlijn een mer moet worden uitgevoerd
voor de bedrijfsduurverlenging.
De Europese Commissie heeft hierover in een mededeling het volgende aangegeven: «Bij verlenging van de levensduur en lange termijn exploitatie gaat het om specifieke
gevallen. In theorie kunnen beide voorkomen zonder dat er sprake is van werkzaamheden,
maar aangenomen mag worden dat zij in de EU-lidstaten wel gepaard gaan met werkzaamheden.»9 Ook in de handreiking bij het Espoo-Verdrag wordt gesteld dat het ongebruikelijk
is dat bedrijfsduurverlenging kan worden bewerkstelligd zonder fysieke wijzigingen.
Daarnaast kan uit de handreiking worden afgeleid dat onder omstandigheden een grensoverschrijdende
mer is vereist, ook bij afwezigheid van fysieke wijzigingen.10
Verdrag van Aarhus
Het Verdrag van Aarhus ziet op de toegang van burgers tot informatie en inspraakmogelijkheden
bij vergunningverleningstrajecten van bepaalde activiteiten. Uit bijlage I bij het
Verdrag van Aarhus blijkt dat kerncentrales onder de reikwijdte van dit verdrag vallen.
Uit artikel 6, eerste lid, van het Verdrag van Aarhus volgt dat besluiten over het
al dan niet toestaan van een kerncentrale en, waar dit van toepassing is, de heroverweging
of aanpassing van de voorwaarden voor het exploiteren van een kerncentrale (lid 10),
worden onderworpen aan publieksparticipatie. Voor mer-plichtige besluiten is deze
verplichting tot participatie opgenomen in artikel 6 vierde lid, van de mer-richtlijn.
Daarnaast is in artikel 8 van het Verdrag van Aarhus bepaald dat bij de voorbereiding
van regelgeving of andere wettelijk bindende regels, die een aanzienlijk effect op
het milieu kunnen hebben, de verdragspartijen trachten om doeltreffende inspraak in
een passend stadium te bevorderen.
In 2018 heeft het Nalevingscomité bij het Verdrag van Aarhus, het Aarhus Convention
Compliance Committee (hierna: het ACCC), een oordeel gegeven over de vergunning voor
de verlenging van de ontwerpbedrijfsduur van de kerncentrale Borssele in 2013.11
De aanbeveling is bekrachtigd door de Partijen bij het Verdrag van Aarhus op 18-20 oktober
2021.12 Het ACCC concludeerde dat onvoldoende gelegenheid was gegeven voor inspraak op het
opnemen van artikel 15a in de Kernenergiewet in 2010. Hieruit volgde de aanbeveling
om in vroegtijdige en doeltreffende inspraak te voorzien bij besluiten over de heroverweging
of aanpassing van de duur van nucleaire activiteiten die binnen de reikwijdte van
artikel 6 vallen.13
Aan de vereisten van het verdrag is in de eerste fase tegemoetgekomen door het ontwerpwetsvoorstel
en het milieueffectrapport (hierna: MER) ter inzage te leggen. De reacties op het
ontwerpwetsvoorstel en zienswijzen op het MER zijn betrokken bij de verdere voorbereiding
van bedrijfsduurverlenging. Bij de vergunningverlening zal opnieuw gelegenheid worden
geboden voor inspraak. In paragraaf 4 wordt het proces rondom de verdere besluitvorming
nader toegelicht.
Mer-richtlijn en Doel-arrest
In het Doel-arrest was sprake van een min of meer vergelijkbare situatie als de bedrijfsduurverlenging
van de kerncentrale Borssele. In deze procedure ging het om een verlenging met tien
jaar van de elektriciteitsproductie van twee kerncentrales in Doel in België, waarvoor
een wetswijziging nodig was. Met deze wetswijziging werd toestemming verleend voor
het voortzetten van de exploitatie van de kerncentrales Doel 1 en Doel 2 na de oorspronkelijke
in de wet vastgelegde einddatum. Na de wetswijziging waren nog uitvoeringsbesluiten
nodig, zoals een nieuwe individuele vergunning voor industriële elektriciteitsproductie.
Naar het oordeel van het Hof van Justitie maakten de door de Belgische wetgever vastgestelde
maatregelen en de onlosmakelijk daarmee verbonden moderniseringswerkzaamheden samen
deel uit van één en hetzelfde «project» in de zin van de mer-richtlijn. Naar het oordeel
van het Hof had voor dit project daarom al vóór de wetswijziging een mer moeten worden
uitgevoerd.
Het Belgische Grondwettelijk Hof, een rechtscollege met twaalf rechters die waken
over de inachtneming van de Grondwet door de wetgevers in België, heeft na het Doel-arrest
de wetswijziging vernietigd. Het Grondwettelijk Hof voerde hierbij aan dat «de bestreden wet, vóór de aanneming ervan, diende te worden voorafgegaan door een
milieueffectbeoordeling en een raadpleging van het publiek over het principe van de
verlenging (...) en over de gevolgen van die verlenging inzake moderniserings- en
beveiligingswerkzaamheden.»14
De Belgische federale overheid en de exploitant van de kerncentrale hebben vervolgens
een mer voor bedrijfsduurverlenging Doel 1 en 2 uitgevoerd. Deze mer is uitgevoerd
in twee delen. De beoordeling van de effecten van de beleidsbeslissing tot bedrijfsduurverlenging
is uitgevoerd in opdracht van de Belgische federale overheid. De beoordeling van de
effecten van de werkzaamheden ten behoeve van bedrijfsduurverlenging is uitgevoerd
door de exploitant van Doel 1 en 2.
De technische studies voor de bedrijfsduurverlenging van de kerncentrale Borssele
zijn nog niet afgerond op het moment dat dit wetsvoorstel zal worden ingediend bij
de Tweede Kamer. Daarmee is het op het moment van de parlementaire behandeling van
het wetsvoorstel nog niet duidelijk welke werkzaamheden precies nodig zijn voor bedrijfsduurverlenging
van de kerncentrale Borssele. De doorlooptijd van de voorbereidende stappen voor bedrijfsduurverlenging
– de voorbereiding en behandeling van dit wetsvoorstel, het indienen van een eventuele
vergunningaanvraag, de beoordeling daarvan door de ANVS en het uitvoeren van eventuele
werkzaamheden aan de kerncentrale – laat het niet toe om de uitkomsten van de technische
studies af te wachten voorafgaand aan de wetswijziging. Bij de voorbereiding van dit
wetsvoorstel is daarom gekozen voor het uitvoeren van een mer in twee delen: een eerste,
verkennend deel bij de voorbereiding van deze wetswijziging (hierna: mer fase 1) en
een tweede deel voor de uitwerking welke zal worden uitgevoerd bij de voorbereiding
van de aanvraag door de vergunninghouder bij de ANVS om de wijzigingsvergunning (hierna:
mer fase 2) (zie paragraaf 5.4).
4. Verdere besluitvorming
Vergunningsaanvraag, beoordeling en milieueffecten
Zoals aangegeven wordt met dit wetsvoorstel de vergunninghouder van de kerncentrale
Borssele de mogelijkheid geboden om een aanvraag te doen bij de ANVS voor het wijzigen
van de vergunning, bedoeld in artikel 15, onderdeel b, van de Kernenergiewet, om het
vrijmaken van kernenergie in de kerncentrale Borssele voort te kunnen zetten na 2033.
Indien de vergunninghouder deze aanvraag doet, zal de ANVS de aanvraag beoordelen
en een besluit nemen over de aanvraag voor het verlenen van de wijzigingsvergunning.
De ANVS zal de aanvraag toetsen aan de belangen zoals opgenomen in artikel 15b van
de Kernenergiewet, waaronder de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen.
De aanvraag zal de gegevens moeten bevatten die de ANVS in staat stelt om de aanvraag
te toetsen aan de in artikel 15b van de Kernenergiewet opgenomen belangen. De vereisten
uit artikel 11, eerste lid, van het Besluit kerninstallaties, splijtstoffen en ertsen
zijn ook van toepassing op deze aanvraag. Zo zal er naast een beschrijving van de
voorgenomen wijziging een aanvulling van het veiligheidsrapport nodig zijn. Daarnaast
levert de aanvrager de onderzoeken naar de gevolgen van de voortgezette exploitatie
voor het milieu aan. De 2e fase mer zal gebruikt worden om de milieugevolgen van het voortzetten van het vrijmaken
van kernenergie meer gedetailleerd inzichtelijk te maken. Het MER fase 1 en 2 samen
bieden een volledig overzicht in de milieugevolgen.
De ANVS zal de milieueffecten in de beoordeling van de aanvraag betrekken, ook als
deze niet het gevolg zijn van fysieke wijzigingen van de inrichting. Afhankelijk van
de omstandigheden kan, met het verbinden van een beperking of voorschrift(en) aan
de vergunning, het belang van «bescherming van mensen, dieren, planten en goederen»
worden beschermd (artikel 15c, tweede en derde lid, in verbinding met artikel 15b,
eerste lid, van de Kernenergiewet).
Uit de studies die door de vergunninghouder worden uitgevoerd moet blijken of het
technisch mogelijk en haalbaar is om de kerncentrale Borssele ook na 2033 veilig in
bedrijf te houden en welke wijzigingen en investeringen daarvoor nodig zijn. In deze
studies worden verschillende onderdelen van de kerncentrale Borssele onderzocht, zoals
het reactorvat, de ICT-systemen, de veroudering van materialen en de brandstofcyclus.
Het is aannemelijk dat uit deze studies zal volgen dat er fysieke wijzigingen (zoals
bijvoorbeeld het vervangen van verouderde onderdelen) nodig zijn om de bedrijfsduur
van de kerncentrale te verlengen.
Convenant Kerncentrale Borssele
In het Convenant Kerncentrale Borssele uit 2006 (hierna: het convenant) is nu nog
opgenomen dat EPZ, de exploitant van de kerncentrale, uiterlijk per 31 december 2033
de kerncentrale Borssele buiten bedrijf zal stellen.15
Om de exploitatie van de kerncentrale Borssele na 2033 voort te kunnen zetten is naast
deze wetswijziging, het aanvragen en verlenen van de vergunning, ook aanpassing of
beëindiging van het convenant nodig.
Eerder is in een intentieverklaring tussen het Rijk, de exploitant van de kerncentrale
en de aandeelhouders afgesproken om in overleg te treden over de afspraken die nodig
zijn om bedrijfsduurverlenging na 2033 mogelijk te maken. De aandeelhouders van EPZ
zijn terughoudend gebleken om mee te werken aan bedrijfsduurverlenging vanwege de
marktrisico’s en politieke onzekerheden die hiermee gepaard gaan. De decentrale overheden
hebben aangegeven dat aandeelhouderschap niet langer aansluit bij het risicoprofiel
dat provincies en gemeenten bereid zijn te dragen. Op nationaal niveau is er voor
kernenergie wel een direct publiek belang dat aandeelhouderschap in EPZ kan rechtvaardigen.16 Bedrijfsduurverlenging betekent namelijk het behoud van 485 MW CO₂-neutrale elektriciteitsproductie,
met een stabiele elektriciteitsproductie een bijdrage aan de betrouwbaarheid en de
leveringszekerheid van het elektriciteitssysteem en het behoud van specifieke nucleaire
kennis en ervaring in Nederland (paragraaf 2).
Naar aanleiding van verkennende gesprekken met de aandeelhouders van EPZ, heeft het
kabinet een niet bindend bod uitgebracht op de aandelen in ZEH Energy BV, waarin 70
procent van de aandelen in EPZ gehouden worden.17 Op het moment van het aanbieden van dit wetsvoorstel aan de Tweede Kamer lopen de
onderhandelingen over een eventuele overname van de aandelen in ZEH Energy BV nog.
Wanneer duidelijkheid is over de uitkomst van de onderhandelingen zal het convenant
moeten worden aangepast of beëindigd om de exploitatie van de kerncentrale Borssele
voort te kunnen zetten na 31 december 2033.
Onderdeel van het convenant is de afspraak dat de kerncentrale Borssele blijft behoren
tot de vijfentwintig procent veiligste watergekoelde en watergemodereerde vermogensreactoren
in de Europese Unie, de Verenigde Staten van Amerika en Canada. Daarbij is afgesproken
dat een benchmarkcommissie elke vijf jaar een rapport opstelt waarin wordt beoordeeld
of de kerncentrale Borssele nog aan deze norm voldoet. Sinds het convenant in werking
is getreden in 2006 hebben op het gebied van nucleaire veiligheid meerdere ontwikkelingen
plaatsgevonden. Zo is in 2015 de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming
(ANVS) opgericht als toezichthouder voor nucleaire veiligheid. De ANVS houdt doorlopend
toezicht op het naleven van de veiligheidseisen. Daarnaast is het principe van continue
verbetering van nucleaire veiligheid in de regelgeving geïmplementeerd. Een belangrijk
instrument hiervoor is de verplichting van de vergunninghouder om iedere tien jaar
te evalueren of de kerncentrale voldoet aan de stand van de techniek en of er maatregelen
zijn die de veiligheid verder kunnen verbeteren. Ook is de Richtlijn 2009/71/Euratom,
als gewijzigd door Richtlijn 2014/87/Euratom voor nucleaire veiligheid geïmplementeerd
in de Regeling nucleaire veiligheid kerninstallaties18.
Naar aanleiding van deze ontwikkelingen is geconcludeerd dat het in stand houden van
de benchmarkcommissie geen meerwaarde meer biedt boven op de versterkte systematiek
van nucleaire veiligheid.19 Bovendien geldt dat de benchmark geen internationaal erkend instrument is en geen
oordeel velt over de feitelijke veiligheid van de kerncentrale. Het afschaffen heeft
dan ook geen gevolgen voor de strikte veiligheidsvereisten waar de kerncentrale aan
moet voldoen.
5. Gevolgen
5.1 Burgers
Vanuit de gemeente Borsele en de provincie Zeeland zijn voorwaarden gepresenteerd
waar de bevolking van Zeeland en stakeholders aan hechten, de «Borselse Voorwaarden»
en de «Provinciale voorwaarden.15 Deze voorwaarden gaan in op het mitigeren van verschillende vormen van overlast en
het niet benadelen van de regio bij de locatiekeuze van Borsele voor meerdere grote
energieprojecten, waaronder bedrijfsduurverlenging van de kerncentrale Borssele.
De relevantie van de meeste Borselse Voorwaarden is afhankelijk van eventuele fysieke
wijzigingen aan de kerncentrale. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de overlast door bouwverkeer
en bouwwerkzaamheden. Ook kan bedrijfsduurverlenging gevolgen hebben voor de opslag
van radioactief afval. Vanuit de regio wordt verzocht om goed geïnformeerd te worden
over de ontwikkelingen rondom de bedrijfsduurverlenging. Hier zal in samenhang met
de mogelijke nieuwbouw van kerncentrales en de andere grote energieprojecten in de
regio rekening mee worden gehouden. Er wordt hiervoor gewerkt aan een Rijk-Regiopakket
in het kader van mogelijke nieuwbouw van kerncentrales. Rijk en regio streven gezamenlijk
naar een pakket van maatregelen dat uitgaat van het (zoveel mogelijk) mitigeren van
negatieve gevolgen en tegelijkertijd inspeelt op gezamenlijke kansen en belangen voor
de toekomst van de regio. Zo kan de leefomgevingskwaliteit gewaarborgd worden.
5.2 Bedrijven
Zoals aangegeven biedt dit wetsvoorstel de vergunninghouder van de kerncentrale Borssele
de mogelijkheid om een aanvraag te doen voor het wijzigen van de vergunning om het
vrijmaken van kernenergie in de kerncentrale Borssele voort te kunnen zetten na 2033.
Als zodanig brengt het wetsvoorstel geen directe regeldrukgevolgen voor bedrijven
met zich.
Indien de vergunninghouder besluit om een aanvraag voor deze wijzigingsvergunning
in te dienen, levert het voorbereiden van de aanvraag eenmalige indirecte regeldrukgevolgen
op voor specifiek één bedrijf, namelijk de exploitant van de kerncentrale. Naar schatting
zullen deze indirecte regeldrukgevolgen € 11,3 miljoen bedragen, waarbij een belangrijk
deel gaat naar de uitvoering van de technische studies voor bedrijfsduurverlenging.
Voor de uitvoering van deze studies heeft de toenmalig Minister van Economische Zaken
en Klimaat op aanvraag van de vergunninghouder een subsidiebeschikking afgegeven,
met goedkeuring van de Europese Commissie, omdat de steun verenigbaar is met de interne
markt.20 Dit is tevens het totaal aan directe of indirecte regeldrukgevolgen van dit wetsvoorstel.
Aan de subsidiebeschikking is de verplichting verbonden dat de vergunninghouder schriftelijk
verslag uitbrengt over de voortgang van het project. De vergunninghouder heeft aangegeven
dat nader onderzoek nodig is om aan te kunnen tonen dat voldaan kan worden aan de
actuele (internationale) standaarden voor bedrijfsduurverlenging. Ook de kosten voor
de inzet van externe (nucleaire) expertise liggen hoger dan aanvankelijk geraamd.
De vergunninghouder heeft aangegeven een verzoek tot wijziging van de subsidiebeschikking
in te zullen dienen voor de gewijzigde projectuitgaven. Hiervoor zal dan ook opnieuw
een goedkeuringsprocedure bij de Europese Commissie doorlopen moeten worden.
5.3 Overheid
Indien een wijziging van de vergunning voor het voortzetten van vrijmaken van kernenergie
wordt aangevraagd, zal de ANVS de aanvraag en de daarbij aangeleverde bewijsvoering
moeten beoordelen. Hierbij zal de ANVS de aanvraag in ieder geval toetsen aan de in
artikel 15b van de Kernenergiewet genoemde belangen.
De vergunninghouder van de kerncentrale zal ook na 2033 moeten blijven aantonen dat
de kerncentrale aan alle wettelijke en in de vergunning opgenomen veiligheidseisen
blijft voldoen. De ANVS houdt hier toezicht op.
5.4 Milieu
Zoals is toegelicht in paragraaf 3, worden de milieugevolgen van de bedrijfsduurverlenging
onderzocht in een mer in twee fasen: een eerste, verkennend deel bij de voorbereiding
van deze wetswijziging en een tweede deel voor de uitwerking welke zal worden uitgevoerd
bij de voorbereiding van de aanvraag van de wijzigingsvergunning.
Het doel van de mer-procedure is om de milieueffecten in beeld te krijgen die relevant
zijn voor de besluitvorming over de wetswijziging. Hierbij is gekeken naar de milieudruk
als gevolg van de huidige exploitatie van de kerncentrale Borssele. Deze milieueffecten
zijn beschreven in het milieueffectrapport voor fase 1 (hierna: MER fase 1) en de
aanvulling op het MER fase 1.
Het eerste deel van de mer is op advies van de Commissie voor de milieueffectrapportage
(hierna: Commissie mer) uitgevoerd op basis van informatie over de huidige installatie
en de huidige exploitatie. Daarbij zijn de milieugevolgen conform de jurisprudentie
van het Hof van Justitie zoveel als mogelijk in beeld gebracht.
5.4.1. Mer fase 1: Verkennend mer bij de wetswijziging
De eerste stap in de besluitvorming over de bedrijfsduurverlenging is de wijziging
van de Kernenergiewet. In lijn met het advies van Commissie mer is in de mer fase
1 verkend wat de milieueffecten van de kerncentrale Borssele in de huidige situatie
zijn. In het MER fase 1 zijn op basis van beschikbare milieujaarverslagen en diverse
veiligheidsrapportages van de vergunninghouder van de kerncentrale Borssele de huidige
milieueffecten van de kerncentrale Borssele zo volledig mogelijk in beeld gebracht.
Daarnaast geeft het MER waar mogelijk een doorkijk naar milieueffecten na 2033: ten
aanzien van welke milieuaspecten mogelijk negatieve effecten kunnen optreden en welke
aandachtspunten er zijn voor de volgende fase. Het MER fase 1 sluit af met een overzicht
van te monitoren milieuaspecten en een overzicht met geagendeerde aandachtspunten
voor de tweede fase (zie hieronder).
Uit het MER fase 1 komt op hoofdlijnen het volgende beeld naar voren:
Ecologie
Stikstofdepositie, het onttrekken en lozen van koelwater in de Westerschelde zijn
aspecten die samenhangen met de exploitatie van de kerncentrale Borssele. In de mer
fase 2 zal onderzocht moeten worden wat de gevolgen zijn van het voorzetten van de
exploitatie van de kerncentrale Borssele.
Stralingsbescherming
Er is in zeer beperkte mate sprake van stralingsbelasting bij normaal bedrijf van
de kerncentrale. Dit geldt voor de medewerkers in de kerncentrale en in zeer beperkte
mate van emissies van radioactieve stoffen. De belasting blijft binnen alle wettelijke
eisen ten aanzien van stralingsbescherming, inclusief de eisen betreffende emissies
naar lucht en water. Radioactieve emissies komen in de lucht, maar ook in de bodem.
De effecten hiervan zijn echter te verwaarlozen bij normaal bedrijf. Er is dus geen
sprake van significante milieudruk.
Nucleaire veiligheid
De kerncentrale Borssele voldoet in de huidige situatie aan alle relevante veiligheidseisen
ten aanzien van nucleaire veiligheid. In de aanvulling op het MER fase 1 is aangegeven
dat voor bedrijfsduurverlenging na 2033 de veiligheidsanalyses voor de kerncentrale
Borssele opnieuw zullen worden uitgevoerd op basis van de dan geldende regelgeving.
De calamiteiten en rampscenario’s en effecten in binnen- en buitenland zijn in beginsel
niet anders dan in de huidige situatie. Een toename van de milieudruk wordt daarbij
niet verwacht.
In de mer fase 1 zijn de risico's voor de omgeving door incidenten bij de kerncentrale
Borssele geanalyseerd, zie paragraaf 8.4.1. van het MER. De risico’s zijn het grootst
in de buurt van de kerncentrale en nemen sterk af naar mate de afstand toeneemt. De
risico's in de buurt van de kerncentrale blijven ruim binnen de criteria, en de marges
tot deze criteria zijn dus groter naarmate de afstand tot de kerncentrale toeneemt.
Water
De kerncentrale Borssele heeft mogelijk relevante milieudruk op de waterkwaliteit
als gevolg van het lozen van warm koelwater, en ook op de waterkwantiteit door het
inlaten van koelwater. In de mer fase 2 dient onderzocht te worden of de effecten
van koelwaterlozingen en van klimaatverandering (vooral drogere zomers met minder
beschikbaarheid van koelwater) verslechteren als gevolg van bedrijfsduurverlenging.
Veiligheid (niet-nucleair) en gezondheid
De kerncentrale Borssele heeft geen relevante milieudruk op de niet-nucleaire veiligheidssituatie
en ook geen relevante milieudruk op de gezondheid van omwonenden.
Bodem
De kerncentrale Borssele heeft geen relevante milieudruk op de bodem in de huidige
situatie.
Geluid
De kerncentrale Borssele heeft geen relevante milieudruk als gevolg van geluidemissies
in de huidige situatie.
5.4.2 Tussentijds toetsingsadvies op MER fase 1
De Commissie mer geeft aan het MER fase 1 toegankelijk, methodisch opgezet, prettig
leesbaar en goed verzorgd te vinden. Daarnaast vindt de Commissie mer het positief
dat duidelijk is aangegeven welke milieu-informatie in het MER fase 1 is uitgewerkt
en welke milieu-informatie later volgt. Volgens de Commissie mer vraagt een complex
besluitvormingstraject om een tijdige en zo veel mogelijk logische volgorde van afwegingen.
De Commissie mer adviseert de resultaten van een brede milieuafweging over de noodzaak
van kernenergie en de plaats van kernenergie in de energie-mix op tijd beschikbaar
en openbaar te maken. Op tijd beschikbaar betekent volgens de Commissie mer voorafgaand
aan de besluitvorming door de Tweede en Eerste Kamer over het wetsvoorstel. Ook adviseert
de Commissie mer dit te doen voor de resultaten van het onderzoek naar de samenhang
tussen alle (Rijks)energieprojecten in Borssele en het daaraan verbonden verdelingsvraagstuk.
De Commissie mer signaleert daarnaast dat in het MER fase 1 op een aantal onderwerpen
nog milieu-informatie ontbreekt. De Commissie mer noemt hier water en natuur, nucleaire
veiligheid, calamiteiten en rampscenario’s en nucleair afval.
De Commissie adviseert de ontbrekende milieu-informatie op te nemen in een aanvulling
op het MER. Daarnaast adviseert de Commissie mer om voor alle milieuaspecten samen
te vatten op basis van welk milieuonderzoek en welke argumenten de in beeld gebrachte
milieudruk na 2033 acceptabel (te maken) is. Hierdoor kan deze informatie betrokken
worden bij de besluitvorming van de Tweede en Eerste Kamer over het wetsvoorstel.
5.4.3 Reactie op het advies
Het Ministerie van Klimaat en Groene Groei (KGG) heeft een studie «kernenergie in
de energiemix» laten uitvoeren. Met deze studie is de milieu impact van een aantal
scenario’s voor kernenergie geanalyseerd. De analyse laat zien dat kernenergie, windenergie
en zon-pv naast elkaar kunnen bestaan. Geen enkele energiebron is zonder enige milieu-impact
en diversificatie heeft voordelen om de absolute impact voor het milieu te verlagen.
De conclusie die uit de studie volgt is dat kernenergie, wind en zon-pv op alle onderdelen
beter en schoner scoren dan fossiele brandstoffen. De inzet op meer kerncentrales
betekent dat er minder windturbines (op zee en land) en zonnevelden nodig zullen zijn.
Daarmee is de inzet op kernenergie, naast wind en zon-pv, ook vanuit milleu-impact
een zinvolle toevoeging aan het energiesysteem.
Daarnaast buigt het Ministerie van KGG zich over de verdeling van de beperkte ruimte
voor alle energieprojecten in Borssele. Dit verdelingsvraagstuk wordt verder uitgewerkt
tussen de betrokken partijen (overheden, bedrijfsleven, havenbedrijf). In een bredere
overlegstructuur wordt nu gewerkt aan alle rijksopgaven die binnen het Sloegebied
spelen. Zo zijn er integrale werkgroepen waar de verschillende belangen op tafel liggen
en worden vanuit de provincie diverse ontwerpateliers georganiseerd om duiding te
geven aan de ruimteclaims in de regio. Op dit moment is er echter geen zicht op dat
een integrale visie voor het gebied zal worden vastgesteld, vanwege de complexiteit
en risico’s die verbonden zijn aan het aan elkaar koppelen van alle afzonderlijke
procedures die nu lopen.
De door de Commissie mer aangewezen milieuthema’s zijn verder in beeld gebracht en
ontbrekende informatie is aangevuld en opgenomen in de aanvulling op het MER fase
1.
5.4.4. Aanvulling MER fase 1
In de aanvulling op het MER fase 1 wordt nader ingegaan op algemene onderwerpen als
kernenergie in de mix, de (Rijks)energieprojecten in de regio Borssele en de volgorde
van de procedure. Hierbij is per onderwerp aangegeven hoe met het advies van de Commissie
mer en de zienswijzen wordt omgegaan. Daarnaast wordt nader ingegaan op de onderwerpen
natuur, water, stralingsbescherming en nucleaire veiligheid.
Kernenergie in de mix
De vraag «waarom kernenergie in de Nederlandse energiemix» wordt in het MER fase 1
niet beantwoord. Het kabinet erkent dat het antwoord op deze vraag wel van belang
is voor het wijzigen van de Kernenergiewet. In een aparte studie is de milieu-impact
in beeld gebracht van een aantal scenario’s voor kernenergie (paragraaf 5.4.4.).
Kernenergie als CO2 neutrale energiebron
Kernenergie kan als CO2-arme energiebron aangeduid worden. Bij de opwekking van elektriciteit in een kerncentrale
komt geen CO2 vrij, maar wel in de splijtstofketen en bij de bouw van kerncentrales. Dit blijft
echter – net als elektriciteitsopwekking met zon en wind – beperkt in vergelijking
met fossiele brandstoffen.
Energiehub Borssele
Het Ministerie van KGG werkt nu in een bredere overlegstructuur aan alle rijksopgaven
die binnen het Sloegebied spelen. Zo zijn er integrale werkgroepen waar de verschillende
belangen op tafel liggen, en worden vanuit de provincie diverse ontwerpateliers georganiseerd
om duiding te geven aan de ruimteclaims in de regio.
Afhankelijkheid buitenland
De doelstelling om minder afhankelijk te zijn van het buitenland blijft overeind,
maar moet worden genuanceerd. Voor het geschikt maken van opgewerkt verbruikt uranium
voor hergebruik maakt de brandstofleverancier van kerncentrale Borssele gebruik van
een Russische subcontractor. Er is geen alternatief voor de geleverde diensten van
deze subcontractor. In de huidige splijtstofcyclus zit een stap in het proces van
hergebruik die in Rusland wordt uitgevoerd. Inzet is te onderzoeken of en hoe de stap
in het proces die in Rusland wordt uitgevoerd doorbroken kan worden en welke afwegingen
daarbij te maken zijn. Voor de situatie ná bedrijfsduurverlenging na 2033 zullen nieuwe
contracten worden afgesloten. De conclusie van dit onderdeel in het MER blijft overeind.
Nederland is en zal afhankelijk blijven van het buitenland voor haar energievoorziening.
Door in te zetten op een diversificatie van energiebronnen, wordt Nederland wel minder
afhankelijk van slechts één bron.
Het effect van warmtelozing
Recent is een modellering gemaakt van de warme koelwaterpluim van de kerncentrale
Borssele, in combinatie met drie andere warmtepluimen in de omgeving. De kerncentrale
Borssele heeft het grootste aandeel in de gecombineerde warmtepluim. Uit voorzorg
zijn de inzichten uit de gecombineerde warmtepluim aangehouden.
Uit het model blijkt dat de warmtepluim uit een relatief dunne laag opgewarmd water
bestaat die op het koudere water drijft, met een omvang van tot ongeveer 500 m breed
en 1000 m lang. Ter vergelijking: het waterlichaam Westerschelde heeft in totaal een
oppervlak van 327 km2. Bij een koelwaterpluim van ongeveer 0,5 km2 omvat deze dus ongeveer 0,15% van het waterlichaam. Binnen de mengzone, dus direct
nabij de uitstroomlocatie van de kerncentrale Borssele, kunnen temperatuurverschillen
optreden tot 10 °C boven de achtergrondwaarde.
Het effect van de warmtelozing op verschillende levensgemeenschappen in de huidige
situatie is indicatief in beeld gebracht. De uitkomst is dat de gevolgen voor de beschouwde
levensgemeenschappen (fytoplankton en zoöplankton, macrofauna, vissen, vogels en zeezoogdieren)
verwaarloosbaar zijn.
Visinzuiging
In de aanvulling op het MER fase 1 is op basis van de omvang van de onttrekking van
koelwater door de kerncentrale Borssele, gerelateerd aan het volume aan water dat
per getijde in of uit de Westerschelde stroomt, een theoretische inschatting gemaakt
van het effect van deze onttrekking. In het onttrokken water kunnen aquatische organismen
aanwezig zijn die zich niet tegen de stroming verzetten of slechts een beperkte zwemcapaciteit
hebben. Het gaat hier met name om plankton, viseieren, vislarven en jonge vis.
De conclusie van het aanvulling op het MER fase 1 op dit onderdeel is dat effecten
van visinzuiging op beschermde natuurwaarden niet met zekerheid kunnen worden uitgesloten
zonder nader onderzoek. Dit nadere onderzoek zal plaatsvinden in de mer fase 2.
Stikstof
Uit het MER fase 1 blijkt dat het aandeel van de kerncentrale Borssele aan de totale
stikstofdepositie in omliggende natuurgebieden maximaal 0,9% is (5,5 mol N/ha/jr van
600 mol N/ha/jr). Ondanks een verwachte afname in de totale stikstofdepositie tot
2035 is het volgens de aanvulling op het MER fase 1 aannemelijk dat drempelwaarden,
in de vorm van kritische depositie waarden (KDW) van habitattypen, lokaal overschreden
zullen blijven worden. Dit maakt dat negatieve effecten op beschermde natuurwaarden
(het overschrijden van drempelwaarden) na 2033 niet op voorhand zijn uit te sluiten
zonder nader onderzoek. Dit onderzoek volgt in de mer fase 2.
Milieudruk
In de aanvulling op het MER fase 1 wordt geconstateerd dat effecten van de milieudruk
niet op voorhand zijn uit te sluiten. In de mer fase 2 zal nader worden onderzocht
welke gevolgen de voorgezette exploitatie van de kerncentrale Borssele heeft op de
milieudruk voor de Westerschelde.
Stralingsbescherming en nucleaire veiligheid
Radioactieve lozingen
De exploitant van de kerncentrale Borssele laat metingen uitvoeren in de omgeving
van de kerncentrale. Hierbij wordt de activiteit gemeten in wier, sediment, water
en gras. Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) controleert deze
metingen met eigen metingen. Door het RIVM wordt geconcludeerd dat er geen radiologische
verontreinigingen worden geconstateerd die te herleiden zijn tot de kerncentrale.
Al decennia worden metingen gerapporteerd die op of onder de detectiegrens van de
meetapparatuur liggen. Hiermee is niet aannemelijk dat de bedrijfsvoering van de kerncentrale
radiologische consequenties heeft voor de omgeving. Aangezien de bedrijfsvoering van
de kerncentrale bij een verlenging van de bedrijfsduur niet wezenlijk zal veranderen,
is geen verandering in dit beeld te verwachten.
Lozing hulpstoffen koelwater
De exploitatie van kerncentrale Borssele vindt al lange tijd plaats. Het lozen van
hulpstoffen in het koelwater heeft niet geleid tot het overschrijden van de (deels
op ecologische effecten gebaseerde) waterkwaliteitsnormen van KRW-relevante stoffen.
Daarnaast zijn de maximale concentraties en te lozen volumes geregeld via de watervergunning
van de exploitant van de kerncentrale Borssele. Daardoor is het uitgangspunt dat het
lozen van de hulpstoffen door de kerncentrale Borssele niet leidt tot onacceptabele
milieueffecten in de huidige situatie.
Nucleaire veiligheid
De nucleaire veiligheid van de kerncentrale wordt beoordeeld op basis van deterministische
veiligheidsanalyses (beheersing van ontwerpongevallen) en een probabilistische veiligheidsanalyse
(beheersing van buitenontwerpongevallen). De analyses en de uitkomsten hiervan zijn
opgenomen in het Veiligheidsrapport, dat onderdeel is van de Kernenergiewetvergunning
van de exploitant van de kerncentrale Borssele.
De uitkomsten van de analyses zijn getoetst aan de wettelijke criteria zoals opgenomen
in het Besluit kerninstallaties, splijtstoffen en ertsen (Bkse). De Commissie mer
merkte op dat het lijkt alsof getoetst is aan verouderde criteria. Hierover is het
volgende op te merken. Het Bkse is weliswaar oorspronkelijk in 1969 in werking getreden,
maar is sindsdien steeds vernieuwd en uitgebreid, waarbij de huidige risicocriteria
waaraan getoetst wordt dateren uit 2002. De laatste wijziging van dit besluit dateert
van 1 januari 2024. De criteria in het Bkse voldoen daarmee aan de nationale en internationale
stand van de techniek.
Radioactief afval
In het MER fase 1 is aangegeven wat de kerncentrale Borssele per jaar aan radioactief
afval produceert. Bij bedrijfsduurverlenging zal geen wijziging zijn van deze jaarlijkse
productie. De hoeveelheden van dit afval zullen dus lineair als functie van de tijd
toenemen. De Centrale Organisatie Voor Radioactief Afval (COVRA) heeft voldoende opslagcapaciteit
voor de extra productie.
Bij bedrijfsduurverlenging zal de kerncentrale langer bedreven worden en daarmee zal
de blootstelling van bepaalde installatiedelen aan ioniserende neutronenstraling vanuit
de reactorkern eveneens langer duren. Hierdoor kan de activiteitconcentratie in het
bestraalde materiaal toenemen. Tegelijkertijd zal bij het al eerder geactiveerde materiaal
verval optreden. Het eindresultaat zal zijn dat globaal evenveel materiaal geactiveerd
is en dus als radioactief materiaal behandeld dient te worden. Mogelijk neemt voor
de langlevende nucliden (nucliden met een lange vervaltijd) de activiteit per gewichtseenheid
wat toe. Dit zal op de totale hoeveelheid radioactief afval echter een beperkte invloed
hebben.
5.4.5 Conclusie
Ook met bovengenoemde aanvullingen op het MER fase 1, blijft de conclusie van het
MER fase 1 overeind. Op voorhand, op basis van het nu uitgevoerde onderzoek, zijn
er geen directe belemmeringen voor de beoogde wetswijziging. De exacte milieueffecten
van de kerncentrale Borssele zullen als onderdeel van een eventuele vergunningaanvraag
voor bedrijfsduurverlening (mer fase 2) in het dan geldende milieu en met de dan geldende
wet- en regelgeving in beeld worden gebracht.
5.4.6 Mer fase 2: mer bij de vergunningaanvraag voor de bedrijfsduurverlenging
Het milieuonderzoek in de mer fase 2 zal concreter en gedetailleerder zijn dan het
onderzoek in de mer fase 1 en zal worden toegespitst op de situatie dat de kerncentrale
na 31 december 2033 langer in bedrijf blijft. Bij de beoordeling van de milieueffecten
in mer fase 2 kunnen namelijk ook de uitkomsten van de technische studies worden meegenomen.
Indien uit de haalbaarheidsstudies wijzigingen aan de kerncentrale nodig blijken te
zijn, kunnen deze ook worden meegenomen.
5.5 Grensoverschrijdende effecten
Gezien de aard van het project en de ligging van de kerncentrale Borssele kunnen grensoverschrijdende
effecten niet worden uitgesloten. Vanwege het Espoo-verdrag zijn publiek en autoriteiten
in buurlanden op dezelfde wijze en hetzelfde moment betrokken bij de mer-procedure
als die in Nederland. Zie paragraaf 6 voor nadere toelichting.
5.6 Financiële gevolgen
Op dit moment is nog niet duidelijk welke investeringen in de kerncentrale Borssele
nodig zijn voor het voortzetten van vrijmaken van kernenergie na 2033 en welke kosten
daarmee gepaard gaan. Dit maakt deel uit van de technische studies die op dit moment
worden uitgevoerd.
6. Advies en consultatie
6.1 Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR)
De regeldrukeffecten zoals omschreven in paragraaf 5.2 zijn voorgelegd aan het ATR.
Het college heeft de regeldrukeffecten beoordeeld langs het toetsingskader: nut- en
noodzaak, minder belastende alternatieven, werkbaarheid en gevolgen regeldruk. Op
basis van haar bevindingen heeft het college het dictum «de wijzigingswet indienen»
afgegeven.
6.2 Advies Commissie voor de milieueffectrapportage (Commissie mer)
De Commissie mer heeft advies uitgebracht over de Notitie Reikwijdte en Detailniveau
voor de bedrijfsduurverlening kerncentrale Borssele.21 De belangrijkste aanbevelingen uit het advies houden verband met het duidelijk afbakenen
hoe de wetswijziging past binnen de bredere besluitvorming over kernenergie in Nederland.
Daarnaast vraagt de Commissie aandacht voor andere grote energieprojecten in de regio
Borssele.
De Commissie mer heeft tevens advies uitgebracht over het MER bij de wetswijziging.22 Naar aanleiding van het advies van de Commissie mer is het MER fase 1 aangevuld (zie
paragraaf 5.4 van deze memorie van toelichting).
6.3 Terinzagelegging en zienswijzenprocedure
Het ontwerpwetsvoorstel en het milieueffectrapport voor de wetswijziging hebben tegelijkertijd
ter inzage gelegen voor het publiek. Hierbij zijn 206 zienswijzen ingediend, afkomstig
van burgers, niet-gouvernementele organisaties (NGO’s) en lokale overheden uit Nederland
en omringende landen.
Naar aanleiding van de ter inzage legging en de reacties die zijn binnengekomen op
het MER fase 1 is een reactienota opgesteld. In de reactienota is gereageerd op de
ingekomen zienswijzen op het MER fase 1. In de reactienota is tevens gedetailleerder
aangegeven hoe is omgegaan met het tussentijdse advies van de Commissie mer. Voor
een volledig beeld van het inspraakproces wordt verwezen naar de reactienota. Bij
de aanvulling op het MER fase 1 is ook al op hoofdlijnen ingegaan op een aantal zienswijzen
op het MER fase 1. Naar aanleiding van de ter inzage legging en de reacties die zijn
binnengekomen op het ontwerpwetsvoorstel is een consultatieverslag opgesteld.
Op hoofdlijnen worden de belangrijkste onderwerpen van de reactienota en het consultatieverslag
hierna besproken.
6.3.1 Reactienota zienswijzen op het MER fase 1
Leeftijd van de kerncentrale
Meerdere indieners maken zich zorgen over de leeftijd van de kerncentrale en wat die
leeftijd betekent voor de veiligheid.
De vergunninghouder van de kerncentrale Borssele heeft gedurende de bedrijfsduur meerdere
veiligheidsevaluaties uitgevoerd en daarop zijn meerdere maatregelen doorgevoerd om
de centrale veilig te houden. Daarmee is het veiligheidsniveau verhoogd. De huidige
centrale is daardoor robuuster dan de centrale zoals die in 1973 in bedrijf is genomen.
De veiligheid van de kerncentrale en van alle systemen, structuren en componenten
(SSC's) is in het veiligheidsrapport en onderliggende onderbouwing aangetoond tot
een bedrijfsduur van 60 jaar (2033). Wanneer de vergunninghouder de kerncentrale daadwerkelijk
langer in bedrijf wil houden zal hij moeten aantonen dat de installatie daarna veilig
is en dat de installatie, rekening houdend met verdere veroudering, dit ook naar de
toekomst toe blijft.
Nucleaire veiligheid en radiologische effecten
De kerncentrale Borssele moet nu en in de toekomst blijven voldoen aan de veiligheidseisen
en de risicodoelstellingen uit het wettelijk kader (artikel 6 van de Regeling nucleaire
veiligheid kerninstallaties en artikel 18 van het Bkse). Een bedrijfsduurverlenging
verandert niets aan deze veiligheidsdoelstellingen. De ANVS beoordeelt steeds of de
kerncentrale aan de gestelde veiligheidseisen voldoet. De kerncentrale Borssele heeft
gedurende de bedrijfsduur meerdere veiligheidsevaluaties uitgevoerd en daarop zijn
meerdere maatregelen doorgevoerd om de centrale te verbeteren. De exploitant heeft
op grond van wet- en regelgeving een continue verplichting om uit rampen en uit kleine
storingen bij andere installaties lering te trekken. De ANVS ziet hier ook op toe.
Radioactief afval
Het door de kerncentrale Borssele geproduceerde radioactief afval wordt bij COVRA
opgeslagen. Deze opslag moet aan strenge veiligheidseisen voldoen en wordt gecontroleerd
door de ANVS. COVRA heeft voldoende ruimte voor een lineaire toename van radioactief
afval bij een bedrijfsduurverlenging. Voor ontmantelingsafval in de toekomst zal ook
ruimte beschikbaar blijven.
Stroomvoorziening
Meerdere indieners gaan in op de stroomvoorziening en de stabiliteit van het net.
Het uitfaseren van fossiele brandstof wordt zoveel mogelijk opgevangen door onder
andere energie op te wekken met groene bronnen zoals wind, zon, en zo mogelijk ook
kernenergie. Op dit moment heeft de kerncentrale een stabiele plek in het huidige
energienet.
Cyber security
De vergunninghouder moet over een door de ANVS goedgekeurd beveiligingspakket beschikken.
In dat beveiligingspakket beschrijft de vergunninghouder de beveiligingsmaatregelen
die hij neemt om te voldoen aan de vastgestelde referentiedreiging. Cybersecurity
(digitale veiligheid) is hier ook in opgenomen.
Grensoverschrijdende effecten
Meerdere indieners uit het buitenland geven aan zich zorgen te maken over de grensoverschrijdende
gevolgen van een ongeval bij de kerncentrale Borssele waardoor radioactieve stoffen
hun woonplaats of regio bereiken. Ter voorbereiding op een mogelijk kernongeval wordt
voor het bepalen van zogenoemde preparatieszones uitgegaan van maatgevende ongevalscenario’s.
De preparatiezones worden in het Landelijk Crisisplan – Straling (LCPS) opgenomen.
Op basis van de vastgestelde preparatiezones dienen de betrokken Veiligheidsregio’s
zich voor te bereiden. In het Nederlandse juridische kader zijn daarnaast wettelijke
eisen opgenomen met betrekking tot het individuele risico en het groepsrisico, waaraan
wordt getoetst in een vergunningverleningsprocedure. Bij de bepaling of aan deze wettelijke
eisen voldaan kan worden, wordt onder meer rekening gehouden met de daadwerkelijke
aanwezige populatie evenals een voorgeschreven weersituatie. Indien hieraan niet voldaan
kan worden, wordt een vergunning geweigerd.
6.3.2 Het consultatieverslag
Het consultatieverslag spitst zich toe op de zienswijzen die betrekking hebben op
de wetswijziging. Hierbij zijn op hoofdlijnen de volgende onderwerpen naar voren gebracht.
De wetswijziging
In de zienswijzen is de vraag opgeworpen waarom niet gekozen is voor het schrappen
van artikel 15a van de Kernenergiewet.
Het schrappen van artikel 15a van de Kernenergiewet werd niet als een goede optie
gezien, omdat dit mogelijk als een rechtstreekse toestemming van de overheid voor
de bedrijfsduurverlening zou kunnen worden gezien. Dit omdat de Kernenergiewetvergunning
voor kerncentrale Borssele voor onbepaalde tijd is afgegeven.
Onbepaalde tijd
In verschillende zienswijzen komt de zorg naar voren dat het schrappen van de einddatum
uit de Kernenergiewet voor de exploitant van de kerncentrale mogelijk zou maken om
de kerncentrale voor onbepaalde tijd door te laten draaien. Dit zou, gecombineerd
met de gevorderde leeftijd van de kerncentrale, op een bepaald moment tot grote veiligheidsrisico’s
kunnen leiden.
Het niet opnemen van een einddatum in de wet staat niet gelijk aan een toestemming
voor de kerncentrale Borssele om daadwerkelijk onbeperkt in bedrijf te blijven; voor
de bedrijfsduurverlening zal een wijzigingsvergunning moeten worden verleend. Daarnaast
moet gedurende het in bedrijf zijn van de kerncentrale de veiligheid te allen tijde
zijn aangetoond en hier houdt de ANVS nauw toezicht op.
Verhouding tussen de wet, de tienjaarlijkse evaluatie en het veiligheidsrapport
In een aantal zienswijzen kwam de vraag naar voren hoe de Kernenergiewet, de tienjaarlijkse
evaluatie en het veiligheidsrapport zich tot elkaar verhouden.
Hierop is in het consultatieverslag aangegeven dat de Kernenergiewet en daarop gebaseerde
regelgeving, de vergunningsvoorschriften, de zogeheten tienjaarlijkse evaluatie («10EVA»)
en het veiligheidsrapport samen het veiligheidsregime vormen waarbinnen de kerncentrale
Borssele functioneert. Daarnaast is in het consultatieverslag de betekenis van de
verschillende termen geduid.
Besluitvorming bedrijfsduurverlenging
In een aantal zienswijzen is naar voren gebracht dat door de mer in twee fasen te
verdelen het parlement niet over alle milieu-informatie beschikt bij behandeling van
het wetsvoorstel.
Hierop is in het consultatieverslag aangegeven dat het parlement bij de behandeling
van de wetwijziging kan besluiten over het mogelijk maken van bedrijfsduurverlenging
door middel van een wijzigingsvergunning. Hierbij zijn de milieueffecten van de exploitatie
van de kerncentrale op basis van de nu beschikbare informatie zo volledig mogelijk
in beeld gebracht. Vervolgens is de ANVS bevoegd om bij een eventuele vergunningaanvraag
de dan volledig in kaart gebrachte veiligheidsaspecten en milieueffecten mee te nemen
in de beoordeling van de vergunningaanvraag.
Vernietiging
In een van de zienswijzen kwam de vraag naar voren wat het effect is van een vernietiging
van de wijzigingsvergunning door de rechter. Een eventuele vernietiging zou in beginsel
alleen het besluit omtrent de wijzigingsvergunning raken. Dat betekent dat de aanvraag
waarop het bevoegd gezag moet beslissen blijft bestaan. Afhankelijk van de reden voor
vernietiging zal bezien moeten worden wat de gevolgen hiervan zijn voor het voortzetten
van het vrijmaken van kernenergie.
Conclusie
De inspraak heeft niet geleid tot aanpassing van het wetsvoorstel. Wel is de memorie
van toelichting op basis van de inspraak verder aangescherpt en verduidelijkt.
6.4 Uitvoerings- en handhaafbaarheidstoets
De ANVS is verzocht om een uitvoerings- en handhaafbaarheidstoets uit te voeren. Naar
aanleiding van dit verzoek heeft de ANVS een uitvoerings- en handhaafbaarheidstoets
uitgevoerd. De ANVS geeft aan geen problemen te voorzien met de uitvoerbaarheid en
handhaafbaarheid van het wetsvoorstel. De taak van de ANVS voor de vergunningverlening
is duidelijk en de ANVS beschikt over de juiste bevoegdheden om deze taak uit te voeren.
7. Inwerkingtreding
Voorgesteld wordt dit wetsvoorstel in werking te laten treden bij een op koninklijk
besluit te bepalen tijdstip. Dit zal naar verwachting zo snel mogelijk na de parlementaire
behandeling van dit wetsvoorstel zijn. Reden hiervoor is dat met het huidige artikel
15a, tweede lid, van de Kernenergiewet, geen nieuwe vergunningaanvraag voor kerncentrale
Borssele in behandeling mag worden genomen, hetgeen wel noodzakelijk is om de bedrijfsduurverlenging
van kerncentrale Borssele mogelijk te kunnen maken.
De Minister van Klimaat en Groene Groei,
S.T.M. Hermans
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
S.T.M. Hermans, minister van Klimaat en Groene Groei
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.