Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 9 juli 2025 en het nader rapport d.d. 20 oktober 2025, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Financiën. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 14 april 2025, nr. 2025000852,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 9 juli 2025, nr. W06.25.00084/III, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft U hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 14 april 2025, no. 2025000852, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Bankwet 1998
in verband met de invoering van een periodieke rapportageplicht betreffende hypothecaire
leningen ten behoeve van de statistische en financiële stabiliteitstaak van DNB (Wet
rapportage hypotheekmarkt DNB), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel verplicht banken en andere financiële instellingen om aan De Nederlandsche
Bank (DNB) gegevens te rapporteren over verstrekte of op de balans staande hypothecaire
leningen voor woningen en zakelijk vastgoed.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert de noodzaak van het wetsvoorstel
nader toe te lichten. Verder vraagt zij aandacht voor de balans tussen het belang
van dataminimalisatie en de noodzaak om bepaalde gegevens te rapporteren, in het bijzonder
waar het gaat om gegevens die potentieel herleidbaar zijn tot personen en hun financiële
situatie. Tot slot maakt de Afdeling een opmerking over een discrepantie tussen het
voorstel en de toelichting over de werking van de interne gegevensdeling. In verband
hiermee is aanpassing wenselijk van het wetsvoorstel en de toelichting.

1. Inhoud en achtergrond van het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel voorziet in een rapportageverplichting voor onder meer banken, beleggingsinstellingen,
pensioenfondsen en verzekeraars met een zetel in Nederland.1 Deze partijen dienen periodiek gegevens te rapporteren aan DNB over de door hen verstrekte
of op de balans staande hypothecaire leningen. Deze gegevens hebben betrekking op
verstrekte hypothecaire leningen aan particulieren voor woningen en aan rechtspersonen
en personenvennootschappen (met uitsluitend rechtspersonen als vennoten) voor zakelijk
vastgoed.

DNB heeft deze gegevens nodig ter vervulling van twee van haar wettelijke taken, te
weten het bevorderen van de stabiliteit van het financiële stelsel, waarvoor zij inzicht
moet hebben in ontwikkelingen op de hypotheekmarkt om systemische risico’s te beoordelen,
en het vervaardigen van statistieken.2 Bij algemene maatregel van bestuur zal nader worden uitgewerkt welke gegevens moeten
worden aangeleverd en met welke frequentie.

Op dit moment heeft DNB al de bevoegdheid om hypothecaire gegevens op te vragen bij
financiële instellingen ten behoeve van de genoemde taken.3 Door technologische ontwikkelingen is het echter niet meer te garanderen dat op deze
wijze geen persoonsgegevens worden verzameld. Daarom wordt met dit wetsvoorstel voorzien
in een wettelijke grondslag voor de verwerking van persoonsgegevens. De rapportageverplichting
biedt daarmee ook een grondslag voor de verwerking van persoonsgegevens door de rapportageplichtige
partijen. Zij moeten immers persoonsgegevens van hun debiteuren of klanten verwerken
om aan de rapportageverplichting te voldoen.4

Ter bescherming van persoonsgegevens regelt het wetsvoorstel onder meer dat de gegevens
gepseudonimiseerd worden aangeleverd, dat heridentificatie verboden is en dat de bewaartermijn
gelimiteerd is tot twaalf jaar.5 Met het oog op dataminimalisatie wordt de hoeveelheid gegevens over woninghypotheken
die dient te worden aangeleverd substantieel teruggebracht ten opzichte van de gegevens
die onder de huidige uitvraagbevoegdheid moeten worden verstrekt.6

2. Motivering noodzaak

DNB beschikt over een uitvraagbevoegdheid om gegevens over hypothecaire leningen te
verkrijgen van financiële instellingen. Bij deze bevoegdheid is echter uitdrukkelijk
bepaald dat het DNB niet is toegestaan persoonsgegevens te gebruiken of op te vragen.7 Dit verbod volgde niet uit de AVG, maar was destijds vastgelegd omdat ervan werd
uitgegaan dat voor de statistische en financiële stabiliteitstaak van DNB geen persoonsgegevens
noodzakelijk zouden zijn.8

Als gevolg van de verdergaande (digitale) mogelijkheden om gegevens aan elkaar te
koppelen, kan niet meer volledig worden uitgesloten dat een deel van de uitgevraagde
gegevens tot personen herleid kan worden. Dit leidde tot zorgen over de mogelijkheid
dat persoonsgegevens konden worden verwerkt zonder voldoende wettelijke grondslag.

Vanwege deze zorgen over de bescherming van persoonsgegevens ontvangt DNB al enkele
jaren minder gegevens over de ontwikkelingen binnen de financiële sector in relatie
tot de hypotheekmarkt. Dit heeft tot gevolg dat DNB in mindere mate in beeld heeft
hoe de hypotheekmarkt zich ontwikkelt en daardoor wordt zij belemmerd in de uitvoering
van haar statistische taak en financiële stabiliteitstaak. Gezien de relatief grote
omvang van de hypotheekschuld en de risico’s die daarmee samenhangen, is het van belang
dat DNB beide taken weer volledig kan uitvoeren. Deze noodzaak blijkt, anders dan
de noodzaak voor de rapportageverplichting op zich, echter slechts in beperkte mate
uit de toelichting.

De Afdeling adviseert om in de toelichting nader in te gaan op de noodzaak van het
wetsvoorstel in relatie tot de goede vervulling van de statistische en financiële
stabiliteitstaak van DNB.

2.

De toelichting is op dit punt aangevuld (in paragraaf 2.1 en 2.2). Daarin is verhelderd
dat de noodzaak van het wetsvoorstel in relatie tot de goede vervulling van de statistische
en financiële stabiliteitstaak van DNB ligt in de relatief grote omvang van de Nederlandse
hypotheekschuld en de bijzondere risicokenmerken van de Nederlandse hypotheekmarkt
zoals onder meer een groot aandeel aflossingsvrije hypothecaire leningen en hypothecaire
leningen waarmee een substantieel deel van de waarde van het onderpand is gefinancierd.
De gegevens over de ontwikkelingen binnen de financiële sector in relatie tot de hypotheekmarkt
zijn voor DNB noodzakelijk om zich een nauwkeurig beeld te vormen van hoe de hypotheekmarkt
in Nederland zich ontwikkelt. Het is belangrijk dat DNB de risico’s hiervan kan monitoren.
Vanwege de zorgen die zijn ontstaan met betrekking tot de grondslag waarmee de gegevens
door DNB worden verkregen, zijn sommige partijen enige tijd gestopt met het aanleveren
van gegevens. Dit, in combinatie met ontwikkelingen die zich de laatste jaren hebben
voorgedaan zoals stijgende hypotheekrentes, krapte op de woningmarkt en toenemende
kansen op extreem weer (met overstromings- of verzakkingsrisico) heeft de urgentie
van het wetsvoorstel vergroot. Voor de goede vervulling van de statistische en financiële
stabiliteitstaak is het voor DNB noodzakelijk de ontwikkelingen op de hypotheekmarkt
over de jaren te volgen en te analyseren. Alleen dan kunnen ontwikkelingen met risico’s
voor de stabiliteit van het financiële stelsel door DNB worden gesignaleerd en zo
mogelijk gemitigeerd.

3. Beperking herleidbare gegevens

De toelichting geeft inzicht in de voornemens van de regering ten aanzien van – onder
meer – dataminimalisatie en maatregelen ter minimalisering van de herleidbaarheid
naar personen. Die zullen worden geregeld bij algemene maatregel van bestuur. In dat
kader vermeldt de toelichting dat in het bijzonder het geboortejaar, de vier cijfers
van de postcode en de hoogte van het inkomen van de leningnemer herleidbaarheid mogelijk
kunnen maken.9 Dit zijn gevoelige gegevens,10 omdat ze bij herleidbaarheid gedetailleerde informatie geven over de financiële situatie
van de leningnemer.

Dit roept de vraag op in hoeverre deze gevoelige gegevens op dit detailniveau noodzakelijk
zijn voor de taken van DNB. Deze taken zien op het financiële stelstel als geheel
en op onderdelen hiervan (bijv. de individuele financiële ondernemingen, groepen hypotheeknemers
of bepaalde regio’s van het land). Uit de toelichting wordt onvoldoende duidelijk
of een nadere beperking van de te rapporteren gegevens op deze onderwerpen mogelijk
is met het oog op de dataminimalisatie en de beperking van de herleidbaarheid, zonder
dat dit ten koste zou gaan van de beoogde doelen van de rapportageverplichting.

De toelichting vermeldt dat na twaalf jaar de gegevens zodanig worden bewerkt dat
deze, zelfs na koppeling met andere bronnen, niet meer herleid zouden kunnen worden
tot individuen.11 Als voorbeeld wordt in dit verband genoemd het verder aggregeren van de postcode
tot de eerste twee cijfers. Daarna is volgens de toelichting de AVG niet meer van
toepassing op deze gegevens omdat herleidbaarheid dan is uitgesloten. De toelichting
maakt nog niet duidelijk waarom deze aggregatie niet al kan worden toegepast bij de
rapportage door de financiële instellingen.

Ook vermeldt de toelichting dat, omdat leningnemers jonger dan 25 en ouder dan 87
jaar minder vaak voorkomen, het risico op herleidbaarheid voor die groepen groter
is. Daarom zal voor die groepen niet het geboortejaar gerapporteerd worden, maar slechts
dat de leningnemer «jong» of «oud» is. De toelichting maakt nog niet duidelijk waarom
deze aggregatie niet al kan worden toegepast bij de rapportage door de financiële
instellingen.

De Afdeling adviseert nader toe te lichten waarom een nadere beperking van deze tot
personen herleidbare gegevens niet mogelijk is.

3.

Dit advies van de Afdeling heeft geleid tot aanvulling van het algemeen deel van de
toelichting (in paragraaf 2.2 met betrekking tot de noodzaak van het detailniveau
van de hypotheekgegevens). Daarin is verhelderd dat voor de statistische en financiële
stabiliteitsstaak van DNB rapportage van vier cijfers van de postcode van een onderpand
noodzakelijk is om de risico’s van klimaatverandering voor de financiële stabiliteit
in kaart te brengen. Aggregatie tot twee cijfers van de postcode geeft daarvoor onvoldoende
gedetailleerde informatie. Met twee cijfers van de postcode is bijvoorbeeld wel duidelijk
dat een onderpand behorende bij een hypothecaire lening in het zuidelijkste gedeelte
van Limburg gelegen is, maar kan geen betrouwbare inschatting gemaakt worden van de
mate waarin een overstroming van de Maas schade toebrengt aan het onderpand. Ook het
geboortejaar van een leningnemer is een gegeven dat noodzakelijk is voor statistische
en financiële stabiliteitsstaak van DNB. Verdere aggregatie, bijvoorbeeld naar een
verdeling in leeftijdscategorieën, biedt voor analyses te weinig inzicht in risico’s
en kosten. Zo zijn bijvoorbeeld de verwachte pensioenleeftijd, de verwachte AOW-leeftijd
en de verwachte levensduur van leningnemers gerelateerd aan het geboortejaar. Deze
gegevens zijn bepalend bij het in beeld brengen van risico’s voor de hypotheekmarkt
van (bijvoorbeeld) overheidsmaatregelen die van invloed zijn op die verwachtingen.
Ook belastingvoordelen zijn vaak gekoppeld aan het geboortejaar. Een voorbeeld daarvan
is de voormalige vrijstelling eigen woning, ook wel bekend als de «jubelton» die mogelijk
was tussen het 18de en 40ste jaar. Ook is het geboortejaar nodig om kosten van verschillende beleidsopties in
kaart te brengen voor bijvoorbeeld de 30-jaarstermijn voor de hypotheekrenteaftrek
en de afbouw hiervan. Het geboortejaar is dus noodzakelijk om de risico’s van leeftijdsgebonden
overheidsmaatregelen in relatie tot de hypotheekmarkt in beeld te brengen, die weer
van belang zijn voor het analyseren van de risico’s voor de financiële stabiliteit
in relatie tot de Nederlandse hypotheekmarkt. Hetzelfde geldt voor gedetailleerde
inkomensgegevens (zoals het toetsinkomen bij verstrekking van de hypothecaire lening
afgerond op duizendtallen). Dit detailniveau is noodzakelijk omdat de Nederlandse
leennormen – zoals de loan-to-income ratio – individueel en inkomensafhankelijk worden
vastgesteld. Alleen met voldoende detail wordt duidelijk of hypothecaire leningen
binnen deze normen blijven. Wanneer de leennormen worden overschreden vergroot dit
de kwetsbaarheid bij economische schokken. Dit kan risico’s opleveren voor de financiële
stabiliteit. Te grof geaggregeerde inkomensdata belemmeren daarom een nauwkeurige
beoordeling van de leencapaciteit en maken het moeilijker om risico’s voor de financiële
stabiliteit tijdig te signaleren.

Voor leningnemers jonger dan 25 jaar en ouder dan 87 jaar zal de aggregatie inderdaad
worden toegepast door de rapportageplichtige partijen zelf. Zij rapporteren dan uitsluitend
«jong» en «oud» aan DNB. Datzelfde geldt voor het toetsingsinkomen dat door de rapportageplichtige
partijen wordt geaggregeerd op duizendtallen voordat het aan DNB wordt gerapporteerd.
Ook de postcode van een onderpand wordt door de rapportageplichtige partijen geaggregeerd
tot alleen de cijfers van de postcode voorafgaand aan rapportage aan DNB. In een postcodegebied
met 100 of minder woningen zal helemaal geen informatie worden gerapporteerd over
de postcode. Deze waarborgen zullen worden vastgelegd bij algemene maatregel van bestuur
(zie paragraaf 2.6, onder Maatregelen ter minimalisering herleidbaarheid).

4. Interne gegevensdeling

Secundair gebruik van de gegevens voor een andere taak door andere organisatieonderdelen
binnen DNB is mogelijk onder voorwaarden. Ten eerste moeten de gegevens worden geanonimiseerd
en ten tweede moet er een wettelijke bevoegdheid bestaan om die gegevens ook uit hoofde
van die andere taak op te vragen.12 Het gaat hierbij vooral om het gebruik in het kader van het toezicht op de soliditeit
van financiële ondernemingen en de stabiliteit van het financiële stelsel.13

Volgens de toelichting is in de tweede voorwaarde in wezen een derde waarborg besloten,
namelijk dat interne deling niet structureel plaats kan vinden, maar slechts op incidentele
basis.14

De Afdeling merkt op dat het wetsvoorstel op dit punt ruimte laat voor een andere
lezing, waarin interne gegevensdeling een meer systematisch karakter heeft. Hoewel
dit laatste blijkens de toelichting niet de bedoeling is, is het niet evident dat
op grond van het wetsvoorstel de waarborg geldt dat interne deling uitsluitend op
incidentele basis zal plaatsvinden. Juist bij een belangrijke voorgestelde waarborg
als hier het geval is, is het aangewezen dat de wettekst op dit punt ondubbelzinnig
is geformuleerd.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel en de toelichting op dit punt aan te passen.

4.

Naar aanleiding van dit advies van de Afdeling is deze waarborg toegevoegd aan het
wetsvoorstel (zie het gewijzigde tweede lid van artikel 9e). Ook is de toelichting
op dit punt aangevuld (zie paragraaf 2.6 van het algemeen deel en de artikelsgewijze
toelichting).

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

5.

Bij gelegenheid van dit nader rapport is omwille van de toegankelijkheid het artikel
met de rapportageverplichting verdeeld over drie artikelen (het voormalig artikel
9da is verdeeld over de artikelen 9da, 9db en 9dc). Tevens is om de rapportageverplichting
zo lastenluw mogelijk te houden, een artikel met een vrijstellingsmogelijkheid toegevoegd
(zie artikel 9dd). Ook kan de samenloopbepaling (zoals opgenomen in het voormalige
artikel II) vanwege de inwerkingtreding van de Wet modernisering elektronisch bestuurlijk
verkeer per 1 januari 2026 komen te vervallen. De memorie van toelichting is op deze
punten aangepast. Ook zijn daarin enige niet-inhoudelijke tekstuele verbeteringen
doorgevoerd.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Financiën,
E. Heinen