Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 8 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 22 oktober 2025

Inhoudsopgave

blz.

 
 
 
 

I.

ALGEMEEN

1

 

1.

Vragen bij de inleiding

2

 

2.

Vragen bij de algemene toelichting

2

 

3.

Vragen bij de vormgeving

3

 

4.

Vragen bij de maatvoering

8

 

5.

Vragen bij de alternatieven

9

 

6.

Vragen bij de doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie

12

 

7.

Vragen bij de budgettaire aspecten

13

 

8.

Vragen bij de grenseffecten

14

 

9.

Vragen bij de gevolgen voor burgers en bedrijfsleven

17

 

10.

Vragen bij uitvoeringslasten en administratieve gevolgen

18

 

11.

Vragen bij de economische gevolgen

18

 

12.

Vragen bij de uitvoeringsgevolgen voor de Belastingdienst

20

 

13.

Vragen bij het draagvlakonderzoek

21

I. ALGEMEEN

Het kabinet heeft met interesse kennisgenomen van de vragen en opmerkingen van de
leden van de fracties van NSC, de SGP, het CDA, GroenLinks-PvdA, VVD, D66 en de ChristenUnie.

Bij de beantwoording van de vragen wordt zo veel mogelijk de volgorde van het verslag
aangehouden, met dien verstande dat vragen waarvan ik acht dat het passender is deze
onder een ander hoofdstuk of paragraaf te beantwoorden, zijn verplaatst en gelijkluidende
of in elkaars verlengde liggende vragen tezamen zijn beantwoord.

Correctie nader rapport

Voor over te gaan naar de beantwoording van de gestelde vragen, maakt het kabinet
via deze nota graag een correctie. In het nader rapport inzake het wetsvoorstel Wet
differentiatie vliegbelasting1 is per abuis opgenomen dat aan de toelichting bij het wetsvoorstel een Europeesrechtelijke
paragraaf is toegevoegd. Het kabinet heeft de maatregel getoetst aan de Europese wet-
en regelgeving en is tot de conclusie gekomen dat de maatregel binnen deze kaders
past. Zodoende is geen Europeesrechtelijke paragraaf aan het wetsvoorstel toegevoegd.

1. Vragen bij de inleiding

De leden van de fracties van GroenLinks-PvdA en D66 vragen of het kabinet kan aangeven
hoe hoog de externe kosten van de luchtvaart, zoals klimaatschade, luchtvervuiling,
gezondheidsschade en geluidshinder, zijn en in welke mate deze kosten met het voorliggende
wetsvoorstel zijn geïnternaliseerd. De leden van de fractie van GroenLinks-PvdA vragen
zich hiernaast af waar of bij wie de externe kosten terechtkomen in het geval deze
niet zijn geïnternaliseerd.

De hoogte van de externe kosten van verschillende retourreizen is in 2023 in kaart
gebracht door CE Delft.2 Het onderzoek laat zien dat de externe kosten van een retourreis naar Parijs met
het vliegtuig in 2023 ongeveer € 42 per passagier bedragen, naar Londen € 56, naar
Barcelona € 99, naar Rome € 107, naar Toronto € 551 en naar Los Angeles € 726. In
het onderzoek naar de effecten van de differentiatie van het tarief van de vliegbelasting3 is de mate van internalisatie van de externe kosten, inclusief de infrastructuurkosten
van de gekozen vervoersmodaliteit, van de verschillende onderzochte varianten weergegeven.
De mate van internalisatie wordt in het onderzoek uitgedrukt als verhouding tussen
de externe kosten en de beprijzing4 van de reis. Hieruit komt naar voren dat de mate van internalisatie van de externe
kosten van langeafstandsvluchten in 2030 door de maatregel toeneemt van ongeveer 17%
in de referentieprognose, naar circa 21%. 5 Voor vluchten over zeer korte afstand (Parijs en Londen) is de verwachte mate van
internalisatie 88% en voor relatief langere vluchten (Barcelona en Rome) is dit naar
verwachting 58%. Externe kosten die niet worden beprijsd komen uiteindelijk terecht
bij de samenleving als maatschappelijke kosten, bijvoorbeeld in de vorm van milieuschade,
gezondheidskosten of verminderde leefkwaliteit.

2. Vragen bij de algemene toelichting

De leden van de fractie van de VVD vragen het kabinet te onderbouwen waarom is gekozen
voor een nationale maatregel, terwijl ook op Europees niveau wordt gewerkt aan heffingen
met betrekking tot de luchtvaart. Voorts vragen de leden naar de stappen die het kabinet
onderneemt om de maatregel af te stemmen met België en Duitsland. De leden van de
fractie van de BBB vragen of het kabinet voor eenzelfde maatregel, zoals voorgesteld
met het wetsvoorstel, gaat pleiten in andere Europese lidstaten.

In het Regeerakkoord tussen de PVV, VVD, NSC en BBB is afgesproken dat het tarief
van de vliegbelasting wordt gedifferentieerd naar afstand, met een budgettaire opbrengst
van € 257 miljoen (prijspeil 2025). Het kabinet heeft de maatregel conform het Regeerakkoord
uitgewerkt. De maatregel kent enerzijds een budgettaire doelstelling, anderzijds geldt
dat vluchten over langere afstanden meer uitstoot hebben en daarom ook meer worden
belast, om zo de externe kosten van deze vluchten in grotere mate te internaliseren.
De luchtvaart is echter een mondiale sector met een mondiale impact. Beprijzingsmaatregelen
hebben daarom de meeste impact wanneer deze op internationaal, dan wel Europees, niveau
genomen worden. Het kabinet zet zich op mondiaal en Europees niveau dan ook al jaren
in voor eerlijke internationale beprijzing van de luchtvaartsector. Internationale
beprijzing kent echter vele drempels, zoals bijvoorbeeld de Europese energiebelastingrichtlijn
die het belasten van kerosine in de weg staat. Het aanpassen van deze verdragen en
richtlijnen is op korte termijn niet realistisch. Het kabinet acht het daarom nodig
om nationale maatregelen te treffen, zoals de invoering van de vliegbelasting in 2021
en de in dit wetsvoorstel voorgestelde wijziging daarvan. Bij het ontwerp van de maatregel
heeft het kabinet rekening gehouden met de vliegbelastingen in omringende landen zoals
België en Duitsland. Hiernaast is er onderzoek uitgevoerd naar de beleidseffecten
van de maatregel, zoals bijvoorbeeld de impact op het aantal vluchten, passagiers
en mogelijke grenseffecten.

De leden van de fractie van de SGP vragen zich af of het kabinet kan reflecteren op
het mogelijke risico op dubbele belastingheffing wanneer een vanuit Nederland vertrekkende
passagier overstapt op een luchthaven in een land waar ook een vliegbelasting van
kracht is.

De vliegbelasting wordt geheven per van een Nederlandse luchthaven vertrekkende passagier,
een zogenoemde Origin/Destination(OD-)passagier. Over het vertrek van een overstappende passagier, een zogenoemde transferpassagier,
is geen vliegbelasting verschuldigd. Deze methodiek is in lijn met de internationale
praktijk. In het geval een OD-passagier vanuit Nederland vertrekt en overstapt op
een buitenlandse luchthaven, zal dus alleen over het vertrek van deze passagier in
Nederland vliegbelasting worden geheven, op basis van de eindbestemming van de passagier.
Het vertrek als transferpassagier van de buitenlandse luchthaven is niet belast. Het
hanteren van de eindbestemming als uitgangspunt waarborgt een gelijke behandeling
van passagiers met dezelfde eindbestemming. Zonder deze systematiek zou een passagier
die via een buitenlandse luchthaven overstapt lager worden belast dan een passagier
die rechtstreeks naar dezelfde eindbestemming vliegt. Dat zou leiden tot ongelijke
belastingdruk en een verstoring van concurrentieverhoudingen tussen luchthavens.

3. Vragen bij de vormgeving

De leden van de fractie van de SGP vragen of het kabinet kan toelichten waarom er
vanuit wordt gegaan «dat slechts een zeer beperkte groep reizigers actief hun reizen
zal proberen te splitsen in afzonderlijke overeenkomsten om zo onder een lagere tariefklassen
te vallen».

Dit risico is in een vroeg stadium geïdentificeerd en voorgelegd aan de Belastingdienst,
sectorpartijen en ook op ambtelijk niveau aan Duitsland6. De sectorpartijen en de Duitse ambtenaren gaven aan dat dit slechts een gering risico
betreft. Voor reizigers weegt de moeite van het splitsen van de reis namelijk in bijna
geen van de gevallen af tegen het voordeel dat behaald wordt. Reizigers moeten bijvoorbeeld
bij de tussenstop met twee tickets zelf hun bagage ophalen, door de controle en daarna
weer inchecken met de bijbehorende controles. Ook is aangegeven dat het splitsen van
reizen in de praktijk bij de Duitse vliegbelasting niet of nauwelijks voorkomt. Mocht
het toch zo zijn dat dit risico in de praktijk daadwerkelijk groter is dan nu ingeschat,
zal het kabinet passende maatregelen treffen om dergelijke vormen van omzeiling tegen
te gaan.

De leden van de fractie van NSC vragen hoe het kabinet aankijkt tegen een mogelijke
uitzonderingspositie voor vluchten naar Suriname, waarbij Suriname zou vallen onder
bijlage A, en welke risico’s daaraan verbonden zijn. De leden van de fractie van de
ChristenUnie constateren dat Suriname niet is opgenomen in de bijlagen A en B en daardoor
onder het hoogste tarief valt. Zij vragen of bij het opstellen van de tarieflijsten
rekening is gehouden met de historische verbondenheid tussen Nederland en Suriname,
de belangen van de Surinaamse diaspora in Nederland en hun inkomenspositie, en wat
de gevolgen van deze heffing zijn voor reizen naar Suriname.

Het kabinet onderkent de hechte historische banden tussen Nederland en Suriname. Tegelijkertijd
is Suriname een onafhankelijke staat. De relatie met Suriname verschilt daarmee wezenlijk
van die met bijvoorbeeld het Caribisch deel van het Koninkrijk, dat staatsrechtelijk
onderdeel uitmaakt van Nederland en waarvoor om die reden een uitzondering is opgenomen.
Een afzonderlijke indeling voor Suriname zou afbreuk doen aan de gekozen systematiek
van differentiatie en moeilijk uitlegbaar zijn tegenover andere landen waarmee Nederland
eveneens historische of culturele banden onderhoudt.

Volgens onderzoek van CE Delft neemt het aantal vluchten naar Suriname beperkt af
met ongeveer 1,6% in 2030.7

De leden van de fractie van D66 vragen waarom in het voorgestelde stelsel zowel Algerije
als Tunesië in bijlage B zijn opgenomen, terwijl de hoofdsteden van deze landen hemelsbreed
binnen de afstandsgrens van circa 2.000 kilometer van Amsterdam liggen. Zij vragen
het kabinet deze keuze nader toe te lichten, mede in het licht van het feit dat in
Duitsland deze landen in de lagere afstandscategorie vallen, en wat de toegevoegde
waarde is van het gelijk belasten van alle Noord-Afrikaanse bestemmingen.

Het doel van de afbakening van bijlage A is om zoveel mogelijk aan te sluiten bij
de geografische reikwijdte van de Europese Unie. Deze grens dekt het overgrote deel
van de Europese staten, waardoor slechts beperkt uitzonderingen (zoals Cyprus en Griekenland)
nodig zijn om deze groep als geheel af te bakenen. Het kabinet heeft er in dit verband
voor gekozen om alle Noord-Afrikaanse bestemmingen op gelijke wijze te belasten, zodat
binnen één geografisch samenhangende regio een consequente indeling wordt behouden.
Duitsland hanteert in zijn vliegbelasting een andere systematiek, waarbij ook Noord-Afrikaanse
landen tot de laagste afstandscategorie behoren. De Nederlandse keuze wijkt in dat
opzicht daarvan af, omdat de indeling hier primair is gebaseerd op de geografische
afstand tot Amsterdam en de wens om de Europese Unie en haar directe omgeving in de
laagste categorie te plaatsen.

Verder vragen de leden van de fractie van D66 hoe het kabinet is gekomen tot de keuze
om voor ultraperifere gebieden (UPG’s) een afzonderlijke afstandsgrens van 3.500 kilometer
te hanteren. Zij merken op dat hierdoor voor sommige UPG’s een uitzondering geldt
op het algemene afstandscriterium van circa 2.000 kilometer, terwijl dat niet voor
alle UPG’s het geval is. Ook vragen zij waarom niet is gekozen om alle UPG’s op gelijke
wijze te behandelen, bijvoorbeeld door de grens van 3.500 kilometer te laten vervallen
of door de UPG’s geheel onder het algemene afstandscriterium te brengen.

De leden van de fractie van SGP merken op dat de uitzonderingen op de indeling in
afstandscategorieën willekeurig overkomen. Deze leden vragen of dergelijke afwijkingen
geen afbreuk doen aan het uitgangspunt dat de kosten van reizen beter in de prijs
worden geïnternaliseerd, waarom niet is gekozen voor een eenduidige systematiek zonder
uitzonderingen, en of dat niet zou leiden tot meer rechtvaardigheid en duidelijkheid.
Ook merken zij op dat de hoofdstad van Algerije binnen de afstandsgrens van circa
2.000 kilometer ligt, terwijl de Azoren daar ver boven liggen, maar voor laatstgenoemde
een lager tarief geldt.

Het kabinet heeft er niet voor gekozen om alle UPG’s op eenzelfde wijze te behandelen,
omdat de geografische spreiding van deze gebieden zeer uiteenloopt, van nabijgelegen
bestemmingen tot ver buiten Europa gelegen gebieden. Een uniforme behandeling zou
ertoe leiden dat zeer langeafstandsvluchten onder het lage tarief zouden vallen.

De afzonderlijke afstandsgrens van 3.500 kilometer voor UPG’s is ingevoerd om binnen
deze categorie onderscheid te kunnen maken tussen UPG’s die geografisch relatief nabij
Europa liggen (zoals de Canarische Eilanden en de Azoren) en UPG’s die zich op veel
grotere afstand bevinden (zoals Réunion of Frans-Guyana). Zonder deze grens zouden
ook zeer verre bestemmingen onder het lage tarief vallen, terwijl de ratio van de
maatregel is om verre vluchten zwaarder te belasten.

De grens van 3.500 kilometer is gekozen als een evenwichtige afbakening, die ruwweg
overeenkomt met de afstand tussen Amsterdam en de hoofdstad van Cyprus, de verst van
Nederland gelegen EU-lidstaat. Op die manier sluit de maatregel aan bij de geografische
reikwijdte van de Europese Unie en wordt een balans gevonden tussen beleidsdoel en
evenredigheid. De huidige indeling is daarom volgens het kabinet het meest in lijn
met de doelstelling van de maatregel.

De leden van de fractie van BBB vragen of het effect van de differentiatie op de feitelijke
CO2-reductie en andere emissies na invoering structureel wordt gemonitord, hoe wordt
bepaald of het doel van de maatregel wordt bereikt, en wat de gevolgen zijn als omliggende
landen hun systemen aanpassen, bijvoorbeeld door afschaffing of juist verdere differentiatie
van hun vliegbelasting.

De differentiatie van het tarief van de vliegbelasting is bedoeld om de externe kosten
van vliegverkeer beter in de prijs tot uitdrukking te brengen, alsmede het behalen
van een taakstellende budgettaire opbrengst van € 257 miljoen (prijspeil 2025). De
maatregel kent daarmee geen afzonderlijke CO2-doelstelling, maar kan daaraan wel indirect bijdragen doordat langere vluchten relatief
zwaarder worden belast. Het onderzoek van CE Delft laat zien dat dit zorgt voor een
kleine verschuiving van langere naar kortere vluchten, hetgeen leidt tot een daling
van CO2-emissies van circa 1,9%. Na inwerkingtreding zal de maatregel structureel worden
gemonitord en uiterlijk binnen vijf jaar worden geëvalueerd. Het kabinet zal ook de
internationale ontwikkelingen nauwlettend volgen. Dergelijke wijzigingen kunnen gevolgen
hebben voor de concurrentiepositie van Nederlandse luchthavens. Mocht blijken dat
deze veranderingen leiden tot onevenwichtige of onbedoeld nadelige effecten, dan kan
op basis van de uitkomsten van monitoring en evaluatie worden bezien of aanpassing
van het Nederlandse stelsel wenselijk is.

De leden van de fractie van BBB vragen of de voorgestelde differentiatie in de vliegbelasting
ook in de toekomst blijft bestaan als luchtvaartmaatschappijen in toenemende mate
schonere, minder vervuilende brandstoffen gaan gebruiken. Zij vragen daarnaast of
het kabinet voornemens is om in de toekomst over te stappen op een heffing die meer
gebaseerd is op de feitelijke uitstoot van luchtvaartuigen, en wat de visie van het
kabinet hierop is.

De maatregel differentieert het tarief van de vliegbelasting naar afstand, maar is
niet direct gerelateerd aan de mate van vervuiling of welke brandstof gebruikt wordt,
maar het kabinet volgt de ontwikkelingen op het terrein van duurzame luchtvaart nauwlettend,
waaronder de inzet van duurzame luchtvaartbrandstoffen (Sustainable Aviation Fuels,
SAF) en de ontwikkeling van emissievrije vliegtuigen. In de toekomst is een meer emissiegerichte
beprijzing denkbaar, mits dit uitvoerbaar, juridisch houdbaar, budgettair gedekt en
in internationaal verband afgestemd is. Daarbij zal een dergelijke benadering worden
afgewogen in samenhang met bestaande beleidsinstrumenten, zoals het EU-emissiehandelssysteem
(ETS) en de bijmengverplichting van SAF onder ReFuelEU.

De leden van de fractie van SGP vragen of het noodzakelijk is dat alle lidstaten van
de Europese Unie onder het lage tarief van de vliegbelasting vallen, en of het mogelijk
zou zijn hierin onderscheid te maken tussen lidstaten, bijvoorbeeld op basis van afstand.

Het Unierecht schrijft niet dwingend voor dat alle EU-lidstaten in dezelfde tariefcategorie
moeten vallen. In beginsel kan een nationale heffing worden vormgegeven met objectieve,
niet-discriminerende en proportionele criteria, zoals afstand. In de praktijk betekent
dit dat onderscheid binnen de Europese Unie juridisch alleen standhoudt als het consistent,
objectief en proportioneel is onderbouwd. Een strikte toepassing van de afstandsgrens
van circa 2.000 kilometer zou er bijvoorbeeld toe leiden dat Griekenland en Cyprus
in een hogere afstandscategorie vallen, terwijl andere EU-lidstaten in de lage categorie
blijven. Daarbij speelt mee dat het Caribisch deel van Nederland – hoewel geografisch
buiten Europa gelegen – is opgenomen in de lage afstandscategorie. Dit versterkt de
noodzaak van een consistente toepassing van de systematiek voor alle lidstaten, omdat
het juridisch minder verdedigbaar zou zijn wanneer bepaalde EU-lidstaten wél in een
hogere categorie zouden vallen, terwijl het Caribisch deel van Nederland onder de
lage categorie is gebracht. Om die reden kiest het kabinet er beleidsmatig voor om
alle EU-lidstaten uniform in het lage tarief te plaatsen.

De leden van de fractie van SGP vragen om een helder en inzichtelijk overzicht van
de keuzes voor de uitzonderingen voor Landen en Gebieden Overzee (LGO’s) en Ultraperifere
Gebieden (UPG’s) binnen de tariefindeling.

De tariefindeling van LGO’s en UPG’s komt tot stand komt via volgende stapsgewijze
systematiek:

Bijlage

Afstand tot Amsterdam (hemelsbreed)

Hoofdregel / afwijking

Toelichting

A – UPG’s ≤ ca. 3.500 km

Tot ca. 3.500 km

Afwijking t.o.v. 2.000 km-grens

Bijzondere status (art. 349 VWEU); vergelijkbare afstand als verste EU-lidstaat (Cyprus)

A – Caribisch deel van het Koninkrijk

Ongeacht afstand

Uitzondering op afstandscriterium

Bijzondere staatsrechtelijke band binnen het Koninkrijk en economische overwegingen

B – UPG’s > 3.500 km (tot 5.500 km)

Ca. 3.500–5.500 km

Geen afwijking: tarief volgens afstand

UPG’s op grotere afstand volgen de algemene afstandssystematiek

B – LGO’s (o.b.v. werkelijke afstand)

Ca. 2.000–5.500 km

Geen afwijking: tarief volgens afstand

LGO’s volgen afstandsindeling; vallen buiten communautair grondgebied (Bijlage II
VWEU)

Overig – UPG’s > 5.500 km

Meer dan 5.500 km

Geen afwijking: tarief volgens afstand

UPG’s op zeer grote afstand volgen algemene afstandssystematiek zonder uitzondering

Overig – LGO’s (andere dan NL-Caribisch deel)

Meer dan 5.500 km

Geen afwijking: tarief volgens afstand

LGO’s vallen buiten het communautaire grondgebied (Bijlage II VWEU)

De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen op welke wijze het voorgestelde
systeem van tariefdifferentiatie in de vliegbelasting bijdraagt aan het aantrekkelijker
maken van de trein als alternatief voor continentale vluchten, en of bij de tarifering
van korteafstandsvluchten niet in de eerste plaats zou moeten worden ingezet op het
stimuleren van reizen per trein of andere milieuvriendelijkere alternatieven in plaats
van uitsluitend op CO2-reductie. De leden van de fractie van de SGP vragen welke andere maatregelen het
kabinet neemt om het internationaal treinverkeer te stimuleren.

De voorgestelde maatregel kent geen specifiek CO2-reductiedoel, maar is gericht op het beter internaliseren van de externe kosten van
langeafstandsvluchten. Het tarief voor kortere afstanden wordt daarbij niet verhoogd.
De maatregel is daarmee niet bedoeld om korte vluchten duurder te maken of om de trein
direct aantrekkelijker te maken. Eventuele verschuivingseffecten tussen vervoersmodaliteiten
kunnen zich voordoen, maar vormen geen doelstelling van deze maatregel. Een tariefstelsel
dat primair is gericht op vervoerssubstitutie – het stimuleren van treinreizen ten
faveure van korte vluchten – zou tot aanzienlijk hogere tarieven voor korte vluchten
moeten leiden. In de praktijk zou dit juist kunnen leiden tot meer uitwijkgedrag naar
buitenlandse luchthavens. Daarnaast is de verwachting dat, gezien de capaciteitsbeperkingen
op Nederlandse luchthavens, een verschuiving in de vraag vooral zou resulteren in
meer langeafstandsvluchten, die juist gepaard gaan met een hogere CO2-uitstoot.

Wat betreft de stimulering van het internationaal treinverkeer verwijs ik graag naar
het Werkprogramma Internationaal Spoor8 en de Kamerbrief over internationaal personenvervoer die de Staatssecretaris van
Infrastructuur en Waterstaat binnenkort met uw Kamer deelt.

De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen ook waarom het kabinet niet heeft
gekozen voor een vormgeving die overeenkomt met variant 3 uit het onderzoek van CE
Delft (2025), waarin een zogenoemde U-vormige tariefstructuur wordt gehanteerd met
vijf afstandsklassen en een relatief hoog tarief voor zeer korte vluchten (<500 km).

Het kabinet merkt op dat variant 3 uit het onderzoek van CE Delft weliswaar leidt
tot een hogere prikkel voor gedragsverandering op korte vluchten, maar ook tot minder
CO2-reductie dan varianten met een sterker oplopende tariefstructuur. In variant 3 wordt
het tarief voor korte afstanden verhoogd, maar blijven de tarieven voor langere afstanden
relatief beperkt, waardoor de afname van passagiers en emissies op langeafstandsvluchten
kleiner is. Juist deze langeafstandsvluchten hebben een hoge totale uitstoot en zijn
ook verantwoordelijk voor het grootste relatieve deel van de totale uitstoot van de
luchtvaart.

Verder vragen de leden van de fractie van de ChristenUnie waarom het aantal vluchten
volgens het onderzoek van CE Delft naar verwachting zal toenemen, ondanks de invoering
van heffingen zoals de vliegbelasting, en hoe dit zich verhoudt tot het doel van de
maatregel.

Figuur 4 in het onderzoek van CE Delft laat het aantal verwachte passagiers zien in
de referentieprognose. De prognoses zijn gebaseerd op de scenario’s voor de toekomstverkenning
Welvaart en Leefomgeving (WLO-scenario’s) van het Planbureau voor de Leefomgeving.9 De WLO-scenario’s laten zien dat onder invloed van wereldwijde groei van bevolking
en de economie de vraag naar luchtvaart groeit. Deze toename van het aantal passagiers
komt voort uit de inzet van grotere vliegtuigen, terwijl het aantal vliegbewegingen
naar verwachting nagenoeg stabiel blijft vanwege de capaciteitsbeperkingen op Nederlandse
luchthavens.

4. Vragen bij de maatvoering

De leden van de fractie van NSC vragen of het kabinet heeft overwogen om een specifiek
tarief voor privéluchtvaart op te nemen in het wetsvoorstel. Ook vragen de leden of
het kabinet de opvatting van de leden deelt dat een hoger tarief voor privévluchten
in lijn is met het streven van een hogere mate van internalisatie van de externe kosten.

Het hanteren van een specifiek tarief voor zakelijke (privé)luchtvaart is uitvoeringstechnisch
zeer lastig. Het identificeren en afbakenen van deze vluchten blijkt in de praktijk
lastig. Enerzijds leidt het tot een sterke toename van de administratieve lasten voor
de belastingplichtigen en anderzijds tot een afname van de handhaafbaarheid bij de
Belastingdienst. De gegevensstroom die nodig is voor de berekening van de vliegbelasting
wijkt voor deze vluchten af van die voor de reguliere burgerluchtvaart. De mogelijkheden
om achteraf te controleren hoeveel passagiers er aan boord waren en wat hun eindbestemming
was, zijn beperkt. Hiernaast zijn de budgettaire opbrengsten en klimaateffecten van
een dergelijk tarief gering. Daartegenover staat dat zakelijke (privé)vluchten hogere
externe kosten per passagier hebben dan de reguliere burgerluchtvaart, waardoor een
hoger tarief in lijn zou zijn met het streven naar een hogere mate van internalisatie
van de externe kosten. Deze overwegingen zijn zorgvuldig gewogen en de keuze is gemaakt
om geen afzonderlijk tarief voor zakelijke (privé)vluchten op te nemen in het wetsvoorstel. Ter volledigheid is het van belang op te
merken dat reeds 92% van de zakelijke (privé)vluchten die per jaar vertrekken van
Nederlandse luchthavens binnen de reikwijdte van de vliegbelasting vallen en er over
deze passagiers dus ook vliegbelasting verschuldigd is. De voorgestelde maatregel
zal dus ook voor zakelijke (privé)vluchten leiden tot een hogere mate van internalisatie
van de externe kosten.

De leden van de fractie van D66 vragen hoe het kabinet tot de voorgestelde tarieven
is gekomen. De leden van de fractie van het CDA vragen waarom niet gekozen is om de
tarieven nauwer aan te laten sluiten bij de tarieven van de vliegbelasting in de buurlanden.
Voorts vragen de leden of de budgettaire taakstelling zwaarder weegt dan de reële
gevolgen voor burgers en bedrijfsleven van de gekozen vormgeving.

Het kabinet heeft de drie tarieven zo gekozen dat de beoogde opbrengst van € 257 miljoen
(prijspeil 2025) wordt gerealiseerd. Bij de bepaling van de uiteindelijke tarieven
is het huidige tarief van € 29,40 als uitgangspunt genomen voor het laagste tarief
voor de kortste afstandscategorie. Onderzoek van CE Delft laat zien dat voor korte
vluchten de externe kosten al in relatief hogere mate zijn geïnternaliseerd in de
prijs.10 Het verlagen van dit tarief zou daarom niet passend zijn. Een verhoging van het laagste
tarief zou de verschillen met buurlanden vergroten en beperkt daarnaast de ruimte
om middellange- en langeafstandsvluchten zwaarder te belasten, binnen de taakstellende
budgettaire opbrengst van € 257 miljoen (prijspeil 2025). Dit zou vervolgens afdoen
aan de beleidsdoelstelling om de externe kosten van langere afstanden in hogere mate
te internaliseren. Met de tarieven voor middellange- en langeafstandsvluchten wordt
binnen de beschikbare budgetruimte een hogere mate van internalisatie van de externe
kosten van luchtvaart beoogd, zonder dat de maatregel leidt tot verstoring van de
netwerkkwaliteit van Nederland. Deze tarieven sluiten nauw aan bij de tarieven die
worden gehanteerd in Duitsland. De gevolgen voor burgers en bedrijfsleven zijn zonder
meer meegewogen in de keuze voor de hoogte van de tarieven. Onderzoek van CE Delft
wijst ook uit dat de maatregel slechts een geringe economische impact heeft op Nederlandse
burgers en het bedrijfsleven.

De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of het kabinet kan aangeven welke
tarieven zouden moeten worden gehanteerd om de volledige externe kosten te dekken.

Op basis van het eerder genoemde onderzoek van CE Delft uit 202311 komt het volledig beprijzen van de externe kosten voor zeer korte vluchten (retour
Londen en Parijs) neer op een beprijzing van circa € 40 tot € 60 per passagier, voor
relatief langere vluchten circa € 100 tot € 110 per passagier en voor langeafstandsvluchten
kan dit oplopen tot ruim € 600 per passagier. Het is hierbij van belang om op te merken
dat de externe kosten van een vlucht sterk verschillen per bijvoorbeeld vliegroute,
type vliegtuig en type brandstof. Een specifiek te hanteren tarief, om zo alle externe
kosten te dekken, is dus niet mogelijk.

5. Vragen bij de alternatieven

De leden van de fracties van GroenLinks-PvdA en D66 vragen zich af waarom het kabinet
er niet voor kiest om transferpassagiers te belasten, omdat deze passagiers ook externe
kosten met zich meebrengen.

De externe kosten die worden veroorzaakt door transferpassagiers worden op dit moment
niet beprijsd via de vliegbelasting. Wel wordt over transferpassagiers een gereduceerd
tarief aan luchthavengelden geheven. Luchthavens in de EU en het Verenigd Koninkrijk
baseren hun tariefdifferentiaties van havengelden naar passagierssegment onder andere
op kostenverschillen. Transferpassagiers maken namelijk minder gebruik van de luchthavenfaciliteiten
dan OD-passagiers.

Het kabinet heeft besloten de bestaande uitzondering voor transferpassagiers te handhaven.
Hiervoor zijn zowel beleidsmatige als praktische redenen. Allereerst strookt het belasten
van transferpassagiers niet met de doelstellingen van de maatregel. Het wetsvoorstel
beoogt het tarief van de vliegbelasting te differentiëren naar afstand, om zo de externe
kosten beter te internaliseren, rekening houdend met een taakstellende budgettaire
opbrengst van € 257 miljoen (prijspeil 2025). Het schrappen van de uitzondering voor
transferpassagiers leidt tot een beperktere budgetruimte om langeafstandsvluchten
zwaarder te belasten, hetgeen leidt tot een beperktere mate van internalisatie van
de externe kosten van langeafstandsvluchten. Hiernaast zijn transferpassagiers belangrijk
voor de netwerkkwaliteit van Nederlandse luchthavens: ze maken directe verbindingen
naar meer bestemmingen met hogere frequenties mogelijk. OD-passagiers profiteren ook
van een veelheid aan directe verbindingen die er zonder transferpassagiers niet zouden
zijn. Ook komt uit onderzoek naar voren dat transferpassagiers zeer prijsgevoelig
zijn en bij kostenverhogingen snel uitwijken naar andere luchthavens of alternatieve
routes. Dit zou leiden tot een daling van het aantal transferpassagiers, hetgeen vervolgens
leidt tot een afname van het aanbod van directe verbindingen en dientengevolge een
verslechtering van de netwerkkwaliteit van de Nederlandse luchthavens en het Nederlandse
vestigingsklimaat.12 Tot slot wijkt het belasten van transferpassagiers af van de internationale praktijk.
Een dergelijke grondslagverbreding kan daarom leiden tot concurrentienadelen voor
de Nederlandse luchthavens of zelfs tot retaliatie door andere landen.

De leden van de fractie van GroenLinks-PvdA vragen of het kabinet kan reflecteren
op het feit dat veel maatschappelijke kosten van luchtvaart ontstaan bij een start
of een landing en dat een reis met een overstap en tussenlanding dus mogelijk hogere
externe kosten heeft.

De klimaatkosten vormen de grootste externe kosten van de luchtvaart. De klimaatkosten
worden veroorzaakt door CO2- en non-CO2-emissies. De CO2-uitstoot is hoger als voor vluchten over langere afstanden, simpelweg omdat er meer
kerosine nodig is om het hogere aantal vliegkilometers af te leggen. De non-CO2-klimaateffecten nemen ook sterk toe met de afstand, mede omdat deze vluchten langer
op grote hoogte vliegen waar de kans dat deze emissies leiden tot een broeikaseffect
groter is. Langere vluchten zijn hierdoor vervuilender dan kortere vluchten. Andere
maatschappelijke kosten, zoals geluid en lokale luchtvervuiling, komen inderdaad in
overwegende mate voor bij de start en landing van het vliegtuig. Echter dient er bij
een rechtstreekse vlucht méér kerosine aan boord te zijn dan bij een vlucht met een
tussenlanding. Dit betekent dat het vliegtuig zwaarder is en op de totale vlucht méér
kerosine verbrandt. Het is dus niet eenduidig te zeggen of er een significant verschil
in externe kosten bestaat tussen een vergelijkbare vlucht die rechtstreeks of met
een tussenstop een langeafstandsvlucht aflegt.

De leden van de fractie van GroenLinks-PvdA vragen ook of het kabinet kan toelichten
waarom een taakstellende opbrengst, aldus de leden, leidend is geweest voor de vormgeving
van de maatregel en niet de externe kosten of het beïnvloeden van reizigersgedrag.

De maatregel kent twee doelstellingen, namelijk het realiseren van een budgettaire
opbrengst van € 257 miljoen en het in hogere mate internaliseren van de externe kosten
van luchtvaart dan nu het geval is. Beide doelstellingen zijn in gelijke mate richtinggevend
geweest bij het ontwerp van de maatregel.

De leden van de fractie van D66 vragen naar een nadere toelichting van de voor- en
nadelen van een systeem met meer dan drie tariefklassen. Ook vragen de leden naar
de voor- en nadelen van een differentiatie aan de hand van de CO2-uitstoot per passagier per kilometer.

Het gekozen aantal van drie afstandscategorieën is het resultaat van een zorgvuldige
afweging tussen de doelstellingen van het wetsvoorstel enerzijds en de administratieve
en uitvoeringslasten van de Belastingdienst en de belastingplichtigen anderzijds.
De drieledige tariefstelling zorgt ervoor dat een hogere mate van internalisering
van de externe kosten kan worden bewerkstelligd, zonder dat dit leidt tot veel hogere
administratieve en uitvoeringslasten. Een systeem met meer tariefklassen of een heffing
op basis van de CO2-uitstoot per passagier per kilometer zou de externe kosten mogelijk in hogere mate
kunnen internaliseren, maar naar verwachting stijgen de administratieve en uitvoeringslasten
dan ook sterk. Voornoemde is ook naar voren gekomen uit gesprekken met de sector en
de Belastingdienst. Een dergelijke sterke toename van administratieve en uitvoeringslasten
vindt het kabinet onwenselijk.

Voorts vragen de leden van de fractie van D66 waarom het kabinet er niet voor heeft
gekozen om het tarief te differentiëren naar reisklasse.

Het differentiëren van het tarief van de vliegbelasting naar reisklasse leidt tot
een hogere mate van complexiteit voor de uitvoering, omdat de invulling van reisklassen
per luchtvaartmaatschappij en per vliegroute aanzienlijk verschilt. Voorts kunnen
dergelijke (extra hoge) tarieven voor verschillende reisklassen leiden tot een beperktere
budgetruimte binnen de taakstellende budgettaire opbrengst van € 257 miljoen (prijspeil
2025) om langeafstandsvluchten zwaarder te belasten, hetgeen dan weer leidt tot een
beperktere mate van internalisatie van de externe kosten van langeafstandsvluchten.
Hiernaast was een dergelijke differentiatie in samenhang met een differentiatie van
het tarief naar afstand niet uitvoerbaar per 1 januari 2027 en zou hierdoor de taakstellende
budgettaire opbrengst niet tijdig behaald kunnen worden.

De leden van de fractie van D66 vragen ook nog of het kabinet de mogelijkheid tot
een veelvliegersbelasting heeft onderzocht.

Mede in lijn met een toezegging van mijn ambtsvoorganger tijdens het tweeminutendebat
Staatsdeelnemingen van 18 december 202413, heeft het kabinet de mogelijkheden voor een veelvliegersbelasting onderzocht. Hieruit
is naar voren gekomen dat een dergelijke belasting een sterke verhoging van de complexiteit
van de vliegbelasting met zich mee zou brengen. De Belastingdienst, belastingplichtigen
en luchtvaartmaatschappijen beschikken niet over de informatie over het aantal vluchten
dat een individuele reiziger maakt. Vluchten vanaf verschillende Nederlandse luchthavens
worden niet centraal verwerkt. Daarnaast kunnen passagiers ook van buitenlandse luchthavens
vertrekken, wat registratie van de vliegfrequentie per individuele reiziger verder
bemoeilijkt. Het realiseren van een veelvliegersbelasting zou een aanzienlijke inbreuk
op de privacy van burgers betekenen, omdat de vliegfrequentie van individuele reizigers
centraal zou moeten worden bijgehouden, met gebruik van persoonsgegevens. Hierbij
worden hoge eisen gesteld aan gegevensverwerking, toezicht en handhaving. Gelet op
bovengenoemde argumenten heeft het kabinet afgezien van een veelvliegersbelasting.

6. Vragen bij de doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie

De leden van de fractie van GroenLinks-PvdA vragen of de voorgestelde tarieven leiden
tot significant minder vliegbewegingen, zodat de externe maatschappelijke kosten afnemen.

Het aantal vliegbewegingen wordt grotendeels bepaald door de beperkte capaciteit op
Nederlandse luchthavens. Er is in Nederland meer vraag naar vliegreizen dan dat er
slots op de Nederlandse luchthaven beschikbaar zijn. De voorgestelde maatregel remt
de groei van de vraag enigszins af en zorgt ervoor dat de externe kosten van vliegen
beter in de prijs worden geïnternaliseerd, maar leidt niet tot een significante afname
van het aantal vluchten.

De leden van de fractie van GroenLinks-PvdA vragen verder of de (meer)opbrengsten
van de gedifferentieerde vliegbelasting worden aangewend om de niet-geïnternaliseerde
kosten van luchtvaart te dekken, of dat de overheid hiermee feitelijk verdient aan
de gezondheidsschade en levensduurverkorting van omwonenden. Ook vragen zij wat hiervoor
een redelijke prijs is.

De maatregel is niet ontworpen als een dekkingsmechanisme voor specifieke schadeposten.
Ik wijs de veronderstelling dat de overheid via de vliegbelasting zou verdienen aan
gezondheidsschade dan ook nadrukkelijk van de hand. De vliegbelasting is een generieke
belasting die onder meer beoogt de prijs van vliegen eerlijker te maken door een deel
van de externe kosten te internaliseren. De opbrengsten van de vliegbelasting vloeien,
zoals gebruikelijk bij belastingen, naar de algemene middelen. Het bepalen van een
afzonderlijke «redelijke prijs» voor gezondheidsschade of levensduurverkorting van
omwonenden maakt geen onderdeel uit van dit wetsvoorstel.

De leden van de fractie van VVD vragen wat het doel en het verwachte gedragseffect
is van de voorgestelde maatregel. De leden van de fractie van D66 vragen wat het effect
is op het reisgedrag van mensen.

De maatregel heeft zowel een budgettair als een beleidsmatig doel. Vanaf 2027 levert
de maatregel een jaarlijkse opbrengst van circa € 257 miljoen (prijspeil 2025) en
draagt zij bij aan een betere internalisatie van de externe kosten van langere afstandsvluchten.
De differentiatie kan de groei van de vraag naar langere afstandsvluchten enigszins
afremmen, maar de vraag blijft naar verwachting hoger dan de beschikbare capaciteit
aan vliegtuigbewegingen, waardoor het aantal vluchten niet significant afneemt.

Ook vragen de leden van de fractie van VVD in welke mate de differentiatie van de
vliegbelasting leidt tot een vermindering van langeafstandsvluchten en in hoeverre
dit bijdraagt aan CO2-reductie.

De maatregel draagt bij aan een lichte afname14 van het aantal langeafstandsvluchten en tot een CO2-reductie van circa 1,9%.

De leden van de fractie van VVD vragen of het kabinet bereid is onderzoek te doen
naar de effecten van vliegen, waarbij alle maatschappelijke kosten worden meegenomen
en niet alleen het effect van de vliegbelasting wordt gemodelleerd. De leden van de
fractie van BBB vragen of, naast de evaluatie na vijf jaar, tussentijdse monitoring
of bijsturing mogelijk is indien de opbrengst of gedragsreacties sterk afwijken van
de verwachtingen.

De belangrijkste effecten van de maatregel zijn reeds onderzocht door CE Delft, waarbij
ook de externe kosten, zoals CO2-uitstoot, luchtverontreiniging en geluid, zijn meegenomen. Uit dit onderzoek blijkt
dat de effecten van de maatregel beperkt zijn voor zowel het vliegverkeer als de uitstoot.
Het kabinet ziet daarom geen aanleiding om aanvullend, integraal onderzoek te doen
naar alle maatschappelijke kosten van vliegen. Uiteraard wordt de maatregel structureel
gemonitord en uiterlijk binnen vijf jaar geëvalueerd, waarbij de feitelijke effecten
op vlieggedrag, opbrengsten en emissies in kaart worden gebracht. Op basis daarvan
kan worden bezien of aanpassing van het stelsel wenselijk is.

De leden van de fractie van BBB vragen of de evaluatie eventueel eerder, bijvoorbeeld
na drie jaar, kan plaatsvinden. De leden van de fractie van VVD verzoeken om binnen
twee jaar na inwerkingtreding van het wetsvoorstel een evaluatie uit te voeren naar
de effecten van de differentiatie. Ook vragen zij of het kabinet bereid is de tariefstructuur
te heroverwegen indien blijkt dat de maatregel hoofdzakelijk leidt tot verplaatsing
van vliegverkeer zonder milieuwinst. De leden van de fractie van D66 vragen binnen
welk tijdsbestek wordt geëvalueerd of de maatregel effectief is geweest.

Het kabinet is voornemens om de maatregel binnen vijf jaar na inwerkingtreding te
evalueren. Een evaluatie binnen twee jaar na inwerkingtreding, zoals genoemd door
de leden van de fractie van VVD, geeft naar verwachting nog geen volledig beeld van
de structurele effecten van de maatregel. In die periode zijn doorgaans alleen de
gegevens over het eerste uitvoeringsjaar beschikbaar, waarin ook aanpassingseffecten
kunnen optreden en het gedrag van reizigers en luchtvaartmaatschappijen zich nog niet
heeft gestabiliseerd. Een evaluatie nadat de maatregel reeds drie jaar van kracht
is, als geopperd door de leden van de fractie van de BBB, kan reeds een vollediger
beeld geven van de werking van de maatregel. Onder meer de passagiersstromen en opbrengsten
zullen structureel worden gemonitord. Op basis van deze monitoring kan, indien daartoe
aanleiding bestaat, worden bezien of een eerdere evaluatie of bijstelling van de tariefstructuur
wenselijk is.

7. Vragen bij de budgettaire aspecten

De leden van de fractie van de SGP vragen of het kabinet bereid is om de budgettaire
opbrengst van de maatregel deels te investeren in het stimuleren van het internationaal
treinverkeer. De leden van de VVD-fractie vragen of de budgettaire opbrengst van de
maatregel kan worden ingezet voor verduurzaming van de luchtvaart of bij de transitie
naar stillere en schonere toestellen.

De begrotingsregels kennen een strikte scheiding van inkomsten en uitgaven. De budgettaire
opbrengst van de vliegbelasting stroomt dan ook naar de algemene middelen en wordt
niet geoormerkt voor specifieke doeleinden, zoals het stimuleren van treinverkeer
of de verduurzaming van de luchtvaart.

Wel worden er vanuit de algemene middelen onder andere investeringen gedaan in het
Klimaatfonds, met gerichte subsidies voor particulieren en bedrijven. Zo wordt vanuit
het Klimaatfonds geïnvesteerd in de ontwikkeling van duurzame luchtvaartbrandstoffen.
Daarnaast heeft het kabinet ook op andere manieren aandacht voor verduurzaming van
de luchtvaart. Er is bijvoorbeeld 383 miljoen euro beschikbaar uit het Nationaal Groeifonds
voor de verduurzaming van de luchtvaart. Dit wordt onder andere besteed aan innovaties
voor het vliegen op waterstof en het waterstof-elektrisch vliegen.

De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of het kabinet kan aangeven wat
het budgettair beslag is dat gepaard gaat met het verwijderen van Rusland van de lijst
in bijlage A en of het mogelijk is om Rusland op te splitsen in een Europees en niet-Europees
deel en wat daarvan het budgettaire effect zou zijn.

Rusland is opgenomen in bijlage B, behorende bij de Wet belastingen op milieugrondslag.
In deze bijlage zijn landen opgenomen waarvan de hoofdstad zich bevindt op minimaal
2.000 kilometer, maar niet verder dan 5.500 kilometer gemeten vanaf Amsterdam. Het
opsplitsen van Rusland in twee delen zou afwijken van deze systematiek. Daarnaast
zou moeten worden bezien of een dergelijke splitsing uitvoerbaar is voor de Belastingdienst
en de belastingplichtigen.

Op basis van de indeling van Rusland in bijlage B bedraagt het tarief per vertrekkende
passagier vanuit Nederland naar Rusland € 47,24. Het verwijderen van Rusland van deze
lijst zou betekenen dat het vertrek van passagiers naar Rusland onder het hoogste
tarief zou vallen van € 70,86. Momenteel gelden er sancties voor directe vluchten
naar Rusland, maar het is wel mogelijk om vanuit Nederland met een overstap in een
ander land naar Rusland te vliegen. Dit betreft naar verwachting maar slechts een
beperkt aantal passagiers (< 20.000). De budgettaire gevolgen van het verwijderen
van Rusland uit bijlage B zijn daarmee nihil, evenals voor het opsplitsen van Rusland
in twee delen.

8. Vragen bij de grenseffecten

De leden van de fracties van NSC en de SGP vragen of het kabinet een overzicht kan
geven van de vliegbelastingen in buurlanden.

In de onderstaande tabel is de vormgeving en maatvoering van de vliegbelastingen in
België, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk opgenomen, alsmede het huidige en de
per 1 januari 2027 voorgestelde ontwerp van de Nederlandse vliegbelasting.

Land

Vormgeving

Tarief

Nederland (huidig)

Alle OD-vluchten, per passagier: € 29,40

€ 29,40

Nederland (per 1-1-2027)

Korte afstand (tot 2.000 km):

Middellange afstand (2.000 km – 5.500 km):

Lange afstand (>5.500 km):

€ 29,40

€ 47,24

€ 70,86

België

Korte afstand (tot 500 km)

Overig:

€ 10,00

€ 5,00

Duitsland

Korte afstand (tot 2.500 km):

Middellange afstand (2.500 km – 6.000 km):

Lange afstand (>6.000 km):

€ 15,53

€ 39,34

€ 70,83

Frankrijk

Standaardtarief

• Korte afstand (EU, EER of tot 1.000 km):

• Middellange afstand (1.000 km – 5.500 km):

• Lange afstand (>5.500 km):

Tarief «met aanvullende diensten»1

• Korte afstand (EU, EER of tot 1.000 km):

• Middellange afstand (1.000 km – 5.500 km):

• Lange afstand (>5.500 km):

Tarief voor zakenvluchten met propellervliegtuigen

• Korte afstand (EU, EER of tot 1.000 km):

• Middellange afstand (1.000 km – 5.500 km):

• Lange afstand (>5.500 km):

Tarief voor zakenvluchten met vliegtuigen met straalmotor:

• Korte afstand (EU, EER of tot 1.000 km):

• Middellange afstand (1.000 km – 5.500 km):

• Lange afstand (>5.500 km):

€ 7,40

€ 15

€ 40

€ 30

€ 80

€ 120

€ 210

€ 675

€ 1.025

€ 420

€ 1.015

€ 2.100

Verenigd Koninkrijk

(tariefstijging per 1-4-2026)2

Gereduceerd tarief voor laagste reisklasse

• Binnenlandse vluchten:

• Buitenland (tot 3.200 km):

• Buitenland (3.200 km – 8.850 km):

• Buitenland (>8.850 km):

Standaardtarief voor andere reisklassen

• Binnenlandse vluchten:

• Buitenland (tot 3.200 km):

• Buitenland (3.200 km – 8.850 km):

• Buitenland (>8.850 km):

Hoog tarief voor vliegtuigen met maximaal 19 passagiers en zwaarder dan 20 ton:

• Binnenlandse vluchten:

• Buitenland (tot 3.200 km):

• Buitenland (3.200 – 8.850 km):

• Buitenland (>8.850 km):

€ 8,05

€ 14,94

€ 103,45

€ 108,04

€ 16,09

€ 32,18

€ 248,27

€ 257,46

€ 96,55

€ 96,55

€ 743,66

€ 773,54

X Noot

1

Dit tarief geldt wanneer de passagier zonder bijbetaling on-board services, die niet
voor alle passagiers beschikbaar zijn (bijvoorbeeld lunch), krijgt, zonder bijbetaling.

X Noot

2

GBP-EUR wisselkoers van 10 oktober 2025.

De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen naar de effecten van de maatregel
op de vraag naar langeafstandsvluchten en het risico op uitwijk van passagiers naar
luchthavens over de grens.

In de context van vraag en aanbod naar luchtvaart in Nederland, is het van belang
om in ogenschouw te nemen dat de Nederlandse luchtvaart een hoge latente vraag kent.
Dat wil zeggen dat de vraag naar luchtvaart vanuit Nederland hoger is dan het aanbod.
Dit komt door de capaciteitsrestricties op het aantal vliegbewegingen.15 Afname van de vraag naar luchtvaart door bijvoorbeeld duurdere vliegtickets zal daarom
niet direct leiden tot een lagere hoeveelheid vliegbewegingen. Deze vraaguitval wordt
grotendeels opgevangen door de latente vraag van andere reizigers. Uit het onderzoek
van CE Delft komt naar voren dat er door de maatregel sprake is van een afname van
de passagiersaantallen met 0,2%, terwijl het aantal vluchten vanaf Nederlandse luchthavens
gelijk blijft. Van deze passagiers wijkt er ongeveer een kwart uit naar luchthavens
over de grens. Hiernaast is sprake van een afname van de vraag naar langeafstandsvluchten.
Hierdoor vindt er een beperkte verschuiving plaats van langere naar kortere vluchten.
Zo vindt er een verschuiving plaats van intercontinentale vluchten naar vluchten binnen
Europa. Deze verschuiving vertaalt zich in een afname van de mondiale CO2-emissies van 1,9%.

De leden van de fractie van VVD vragen of is onderzocht of de voorgestelde maatregel
niet vooral leidt tot uitwijkgedrag naar buitenlandse luchthavens, met name in grensregio’s.
Zij vragen hoe groot het kabinet dit risico acht en welke mitigerende maatregelen
worden overwogen om negatieve neveneffecten te voorkomen. Verder vragen zij naar de
effecten van het wetsvoorstel op de economische vitaliteit, de winstgevendheid en
de concurrentiepositie van regionale luchthavens, ten opzichte van buitenlandse alternatieven.
Ook vragen zij of het kabinet bereid is de gevolgen voor de regionale luchtvaart te
monitoren en – indien sprake blijkt van substantiële weglek – corrigerende maatregelen
te overwegen.

De mogelijke effecten voor Nederlandse regionale luchthavens zijn onderzocht door
CE Delft. Op basis daarvan acht het kabinet het risico op uitwijk door deze maatregel
beperkt. Dat komt mede doordat deze luchthavens hoofdzakelijk Europese bestemmingen
bedienen, waarvoor geen tariefsverhoging geldt. Daarmee heeft de maatregel naar verwachting
geen significante impact op de economische vitaliteit, winstgevendheid en concurrentiepositie
van deze luchthavens. Het kabinet zal de gevolgen voor deze luchthavens volgen en
bij substantiële weglek bezien of corrigerende maatregelen nodig zijn.

De leden van de fractie van het CDA vragen het kabinet in hoeverre er in de afgelopen
jaren grenseffecten gezien zijn van Nederlandse reizigers die van een Duitse of Belgische
luchthaven reizen en wat daarvan de impact is op de Nederlandse luchthavens.

Onderzoek van het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM) uit 2024 toont aan
dat 13% van de Nederlandse reizigers voor de laatste vliegreis voor vertrek van een
buitenlandse luchthaven koos.16 In het onderzoek van 2018 was dit 12% van de Nederlandse reizigers.17 Vooral inwoners nabij de grenzen met België en Duitsland vliegen relatief vaker vanaf
luchthavens in die landen. De grenseffecten zijn tot op heden dus stabiel. Door de
beperkte capaciteit op Nederlandse luchthavens, is er een grote latente vraag naar
luchtvaart in Nederland. Dit leidt ertoe dat de verwachting is dat «overspill» naar buurlanden weinig tot geen effect heeft op de aantallen passagiers vertrekkend
van Nederlandse luchthavens. Desalniettemin houdt het kabinet de ontwikkelingen van
mogelijke grenseffecten scherp in de gaten.

De leden van de fractie van het CDA vragen of het beeld dat de grenseffecten van de
vliegbelasting gering zijn wel realistisch is, mede gezien de mogelijke verlaging
van de Duitse vliegbelasting. Zij vragen hoe dit zich verhoudt tot de economische
gevolgen voor Nederlandse luchthavens.

De inschatting dat de uitwijkeffecten beperkt zijn, is naar verwachting realistisch,
mede gelet op de capaciteitsrestricties voor het aantal vliegbewegingen op Nederlandse
luchthavens. De vraag die mogelijk wegvalt als gevolg van de vliegbelasting wordt
opgevangen door latente vraag.18 Een lagere vraag leidt daardoor niet direct tot minder benutting van beschikbare
capaciteit of lagere economische activiteit, maar eerder tot een verschuiving binnen
het aantal vliegbewegingen. Op basis van deze bevindingen acht ik de economische gevolgen
voor Nederlandse luchthavens beperkt. Dit neemt niet weg dat het kabinet de internationale
ontwikkelingen nauwlettend zal blijven volgen.

De leden van de fractie van het CDA vragen om een nadere toelichting op het economische
potentieel van Nederlandse luchthavens en luchtvaartmaatschappijen en om een uitgebreidere
weergave van de adviezen van deze partijen dan in de memorie van toelichting is opgenomen.

Het economische potentieel van Nederlandse luchthavens wordt in belangrijke mate bepaald
door de beschikbare capaciteit en de internationale marktdynamiek. De grotere luchthavens,
zoals Schiphol, opereren reeds op of nabij hun vergunde capaciteitsgrenzen. De ruimte
voor verdere groei ligt daardoor niet primair in een toename van het aantal vliegbewegingen,
maar in een efficiënte benutting van de bestaande capaciteit. Voor regionale luchthavens,
zoals Eindhoven, Maastricht Aachen Airport en Groningen Airport Eelde, ligt de nadruk
op het behouden van regionale connectiviteit en het ondersteunen van de regionale
economie.

De tijdens de consultatie en overleggen ontvangen adviezen van luchthavens en luchtvaartmaatschappijen
lopen uiteen. Elke partij heeft eigen opvattingen over de mate van differentiatie
en de indeling van afstandscategorieën. De meeste varianten zijn meegenomen in het
onderzoek van CE Delft. De meeste partijen benadrukten in de gesprekken het belang
van een op de eindbestemming gebaseerd tarief, om zo de gelijke behandeling van vluchten
te waarborgen. Tegelijkertijd was met name vanuit een aantal luchtvaartmaatschappijen
een brede weerstand tegen het verbreden van de grondslag naar transferpassagiers,
omdat dit hun concurrentiepositie zou kunnen verzwakken.

Daarnaast heeft één regionale luchthaven verzocht om uitgesloten te worden van de
vliegbelasting, met het oog op de regionale economische betekenis. Het kabinet heeft
hierop gewezen dat een dergelijke uitzondering niet verenigbaar zou zijn met het gelijkheidsbeginsel,
omdat daarmee gelijke gevallen (passagiers die vanuit andere Nederlandse luchthavens
vertrekken) ongelijk zouden worden behandeld.

Deze verschillende aandachtspunten zijn door het kabinet meegewogen bij de verdere
vormgeving van het voorstel.

9. Vragen bij de gevolgen voor burgers en bedrijfsleven

De leden van de fractie van de VVD vragen of het kabinet een overzicht kan verstrekken
van de effectieve belastingdruk per ticket vergeleken met België, Duitsland en Frankrijk.
De leden vragen ook naar in welke mate de lasten verschuiven naar zakelijke reizigers,
intercontinentale vluchten of toeristische reizigers en welke inkomensgroepen het
meest geraakt worden door de maatregel. De leden van de fractie van GroenLinks-PvdA
vragen of de externe kosten van first class-passagiers nu niet gedeeltelijk worden gedragen door economy class-passagiers en of het kabinet dit eerlijk acht.

Ongeveer 20% van de vluchten die vanaf een Nederlandse luchthaven vertrekken, vallen
in de middellange- of langeafstandscategorie.19 Voor ongeveer 80% van de vluchten verandert het tarief dus niet.

Wat betreft de vraag waar de kosten van de belasting daadwerkelijk terecht komen en
wat de belastingdruk per ticket is, is het van belang om in ogenschouw te nemen dat
de Nederlandse vliegbelasting, evenals die in België, Frankrijk en Duitsland, wordt
geheven per vertrekkende passagier en niet per vliegticket. Hierdoor is het voor luchtvaartmaatschappijen
mogelijk om de belastingdruk zelf te verdelen over verschillende vliegroutes en soorten
tickets, bijvoorbeeld businessclass of economy class. Het kabinet heeft geen inzicht in de daadwerkelijke allocatie van de vliegbelasting
per vlucht, stoel of reisklasse. Daardoor is een vergelijking van effectieve belastingdruk
per ticket tussen landen niet te geven.

De leden van de fractie van de VVD vragen hoe het kabinet de stapeling van nationale
lasten de investeringsruimte van luchtvaartmaatschappijen mogelijk beperkt en de transitie
naar nieuwe, zuinige toestellen mogelijk vertraagd.

Luchtvaartmaatschappijen hebben verschillende redenen om te investeren in vlootvernieuwing.
Brandstofkosten zijn één van de hoogste kostenposten per vlucht voor een luchtvaartmaatschappij.
Derhalve is een nieuw en zuiniger toestel niet alleen goed voor het klimaat maar ook
voor het kostenplaatje van een vlucht. Het kabinet monitort de lastendruk van de luchtvaart
en houdt de ontwikkelingen in de gaten.

10. Vragen bij uitvoeringslasten en administratieve gevolgen

De leden van de fracties van de VVD en de ChristenUnie vragen naar de tijdige haalbaarheid
van de ICT-aanpassingen bij de belastingplichtigen. De leden van de fractie van de
ChristenUnie vragen daarnaast waarom het kabinet het billijk acht de financiële lasten
van deze aanpassingen neer te leggen bij de belastingplichtigen.

Het kabinet heeft uitgebreid gesproken met de belastingplichtigen over de uitvoering
van de maatregel en zo ook over de tijdige haalbaarheid van de benodigde ICT-aanpassingen.
De belastingplichtigen hebben aangegeven dat zij de benodigde aanpassingen tijdig
kunnen implementeren. De financiële lasten die daarbij met die aanpassingen gepaard
gaan, worden gedragen door de belastingplichtigen. Dit is in lijn met de huidige systematiek
van de uitvoering van de vliegbelasting, maar ook met de systematiek van de uitvoering
van andere indirecte belastingmiddelen, zoals bijvoorbeeld de energiebelasting en
de btw.

11. Vragen bij de economische gevolgen

De leden van de fractie van GroenLinks-PvdA vragen of luchtvaartmaatschappijen alleen
winst kunnen maken door de externe kosten af te schuiven op de maatschappij.

In de luchtvaart zijn de marges klein. De differentiatie naar afstand van het tarief
de vliegbelasting zal leidt mogelijk tot een afname van de winstgevendheid van luchtvaartmaatschappijen.20 Verdere internalisatie van de externe kosten kan de winstgevendheid van luchtvaartmaatschappijen
onder druk zetten. Dit heeft mogelijk een negatief effect op de internationale bereikbaarheid
van Nederland. Om een gelijk speelveld te behouden is het voor Nederland niet mogelijk
om als enige land alle externe kosten door te berekenen.

Hiernaast vragen de leden van de fractie van GroenLinks-PvdA of het kabinet van mening
is dat de ongedekte gezondheidsschade van omwonenden of een leefbare planeet voor
komende generaties in balans staat tot de winstgevendheid van luchtvaartmaatschappijen.

De concurrentiekracht van Nederlandse luchtvaartmaatschappijen is belangrijk voor
de bereikbaarheid van Nederland. Zonder een sterke hub-carrier kan Nederland verbindingen
met intercontinentale bestemmingen verliezen. Dit heeft een impact op onze economie
en het vestigingsklimaat. Bereikbaarheid is echter niet het enige belang van de luchtvaart.
Het kabinet werkt constant aan een balans tussen de leefbaarheid, veiligheid, duurzaamheid
en bereikbaarheid. Met de voorgestelde differentiatie van de vliegbelasting worden
de externe kosten bijvoorbeeld beter geïnternaliseerd.

Voorts vragen de leden van de fractie van GroenLinks-PvdA ook naar een vergelijking
tussen de beprijzing en externe kosten van de luchtvaart en het treinverkeer.

Het eerder genoemde onderzoek van CE Delft uit 202321 bevat ook een vergelijking van de mate van internalisatie tussen verschillende vervoersmodaliteiten
in 2023. Het vergelijk tussen de luchtvaart en de trein is in onderstaande tabel opgenomen.

 

Vliegtuig

Trein

Totaal

Variabel1

Totaal

Variabel

Parijs

62%

127%

16%

173%

Londen

78%

139%

19%

225%

Barcelona

63%

92%

19%

132%

Rome

49%

80%

17%

141%

Los Angeles

9%

9%

–

–

Toronto

12%

13%

–

–

X Noot

1

Bij «variabel» worden de kosten die niet samenhangen met het gebruik van de infrastructuur,
zoals de aanlegkosten van die infrastructuur, buiten beschouwing gelaten.

Zoals in de tabel te zien is, is vooral sprake van een lage mate van internalisatie
van de externe kosten van langeafstandsvluchten. Vanaf 2023 is de totale beprijzing
van de luchtvaart overigens wel gestegen. Zo zijn de havengelden verhoogd en zijn
de gratis ETS-rechten voor de luchtvaart verder afgebouwd. De huidige mate van internalisatie
is naar verwachting dus reeds hoger dan opgenomen in de tabel. Met dit wetsvoorstel
beoogt het kabinet deze mate van internalisatie verder te verhogen.

De leden van de fractie van D66 vragen of het kabinet bereid is in de vroege fase
met producenten van duurzame vliegtuigbrandstoffen als SAF en eSAF om tafel te gaan
om maatwerkafspraken te maken en de businesscase voor SAF en eSAF te verbeteren.

Tijdens het luchtvaartcommissiedebat van 10 september 2025 is toegezegd om met de
sector in gesprek te gaan om te bespreken hoe de overheid deze businesscase kan ondersteunen.
Het kabinet spant zich reeds in om de businesscase en randvoorwaarden voor de productie
van SAF in Nederland zo goed mogelijk te faciliteren. Er wordt op regelmatige basis
gesproken met producenten, leveranciers en afnemers van SAF om hen te ondersteunen
in het ontwikkelen van deze nieuwe industrie. Hierbij kijkt het kabinet gericht naar
welke mogelijkheden en barrières er zijn om tot investeringsbeslissingen en uiteindelijk
tot de bouw van nieuwe fabrieken en het sluiten van afnamecontracten te komen. Samen
met de sector is eerder dit jaar de SAF-roadmap22 opgeleverd, waarin concrete initiatieven zijn opgenomen om de ontwikkeling en opschaling
van SAF, waaronder e-SAF, mogelijk te maken in Nederland. Ook de reeds toegekende
en gereserveerde Klimaatfondsmiddelen voor de ontwikkeling van SAF dragen hier aan
bij.

Ook vragen de leden van de fractie van D66 waarom het wel lukt om maatwerkafspraken
te maken met grote uitstoters, maar niet met de innovatieve koplopers in duurzame
luchtvaart?

De door de leden genoemde maatwerkafspraken zijn specifiek bedoeld voor grote uitstoters.
Innovatieve koplopers in de verduurzaming van de luchtvaart worden op andere manieren
ondersteund vanuit bestaande financiële middelen. Zo is uit het Klimaatfonds € 150 miljoen
beschikbaar gesteld voor de ontwikkeling van e-SAF en geavanceerde biokerosine. Vanuit
het Nationaal Groeifonds wordt via het programma Luchtvaart in Transitie € 383 miljoen
geïnvesteerd in nieuwe aandrijftechnologieën zoals het vliegen op waterstof, en de
randvoorwaarden om deze innovaties mogelijk te maken. Eerder dit jaar is aangekondigd
dat € 20 miljoen beschikbaar komt uit het Klimaatfonds voor de ontwikkeling van fieldlabs
voor waterstof- en elektrisch vliegen.23

12. Vragen bij de uitvoeringsgevolgen voor de Belastingdienst

De leden van de vragen van het CDA lezen dat de introductie van de vliegbelasting
pas per 2029 in het IV-portfolio kan worden gerealiseerd, terwijl deze reeds vanaf
2027 ingaat. Deze leden lezen dat tot die tijd het huidige aangifteformulier gebruikt
mag blijven worden, waarbij de totale belastingafdracht op basis van de verschillende
tariefcategorieën in een gezamenlijk bedrag in hetzelfde vak moeten worden vermeld.
Het verbaast deze leden dat dit reeds vanaf 2027 mogelijk is, aangezien zij bij Belastingplan
2025 exact dezelfde methode voorstelden voor verschillende tarieven binnen de kansspelbelasting,
maar dit toen werd afgedaan als onmogelijk. Deze leden vragen het kabinet daarom nogmaals
in te gaan op de mogelijkheid in de kansspelbelasting een gebruteerd tarief te hanteren
voor risicovolle kansspelen, en voor risicoarme kansspelen dus een lager tarief. Zoals
deze leden voorstelden hoeft slechts in de toelichting opgenomen te worden hoe dit
kan worden toegepast, terwijl in het aangifteformulier gewoon een gezamenlijk bedrag
kan worden opgenomen.

De leden van de fractie van het CDA vragen het kabinet nogmaals in te gaan op de mogelijkheid
in de kansspelbelasting om een gebruteerd tarief te hanteren voor risicovolle kansspelen,
naast een lager tarief voor risicoarme kansspelen. Daarbij wordt voorgesteld om, tot
de oplevering van een nieuw aangifteformulier, conform de voorgenomen werkwijze voor
het vanaf 1 januari 2027 indienen van het aangifteformulier vliegbelasting, tijdelijk
gebruik te blijven maken van het bestaande aangifteformulier. Dit voorstel en de daaraan
ten grondslag liggende vergelijking zijn in beginsel navolgbaar, maar de Belastingdienst
merkt in dit kader op dat de doelgroepen voor de vliegbelasting en de kansspelbelasting
kwantitatief en kwalitatief dusdanig van elkaar verschillen, dat differentiatie in
de kansspelbelasting via handmatige verwerking in de aangifteformulieren nog steeds
onuitvoerbaar wordt geacht.

Ter verduidelijking geeft de Belastingdienst aan dat de beoogde werkwijze voor de
vliegbelasting per 1 januari 2027 de enige uitvoerbare wijze is om te voldoen aan
de differentiatie die voortvloeit uit het Hoofdlijnenakkoord Hoop, Lef en Trots. De
keuze om in dat geval tijdelijk door te werken met het bestaande aangifteformulier
berustte op de lage complexiteit van het belastingmiddel, ook na differentiatie, en
op het geringe aantal belastingplichtigen. Tevens kan bij deze belastingplichtigen
achteraf het aantal passagiers per tariefcategorie door de Belastingdienst worden
opgevraagd. Daardoor levert het vanaf 1 januari 2027 blijven werken met het bestaande
formulier voor de vliegbelasting geen significante uitvoeringsrisico’s op.

Voor de kansspelbelasting gaat deze redenering niet op. Voor de vliegbelasting zijn
er zeven luchthavenexploitanten belastingplichtig. Daartegenover staat een aantal
van meer dan 500 belastingplichtigen voor de kansspelbelasting. Bovendien is de kansspelbelasting
doorgaans veel complexer dan de vliegbelasting en dit middel vergt daarom specifieke
deskundigheid van de Wet op de kansspelbelasting, alsmede van internationale verdragen,
formeel belastingrecht en invordering. De handhaving op dit middel is ook veel arbeidsintensiever,
mede vanwege de complexe administraties achter ingediende aangiften kansspelbelasting
en de behandeling van bezwaar- en beroepsprocedures. Mede vanwege de beperkte capaciteit
zijn er slechts zeer beperkte mogelijkheden om achteraf toezicht te houden op de juistheid
van een handmatige verwerking van gedifferentieerde tarieven in de aangiften. Het
voorstel tot handmatige verwerking leidt tot een dusdanige afname van de fraudebestendigheid
dat dit voorstel niet uitvoerbaar blijft. Volledigheidshalve wijs ik uw Kamer graag
nogmaals op de uitkomsten van het onderzoek naar tariefdifferentiatie in de kansspelbelasting
dat mijn ambtsvoorganger in mei van dit jaar aan uw Kamer heeft aangeboden ter uitwerking
van de motie-van Dijk c.s.24 Hieruit volgde dat tariefdifferentiatie niet enkel onwenselijk is vanwege de verwachte
uitvoeringsgevolgen, maar ook omdat het niet in de rede ligt met de breder gedragen
politieke wens tot vereenvoudiging van het belastingstelsel. Bovendien is tariefdifferentiatie
doelmatig noch doeltreffend bevonden: er is geen garantie dat de afdrachten met tariefdifferentiatie
op peil zullen blijven.

13. Vragen bij het draagvlakonderzoek

De leden van de fractie van GroenLinks-PvdA merken op dat uit het draagvlakonderzoek
blijkt dat een aanzienlijk deel van de respondenten verwacht het eigen vlieggedrag
niet aan te passen als gevolg van de voorgestelde maatregel. Zij vragen wat in dat
geval het nuttige effect van de maatregel is, en in hoeverre omwonenden van vliegvelden
en anderen die schade ondervinden van vliegverkeer hierbij zijn gebaat.

De vliegbelasting is geen instrument om hinder te verminderen, maar draagt wel bij
aan een eerlijkere beprijzing van de externe kosten van vliegen. Uit het draagvlakonderzoek
blijkt dat veel respondenten deze vorm van internalisatie van de externe kosten onderschrijven,
ook wanneer het eigen vlieggedrag daardoor niet verandert. Het verbeteren van de leefomgevingskwaliteit
rondom Schiphol wordt ingevuld door een afname van geluidhinder met 20%, zoals afgesproken
in het regeerakkoord. Voor de eerste 15% is de balanced approach-procedure doorlopen. Uw Kamer is bekend met de uitkomsten hiervan.25

De Staatssecretaris van Financiën, E.H.J. Heijnen