Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN DEEL

1. Inleiding

De publieke aandacht voor verdragen en de bekendmaking daarvan is de afgelopen periode
toegenomen. Daarnaast is het belang van openbaarmaking en transparantie van overheidsinformatie
evident. Dit werkt door in de praktijk van de bekendmaking van verdragen. De voorgestelde
wijziging van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen (Rgbv) sluit hierbij
aan en is in lijn met ontwikkelingen die voor de bekendmaking van nationale wetgeving
reeds in gang zijn gezet.

De Rgbv is voor het laatst gewijzigd in 2017 en sindsdien hebben de technologische
ontwikkelingen niet stilgestaan. Voor het contact tussen de overheid en de burger
is digitalisering een belangrijk speerpunt. Daarom heeft dit wetsvoorstel tot doel
om het digitaal beschikbaar stellen van verdragsinformatie te verbeteren. De Minister
van Buitenlandse Zaken, verantwoordelijk voor de (uitvoering van de) Rgbv, streeft
naar hoogwaardige en toegankelijke digitale dienstverlening met betrekking tot de
bekendmaking van verdragen voor het gehele Koninkrijk. Dit is in lijn met het streven
van de regering naar een overheid die transparant, toegankelijk en begrijpelijk is.
Dat betekent onder andere dat overheidscommunicatie die nu nog fysiek plaatsvindt,
in de toekomst ook digitaal moet kunnen plaatsvinden. Een belangrijke vorm van overheidscommunicatie
is de bekendmaking van verdragen. Verdragen bevatten rechten en plichten voor staten
en rechtssubjecten1 en kunnen directe gevolgen hebben voor burgers. Daarom is het van belang dat een
verdrag in zijn geheel en zo snel mogelijk na totstandkoming digitaal wordt bekendgemaakt.
Om die reden wordt met dit wetsvoorstel allereerst voorgesteld om drie onderwerpen
inzake digitale bekendmaking te regelen in de Rgbv (paragraaf 2.1). Daarnaast wordt
van de gelegenheid gebruik gemaakt om een technische wijziging naar aanleiding van
de evaluatie van de Rijkswet van 21 april 2017, houdende wijziging van de Rijkswet
goedkeuring en bekendmaking van verdragen (Rgbv) in verband met het informeren van
de Staten-Generaal over een ieder verbindende bepalingen van verdragen (hierna: Rijkswet
van Taverne) voor te stellen (paragraaf 2.2).2

2. Hoofdlijnen van dit voorstel

2.1 Digitale bekendmaking

Met dit wetsvoorstel wordt allereerst de Verdragenbank aangemerkt als openbare bron
van officiële publicaties naast het Tractatenblad. Het Tractatenblad is momenteel
de enige formele bekendmakingsbron van verdragen en wordt sinds 2009 in digitale vorm
aangeboden via de website officielebekendmakingen.nl. Het Tractatenblad bevat de teksten van verdragen of besluiten, en eventueel de Nederlandse
vertaling hiervan. Daarnaast worden ook het tijdstip van inwerkingtreding, buitenwerkingtreding
en eventuele voorlopige toepassing opgenomen in het Tractatenblad. Voor verdragen
heeft momenteel alleen de informatie die in het Tractatenblad staat de wettelijke
status van officiële bekendmaking.

Verdragsgegevens kunnen echter actueler en vollediger worden bekendgemaakt door middel
van de Verdragenbank. De Verdragenbank bevat de gegevens van de verdragen waarbij
het Koninkrijk der Nederlanden partij is. Verdragsgegevens zijn onder andere de datum
en de plaats van de totstandkoming, de datum van inwerkingtreding, de vindplaats van
de verdragstekst, de partijen, namelijk (delen van) staten en internationale organisaties,
en de datum van bekrachtiging. Verder zijn verdragsgegevens opgenomen over de gelding
voor Europees Nederland, Aruba, Curaçao, Sint Maarten of het Caribische deel van Nederland
(Bonaire, Sint Eustatius, Saba), eventuele voorbehouden, verklaringen en bezwaren
en de verbanden tussen verdragen. In de Verdragenbank worden deze verbanden aangeduid
onder «moederverdragen» en «kindverdragen». Een voorbeeld van een verband is een verdrag
(moederverdrag) met een daaropvolgend wijzigingsprotocol (kindverdrag). De Verdragenbank,
te raadplegen op de website verdragenbank.overheid.nl, maakt onderdeel uit van de website overheid.nl. Sinds 2016 wordt een verwijzing naar de Verdragenbank opgenomen in het Tractatenblad
voor een overzicht van de verdragsgegevens. Door middel van deze voorgestelde wijziging
zal ook informatie in de Verdragenbank de status van officiële bekendmaking van verdragen
krijgen. Opmerking verdient dat de publicatie van teksten van verdragen of besluiten,
en eventueel de Nederlandse vertaling hiervan, exclusief blijft plaatsvinden in het
Tractatenblad. Verwijzingen naar de relevante Tractatenbladen zijn wel te vinden in
de Verdragenbank.

Ten tweede wordt de bekendmakingstermijn van het Tractatenblad aangepast. De bestaande
hoofdregel in de Rgbv is dat verdragen pas gelden als bekendgemaakt in het gehele
Koninkrijk op de eerste dag van de tweede maand na de datum van uitgifte van het Tractatenblad
waarin zij zijn geplaatst. De reden voor het opnemen van deze termijn stamt uit het
papieren tijdperk en was erin gelegen dat eenieder in het Koninkrijk de mogelijkheid
moest worden geboden om kennis te nemen van de in het (papieren) Tractatenblad geplaatste
tekst. Met de digitale beschikbaarheid van officiële bekendmakingen heeft eenieder
de mogelijkheid om kennis te nemen van het Tractatenblad op de dag na uitgifte hiervan.
Dat maakt de huidige hoofdregel gedateerd. De uitzondering op de hoofdregel in het
huidige artikel 19, tweede lid, van de Rgbv, die de Minister van Buitenlandse Zaken
de bevoegdheid geeft om de bekendmakingstermijn te wijzigen in bepaalde noodzakelijke
gevallen,3 wordt daarom in de praktijk gebruikt om een verkorte bekendmakingstermijn aan te
houden. Het verkorten van de bekendmakingstermijn draagt bij aan rechtszekerheid.
Zo kan met het verkorten van de bekendmakingstermijn worden voorkomen dat op het tijdstip
van de inwerkingtreding van een verdrag, dat verdrag nog niet geldt als bekendgemaakt
in het Tractatenblad. Dit doet zich bijvoorbeeld voor als een verdrag terstond bij
de ondertekening in werking treedt. Daarom wordt voorgesteld om een nieuwe hoofdregel
vast te leggen in artikel 19, eerste lid, van de Rgbv, namelijk dat verdragen en besluiten
van volkenrechtelijke organisaties gelden als bekendgemaakt op de dag na de uitgifte
van het Tractatenblad waarin zij zijn geplaatst.

Ten derde wordt de bekendmaking van bepaalde bijlagen bij verdragen gewijzigd. Op
dit moment worden sommige (omvangrijke, bijzondere) bijlagen niet in het Tractatenblad
gepubliceerd, maar fysiek ter inzage gelegd. In de voetsporen van de wijzigingen van
het publicatiestramien voor nationale wet- en regelgeving, zoals die zijn geregeld
in de Bekendmakingswet na wijziging daarvan middels de Wet elektronische publicaties
(hierna: Wep), wordt voorgesteld om waar mogelijk ook voor verdragen aan te sluiten
bij deze nieuwe vorm van digitale beschikbaarstelling van verdragsteksten door artikel
20 van de Rgbv aan te passen. Het gaat dan om de digitale beschikbaarstelling van
bijzondere bijlagen bij verdragen, waar die eerder (fysiek) ter inzage gelegd werden
bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken.

2.2 Rijkswet van Taverne

Uit de evaluatie van Rijkswet van Taverne is gebleken dat bij het wijzigen van de
rijkswet abusievelijk is geregeld dat de regering bij voornemens tot opzegging van
verdragen verplicht is om aan te geven of het verdrag bepalingen bevat die naar hun
inhoud een ieder kunnen verbinden en, indien dit het geval is, welke bepalingen het
betreft. Dit was echter niet de bedoeling van de wetgever bij de invoering van de
Rijkswet van Taverne. De verplichting behoort enkel gericht te zijn op verdragen die
nieuw ter goedkeuring aan het parlement worden voorgelegd, meer specifiek ná 1 juli
2017, en heeft daarnaast als doel de Staten-Generaal inzicht te geven in nieuwe verplichtingen,
en daarop te controleren, en niet op het terugdraaien van bestaande verplichtingen
voor de staat. Daarom wordt voorgesteld om deze verplichting niet langer te laten
gelden voor voornemens tot opzegging van verdragen. Het herstel van deze weeffout
volgt de aanbeveling uit het onderzoeksrapport en de reactie hierop.4

3. Verhouding tot hoger recht en nationale regelgeving

Op grond van artikel 95 van de Grondwet stelt de wet regels omtrent de bekendmaking
van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties. In de Rgbv wordt deze
bekendmaking van deze verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties uitgewerkt.

Bij deze uitwerking wordt ook rekening gehouden met de bekendmaking van nationale
wetgeving. Dit wetsvoorstel zal ervoor zorgen dat de publicatievoorschriften zoveel
mogelijk worden gestroomlijnd met de Bekendmakingswet, die na de inwerkingtreding
van de Wep regels bevat over de terinzagelegging van documenten van nationale regelgeving
langs de digitale weg. Daarmee is dit wetsvoorstel in lijn met het huidige beleid
over digitale bekendmaking,5 namelijk dat dit zoveel mogelijk uniform zal plaatsvinden. Daarnaast zal de Regeling
elektronische bekendmaking Tractatenblad worden aangepast ter verdere uitvoering van
dit wetsvoorstel.

4. Uitvoering

In de Rgbv is de verantwoordelijkheid van de Minister van Buitenlandse Zaken voor
de bekendmaking van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties uitgewerkt.
De gegevens die de Minister van Buitenlandse Zaken in de Verdragenbank plaatst, zijn
afkomstig uit het interne, onderliggende verdrageninformatiesysteem Pacta. Pacta wordt
beheerd door het Kennis- en Exploitatiecentrum Officiële Overheidspublicaties (hierna:
KOOP), onderdeel van Logius, en is in de afgelopen periode ingrijpend herzien. Vanaf
eind 2022 is het vernieuwde systeem beschikbaar met voldoende waarborgen voor de kwaliteit
van de data. Deze waarborgen zien op een kwaliteitsbewakingssysteem, dat wil zeggen
een gecontroleerde invoer met een verplicht vier-ogen-principe, en een vastlegging
van de historie van de gegevens, waardoor per verdrag bekend is welke gegevens op
welk moment zijn gepubliceerd in de Verdragenbank.

De uitvoering van dit wetsvoorstel is afgestemd met de regeringen van de Caribische
landen van het Koninkrijk, omdat de nieuwe bekendmakingsbepalingen invloed zullen
hebben op de informatievoorziening van de landen. Daarnaast is de uitvoering afgestemd
met alle departementen, aangezien de afspraken die worden voorgesteld met dit wetsvoorstel
van invloed zijn op de bekendmaking van verdragen waar de departementen inhoudelijk
(mede)verantwoordelijk voor zijn.

5. Financiële gevolgen

Er zijn geen financiële gevolgen als gevolg van dit wetsvoorstel.

6. Advies en consultatie

6.1 Adviescollege toetsing regeldruk (hierna: ATR)

ATR heeft het dossier niet geselecteerd voor een advies, omdat het geen gevolgen voor
de regeldruk heeft.

6.2 Internetconsultatie

Via de website internetconsultatie.nl is van 11 februari 2025 tot en met 11 maart 2025 aan belangstellenden de mogelijkheid
geboden om te reageren op het voorstel van rijkswet.6 Langs deze weg zijn twee reacties ontvangen. In het consultatieverslag is op deze
reacties gereageerd. De reacties hebben verder niet geleid tot aanpassing van de wettekst
of de memorie van toelichting.

6.3 Rijkswet van Taverne

Er heeft voor de wijziging naar aanleiding van de evaluatie van de rijkswet van Taverne
geen internetconsultatie plaatsgevonden. Afzien van internetconsultaties kan slechts
op een limitatief aantal gronden.7 De grond om voor deze wijziging af te zien van internetconsultatie is dat consultatie
niet in betekenende mate kan leiden tot aanpassing van het voorstel. Deze situatie
doet zich hier voor, aangezien de wijziging slechts noodzakelijke reparatiewetgeving
betreft.

7. Overgangsrecht en inwerkingtreding

Dit wetsvoorstel treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.
Het streven is om dit wetsvoorstel uiterlijk op 1 juli 2026 in werking te laten treden.

Er is geen noodzaak tot het treffen van overgangsrecht.

ARTIKELSGEWIJS DEEL

Artikel I

Onderdeel A (wijziging artikel 14 Rgbv)

Voortaan zijn alleen de verplichtingen uit het eerste en derde lid van artikel 2 van
de Rgbv van overeenkomstige toepassing verklaard voor voornemens tot opzegging van
verdragen. De regering is daarmee niet langer verplicht om bij voornemens tot opzegging
van verdragen toepassing te geven aan de verplichting van het tweede lid van artikel
2 van de Rgbv, namelijk het aangeven of het op te zeggen verdrag bepalingen bevat
die naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden en, indien dit het geval is, welke
bepalingen het betreft.

Onderdelen B, C, D en E (wijziging artikelen 16, 16a, 17 en 18 Rgbv)

Met de wijziging van artikelen 16, 17 en 18 van de Rgbv wordt de status van de Verdragenbank
gewijzigd. Daarmee krijgen de verdragsgegevens in de Verdragenbank de status van officiële
bekendmaking. Het gaat dan met name om partijgegevens bij verdragen. Door middel van
de Verdragenbank wordt iedereen in staat gesteld om de actuele geldende verdragsverplichtingen
te kennen. Het Tractatenblad blijft verschijnen zoals de Rgbv voorschrijft.

Wijziging artikel 16 Rgbv

In artikel 16, eerste lid (nieuw), van de Rgbv wordt – naast het Tractatenblad – de
Verdragenbank aangemerkt als officiële bron van bekendmaking. In artikel 16, tweede
lid (nieuw), van de Rgbv worden het tweede, derde en vierde lid samengevoegd. Het
gaat om de verantwoordelijkheid van de Minister van Buitenlandse zaken voor de uitgifte
van het Tractatenblad, het geschieden van de uitgifte op een algemeen toegankelijke
wijze en het beschikbaar blijven van de publicaties. Artikel 16, derde lid (nieuw),
van de Rgbv geeft allereerst de definitie van de Verdragenbank. Daarnaast wordt er
geregeld dat de Minister van Buitenlandse Zaken de verantwoordelijkheid draagt voor
het beheer en het beschikbaar blijven van de Verdragenbank. In artikel 16, vijfde
lid, van de Rgbv is het kosteloos inzien van het Tractatenblad geregeld. Nu wordt
dit in artikel 16, vierde lid (nieuw), van de Rgbv geregeld voor zowel het Tractatenblad
als de Verdragenbank. In artikel 16, vijfde lid (nieuw) van de Rgbv staat dat de bepalingen
van dit artikel verder worden uitgewerkt in de Regeling elektronische bekendmaking
Tractatenblad.

Wijziging artikel 16a Rgbv

Artikel 16 regelt de elektronische bekendmaking in zowel het Tractatenblad als de
Verdragenbank. Artikel 16a, eerste lid (nieuw) voorziet reeds in een wettelijke grondslag
voor een noodprocedure indien en voor zolang elektronische uitgifte van het Tractatenblad
op de voorgeschreven wijze niet mogelijk is. Bij noodsituaties en rampen is (digitale)
bekendmaking via de officiële bronnen niet of niet volgens de voorgeschreven wijze
mogelijk. In die situatie volgt dat op basis van artikel 16a, tweede lid, de enkele
publicatie in het Tractatenblad volstaat. Op grond van het tweede lid wordt er teruggevallen
op diezelfde noodprocedure als en voor zolang elektronische bekendmaking in de Verdragenbank
niet mogelijk is.

Artikel 16b wordt niet gewijzigd, omdat eenieder op grond van dit artikel al de mogelijkheid
heeft om een papieren afschrift te verkrijgen van gepubliceerde verdragsgegevens zoals
bedoeld in artikel 17. Artikel 16c blijft eveneens ongewijzigd, omdat consolidatie
van de tekst van een verdrag of besluit niet aan de orde is in de Verdragenbank. De
tekst van een verdrag of besluit, en de eventuele vertaling, worden namelijk uitsluitend
in het Tractatenblad gepubliceerd.

Wijziging artikelen 17 en 18 Rgbv

Artikel 17, tweede lid (nieuw), van de Rgbv regelt dat de opsomming van essentiële
gegevens in dit artikel eveneens in de Verdragenbank wordt geplaatst. Dit brengt mee
dat de rechtskracht van de beide bekendmakingen gelijkgetrokken wordt. De tekst van
een verdrag of besluit wordt als zodanig niet in de Verdragenbank geplaatst, afgezien
van een hyperlink in de Verdragenbank naar de tekst in het Tractatenblad.

Artikel 18, tweede lid (nieuw), van de Rgbv regelt dat de gegevens in dit artikel,
waarvan de bekendmaking gewenst, maar niet verplicht of niet van toepassing is, ook
in de Verdragenbank worden geplaatst. Partijgegevens die betrekking hebben op andere
staten of internationale organisaties staan uitsluitend in de Verdragenbank, net als
voorbehouden, verklaringen en bezwaren. De vertaling van de tekst van een verdrag
of besluit wordt als zodanig niet in de Verdragenbank geplaatst, afgezien van een
hyperlink in de Verdragenbank naar de vertaling in het Tractatenblad.

Redactionele opmerkingen, depositaire gegevens, en additionele informatie ten behoeve
de depositaire praktijk van de Minister van Buitenlandse Zaken8 vallen buiten de reikwijdte van dit wetsvoorstel omdat deze gegevens geen betrekking
hebben op de uitvoering van de Rgbv.

Artikel I onderdeel F (wijziging artikel 19 Rgbv)

Voorgesteld wordt om een nieuwe hoofdregel vast te leggen in artikel 19, eerste lid,
namelijk dat verdragen en besluiten gelden als bekendgemaakt op de dag na de uitgifte
van het Tractatenblad waarin zij zijn geplaatst.

De uitzonderingsgrond op de standaard bekendmakingstermijn in artikel 19, tweede lid,
blijft ongewijzigd. De reden om deze uitzonderingsgrond te behouden is de zeer uitzonderlijke
situatie dat digitale bekendmaking überhaupt niet mogelijk is. In dat geval zal een
verlengde bekendmakingstermijn kunnen gelden.

Artikel I onderdeel G (wijziging artikel 20, tweede, derde en vierde lid, van de Rgbv)

Artikel 20, derde lid, onder a (nieuw), van de Rgbv regelt de digitale terinzagelegging
van bijzondere bijlagen bij verdragen. De uitzonderingsgrond van artikel 20, derde
lid, onder b, van de Rgbv zal nader worden uitgewerkt in de Regeling elektronische
bekendmaking Tractatenblad. De laatste zin van het voormalig derde lid is vernummerd
tot vierde lid en is ongewijzigd gebleven: van bekendmaking als bedoeld in het derde
lid moet mededeling worden gedaan in het Tractatenblad.

Voor de digitale terinzagelegging van bijzondere bijlagen bij verdragen gaat het om
een aantal specifieke categorieën, waarbij bekendmaking in het Tractatenblad niet
mogelijk is. Allereerst betreft dat de digitale beschikbaarstelling van juridisch
bindende teksten die door hun omvang op dit moment niet tijdig kunnen worden bekendgemaakt.
Bij dit type bijlagen komt door de omvang – en vaak ook de inhoudelijke opmaak in
de vorm van uitgebreide tabellen – de tijdigheid van de publicatie in het gedrang
(bijvoorbeeld de omvangrijke bijlagen bij CETA, zie Trb. 2017, 13). In de nieuwe situatie wordt een bijlage in pdf-vorm digitaal beschikbaar
gesteld bij de publicatie in het Tractatenblad. In het geval van verdragen met bijlagen
die door hun aard problematisch te publiceren zijn, gaat het om uitgebreide bijlagen
of aanhangsels met complexe tabellen, symbolen en wetenschappelijke formules (wat
zorgt voor een lange verwerkingsduur en grote financiële belasting), die daardoor
niet tijdig gepubliceerd kunnen worden. In de nieuwe situatie wordt er gekozen voor
de digitale beschikbaarstelling van een pdf-bestand van de wijzigingen of – indien
beschikbaar – periodiek een geconsolideerde versie. Deze pdf-bestanden zijn dan direct
raadpleegbaar vanuit het Tractatenblad. In de officiële publicatie in het Tractatenblad
wordt namelijk een link gelegd naar de (digitale) bijlage, en vice versa, net als
het geval is voor nationale publicaties met bijlagen die onder artikel 7 van de Bekendmakingswet
vallen. In het geval van verdragen waarbij met hoge frequentie wijzigingen of correcties
worden aangenomen kunnen op dit moment de grote aantallen wijzigingen niet tijdig
worden verwerkt in een publicatie. In de nieuwe situatie worden deze wijzigingen eveneens
in een pdf-bestand direct raadpleegbaar vanuit het Tractatenblad.

Als een bijlage niet in het Tractatenblad zelf kan worden opgenomen, dient er zo veel
mogelijk gekozen te worden voor de digitale vorm van beschikbaarstelling bij het Tractatenblad,
in plaats van de huidige (fysieke) terinzagelegging. Niet in alle gevallen zal digitale
terinzagelegging echter mogelijk zijn. Dit is bijvoorbeeld het geval bij specifieke
auteursrechtelijke beperkingen. Ook bij een zeer hoge frequentie van elkaar opvolgende
wijzigingen of correcties zal er sprake blijven van een afweging: als een wijziging
binnen enkele weken weer wordt opgevolgd door een nieuwe wijziging, zal de uitkomst
kunnen zijn dat digitale beschikbaarstelling niet opportuun is. Dit betreft vaak inhoudelijk
zeer technische gegevens die voor de betrokkenen elders online te raadplegen zijn.
Ook uitzonderlijke technische redenen kunnen meebrengen dat digitale terinzagelegging
niet haalbaar is. De vorm en inhoud van de teksten van de bijlagen zijn op het moment
van de publicatie een gegeven (zij worden bepaald door de verdragspartijen) en kunnen
niet worden aangepast ten behoeve van een nationale publicatie.

De consolidatie van de categorieën bijlagen bedoeld in artikel 20, derde lid, is in
de praktijk niet mogelijk. Daarom voorziet artikel 16c van de Rgbv reeds in een uitzondering
van de consolidatieverplichting. Op dit moment wordt er van deze uitzonderingsgrond
gebruikgemaakt voor ter inzage gelegde documenten. Voor een aantal categorieën is
het echter wel wenselijk om de bijlagen digitaal raadpleegbaar te maken vanuit de
betreffende pagina op wetten.nl. Daarbij is het de bedoeling dat er een reeks met
(niet-geconsolideerde) wijzigingen wordt getoond zodra dit technisch mogelijk is.

Artikel II

Een toelichting op de inwerkingtreding is gegeven in paragraaf 7 van het algemeen
deel.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
D.M. van Weel