Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Verslag
36 819 Wijziging van de Wet milieubeheer in verband met de nadere operationalisering van het mechanisme voor een koolstofcorrectie aan de grens
Nr. 5
VERSLAG
Vastgesteld 9 oktober 2025
De vaste commissie voor Financiën, belast met het voorbereidend onderzoek van bovenstaand
wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen van haar bevindingen.
Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde vragen tijdig en genoegzaam zal
hebben geantwoord, acht de commissie de openbare beraadslaging over dit wetsvoorstel
voldoende voorbereid.
De voorzitter van de vaste commissie voor Financiën, Nijhof-Leeuw
Adjunct griffier van de commissie, Van der Steur
INLEIDING
De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie hebben het wetsvoorstel met interesse gelezen.
Deze leden hebben enkele vragen.
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggende
wetsvoorstel dat strekt tot verdere implementatie en uitvoering van het Europese mechanisme
voor koolstofcorrectie aan de grens (CBAM). De leden onderschrijven het belang van
een effectief Europees klimaatbeleid dat bijdraagt aan de reductie van mondiale CO2-uitstoot, maar hechten er tegelijkertijd sterk aan dat dit beleid concurrentiekracht,
innovatie en werkgelegenheid in Nederland en Europa niet onnodig schaadt. Deze leden
plaatsen daarom enkele vragen en opmerkingen over de doelmatigheid, uitvoerbaarheid
en economische gevolgen van de nationale invulling van CBAM.
De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het wetsvoorstel
en onderschrijven de noodzaak om het belangrijke CBAM-instrument te blijven verbeteren.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het
voorliggende wetsvoorstel. Deze leden hebben nog een aantal vragen.
De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel.
Deze leden hebben daarover enkele vragen.
ALGEMEEN
§ 2. De CBAM verordening
De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie lezen dat de Europese Commissie voor het einde
van 2025 een onderzoek publiceert naar een eventuele uitbreiding van de reikwijdte
van het CBAM. Deze leden vragen wat het regeringsstandpunt is over een dergelijke
uitbreiding. Welke goederen zouden wat de regering betreft nog meer onder het CBAM
moeten vallen, en welke juist niet?
Deze leden zijn ook benieuwd of het aantal importeurs van specifieke goederen in Nederland
naar verwachting af zal nemen als gevolg van het CBAM, omdat alleen toegelaten CBAM-aangevers
die goederen nog mogen importeren. Wat zijn de verwachtingen van de regering bij de
verschillende categorieën goederen die onder het CBAM vallen?
De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie lezen dat het toelatingsproces in 2025 en
2026 uitbesteed is. Deze leden merken op dat de Afdeling Advisering van de Raad van
State zeer kritisch is over deze beslissing. Deze leden vragen de regering daarom
om toe te lichten hoe de Kamer betrokken is bij de keuze tot uitbesteding, welke alternatieve
opties zijn overwogen om uitbesteding en mandatering van een externe commerciële partij
te voorkomen en waarom niet voor één van deze opties is gekozen. Deze leden merken
op dat een gebrek aan uitvoeringscapaciteit op meerdere terreinen speelt, zowel bij
de Belastingdienst als bij andere uitvoeringsorganisaties. Toch wordt op andere terreinen
niet gekozen voor uitbesteding aan een commerciële externe partij als het gaat om
gevoelige toezichtswerkzaamheden. Kan de regering toelichten waarom in deze casus
wel voor uitbesteding is gekozen en wat deze casus anders maakt dan andere toezichtstaken
waarbij daar niet voor gekozen is, ondanks een gebrek aan capaciteit?
Ook vragen deze leden op basis waarvan de partij waaraan is uitbesteed gekozen is.
Deze leden merken op dat het aantal CBAM-aangevers lager is dan verwacht toen besloten
werd tot uitbesteding. Zou de regering nog steeds overgegaan zijn tot uitbesteding
als destijds al bekend was dat het aantal CBAM-aangevers veel lager zou zijn? Voorts
vragen deze leden of er na 2026 nog sprake is van uitbesteding van een deel van de
CBAM-verantwoordelijkheden.
De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie zijn ook benieuwd hoe het komt dat een afhankelijkheid
van externe uitbesteding is ontstaan. Was deze afhankelijkheid voorzien bij de onderhandelingen
over implementatie van het CBAM? Zo ja, is destijds gesproken over de mogelijkheid
dat er onvoldoende uitvoeringscapaciteit zou zijn zonder uitbesteding? Wat waren de
conclusies op dit gebied toen? Voorts willen deze leden graag weten of andere EU-lidstaten
wel in staat zijn om het CBAM zonder hulp van externe commerciële partijen uit te
voeren. Zijn er andere lidstaten waar er sprake is van een vergelijkbaar gebrek aan
uitvoeringscapaciteit?
De leden van de ChristenUnie-fractie zijn voorstander van het CBAM-systeem, maar hebben
een aantal vragen over de gevolgen van deze grensheffing. Deze leden vragen de regering
om te reflecteren op de vraag of CBAM voldoende rekening houdt met export uit Europa
naar andere werelddelen. Europese producenten die vooral exporteren hebben te maken
met hogere CO2-kosten, maar kunnen deze kosten niet doorberekenen vis à vis internationale concurrentie
die deze kosten niet hebben. Hoe beziet de regering dit vraagstuk en welke oplossingsrichtingen
zijn voorhanden?
Ook vragen deze leden of het klopt dat CBAM geen rekening houdt met de marginale kostprijs,
maar met de gemiddelde productiekosten bij het afbouwen van het aantal gratis rechten.
Bij aankoop van emissierechten liggen deze marginale kosten redelijkerwijs hoger dan
de gemiddelde kosten (die immers worden gedrukt door gratis productierechten). Leidt
dit tot een disbalans in het stelsel en zijn er eventueel mogelijkheden om dit te
verhelpen?
Ook wijzen de leden van de ChristenUnie-fractie erop dat CBAM weliswaar geldt voor
sommige grondstoffen, maar niet voor producten waar deze grondstoffen al in zijn verwerkt.
Niet-Europese producenten kunnen deze kosten dus buiten de kostprijs houden, terwijl
Europese producenten, die deze goederen importeren, de prijs wel moeten betalen. Kan
de regering op deze problematiek reflecteren en mogelijke oplossingen schetsen?
Kan de regering ten aanzien van bovenstaande drie punten recente ontwikkelingen schetsen
en ook aangeven wat de Nederlandse inzet op het internationale toneel is?
§ 3. Hoofdlijnen van het voorstel
De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie lezen dat er sprake is van een delegatiebepaling
voor toekomstige wijzigingen van de verordening. Kan de regering toelichten welke
wijzigingen de regering verwacht en op welke termijn dit zou kunnen gaan spelen.
De leden van de VVD-fractie vragen de regering om nader uiteen te zetten welk concreet
effect de invoering van CBAM naar verwachting zal hebben op de mondiale CO2-uitstoot. In hoeverre is de regering van oordeel dat het mechanisme daadwerkelijk
bijdraagt aan het voorkomen van carbon leakage, oftewel het verschuiven van productie naar landen met een minder streng klimaatbeleid?
Daarnaast vragen deze leden of de regering inzicht kan geven in de verwachte effectiviteit
van CBAM op de korte en middellange termijn, mede in het licht van het afbouwpad van
de gratis emissierechten binnen het EU-ETS.
De leden van de VVD-fractie benadrukken dat het CBAM-mechanisme alleen succesvol kan
zijn indien het internationaal zorgvuldig wordt ingevoerd. Deze leden vragen de regering
hoe het risico van handelsspanningen of vergeldingsmaatregelen door derde landen wordt
ingeschat. Welke stappen onderneemt Nederland, al dan niet via de Europese Commissie,
om de invoering van CBAM te coördineren met belangrijke handelspartners zoals de Verenigde
Staten, het Verenigd Koninkrijk en China? Is de regering van mening dat CBAM volledig
in lijn is met de regels van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) en hoe wordt dat juridisch
onderbouwd? Verder vragen deze leden of de regering zich inzet voor een internationale
dialoog over koolstofprijsharmonisatie, zodat CBAM op termijn kan uitgroeien tot een
gelijk speelveld in plaats van een handelsbarrière.
De leden van de VVD-fractie erkennen het belang van het voorkomen van concurrentievervalsing
door import van producten met een hoge koolstofvoetafdruk. Tegelijkertijd willen deze
leden voorkomen dat Nederlandse industrieën, die reeds investeren in verduurzaming,
extra kosten en regeldruk ondervinden zonder dat dit leidt tot een mondiaal milieueffect.
Kan de regering toelichten in welke sectoren de impact van CBAM het grootst zal zijn
en welke ondersteuningsmaatregelen beschikbaar zijn om de transitie voor deze sectoren
te faciliteren? Hoe wordt geborgd dat CBAM niet leidt tot een dubbele beprijzing of
een oneerlijke concurrentiepositie binnen de interne markt? Verder vragen deze leden
hoe de regering de effecten op exporterende bedrijven beoordeelt, aangezien CBAM geen
compenserend mechanisme kent voor producten die vanuit de EU naar derde landen worden
uitgevoerd.
De leden van de D66-fractie hebben enkele vraagtekens bij de delegatiebevoegdheid.
De Raad van State schrijft dat de verbodsbepaling weliswaar in de wet wordt geregeld,
maar dat het via ministeriële regelingen opnemen van bepalingen waarop het verbod
ziet de rechtszekerheid niet ten goede komt. De regering heeft ervoor gekozen de delegatiebevoegdheid
in stand te houden, maar schrijft wel dat wanneer wél van de grondslag gebruik wordt
gemaakt, een wetsvoorstel zal worden voorbereid om alle verbodsbepalingen zo spoedig
mogelijk op het niveau van de wet vast te stellen. Dit laat onverlet dat gedurende
de periode tussen dat de bepalingen per ministeriële regeling zijn opgenomen en dat
deze per wet zijn vastgesteld er mogelijke rechtsonzekerheid geldt over deze bepalingen.
Hoe gaat de regering negatieve gevolgen voor de rechtszekerheid in deze periode mitigeren?
Hoe verhoudt deze delegatiebevoegdheid zich tot artikel 5:4 van de Awb?
§ 5. Gevolgen (met uitzondering van financiële gevolgen)
De leden van de VVD-fractie vragen de regering om uitvoerig in te gaan op de praktische
uitvoering van CBAM voor Nederlandse importeurs. Hoe wordt geborgd dat de administratieve
lasten, met name voor mkb-bedrijven, niet onevenredig hoog worden?
§ 6. Uitvoering, toezicht en handhaving
De leden van de VVD-fractie vragen de regering om toe te lichten hoe de samenwerking
tussen de Douane, de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) en de Europese Commissie
wordt ingericht? Zijn de benodigde ICT-systemen en personele capaciteit tijdig gereed
voor de volledige implementatie in 2026? De Douane verwijst naar haar eerdere uitvoeringstoets
uit 2023. Deze bevatte echter nog onzekerheden en bandbreedtes. Kan de regering aangeven
hoe het toezicht door de Douane gedurende de overgangsperiode is verlopen? Is het
gelukt om de benodigde extra capaciteit te werven?
De leden van de VVD-fractie hechten aan een sluitend en uitvoerbaar handhavingsregime.
Deze leden vragen de regering hoe wordt verzekerd dat importeurs die niet of onjuist
rapporteren over hun emissies effectief worden gecontroleerd en beboet. Welke bevoegdheden
worden aan de NEa en de Douane toegekend voor toezicht en sanctionering en hoe wordt
de rechtsbescherming van bedrijven geborgd? Daarnaast vragen deze leden of de regering
voorziet dat de huidige capaciteit bij de toezichthoudende instanties toereikend is
om de naleving te waarborgen zonder onevenredige vertragingen in de handelsstroom.
De leden van de VVD-fractie lezen ook dat de dienstverleningsovereenkomst met PWC
begin dit jaar is gesloten. Een half jaar later werd bekend dat de huidige drempel
van 150 euro werd aangepast naar een drempelwaarde van 50 ton CBAM-goederen per jaar.
Hierdoor is het aantal CBAM-aangevers fors lager geworden. Zou de NEa dezelfde dienstverleningsovereenkomst
nog steeds hebben afgesloten als eerder bekend was geweest wat de drempelwaarde zou
worden?
De leden van de D66-fractie hebben enkele vragen rondom het mandaat aan PwC. Kan de
regering aangeven hoe de Kamer bij de beslissing tot mandatering aan een commerciële
partij was betrokken? Kan de regering de dienstverleningsovereenkomst met PwC aan
de Kamer doen toekomen?
De leden van de SGP-fractie ontvangen graag een reactie op de wens van de NEa om aan
artikel 16c.3 toe te voegen dat een CBAM-aangever de NEa onverwijld in kennis moet
stellen van alle wijzigingen in de informatie waarop een toelating is gebaseerd.
De leden van de SGP-fractie wijzen erop dat effectief toezicht en goede samenwerking
tussen diverse (internationale) betrokken partijen van essentieel belang is voor de
goede uitvoering van het wetsvoorstel. De NEa wijst hier ook op. Deelt de regering
de mening van deze leden dat hier nog stappen in gezet moeten worden? Zo ja, hoe wordt
de uitvoering de komende tijd verbeterd?
De leden van de SGP-fractie lezen dat de Raad van State kritisch is over de mandatering
aan een externe commerciële partij. In reactie daarop geeft de regering summier aan
dat het mandaat aan de Projectdirecteur is ingetrokken. In hoeverre is daarmee tegemoet
gekomen aan de reflecties van de Raad van State? Kan de regering daarop reflecteren?
De leden van de SGP-fractie constateren dat er middels een ministeriële regeling nadere
regels kunnen worden gesteld naar aanleiding van een wijziging van de onderliggende
Verordening. De Raad van State is hier kritisch op en deze leden delen dat. De regering
geeft aan dat een AMvB of een wetsvoorstel niet snel genoeg zijn, omdat er op dit
moment voorstellen liggen die in moeten gaan per 1 januari 2026. De ministeriële regeling
kan in de toekomst echter ook ingezet worden, ook voor zaken die na 1 januari 2026
ingaan. Waarom is niet gekozen voor de huidige werkwijze voor de op dit moment voorzienbare
aanpassingen die in moeten gaan per 1 januari 2026 en dat voor toekomstige aanvullende
wijzigingen een regulier wetstraject wordt gevolgd, zoals ook met het voorliggende
wetsvoorstel gebeurt?
§ 8. Evaluatie
De leden van de VVD-fractie vragen de regering om toe te zeggen dat de effecten van
CBAM periodiek geëvalueerd zullen worden, met bijzondere aandacht voor: de daadwerkelijke
reductie van mondiale CO2-uitstoot; de economische- en handelsgevolgen voor Nederland; de uitvoerbaarheid voor
bedrijven en de ontwikkeling van internationale koolstofbeprijzing. Is de regering
bereid jaarlijks te rapporteren aan de Kamer over de implementatie, handhaving en
internationale ontwikkelingen rond CBAM?
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel 16c.5
De leden van de SGP-fractie lezen dat de NEa het belangrijk vindt dat de ministeriële
regeling op grond van artikel 16c.5 snel in werking treedt, om een effectieve werking
van het wetsvoorstel te borgen. Wanneer treedt deze regeling naar verwachting in werking?
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
J.M. Nijhof-Leeuw, voorzitter van de vaste commissie voor Financiën -
Mede ondertekenaar
W.A. Lips, adjunct-griffier
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.