Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Pierik over de PwC speelveldtoets die de afval- en recyclingsector heeft laten uitvoeren op het invoeren van €567 miljoen extra heffingen op afval

Antwoord van Staatssecretaris Aartsen (Infrastructuur en Waterstaat), van Staatssecretaris
Heijnen (Financiën) en van Minister Hermans (Klimaat en Groene Groei) (ontvangen 31 oktober
2025).

Vraag 1

Bent u bekend met het rapport van PricewaterhouseCoopers (PwC) getiteld «Gevolgen
van fiscale maatregelen voor concurrentiepositie afvalverwerkingssector»?

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Deelt u de analyse dat de bij de Voorjaarsnota aangekondigde fiscale maatregelen in
de afvalsector, ter waarde van € 567 miljoen, leiden tot een verslechtering van de
concurrentiepositie van de recycle- en sorteerbedrijven? Erkent u dat deze verslechtering
van de concurrentiepositie haaks staat op de noodzaak om de recyclecapaciteit in Nederland
optimaal te benutten?

Antwoord 2

Het kabinet onderkent dat de aangekondigde fiscale maatregelen gevolgen kunnen hebben
voor de concurrentiepositie van recycle- en sorteerbedrijven. Dit blijkt ook uit de
beschikbare impactanalyses die onderzoeksbureau Trinomics in opdracht van het kabinet
heeft uitgevoerd en die PwC in opdracht van de afvalsector heeft uitgevoerd. Deze
impactanalyses laten zien dat de hogere kosten voor het verbranden van afval de prikkel
om te recyclen weliswaar vergroten, maar dat dit effect naar verwachting niet volledig
opweegt tegen de kostprijsverhoging voor recyclers en de verminderde import van recyclebaar
materiaal. Volgens de speelveldtoetsen leidt dit tot een verhoogd risico op het verplaatsen
van Nederlandse recyclingbedrijven naar het buitenland. Juist daarom is het kabinet,
samen met de sector in de Werkgroep Afvalsector, bezig met het verkennen van alternatieve
invullingen die de circulaire economie beter ondersteunen. Daarbij wordt onder meer
gekeken naar de mogelijkheid om recyclingresidu uit te sluiten van de belastinggrondslag
van de afvalstoffenbelasting.

Vraag 3

Hoe schat u het risico in dat recycle- en sorteeractiviteiten in Nederland afnemen
als gevolg van deze maatregelen? Wat betekent dit voor de nationale ambitie om in
2050 volledig circulair te zijn?

Antwoord 3

Het kabinet erkent dat de huidige maatvoering van het maatregelenpakket voor de afvalsector
verhoogde kosten voor recyclers kan veroorzaken. Dit komt door de verhoogde kosten
voor het verbranden van een eventueel overgebleven recyclingresidu. De impact is alleen
kwalitatief beschreven door de onderzoeksbureaus, een exacte schatting is hierbij
lastig te maken. Nederland streeft naar een circulaire economie in 2050. Daarom kijkt
het kabinet samen met de sector via de Werkgroep Afvalsector naar een mogelijke alternatieve
invulling met als doel om de circulaire economie meer te bevorderen. Onderdeel daarvan
is een verkenning van de mogelijkheid om recyclingresidu uit te sluiten van de belastinggrondslag
van de afvalstoffenbelasting en de effecten daarvan.

Vraag 4

Hoe weegt u de constatering van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) tijdens
de technische briefing over de Integrale Circulaire Economie Rapportage (ICER) dat
de 2050 doelen onhaalbaar zijn? Hoe gaat u werkbare handvatten bieden middels het
herziene Nationaal Programma Circulaire Economie (NPCE)?

Antwoord 4

Op 14 oktober is de actualisatie van het Nationaal Programma Circulaire Economie aan
de Kamer gestuurd (Kamerstukken II 2025–2026, 32 852, nr. 392). Hierin (en in de achterliggende documenten) wordt een compleet overzicht gegeven
van de beleidsmaatregelen. In de aanbiedingsbrief bij de actualisatie is aangegeven
dat er extra stappen nodig zijn om de 2050 doelen te realiseren. Dat onderstreept
juist het belang van het NPCE: het programma biedt aanvullende nieuwe werkbare handvatten
om de komende jaren meer tempo te maken, samen met bedrijven, kennisinstellingen en
medeoverheden.

Vraag 5

Hoe voorkomt u dat Nederland zichzelf buitenspel zet in de mondiale concurrentie om
circulaire grondstoffen, nu de voorgestelde heffing recyclingactiviteiten uit ons
land dreigt weg te drukken en daarmee de toegang tot strategische secundaire materialen
voor de Nederlandse industrie ondermijnt?

Antwoord 5

Vooralsnog geldt een groot deel van het door het kabinet voorgestelde beprijzingspakket
als technische dekking. Aan de Werkgroep Afvalsector, waaraan vertegenwoordigers van
bedrijven met afvalverbrandingsinstallaties en vertegenwoordigers van recycling-,
inzameling- en sorteerbedrijven deelnemen, is gevraagd te komen tot een lijst met
alternatieve beprijzende maatregelen. Beoogd is hierover een definitief besluit te
nemen bij voorjaarsbesluitvorming 2026.

Vraag 6

PwC stelt dat de heffing leidt tot een winstimpact van – 133% voor afvalverbrandingsinstallaties
(AVI’s) in 2035, waardoor kostendekkende exploitatie onmogelijk wordt. Erkent u dat
afvalverbranding een noodzakelijke schakel vormt binnen de circulaire keten, en hoe
verhoudt deze negatieve impact zich tot die rol?

Antwoord 6

De winstimpact op afvalverbrandingsinstallaties (AVI’s) zal afhangen van de mate waarin
zij de kosten kunnen doorberekenen in hun poorttarieven. Voor de verhoging in de afvalstoffenbelasting
geldt dat de export van afval dat in buitenlandse AVI’s wordt verbrand ook onder de
grondslag valt. Deze maatregel geeft hiermee geen prikkel om afval naar het buitenland
te exporteren. Voor de verhoogde kosten van de CO2-heffing geldt dat export niet belast wordt. De hoogte van de heffing en de impact
op de poorttarieven ten opzichte van het buitenland hangt ervan af hoeveel CO2 een AVI nog uitstoot als de aanscherping gaat gelden. PwC gaat bij de berekening
van de winstimpact uit van een doorgifte van 10% van de kosten in de poorttarieven
voor Nederlands afval op basis van het scenario van de huidig verstrekte SDE++-beschikkingen
bij vier AVI’s (AVR, Attero, AEB en EEW). Bij het toepassen van meer CCS kunnen echter
meer kosten vermeden worden, waardoor de kostenstijging beperkt zal blijven ten opzichte
van het buitenland. Het Planbureau voor de Leefomgeving raamt in de Klimaat- en Energieverkenning
2025 meer CO2-reductie door CCS als gevolg van de aangescherpte CO2-heffing voor AVI’s. CCS-projecten kennen echter onzekerheden door onder andere de
mogelijke ontoereikendheid van de SDE++-subsidies om de onrendabele top te dekken,
wat van invloed kan zijn op de winstgevendheid. Daarnaast geldt dat de importstroom
van afval zal wegvallen door het maatregelenpakket, met negatieve bedrijfseconomische
consequenties voor AVI’s.

Het kabinet onderschrijft dat afvalverbranding een essentiële rol inneemt in de afvalverwerkingsketen
voor het veilig en nuttig verwerken van niet-recyclebare afvalstromen. Tegelijkertijd
is het ook noodzakelijk dat de totale hoeveelheid afval afneemt, dat er minder afval
wordt verbrand en dat er meer recycling plaatsvindt. Aan de Werkgroep Afvalsector
is daarom gevraagd te komen tot een lijst met alternatieve beprijzende maatregelen
met als doel de circulaire economie meer te bevorderen.

Vraag 7

Op basis van speelveldtoetsen op het heffen van de € 567 miljoen plasticheffing op
polymeren of verpakkingen is besloten deze heffing voorlopig te verplaatsen naar de
recycling- en afvalsector. Hoe verhouden de effecten tussen het heffen van de € 567
miljoen op polymeren, verpakkingen of recycling & afval zich tot elkaar en hoe beoordeelt
u deze?

Antwoord 7

Onderzoeksbureau Trinomics heeft in opdracht van het kabinet de beleidseffecten van
de plastic-heffing in kaart gebracht richting het voorjaar van 2025. Het kabinet heeft
besloten geen polymerenheffing in te voeren vanwege: de weglekeffecten die het rapport
van Trinomics laat zien als gevolg van de invoering van een polymerenheffing; de beperkte
milieu-impact die een lage heffing op verwerking en productie van polymeren met zich
mee brengt; en vanwege zorgen vanuit de sector over de lastenverzwaring en de bijbehorende
productieverliezen. De verwachting is geweest dat afvalverbrandingsinstallaties makkelijker
dan de overige industriële installaties hun kosten kunnen afwentelen via de poorttarieven.
De afvalmarkt is een voornamelijk regionale en deels Europese markt, ten opzichte
van veel overige industriële installaties die op mondiale markten opereren. Export
van afval voor verbranding naar andere Europese landen is mogelijk, maar wel aan regels
onderhevig van de Europese Verordening voor Overbrenging van Afvalstoffen. Dit laat
onverlet dat er evenwel sprake is van weglekrisico bij AVI’s, wat ook wordt bevestigd
in de rapporten van PwC en Trinomics. Het kabinet stelt daarom subsidies ter beschikking
om verduurzamingskosten te beperken en het exportrisico te verkleinen. Op het moment
van besluitvorming had het kabinet geen uitvoerbare variant voor een verpakkingenbelasting
in beeld. Het kabinet heeft besloten om een beprijzingspakket van € 567 miljoen, grotendeels
als technische dekking, in het afvaldomein te beleggen. Juist daarom zijn we als kabinet,
samen met de sector in de Werkgroep Afvalsector, actief bezig met het verkennen van
alternatieve invullingen.

Vraag 8

Waar verwacht u dat het afval naartoe zal gaan als AVI’s hun werkzaamheden in Nederland
moeten staken vanwege de negatieve winstimpact van – 133% zoals PwC schetst?

Antwoord 8

Als er in Nederland niet voldoende capaciteit beschikbaar is voor de verwerking van
een afvalstof, kan dit afval voor verwerking naar het buitenland worden overgebracht.
Of inderdaad gekozen zal worden voor verwerking buiten Nederland zal onder andere
afhangen van toekomstige beleidsontwikkelingen in andere landen die invloed hebben
op de buitenlandse poorttarieven (gaan AVI’s bijvoorbeeld onder ETS1 vallen per 2028
of niet). Het Landelijk Afvalbeheerplan schrijft voor dat overbrenging van afval alleen
is toegestaan wanneer het afval in het buitenland voldoende hoogwaardig wordt verwerkt.
In praktijk betekent dit dat Nederlands brandbaar afval in ieder geval niet mag worden
overgebracht om in het buitenland te worden gestort. Verder verbiedt de Europese Verordening
Overbrenging Afvalstoffen met ingang van 21 mei 2026 de uitvoer uit de EU naar OESO-landen
van gemengd stedelijk afval, ook indien dat afval is verwerkt tot refuse-derived fuel.

Vraag 9

Hoe beoordeelt u het risico dat afvalexport toeneemt als gevolg van de heffing, terwijl
buitenlandse verwerkers vaak lagere milieustandaarden hanteren en minder CO2-efficiënt zijn? Acht u het wenselijk dat Nederland hierdoor de regie verliest over
de verduurzaming van haar afvalverwerking en afhankelijk wordt van de bereidwilligheid
van andere landen om Nederlands afval te verwerken?

Antwoord 9

Het kabinet erkent dat de maatvoering van de maatregelen negatieve neveneffecten kan
hebben, waaronder de mogelijke risico’s op verplaatsing van Nederlands afval naar
het buitenland. Zoals ook met Prinsjesdag gecommuniceerd, is het merendeel van het
maatregelenpakket voor de afvalsector (de aanscherping van de CO2-heffing en de afvalstoffenbelasting) onderdeel van een technische invulling. Samen
met de sector wordt via de Werkgroep Afvalsector naar een mogelijke alternatieve invulling
gekeken om de beoogde opbrengsten te realiseren waarbij de circulaire economie meer
wordt bevorderd en bijdraagt aan CO2-reductie.

Vraag 10

Tegen de achtergrond dat het kabinet in de Voorjaarsnota het strategische belang van
het Carbon Capture and Storage-project (CCS-project) Aramis heeft benadrukt1, waarbij is aangegeven dat de businesscase van Aramis in grote mate afhankelijk is
van CO2-afvang door AVI’s2 en dat het PwC-rapport laat zien dat de heffing in de afvalsector leidt tot onzekerheid
over CO2-leveringen aan projecten als Aramis, deelt u de zorg dat deze onzekerheid de kans
van slagen van Aramis ernstig kan belemmeren?

Antwoord 10

Aramis is van strategisch belang voor het behalen van de klimaatdoelstellingen en
het versterken van de duurzame industrie-infrastructuur in Nederland. In de Voorjaarsnota
is daarom expliciet aangegeven dat het kabinet fors in Aramis investeert. Het klopt
dat de businesscase van Aramis in belangrijke mate afhankelijk is van voldoende en
voorspelbare aanvoer van afgevangen CO2, waarbij AVI’s een potentiële rol kunnen vervullen als leveranciers.

De aanpassingen aan de CO2-heffing voor afvalverbrandingsinstallaties verstevigen de prijsprikkel om CCS (CO2-afvang) toe te passen. Het Planbureau voor de Leefomgeving raamt in de Klimaat- en
Energieverkenning 2025 een extra CO2-reductie als gevolg van de aangescherpte CO2-heffing voor AVI’s. Tegelijkertijd wijst Trinomics3 erop dat het toepassen van CCS weliswaar rendabeler wordt, maar dat het onzeker is
of AVI’s in de praktijk ook daadwerkelijk gaan investeren in CCS. Het totale beprijzingspakket
(inclusief verhoging afvalstoffenbelasting) leidt namelijk tot minder afvalverbranding,
door andere vormen van afvalverwerking, minder import van afval en het risico op meer
export van Nederlands afval, wat de business case voor AVI’s verslechtert en meer
investeringsonzekerheid geeft.

Het kabinet erkent het belang van investeringszekerheid voor zowel CO2-leveranciers als afnemers binnen het Aramis-project. Tegelijkertijd acht het kabinet
het van belang dat het beleid gericht blijft op het stimuleren van afvalpreventie
en recycling in het kader van de circulaire economie. Hierbij wordt gezocht naar een
gebalanceerde aanpak waarin zowel de klimaatdoelen als de circulaire ambities kunnen
worden gerealiseerd. De oproep van de sector is duidelijk gehoord om te werken aan
investeringszekerheid voor AVI’s. De Werkgroep Afvalsector is daarom verzocht om te
komen tot een afsprakenpakket dat investeringszekerheid biedt voor verduurzaming van
afvalverbranding.

Vraag 11

Hoe beoordeelt u het risico dat de export van Nederlands afval brandbaar restafval
in andere Europese landen verdringt richting stortplaatsen (met methaanemissies tot
gevolg) gezien het feit dat er in Europa jaarlijks nog ruim 50 Mton huishoudelijk
restafval wordt gestort?

Antwoord 11

Er wordt in Europa nog altijd een aanzienlijk deel van het stedelijk afval gestort.
De export van Nederlands afval naar buitenlandse verwerkingsinstallaties kan daar
de verwerking van ander afval verdringen. Waar dit vrijgekomen afval vervolgens verwerkt
wordt, ligt aan factoren als marktwerking en aan de wet- en regelgeving in deze lidstaten.
Afhankelijk van deze factoren kan het vrijgekomen afval in het land van herkomst gestort
worden, bij een gebrek aan alternatieve verbrandingscapaciteit.

Vraag 12

Bent u bereid om bij de verdere uitwerking van de heffing van € 567 miljoen expliciet
te waarborgen dat deze buiten het afvaldomein wordt geheven, bijvoorbeeld middels
uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV) of buiten de circulaire keten, zodat
recycling en verwerking niet disproportioneel worden belast en de vervuiler daadwerkelijk
betaalt?

Antwoord 12

Zoals ook aangegeven bij de beantwoording van vraag 5 is aan de afvalsector gevraagd
om in de Werkgroep Afvalsector te komen tot een lijst met alternatieve maatregelen
voor het door het kabinet voorgestelde beprijzingspakket. Op dit moment worden een
aantal van de daar aangedragen en op het eerste gezicht kansrijke alternatieven verder
verkend. Beoogd is bij voorjaarsbesluitvorming 2026 een definitief besluit te nemen.

Vraag 13

Bent u bereid om de nationale CO2-heffing voor de afvalsector in lijn te brengen met die van andere industrietakken,
zodat afvalverwerkers niet worden geconfronteerd met een onevenredige fiscale last
die investeringen in verduurzaming en CCS ondermijnt? Verandert uw beoordeling als
de Europese Commissie uiterlijk 31 juli 2026 beslist of afvalverbrandingsinstallaties
vanaf 2028 onder het European Union Emissions Trading System (EU-ETS) komen te vallen?

Antwoord 13

Het kabinet acht de differentiatie in de CO2-heffing tussen ETS1- en lachgasinstallaties enerzijds en AVI’s anderzijds verdedigbaar.
Het kabinet wil toewerken naar een circulaire economie met minder afvalverbranding,
waarbij de afvalverbranding die nog plaatsvindt op een CO2-neutrale manier gebeurt. Omdat AVI’s op dit moment niet onder het ETS vallen, bestaat
er op dit moment voor AVI’s geen CO2-reductieprikkel vanuit het ETS1. Bovendien is ongeveer tweederde van de broeikasgasemissies
van afvalverbrandingsinstallaties van biogene oorsprong, waar de CO2-heffing niet op van toepassing is. Hierdoor is de verduurzamingsprikkel vanuit de
CO2-heffing voor AVI’s, bijvoorbeeld om CO2 af te vangen, slechts een derde van de prijsprikkel die ETS1- en lachgasinstallaties
ervaren. Dit rechtvaardigt in de ogen van het kabinet een hoger heffingstarief voor
de AVI’s. Op het moment dat AVI’s onder het EU-ETS komen te vallen, zal de belastingdruk
vanuit de heffing afnemen, omdat de nationale CO2-heffing fungeert als een minimumprijs waarbij wordt gecorrigeerd voor de ETS-prijs
indien bedrijven onder het ETS vallen. Het kabinet acht het wenselijk dat AVI’s zo
snel mogelijk onder het ETS worden gebracht en zet zich hiervoor in binnen Europa.
De beoordeling van het kabinet dat een hoger tarief voor AVI’s gerechtvaardigd en
noodzakelijk is, verandert echter niet op het moment dat AVI’s onder het EU-ETS komen,
omdat een sterke prijsprikkel nodig blijft.