Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag
36 819 Wijziging van de Wet milieubeheer in verband met de nadere operationalisering van het mechanisme voor een koolstofcorrectie aan de grens
Nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 22 oktober 2025
Inhoudsopgave
I.
ALGEMEEN
1
1.
Inleiding
1
2.
De CBAM-verordening
1
3.
Hoofdlijnen van het voorstel
4
5.
Gevolgen (met uitzondering van financiële gevolgen)
8
6.
Uitvoering, toezicht en handhaving
8
8.
Evaluatie
12
II.
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
13
I. ALGEMEEN
Inleiding
Het kabinet heeft met interesse kennisgenomen van de vragen en opmerkingen van de
leden van de fracties van GroenLinks-PvdA, VVD, D66, ChristenUnie en de SGP.
Hierna wordt bij de beantwoording van de vragen zo veel mogelijk de volgorde van het
verslag aangehouden, met dien verstande dat gelijkluidende of in elkaars verlengde
liggende antwoorden tezamen zijn beantwoord.
De CBAM-verordening
De leden van de fractie van GroenLinks-PvdA vragen hoe het kabinet kijkt naar eventuele
uitbreiding van het CBAM. Het kabinet vindt dat het CBAM een cruciale rol speelt in
zowel het behalen van de afgesproken klimaatdoelen als de verbetering van het industriële
concurrentievermogen van de EU. Zoals de leden van de fractie van GroenLinks-PvdA
noemen, verwacht het kabinet eind 2025 een onderzoeksrapport van de Europese Commissie
over een mogelijke uitbreiding van het CBAM. Het gaat hierbij om emissies in andere
sectoren, indirecte emissies en emissies verderop in de waardeketen. Naar aanleiding
van het onderzoeksrapport zal de Europese Commissie in 2026 naar verwachting een voorstel
doen voor de herziening van de CBAM-verordening om de reikwijdte uit te breiden. Het
kabinet steunt in principe aanpassingen aan het CBAM die bijdragen aan betere koolstoflekkagebescherming.
Bij de beoordeling van de voorstellen houdt het kabinet daarnaast rekening met uitvoerbaarheid,
administratieve lasten voor bedrijven, de Europese klimaatdoelen, versterken van het
gelijke speelveld, conformiteit met de regels van de Wereldhandelsorganistie (WTO)
en impact op derde landen. Het kabinet hecht er waarde aan dat voorstellen gepaard
gaan met een degelijk impact assessment en zal hier bij de Europese Commissie op aandringen.
De leden van de fractie van GroenLinks-PvdA vragen of het aantal importeurs van specifieke
goederen in Nederland naar verwachting af zal nemen als gevolg van het CBAM, omdat
alleen toegelaten CBAM-aangevers nog mogen importeren. Het CPB en PBL hebben gekeken
naar de impact van het CBAM op de importprijzen van de producten in de CBAM-sectoren.1 De verwachting is dat de importprijzen het meest stijgen bij ijzer & staal en cement.
Hierbij is de verwachting dat de afname van import van buiten de EU vanwege het CBAM
grotendeels kan worden gecompenseerd door een toename van handel tussen lidstaten.
Doordat de import van buiten de EU afneemt is de verwachting dat het aantal CBAM-aangevers
ook zal afnemen. Daarnaast is er mogelijk sprake van consolidatie tussen importeurs
of grote bedrijven met meerdere vestigingen waardoor het aantal CBAM-aangevers kan
afnemen.
Het is niet de verwachting dat het aantal importeurs afneemt omdat importeurs een
toelating als CBAM-aangever nodig hebben. Importeurs van CBAM-goederen hoeven alleen
een toelating als CBAM-aangever te hebben en aan de CBAM-verplichtingen te voldoen
wanneer zij de drempelwaarde overschrijden. Op 29 september jl. is het eerdere politieke
akkoord tussen de Raad en het Europees Parlement over de wijziging van de CBAM-verordening
bekrachtigd. De verwachting is dat de resulterende wettekst spoedig in het Europese
publicatieblad zal worden gepubliceerd. Doel van de wijziging is om het CBAM vanaf
1 januari 2026 sterk te vereenvoudigen en de regeldruk te beperken, zonder de klimaatdoelen
en de effectiviteit van het CBAM aan te tasten. De grootste vereenvoudiging betreft
de aanpassing van de drempelwaarde om voor het CBAM in aanmerking te komen. De drempelwaarde
van het CBAM wordt aangepast naar 50 ton massa (gewicht). De aangepaste drempelwaarde
zorgt ervoor dat 91% van de importeurs van CBAM-goederen niet langer onder het CBAM
vallen. De overige 9% van de importeurs die na 1 januari 2026 nog wel onder het CBAM
vallen, hebben te maken met een gelijk speelveld in de EU, omdat het CBAM een Europees
instrument is. Het is hierdoor niet mogelijk voor Nederlandse importeurs om naar andere
lidstaten uit te wijken om zo hun CBAM-verplichtingen te omzeilen. Bovendien is de
toelatingsprocedure om CBAM-aangever te worden relatief eenvoudig en hoeft deze procedure
als zodanig geen belemmering voor importeurs te zijn.
De leden van de fractie van GroenLinks-PvdA vragen toe te lichten hoe de Kamer betrokken
is bij de keuze tot uitbesteding. Een vraag die ook door leden van de fractie van
D66 is gesteld. Uw Kamer is betrokken geweest bij de totstandkoming van de Wet van
4 oktober 2023 tot wijziging van de Wet milieubeheer in verband met de overgangsperiode
bij de invoering van een mechanisme voor koolstofcorrectie aan de grens (Stb. 2023, 372). In deze wet is geregeld dat de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) de bevoegde
autoriteit is, zoals die door de verordening nader is beschreven.2 Bij de totstandkoming van voornoemde wet is aangegeven dat op dat moment nog onduidelijk
was of de NEa het aangewezen orgaan is om aanvragen tot toegelaten CBAM-aangever te
beoordelen.3 Dat had te maken met de onzekerheden die er waren over de omvang van die taak ten
opzichte van de omvang én de expertise van de NEa. Opgemerkt is dat het nodig zou
kunnen zijn om deze taak bij een andere uitvoeringsorganisatie van het Rijk te beleggen.
Een inventarisatie bij een tweetal andere uitvoeringsorganisaties heeft echter tot
de conclusie geleid dat het herbeleggen van de toelatingstaak niet mogelijk was. Deze
conclusie is mede getrokken als gevolg van de onzekerheid over het aantal aanvragen
waarop uitvoeringsorganisaties zich dienden voor te bereiden. De inschatting daarover
fluctueerde gegeven de discussie die nog op Europees niveau werd gevoerd over de drempelwaarde:
de verordening is niet van toepassing op importeurs die onder deze drempelwaarde blijven.
Het was voor overheidsorganisaties niet mogelijk om hier personeelsbeleid op te voeren
en er was geen flexibele pool beschikbaar waarmee zo nodig zou kunnen worden op- of
afgeschaald. Gekozen is dan ook om de NEa in ieder geval tijdelijk via een aanbesteding
te laten ondersteunen bij de werkzaamheden die samenhangen met het toelatingsproces.
Zoals de leden van de fractie van GroenLinks-PvdA opmerken, ervaren uitvoeringsorganisaties
vaker moeite om op korte termijn voldoende capaciteit te realiseren voor nieuwe taken.
Wanneer deze capaciteit echter langjarig noodzakelijk is vormt dat een goede reden
om hier desalniettemin alsnog op aan te sturen. In het geval van de NEa betreft de
uitbesteding echter werkzaamheden die eenmalig een piekbelasting opleveren. In die
situatie wordt de huidige oplossing passend geacht. Voor het aantrekken van externe
ondersteuning bij de toelatingstaak heeft een aanbestedingsprocedure plaatsgevonden.
In antwoord op de vraag of nog steeds overgegaan zou zijn tot uitbesteding als destijds
al bekend was dat het aantal CBAM-aangevers veel lager zou zijn, een vraag die ook
is gesteld door de leden van de fractie van de VVD, geldt dat dit goed voorstelbaar
is. De NEa is geen grote overheidsorganisatie, waardoor ook het aantal aanvragen zoals
dat nu wordt voorzien een te groot beroep zou doen op de uitvoeringscapaciteit waarover
de NEa beschikt. De dienstverleningsovereenkomst die door NEa is aangegaan met ingang
van 14 januari 2025 kent een looptijd van maximaal 24 maanden, met een mogelijke verlenging
van 12 maanden. Daarmee is er dus ook na 2026 nog sprake van de uitbesteding van een
deel van de CBAM-verantwoordelijkheden. De Nederlandse situatie is daarbij niet uniek.
Ook van andere EU-lidstaten is bekend dat de bevoegde autoriteiten die in deze lidstaten
zijn aangewezen zich door externe partijen laten ondersteunen. Ten tijde van de onderhandelingen
heeft het kabinet oog gehad voor de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van het CBAM.4 In die fase is er niet al vastgesteld dat een aanbesteding nodig zou zijn om het
toelatingsproces te kunnen uitvoeren.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen de regering om te reflecteren op
de vraag of het CBAM voldoende rekening houdt met export uit de EU naar andere werelddelen
en welke oplossingsrichtingen met betrekking tot de bescherming van export voorhanden
zijn. Het CBAM is in de basis een mechanisme dat beschermt tegen koolstoflekkage via
import. Het vormt een aanvulling op het EU-ETS door gelijkwaardige regels toe te passen
op CBAM-goederen die vanuit derde landen op de Europese markt worden gebracht. Het
CBAM is geen mechanisme dat beschermt tegen koolstoflekkage via export.
Tegelijkertijd uiten EU-bedrijven die exporteren veel zorgen over hun concurrentiepositie
op markten en derde landen, die zou verslechteren door kosten die zij moeten maken
onder het EU-ETS. Het kabinet zet waar mogelijk in op een mondiaal gelijk speelveld.
De Europese Commissie komt in het laatste kwartaal van 2025 met een voorstel dat de
Europese export moet beschermen. Het voorstel bestaat waarschijnlijk uit een tijdelijke
oplossing voor de korte termijn die per 1 januari 2026 in kan gaan en een oplossing
voor de langere termijn die op een later moment in werking zal treden. Het kabinet
kijkt uit naar het voorstel van de Europese Commissie. Uw Kamer zal hier via een BNC-fiche
over worden geïnformeerd. Mogelijke oplossingen kunnen op verschillende manieren worden
vormgegeven. Hierbij kan gedacht worden aan vrijstellingen, kortingen of compensatie
binnen het CBAM of het EU-ETS. Voor het kabinet is het van belang dat uiteindelijke
oplossingen in lijn zijn met de regelgeving van de WTO, handhaafbaar en uitvoerbaar
zijn en dat administratieve lasten voor bedrijven beperkt blijven.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen in hoeverre het CBAM rekening houdt
met de marginale kostprijs van EU-ETS-emissierechten, en of dit leidt tot disbalans
in het stelsel. De marginale emissiereductieprikkel van EU-ETS is inderdaad hoger
dan de gemiddelde daadwerkelijke kosten per ton uitstoot, omdat gratis allocatie de
gemiddelde kosten drukt. Dit geldt ook voor een CBAM-importeur, die minder CBAM-certificaten
hoeft in te leveren per ton goed, afhankelijk van gratis allocatie van EU-ETS-rechten.
Zowel een Europese EU-ETS-installatie als een CBAM-importeur hebben een hogere marginale
emissiereductieprikkel en lagere gemiddelde kosten wanneer er nog gratis allocatie
is. Daarmee is er geen sprake van een disbalans in het stelsel. De afbouw van gratis
allocatie loopt gelijk op met de infasering van het CBAM. Een voorbeeldberekening
voor de hoeveelheid in te leveren CBAM-certificaten is te vinden op de website van
de NEa.5
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen hoe het kabinet aankijkt tegen
mogelijke ontwijking van het CBAM doordat import verschuift van CBAM-goederen naar
producten lager in de waardeketen die niet onder CBAM vallen. Deze zorg is bij het
kabinet bekend. De Europese Commissie komt eind 2025 met een voorstel voor herziening
van de CBAM-verordening. Deze herziening ziet op een uitbreiding van het CBAM naar
producten lager in de waardeketen en aanvullende anti-ontwijkingsmaatregelen. Het
kabinet kijkt uit naar het voorstel en steunt in principe aanpassingen aan het CBAM
die bijdragen aan betere koolstoflekkagebescherming en het tegengaan van ontwijking.
Dit versterkt het gelijke speelveld voor Europese bedrijven. Belangrijke voorwaarden
hierbij zijn dat de aanpassingen uitvoerbaar zijn, geen disproportioneel effect hebben
op de administratieve lasten voor bedrijven en in lijn zijn met WTO-regels. Uw Kamer
zal hier via een BNC-fiche over worden geïnformeerd.
Hoofdlijnen van het voorstel
De leden van de fractie van GroenLinks-PvdA vragen om een toelichting op de wijzigingen
van de verordening die worden verwacht en op welke termijn die kunnen gaan spelen.
Van een breed scala aan onderwerpen zullen nog regels kunnen worden vastgesteld waarop
door de NEa effectief moet kunnen worden toegezien. Zo wordt voorzien dat in ieder
geval nog nadere regels zullen worden gesteld over hoe toezicht wordt gehouden op
CBAM-goederen die worden gebracht naar de Exclusieve Economische Zone, gegevensuitwisseling
tussen de douaneautoriteiten en de Europese Commissie, de manier waarop CBAM-certificaten
worden verkocht via het gemeenschappelijk centraal platform, de methodologie die importeurs
gebruiken om emissies te berekenen, de voorwaarden waaraan CBAM-verificateurs moeten
voldoen en hoe importeurs korting kunnen toepassen zolang onder EU-ETS nog gratis
rechten worden verstrekt. Met het volledig operationeel worden van de verordening
met ingang van 1 januari 2026 zal een groot deel van deze regels de komende maanden
worden vastgesteld. Daarnaast is op 29 september het eerdere politieke akkoord tussen
de Raad en het Europees Parlement over de wijziging van de CBAM-verordening bekrachtigd.
De verwachting is dat de resulterende wettekst spoedig in het Europese publicatieblad
zal worden gepubliceerd. Deze wijziging voorziet onder andere in een versoepeling
van de boetebepalingen in de verordening, waardoor in bepaalde gevallen overgegaan
kan worden tot matiging van boetes tot een bepaalde hoogte. Deze matigingsgronden
zijn op verzoek van diverse lidstaten waaronder Nederland opgenomen om beter te kunnen
voldoen aan het evenredigheidsbeginsel. De gewijzigde bepalingen zijn grotendeels
van toepassing met ingang van 1 januari 2026. Om te borgen dat tijdig op specifieke
voorschriften die in de verordening en EU-rechtshandelingen worden vastgesteld kan
worden gereageerd, is de delegatiebevoegdheid noodzakelijk.
De leden van de fractie van de VVD vragen een nadere uiteenzetting van het effect
van het CBAM op de mondiale CO2-uitstoot en in hoeverre het CBAM bijdraagt aan het voorkomen van koolstoflekkage.
Het CBAM versterkt prikkels voor emissiereductie op verschillende manieren. Ten eerste
geeft het CBAM een prikkel aan producenten buiten de EU om de CO2-emissie-intensiteit van productie te verminderen, voor producten die worden geëxporteerd
naar de EU. Indirect kan het CBAM ook leiden tot de introductie van koolstofbeprijzing
in het land of de regio van oorsprong, waardoor bedrijven daar voor hun gehele productie
een sterkere emissiereductieprikkel ervaren. Ten tweede zorgt het CBAM voor een betere
doorberekening van CO2-kosten in producten op de Europese markt, waardoor bedrijven en consumenten in hun
keuzes beter rekening houden met de koolstofvoetafdruk. Dit kan leiden tot een verschuiving
van vraag naar producten met een lagere koolstofvoetafdruk. Ten derde versterkt het
CBAM de EU-ETS-prijsprikkel bij Europese producenten, omdat de EU-ETS-prijsprikkel
overgaat van een opportunity cost naar een out of pocket cost. Dit effect geldt ook als het effect van de doorberekening van CO2-kosten toeneemt naarmate gratis allocatie van EU-ETS-rechten uitfaseert. De bijdrage
van het CBAM aan koolstoflekkagebescherming is het nettoresultaat van het uitfaseren
van de huidige koolstoflekkagebescherming (gratis EU-ETS-rechten) en het infaseren
van het CBAM. De koolstoflekkagebescherming van het CBAM op de Europese markt is in
beginsel effectiever dan gratis EU-ETS-rechten, omdat gratis EU-ETS-rechten alleen
bescherming bieden voor emissies tot op het niveau van de EU-ETS-benchmarks. Het CBAM
leidt ook tot doorberekening van kosten van CO2-uitstoot boven de EU-ETS-benchmarks. Daar staat tegenover dat het CBAM geen directe
koolstoflekkagebescherming biedt voor export, en dat de effectiviteit van het CBAM
kan worden beperkt door zogeheten resource shuffling. Voor het netto-effect van het CBAM gaat het om het saldo van verbeterde verduurzamingsprikkels
en de toe- en afname van koolstoflekkagebescherming. Daarbij moet rekening worden
gehouden met de eindigheid van de huidige koolstoflekkagebescherming, omdat het EU-ETS
emissieplafond en daarmee de beschikbaarheid van gratis EU-ETS-rechten onvermijdelijk
daalt.
De leden van de fractie van de VVD vragen hoe het risico van handelsspanningen of
vergeldingsmaatregelen door derde landen wordt ingeschat. Ook vragen zij welke stappen
Nederland onderneemt om de invoering van het CBAM te coördineren met belangrijke handelspartners
en of de regering zich inzet voor een internationale dialoog over koolstofprijsharmonisatie,
zodat het CBAM op termijn kan uitgroeien tot een gelijk speelveld in plaats van een
handelsbarrière. In het verlengde daarvan vragen zij of het CBAM volledig in lijn
is met de regels van de WTO en hoe dat juridisch onderbouwd wordt. Sommige derde landen
hebben zich negatief uitgelaten over het CBAM. Het kabinet is momenteel niet bekend
met intenties van derde landen om vergeldingsmaatregelen te treffen. In het recent
gesloten raamwerk akkoord voor handel tussen de EU en VS heeft de Commissie aangegeven
met extra flexibiliteit in de CBAM-implementatie te komen. Wat dit precies inhoudt
is niet nader gespecificeerd. De Europese Commissie is continu in gesprek met handelspartners
over onder andere het CBAM. De Europese Commissie benadrukt in deze gesprekken dat
het CBAM in beginsel een klimaatinstrument in aanvulling op het EU-ETS is, dat zorgt
voor een gelijk speelveld in de EU. Producenten in derde landen worden hierdoor niet
benadeeld in vergelijking met Europese producenten. Tegelijkertijd wil de EU met het
CBAM schonere productie in derde landen stimuleren en is de hoop dat derde landen
soortgelijke maatregelen als de EU treffen. Het kabinet steunt deze boodschap en zet
erop in dat de EU met derde landen gesprekken blijft voeren over het CBAM en soortgelijke
maatregelen. Het CBAM is ontworpen om in lijn te zijn met de WTO. Zo is het belangrijke
principe van gelijke behandeling gewaarborgd door de infasering van het CBAM gelijk
te laten lopen met de uitfasering van de gratis rechten onder het EU-ETS. Dit zorgt
ervoor dat importeurs van goederen van buiten de EU niet benadeeld worden ten opzichte
van EU-producenten die nog voor een deel van hun producten gratis EU-ETS-rechten ontvangen.
De leden van de fractie van de VVD vragen in welke sectoren de impact van het CBAM
het grootst zal zijn als het gaat om extra kosten en regeldruk, en welke ondersteuningsmaatregelen
beschikbaar zijn om de transitie in deze sectoren te faciliteren. CPB en PBL hebben
gekeken naar de impact van het CBAM op de importprijzen van de producten in de CBAM-sectoren.6 De verwachting is dat de importprijzen het meest stijgen bij ijzer & staal en cement.
Hierbij is de verwachting dat de afname van import van buiten de EU vanwege het CBAM
grotendeels kan worden gecompenseerd door een toename van handel tussen lidstaten.
Op 29 september jl. is het eerdere politieke akkoord tussen de Raad en het Europees
Parlement over de wijziging van de CBAM-verordening bekrachtigd. De verwachting is
dat de resulterende wettekst spoedig in het Europese publicatieblad zal worden gepubliceerd.
Het doel van de wijziging is om het CBAM sterk te vereenvoudigen en de regeldruk te
beperken, zonder de klimaatdoelen en de effectiviteit van het CBAM aan te tasten.7
Op EU-niveau zijn er verschillende fondsen die ingezet kunnen worden voor de transitie,
zoals InvestEU en het Innovatiefonds. Ook het op 17 juli jl. gepubliceerde voorstel
voor een Europees Concurrentievermogenfonds als onderdeel van het pakket voor een
nieuw Meerjarig Financieel Kader (MFK) 2028 – 2034 beoogt onder andere bij te dragen
aan het ondersteunen van de decarbonisatie van de Europese industrie, de productie
van schone technologieën en bijbehorende toeleveringsketens. Daarnaast is met de Clean Industrial Deal een nieuwe industrial decarbonization bank aangekondigd met een waarde van € 100 miljard die zich zal richten op investeringen
in schone productieprocessen. Ook is in het kader van de Clean Industrial Deal op 25 juni 2025 een nieuw staatssteunkader gepubliceerd om investeringen in decarbonisatie
aantrekkelijker te maken en te stimuleren.8
Daarnaast vragen de leden van de fractie van de VVD of het CBAM zal leiden tot dubbele
beprijzing binnen de interne markt. Het CBAM leidt niet tot dubbele beprijzing. Wanneer
een derde land een eigen CO2-prijs kent, wordt dit in mindering gebracht op de prijs
van CBAM-certificaten. Daarnaast is de gefaseerde invoering van het CBAM afgestemd
op de afbouw van gratis toegewezen EU-ETS-rechten, zodat deze synchroon verlopen.
Het CBAM leidt alleen tot een beprijzing van koolstofuitstoot van geïmporteerde goederen
waarvoor nog geen prijs betaald is voor de uitstoot.
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de fractie van de VVD over hoe de regering
de effecten beoordeelt op exporterende bedrijven wordt verwezen naar het antwoord
op een vergelijkbare vraag van de leden van de fractie van de ChristenUnie.
De leden van de fractie van D66 vragen hoe de negatieve gevolgen voor de rechtszekerheid
tijdens de periode van delegatie worden gemitigeerd, en hoe deze zich verhouden tot
artikel 5:4 van de Awb. Zoals hiervoor in antwoord op een vraag van de leden van de
fractie van GroenLinks-PvdA is aangegeven kunnen nog op een breed scala aan onderwerpen
regels worden vastgesteld waarop door NEa effectief moet kunnen worden toegezien.
Om te borgen dat tijdig op specifieke voorschriften die in de verordening en EU-rechtshandelingen
worden vastgesteld kan worden gereageerd en effectieve uitvoering door de NEa mogelijk
te maken, is de delegatiebevoegdheid noodzakelijk. Het kabinet erkent dat de delegatiebepaling
nadelen met zich meebrengt. In de memorie van toelichting is dan ook benadrukt dat
het gebruik van deze grondslag zoveel mogelijk zal worden beperkt. De mogelijke rechtsonzekerheid
wordt gemitigeerd door, wanneer van de grondslag gebruik wordt gemaakt, een wetsvoorstel
voor te bereiden waarmee verbodsbepalingen zo snel mogelijk op het niveau van wet
kunnen worden vastgesteld.
Artikel 5:4 van de Awb bepaalt dat de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke
sanctie slechts bestaat voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend. Verder bepaalt dit artikel dat een bestuurlijke sanctie slechts
wordt opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven. Het artikel
staat delegatie dan ook niet in de weg. Bij het wetsvoorstel geldt bovendien dat het
verbod dat in de wet wordt opgenomen en bij ministeriële regeling nader wordt ingevuld,
door de verordening wordt begrensd. Verder is van belang dat eventuele sancties voor
het schenden van een verbod op wetsniveau zijn uitgewerkt via de voorgestelde aanpassingen
op artikel 18.16c en artikel 18.16e van de Wet milieubeheer.
5. Gevolgen (met uitzondering van financiële gevolgen)
De leden van de fractie van de VVD vragen naar de praktische uitvoering van het CBAM
voor Nederlandse importeurs en de borging van evenredige administratieve lasten. Het
kabinet vindt het belangrijk dat administratieve lasten voor bedrijven proportioneel
blijven. Het kabinet steunt daarom de aankomende aanpassing aan de CBAM-drempelwaarde9. De voorgestelde drempelwaarde van 50 ton massa zorgt ervoor dat 91% van de importeurs
(op EU-niveau) uitgezonderd wordt, terwijl 99% van de CO2-uitstoot binnen de reikwijdte van het CBAM blijft. Daarnaast is het door de drempelwaarde
te baseren op massa in plaats van CO2-uitstoot makkelijker voor importeurs om te bepalen of zij de drempelwaarde overschrijden.
Importeurs van CBAM-goederen moeten jaarlijks een CBAM-aangifte indienen in het CBAM-register.
De aangifte vindt een jaar later plaats: over in 2026 geïmporteerde goederen doen
importeurs in 2027 aangifte. In de aangifte geven importeurs voor de ingevoerde CBAM-goederen
de hoeveelheden, de ingebedde emissies en de eerder betaalde koolstofprijs in het
land van herkomst op. Het bepalen van de werkelijke ingebedde emissies kan voor importeurs
een lastige opgave zijn, met name als er sprake is van een lange handelsketen. Om
deze reden is voorzien dat er voor de emissies én betaalde koolstofprijs met standaardwaarden
mag worden gerapporteerd. Daarnaast is er de mogelijkheid voor producenten in derde
landen om zich te registreren in het CBAM-register. Als zij daar de ingebedde emissies
van hun goederen opgeven kunnen importeurs deze gegevens overnemen in hun aangifte.
Het CBAM-register wordt momenteel nog verder ontwikkeld met een koppeling naar de
Europese douanesystemen. Als straks gebruik gemaakt wordt van standaardwaarden voor
de emissies of van gegevens van geregistreerde producenten, wordt in feite de gehele
aangifte vooraf ingevuld en klaargezet voor de importeur. Het aantal in te leveren
certificaten wordt automatisch berekend en er is geen externe verificatie nodig. De
administratieve lasten zijn in dat geval voor de aangifte zeer beperkt. Met de geschetste
opties voor de aangiftes kunnen importeurs een keuze maken om onevenredige administratieve
lasten te voorkomen.
6. Uitvoering, toezicht en handhaving
De leden van de fractie van de VVD vragen hoe de samenwerking tussen de Douane, de
NEa en de Europese Commissie is ingericht en of er voldoende capaciteit is voor de
implementatie. De NEa is verantwoordelijk voor het verlenen van toelatingen en het
houden van toezicht op de aangiftes en het aankopen en inleveren van voldoende CBAM-certificaten.
De Douane verstrekt gegevens aan de Europese Commissie en controleert dat alleen toegelaten
CBAM-aangevers CBAM-goederen invoeren. Daarbij controleert de Douane ook op juistheid
en volledigheid van de invoeraangifte. Op nationaal niveau werken de Douane en de
NEa samen bij het vormgeven van dit toezicht. De Europese Commissie houdt overzicht,
heeft de taak om onderzoek te verrichten naar ontwijking en is naast de nationale
autoriteit ook bevoegd om aangiftes te controleren. De Europese Commissie is tevens
verantwoordelijk voor de inrichting van het centrale CBAM-register waarin alle administratie
wordt gevoerd. Volgens de planning van de Europese Commissie is dit systeem tijdig
gereed.
De personele capaciteit bij de NEa is in de loop van 2024 en 2025 uitgebreid om invulling
te geven aan de nieuwe bevoegdheden. In 2026 en 2027 is voorzien in een geleidelijke
uitbreiding zodat capaciteit beschikbaar is voor de verdere implementatie.
De Douane heeft in 2025 geïnvesteerd in haar ICT-systemen om de koppeling tussen het
CBAM-register en de douanesystemen per 1 januari 2026 gereed te maken. Deze koppeling
zorgt ervoor dat de door de Douane uit te voeren controle op de douaneaangiften in
deze goederenstroom vanaf 1 januari 2026 grotendeels geautomatiseerd kan plaatsvinden.
Het gereedmaken van deze koppeling loopt op schema. Op het gebied van personele capaciteit
is op moment van schrijven een groot deel van de onzekerheden uit 2023 weggenomen.
De Douane heeft voldoende aanvullende middelen gekregen voor invulling en bestendiging
van het douanetoezicht op het CBAM in 2026 en verder. Een volledig beeld kan worden
opgemaakt na het aannemen van de laatste Europese implementatiewetgeving. De meeste
van deze implementatiewetgeving dient eind november te worden aangenomen en zal per
1 januari 2026 in werking treden.
De leden van de fractie van de VVD vragen hoe wordt verzekerd dat importeurs die niet
of onjuist rapporteren over hun emissies effectief worden gecontroleerd en beboet.
Voor het toezicht op de volledigheid van de rapportages maakt de NEa een vergelijking
tussen de rapportages en de aangiftegegevens van de Douane. Het CBAM-register wordt
zodanig ingericht dat de controle met douaneaangiftes vanaf 1 januari 2026 grotendeels
geautomatiseerd plaatsvindt. Aanvullend op de geautomatiseerde controles voert de
Douane steekproefsgewijs en risicogericht toezicht uit op deze stroom goederen. Dit
laatste gebeurt op basis van risico-informatie bestaand uit eigen analyses van de
goederenstromen en risicosignalen vanuit de NEa, de overige lidstaten en de Europese
Commissie. Aan de hand van deze combinatie van geautomatiseerd, steekproefsgewijs
en risico-gericht toezicht kan de Douane haar rol in het waarborgen van de naleving
efficiënt en effectief uitvoeren.
De controle op de juistheid van de emissiegegevens gaat gepaard met risico’s, die
worden onderkent door de Europese Commissie. Voor een goede controle hebben nationale
bevoegde autoriteiten bijvoorbeeld onderliggende gegevens over de monitoring van emissies
nodig, waar toegelaten CBAM-aangevers niet altijd over moeten en zullen beschikken.
Nationale bevoegde autoriteiten hebben daarnaast geen rechtsmacht buiten Nederland
en kunnen nationale toezichtsbevoegdheden niet inzetten tegen producenten in derde
landen. Dit betekent dat nationale bevoegde autoriteiten zelf niet altijd goed in
staat zijn om de juistheid en volledigheid van in CBAM-aangiftes opgegeven emissiegegevens
zelfstandig te controleren. De Europese Commissie mitigeert de belangrijkste risico’s
in samenwerking met de nationale bevoegde autoriteiten in het CBAM risk management framework. De risico’s worden in beeld gebracht en er wordt gekeken naar maatregelen om de
risico’s te beperken, bijvoorbeeld door het raadplegen en koppelen van externe databronnen
aan CBAM-data.
De leden van de fractie van de VVD vragen daarnaast naar de bevoegdheden die aan de
NEa en de Douane worden toegekend voor toezicht en sanctionering en hoe de rechtsbescherming
is geborgd. Het wetsvoorstel stelt voor aan de NEa de bevoegdheid toe te kennen om
een last onder dwangsom en een bestuurlijke boete te kunnen opleggen wanneer verbodsbepalingen
die het wetsvoorstel introduceert worden overtreden. De last onder dwangsom is nodig
om toegelaten CBAM-aangevers te kunnen aansporen om certificaten in te leveren en
de verplichtingen met het oog op de toekomst (beter) in acht te kunnen laten nemen.
Voor het niet of te weinig inleveren van CBAM-certificaten wordt een boete opgelegd.
De hoogte hiervan is in de verordening vastgelegd. De bevoegde autoriteit bepaalt
het aantal CBAM-certificaten dat de toegelaten CBAM-aangever had moeten inleveren.
De hoogte van de boete is gelijk aan het in de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten
bepaalde bedrag van € 100 voor elke ton uitgestoten CO2-equivalent, met een jaarlijkse verhoging vanwege indexering. Dit betekent dat voor
elk ontbrekend CBAM-certificaat een boete wordt opgelegd van € 100 met indexatie.
Daarnaast dienen de ontbrekende CBAM-certificaten alsnog te worden ingeleverd. Wanneer
een importeur die geen toegelaten CBAM-aangever is toch CBAM-goederen het douanegebied
van de Unie binnenbrengt, wordt voor elk CBAM-certificaat dat de importeur had moeten
inleveren een boete opgelegd van drie- tot vijfmaal de boete zoals hierboven beschreven.
Voor overtreding van de overige bepalingen kan eveneens een bestuurlijke boete worden
opgelegd. Voor wat betreft de boetehoogte van deze boetes wordt voorgesteld aan te
sluiten bij de systematiek die in het kader van EU-ETS van toepassing is. De bestuurlijke
boete bedraagt met dat voorstel ten hoogste € 450.000 per overtreding indien de omzet
van de betrokken onderneming € 4.500.000 of minder bedraagt. De bestuurlijke boete
bedraagt ten hoogste 10% van de omzet, indien de omzet van de betrokken onderneming
in het boekjaar voorafgaand aan het jaar waarin de beschikking tot oplegging van de
bestuurlijke boete is gegeven meer dan € 4.500.000 bedraagt. Het wetsvoorstel voorziet
niet in aanvullende bevoegdheden voor de Douane. Wanneer de NEa een last onder dwangsom
of boete oplegt staat hiertegen bezwaar en beroep open. De Rechtbank Den Haag is als
gevolg van het wetsvoorstel bevoegd kennis te nemen van beroepen die worden ingesteld
tegen boetebesluiten die de NEa neemt uit hoofde van de overgangsfase van het CBAM.
Voor wat betreft de last onder dwangsom geldt dat deze als gevolg van het wetsvoorstel
in beroep in eerste en enige aanleg wordt beoordeeld door de Afdeling bestuursrechtspraak.
Voorts vragen de leden van de fractie van de VVD vragen of de regering voorziet dat
de huidige capaciteit bij de toezichthoudende instanties toereikend is om de naleving
te waarborgen zonder onevenredige vertragingen in de handelsstroom. De belangrijkste
vertragingen in de handelsstroom zouden kunnen ontstaan indien een importeur er niet
in slaagt om tijdig een CBAM-toelating te verkrijgen. De NEa beschikt over voldoende
middelen om de aanvragen binnen de wettelijke behandeltermijn van 120 dagen te behandelen.
Als een aanvraag voor toelating tijdig en volledig is ingediend wordt de toelating
verkregen en zijn er geen belemmeringen voor de importeurs om CBAM-goederen in te
voeren. Om de importeurs op de hoogte te stellen van deze verplichting heeft de NEa
CBAM-importeurs waar mogelijk individueel benaderd en gewezen op het belang van een
tijdige aanvraag.
Om het risico op vertragingen in de handelsstroom te beperken is voorts ook een overgangsbepaling
opgenomen in het omnibusvoorstel. Deze bepaling houdt in dat importeurs die nog niet
beschikken over een toelating, maar wel een aanvraag hebben ingediend voor 30 maart
2026, mogen blijven importeren totdat de aanvraag is behandeld.
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de fractie van D66 over hoe de Kamer
bij de beslissing tot mandatering aan een commerciële partij was betrokken wordt verwezen
naar het antwoord op een vergelijkbare vraag van de leden van de fractie van GroenLinks-PvdA.
De dienstverleningsovereenkomst waar de leden van de fractie van D66 naar vragen kan
niet zonder nadere afspraken met Uw Kamer worden gedeeld, omdat de inhoud bedrijfsgevoelige
informatie bevat.
De leden van de SGP-fractie vragen naar een reactie op de wens van de NEa in artikel
16c.3 ook te verwijzen naar het artikel waaruit volgt dat een CBAM-aangever de NEa
onverwijld in kennis moet stellen van voor de toelating relevante wijzigingen. De
NEa is op 29 april 2025 gevraagd een uitvoeringstoets uit op een concept van het voorliggende
wetsvoorstel. In de uitvoeringstoets heeft de NEa verzocht het wetsvoorstel aan te
passen opdat ook handhavend zou kunnen worden opgetreden wanneer artikel 5, zevende
lid, van de verordening niet wordt nageleefd. Artikel 5, zevende lid, van de verordening
bepaalt dat de toegelaten CBAM-aangever de bevoegde autoriteit onverwijld in kennis
stelt van alle wijzigingen in de informatie waarop de toelating is gebaseerd. De verplichting
voorkomt dat CBAM-aangevers meer en andere goederen importeren dan waar hun toelating
betrekking heeft. Het kabinet heeft gehoor gegeven aan het verzoek van NEa. In het
wetsvoorstel wordt hierom voorgesteld om in de verbodsbepaling in artikel 16c.3, eerste
lid, van de Wet milieubeheer ook te verwijzen naar artikel 5, zevende lid, van de
verordening.
De leden van de fractie van de SGP wijzen erop dat effectief toezicht en goede samenwerking
tussen diverse (internationale) betrokken partijen van essentieel belang is voor de
goede uitvoering van het wetsvoorstel en vragen of de regering de mening deelt dat
hier nog stappen gezet moeten worden. Het kabinet deelt de mening dat effectief toezicht
en goede samenwerking tussen alle betrokken (internationale) partijen van essentieel
belang is voor de goede uitvoering van het wetsvoorstel. Het kabinet werkt nauw samen
met de Douane en NEa om de uitvoering in goede banen te leiden. Ook op Europees terrein
is sprake van een goede samenwerking tussen de uitvoeringsorganisaties van de lidstaten
en is er op regelmatige basis contact. De belangrijkste stap om de uitvoering op orde
te krijgen betreft het aannemen van de laatste implementatiewetgeving van de Europese
Commissie. De meeste van deze implementatiewetgeving dient eind november te worden
aangenomen en treedt dan per 1 januari 2026 in werking. Deze implementatiewetgeving
creëert duidelijkheid voor de uitvoering en andere betrokken partijen. Ook dient de
Europese Commissie nog met additionele richtsnoeren te komen die de uitvoerende partijen
meer duidelijkheid geeft over de precieze invulling en uitwerking van de CBAM-verordening
en implementatiewetgeving.
De leden van de fractie van de SGP vragen in hoeverre het intrekken van het mandaat
aan de Projectdirecteur recht doet aan de kritische opmerkingen van de Afdeling advisering
van de Raad van State. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft zich kritisch
uitgelaten over het mandaat zoals dat is verleend aan de Projectdirecteur. De Raad
van State heeft onder meer opgemerkt dat mandatering in de hoofdregel aan de orde
is in ambtelijke hiërarchische organisaties, waarbij de ambtenaar de algemene en concrete
aanwijzingen van het bestuursorgaan moet opvolgen. Mandatering aan niet-ondergeschikten
is in dat licht bezien ongebruikelijk en minder passend bij de ministeriële verantwoordelijkheid.
Dat geldt temeer bij mandatering aan een commerciële partij buiten de overheid. De
gemaakte opmerkingen zijn ter harte genomen en vanuit de NEa is in reactie te kennen
gegeven dat het mandaat aan de Projectdirecteur zal worden ingetrokken. Het Besluit
mandaat, ondermandaat, volmacht en machtiging Dienst NEa zal hiervoor worden aangepast.
Met het intrekken van het mandaat aan de Projectdirecteur is het meer formele bezwaar
zoals de Afdeling advisering van de Raad van State naar voren heeft gebracht tegen
de wijze waarop de NEa bij het toelatingsproces wordt ondersteund ondervangen. In
meer praktische zin zal PwC echter nog steeds betrokken zijn bij de voorbereiding
van toelatingsaanvragen. De maatregelen die zijn getroffen om (een schijn van) belangenverstrengeling
te voorkomen blijven daarmee ook van belang. Zoals ook in het nader rapport is benoemd,
ondertekenen medewerkers van PwC, daaronder ook begrepen medewerkers van onderaannemers
van PwC, die werkzaamheden verrichten in het kader van de aanbesteding, het model
«Integriteitsverklaring Rijk voor externen». PwC is tevens gehouden geweest om een
belangenbeschermingsplan te overleggen, waaruit aantoonbaar blijkt dat het personeel
en de aansturing van dat personeel voor het verrichten van de Diensten, functioneel
en organisatorisch gescheiden zijn van andere CBAM-gerelateerde diensten die PwC verleent
aan derden.
De leden van de fractie van de SGP vragen waarom voor de aanpassingen per 1 januari
2026 is gekozen voor een ministeriële regeling, terwijl de Raad van State hier kritisch
op is. Zoals hiervoor in antwoord op een vraag van de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie
is aangegeven is er een breed scala aan onderwerpen waarop nog regels kunnen worden
vastgesteld waarop door NEa effectief moet kunnen toezien. Om te borgen dat tijdig
op specifieke voorschriften die in de verordening en EU-rechtshandelingen worden vastgesteld
kan worden gereageerd en effectieve uitvoering door de NEa mogelijk te maken, is de
delegatiebevoegdheid noodzakelijk. Daarbij is dus vastgesteld dat het belang om voortvarend
te kunnen reageren op de kernbepalingen die nog op Europees niveau worden vastgesteld
zwaarder weegt dan het belang om deze kernbepaling eerst op wetsniveau te verankeren.
Het kabinet erkent dat de delegatiebepaling nadelen met zich meebrengt. In de memorie
van toelichting is dan ook benadrukt dat het gebruik van deze grondslag zoveel mogelijk
zal worden beperkt. Daarnaast wordt aangekondigd dat, wanneer wél van de grondslag
gebruik wordt gemaakt, een wetsvoorstel zal worden voorbereid om alle verbodsbepalingen
zo spoedig mogelijk op het niveau van de wet vast te stellen. Het kabinet is voornemens
in dat geval tevens opnieuw vast te stellen of de delegatiegrondslag kan komen te
vervallen of zodanig kan worden aangepast dat de legitimiteit van de regels ten behoeve
van de verordening wordt vergroot. Het kabinet hoopt hiermee een balans te hebben
gevonden tussen enerzijds de noodzaak om adequaat te kunnen reageren op de volledige
inwerkingtreding van de verordening, en anderzijds de wens om de besluiten van de
NEa te voorzien van voldoende legitimiteit.
8. Evaluatie
De leden van de fractie van de VVD vragen de regering om toe te zeggen dat de effecten
van het CBAM periodiek geëvalueerd zullen worden en of de regering bereid is om jaarlijks
te rapporteren aan de Kamer over de implementatie, handhaving en internationale ontwikkelingen
rond het CBAM. In de CBAM-verordening is opgenomen dat de Commissie voor 1 januari
2028, en daarna om de twee jaar, bij het Europees Parlement en de Raad een verslag
in moet dienen over de toepassing van de verordening en de werking van het CBAM. Het
verslag bestaat onder andere uit een beoordeling van de gevolgen van het CBAM voor
koolstoflekkage (ook met betrekking tot uitvoer), CBAM-sectoren, interne markt, Europese
economie, inflatie, industrieën, internationale handel, minst ontwikkelde landen en
ontwijkingspraktijken. Het kabinet is van mening dat dit verslag kan dienen als de
gewenste periodieke evaluatie waar de toezegging van de leden om vraagt.
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel 16c.5
De leden van de fractie van de SGP vragen wanneer de ministeriële regeling die uit
hoofde van artikel 16c.5 kan worden vastgesteld naar verwachting in werking treedt.
Deze ministeriële regeling kan niet eerder in werking treden dan wanneer de wettelijke
grondslag is vastgesteld en in werking getreden. De ministeriële regeling zal hiermee
niet eerder dan op 1 januari 2026 in werking kunnen treden.
De Staatssecretaris van Financiën,
E.H.J. Heijnen
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
E.H.J. Heijnen, staatssecretaris van Financiën
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.