Brief commissie : Brief van de tijdelijke commissie Grondrechten en constitutionele toetsing over een advies over het wetsvoorstel Wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet primair onderwijs BES, de Wet op de expertisecentra, de Wet voortgezet onderwijs 2020, de Wet medezeggenschap op scholen, de Wet educatie en beroepsonderwijs, de Wet educatie en beroepsonderwijs BES, de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en de Wet op het onderwijstoezicht in verband met de versterking van het veiligheidsbeleid op scholen (Wet vrij en veilig onderwijs)

Nr. 6
BRIEF VAN DE TIJDELIJKE COMMISSIE GRONDRECHTEN EN CONSTITUTIONELE TOETSING

Aan de Leden

Den Haag, 25 september 2025

De tijdelijke commissie Grondrechten en constitutionele toetsing (hierna: de tijdelijke
commissie) heeft tijdens haar procedurevergadering van 3 juli 2025 besloten, gelet
op het dictum en het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna:
de Raad van State), een adviestraject te starten voor het wetsvoorstel Wet vrij en
veilig onderwijs (36 777). De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) is hierover geïnformeerd
met een brief van 3 juli 2025 (2025Z14006). Hierbij biedt de tijdelijke commissie haar advies aan.

Inhoud wetsvoorstel

Het wetsvoorstel heeft primair tot doel om het veiligheidsbeleid van scholen te versterken.
Het achterliggende doel hiervan is het waarborgen van een veilige schoolomgeving.1 Om dit te bereiken stelt de regering in het wetsvoorstel de volgende maatregelen
voor:

1. een registratieplicht voor veiligheidsincidenten en een meldplicht voor ernstige veiligheidsincidenten;

2. de bestaande meld-, overleg- en aangifteplicht bij een vermoeden van een seksueel
misdrijf jegens een minderjarige leerling of student wordt uitgebreid tot situaties
waarin mogelijk sprake is van seksuele intimidatie. Ook wordt de meld- en overlegplicht
(geen aangifteplicht) ingevoerd voor seksuele misdrijven en seksuele intimidatie ten
opzichte van meerderjarige leerlingen en studenten;

3. een verplichting voor scholen om zowel een interne als een externe vertrouwenspersoon
aan te stellen;

4. een verplichting tot het inrichten van een interne klachtenprocedure, waarbij scholen
zich ook moeten aansluiten bij een landelijke klachtencommissie. Het oordeel en de
aanbevelingen van de klachtencommissie moeten in principe worden opgevolgd, tenzij
dringende redenen zich daartegen verzetten;

5. een verplichting om het veiligheidsbeleid jaarlijks te evalueren.

De uitbreiding van de meld-, overleg-, en aangifteplicht bij een vermoeden van seksuele
intimidatie of een seksueel misdrijf richt zich ook op het middelbaar beroepsonderwijs
en het hoger onderwijs. De overige maatregelen zijn gericht op scholen in het funderend
onderwijs (basisonderwijs en middelbaar onderwijs).

Grondrechtelijke en constitutionele aspecten

Het wetsvoorstel raakt in de eerste plaats aan de vrijheid van onderwijs (artikel 23 Grondwet), in het bijzonder de vrijheid van inrichting. Dit recht omvat de vrijheid om de inhoud en methode van het onderwijs, de daarbij
behorende organisatie, het beheer en het bestuur naar eigen inzicht te regelen.2 De vrijheid van inrichting is nauw verbonden met de vrijheid van richting. Hieruit volgt dat scholen uitdrukking kunnen geven aan «een fundamentele oriëntatie
ontleend aan een welbepaalde godsdienstige overtuiging of levensbeschouwing».3

De vrijheid van inrichting is nodig om in de praktijk vorm en inhoud te geven aan
de vrijheid van richting. Waar de vrijheid van inrichting het overkoepelende kernrecht
is, geldt de vrijheid van richting als hardste kern.4 Raakt de vrijheid van inrichting meer aan de vrijheid van richting, dan moeten de
argumenten van de wetgever voor een inmenging zwaarwegender zijn.5 Andersom geldt dat de wetgever meer bewegingsruimte heeft wanneer een maatregel in
de eerste plaats ziet op (puur) organisatorische aspecten.

Verder kan worden opgemerkt dat de vrijheid van onderwijs – zoals uitgewerkt in artikel 23
van de Grondwet – typerend is voor Nederland en als zodanig niet is opgenomen in internationale
verdragen. Vanwege het toetsingsverbod kunnen beleidskeuzen die in wetgeving zijn
vastgelegd, bovendien niet aan de rechter worden voorgelegd met de klacht dat zij
in strijd zijn met de vrijheid van onderwijs.6 De wetgever heeft daarom een belangrijke verantwoordelijkheid om de betekenis van
de vrijheid van onderwijs per geval nader in te vullen.

Naast de vrijheid van onderwijs, raakt het wetsvoorstel ook aan het recht op gegevensbescherming (artikel 8 Handvest van de grondrechten van de EU, artikel 10 Grondwet). Voor het
uitvoeren van de maatregelen worden namelijk persoonsgegevens verwerkt. Het kan onder
meer gaan om bijzondere (gevoelige) persoonsgegevens zoals strafrechtelijke gegevens,
(seksuele) gezondheidsgegevens of gegevens over iemands geaardheid. Omdat de bescherming
van persoonsgegevens een grondrecht is, mogen verwerkingen alleen plaatsvinden wanneer
deze noodzakelijk en proportioneel zijn. Ook moet worden voldaan aan de Algemene Verordening
Gegevensbescherming (AVG), waarin specifieke voorwaarden zijn opgenomen voor de verwerking
van persoonsgegevens. Wanneer er bijzondere persoonsgegevens worden verwerkt, volgt
uit de AVG dat hiervoor strikte voorwaarden gelden.

De effectiviteit en proportionaliteit van de voorgestelde maatregelen

Met het wetsvoorstel beoogt de regering een veilige schoolcultuur te waarborgen. De
Raad van State concludeert dat de memorie van toelichting tekortschiet in het onderbouwen
van de effectiviteit en proportionaliteit van de voorgestelde maatregelen, en adviseert
om dit alsnog per maatregel te onderbouwen. In dit kader vraagt de Raad van State
specifiek aandacht voor de vrijheid van inrichting, omdat de maatregelen hieraan raken.
De Raad van State komt tot deze conclusie omdat de voorgestelde maatregelen hoofdzakelijk
zien op administratieve verplichtingen en procedures. In de toelichting legt de regering
volgens de Raad van State onvoldoende uit waarom de focus op administratieve verplichtingen
en procedures bijdraagt aan het waarborgen van een veilige schoolcultuur. Deze focus
kan volgens de Raad van State bovendien averechtse effecten hebben. Dit geldt in het
bijzonder voor het voorstel om de meld-, overleg-, en aangifteplicht ten aanzien van
seksuele misdrijven uit te breiden naar seksuele intimidatie. Het risico bestaat dat
deze maatregel in de praktijk leidt tot verkramping en juist het open gesprek belemmert.7 Ook in de internetconsultatie is hierop gewezen.8

De tijdelijke commissie merkt op dat, wanneer er sprake is van een inmenging in een
grondrecht – in dit geval de vrijheid van onderwijs en het recht op gegevensbescherming
– de noodzaak en proportionaliteit van deze maatregel(en) toereikend moeten worden
gemotiveerd.9 Wanneer er vraagtekens kunnen worden gezet bij de effectiviteit van een voorgenomen
maatregel of er een risico bestaat op averechtse effecten, raakt dit ook aan de motivering
van de proportionaliteit en – mogelijk – aan de toelaatbaarheid van de voorgenomen
inmenging in een grondrecht.10 Wat betreft de voorgestelde uitbreiding van de meld-, overleg, en aangifteplicht
merkt de tijdelijke commissie op dat deze maatregel in de eerste plaats ziet op organisatorische
aspecten (vrijheid van inrichting), en daarom verder afstaat van de kern van het recht
op vrijheid van onderwijs. Dit betekent dat de wetgever bewegingsruimte heeft om maatregelen
te treffen, mits dit toereikend wordt gemotiveerd.

De tijdelijke commissie merkt op dat de regering de motivering van de voorgenomen
maatregelen naar aanleiding van het advies van de Raad van State heeft aangevuld.
In de aangepaste memorie van toelichting is bij iedere afzonderlijke maatregel een
onderbouwing van de proportionaliteit toegevoegd. Hierbij gaat de regering ook in
op de alternatieve opties die zij heeft overwogen en onderbouwt zij waarom is gekozen
voor deze specifieke maatregelen (subsidiariteit). Ook heeft de regering een hoofdstuk
ingevoegd waarin wordt ingegaan op de verhouding met hoger recht en de vrijheid van
onderwijs. Een dergelijke beschouwing ontbrak in de versie die was voorgelegd aan
de Raad van State. De inmenging in de vrijheid van onderwijs is volgens de regering
– kort samengevat – gerechtvaardigd om «de basis op orde» te krijgen voor een gedegen
veiligheidsbeleid: met het voorstel wordt gewaarborgd dat er een actueel en volledig
beeld is van de veiligheidsbeleving op school bij zowel het bevoegd gezag als de Inspectie
van het Onderwijs (hierna: Inspectie).11

De regering staat ook specifiek stil bij de proportionaliteit van het voorstel om
de meld-, overleg-, en aangifteplicht ten aanzien van seksuele misdrijven uit te breiden
naar seksuele intimidatie. De regering houdt vast aan deze maatregel, om ervoor te
zorgen dat alle signalen van seksuele intimidatie zorgvuldig worden opgevolgd en dat
de juiste expertise wordt ingezet bij het beoordelen van deze signalen. Wel schrapt
de regering de eerdere voorgenomen uitbreiding van de aangifteplicht naar meerderjarigen,
zodat deze groep zelf de regie houdt om aangifte te doen. Om verkramping en averechtse
effecten in de praktijk te voorkomen, zegt de regering toe dat scholen zullen worden
ondersteund bij de implementatie van deze maatregel. Het gaat dan onder meer om het
bieden van informatie en handvatten aan scholen om het gesprek over grensoverschrijdend
gedrag te voeren, hulp om te komen tot een gedragen norm en veilige schoolcultuur
en hulp om signalen van grensoverschrijdend gedrag te herkennen. Niettemin wijzen
de PO-Raad, de VO-raad en de Sectorraad voor gespecialiseerd onderwijs recent alsnog
op het risico van averechtse effecten, waarbij zij in het bijzonder aandacht vragen
voor dit onderdeel van het wetsvoorstel.12

De tijdelijke commissie vraagt bij de leden aandacht voor de onderbouwing van de proportionaliteit
van de voorgestelde maatregelen, in het bijzonder de uitbreiding van de meld-, overleg-
en aangifteplicht voor seksuele intimidatie en seksuele misdrijven. Ten aanzien van
deze laatste maatregel adviseert de tijdelijke commissie de leden om bij de regering
na te gaan hoe het risico op averechtse effecten is meegewogen in de besluitvorming,
en om te vragen hoe dit risico concreet wordt ondervangen.

De vrijheid van onderwijs en de verplichte landelijke klachtencommissie

Een van de andere voorgestelde maatregelen is de verplichting voor scholen om zich
aan te sluiten bij een landelijke klachtencommissie. Hier kunnen leerlingen, ouders
en personeel terecht met klachten, waarbij geldt dat het bevoegd gezag van een school
in beginsel opvolging moet geven aan het oordeel van de commissie. De Raad van State
merkt op dat de regering in de memorie van toelichting onvoldoende aandacht besteedt
aan de proportionaliteit van dit voorstel in relatie tot de vrijheid van onderwijs.
In dit kader wijst de Raad van State erop dat in de praktijk 94 procent van de scholen
al vrijwillig is aangesloten bij een externe klachtencommissie.13 Ook adviseert de Raad van State om meer inzicht te bieden in de alternatieve maatregelen
die zijn overwogen (subsidiariteit).

De tijdelijke commissie merkt op dat de klachtencommissies waarbij scholen zijn aangesloten,
in de praktijk rekening houden met de denominatieve context van de desbetreffende
school.14 De verplichting tot aansluiting bij een landelijke klachtencommissie raakt hierdoor
niet alleen aan de vrijheid van inrichting, maar óók aan de vrijheid van richting.15 Zoals eerder uiteengezet, dient de wetgever zich terughoudend(er) op te stellen naarmate
een inperking van de vrijheid van inrichting nauw(er) is verbonden met de vrijheid
van richting.

In reactie op het advies van de Raad van State heeft de regering de onderbouwing van
de proportionaliteit en subsidiariteit van de verplichting voor scholen om zich aan
te sluiten bij een landelijke klachtencommissie aangevuld. In de aangepaste memorie
van toelichting legt de regering uit dat zij de maatregel gerechtvaardigd acht omdat
uit onderzoek blijkt dat de kwaliteit van de landelijke klachtencommissies hoger ligt
dan die van interne en regionale klachtencommissies.16 In het kader van de subsidiariteit heeft de regering overwogen te volstaan met het
ondersteunen en stimuleren van bestaande klachtencommissies, maar de regering verwacht
dat een dergelijk stimuleringsprogramma onvoldoende bijdraagt aan het verbeteren van
het klachtenstelsel. De proportionaliteit wordt volgens de regering gewaarborgd doordat
het bevoegd gezag van de school kan afwijken van het oordeel van de klachtencommissie
wanneer daartoe «dringende redenen» bestaan. Hierdoor blijft de uiteindelijke afweging
over de opvolging van de klachtenafhandeling volgens de regering toch bij het bevoegd
gezag rusten. Wel doet de klachtencommissie in dergelijke gevallen melding bij de
Inspectie. Ook geeft de regering aan dat het voorstel volgens haar proportioneel is
omdat er ten minste twee (momenteel al bestaande) stichtingen worden aangewezen voor
het in stand houden van landelijke klachtencommissies, waarvan er één stichting is
gericht op het bijzonder onderwijs.17 Dit geeft scholen een zekere mate van keuze.

De tijdelijke commissie merkt op dat de regering een minimumniveau aan diversiteit
qua denominaties lijkt te willen waarborgen door ten minste twee (bestaande) stichtingen
aan te wijzen. Concreet regelt het wetsvoorstel dat de Minister «een of meerdere rechtspersonen»
aanwijst voor het in stand houden van landelijke klachtencommissies. Deze rechtspersonen
zijn op hun beurt bevoegd om de leden van de klachtencommissies te benoemen. In dit
kader signaleert de tijdelijke commissie dat – hoewel de regering in de toelichting
spreekt van het aanwijzen van twee (bestaande) stichtingen – er volgens de wettekst
(ook) kan worden volstaan met het aanwijzen van één rechtspersoon. Uit de toelichting
valt niet op te maken waarom deze keuze wordt gemaakt en hoe deze keuze zich volgens
de regering verhoudt tot de onderbouwing van de proportionaliteit van de voorgestelde
maatregel in relatie tot de vrijheid van onderwijs.

De tijdelijke commissie vraagt bij de leden aandacht voor de onderbouwing van de proportionaliteit
en subsidiariteit van het voorstel om scholen te verplichten zich aan te sluiten bij
een landelijke klachtencommissie in relatie tot de vrijheid van onderwijs. In dit
kader adviseert de tijdelijke commissie om bij de regering na te gaan hoe de wettelijke
mogelijkheid om te volstaan met het aanstellen van één rechtspersoon zich verhoudt
tot de onderbouwing van de proportionaliteit van deze maatregel en om de regering
te verzoeken nader te onderbouwen waarom niet kan worden volstaan met het versterken
van de bestaande klachtencommissies.

Recht op gegevensbescherming

Het wetsvoorstel leidt ertoe dat er persoonsgegevens worden verwerkt. Het kan dan
gaan om bijzondere (gevoelige) persoonsgegevens, zoals (seksuele) gezondheidsgegevens,
gegevens over iemands geaardheid of strafrechtelijke gegevens. In haar advies stelt
de Raad van State – kort samengevat – dat het wetsvoorstel nog niet de vereiste passende
waarborgen bevat voor de verwerking van (bijzondere) persoonsgegevens. Er kan dan
worden gedacht aan het vastleggen van bewaartermijnen en voorschriften voor het beperken
van toegang tot (bijzondere) persoonsgegevens.

In reactie op het advies van de Raad van State heeft de regering het wetsvoorstel
en de toelichting op een aantal punten aangepast. Zo bevat het wetsvoorstel nu een
aantal bepalingen met bewaartermijnen en beperkingen van de toegang tot persoonsgegevens.
Dit geldt voor gegevensverwerkingen door de vertrouwenspersoon, gegevensverwerkingen
in het kader van de registratie van veiligheidsincidenten en gegevensverwerkingen
in het kader van de meld-, overleg en aangifteplicht bij een vermoeden van seksuele
intimidatie of een seksueel misdrijf. Daarnaast bevat het wetsvoorstel een tweetal
delegatiebepalingen: bij algemene maatregel van bestuur (amvb) worden nadere regels
gesteld over gegevensverwerkingen door de Inspectie uit hoofde van een melding over
een ernstig veiligheidsincident en over gegevensverwerkingen door de vertrouwensinspecteur
uit hoofde van de overlegplicht. In beide gevallen kan het gaan om de verwerking van
bijzondere persoonsgegevens of persoonsgegevens van strafrechtelijke aard. Volgens
het wetsvoorstel moet voor deze verwerkingen bij amvb (in ieder geval) worden voorzien
in een bewaartermijn.

De tijdelijke commissie merkt op dat de regering tegemoet komt aan het advies van
de Raad van State door het opnemen van een aantal waarborgen in de wettekst. Uit het
nader rapport en de memorie van toelichting blijkt echter niet waarom de regering
ervoor kiest om een deel van de benodigde waarborgen voor het verwerken van (bijzondere)
persoonsgegevens niet in dit wetsvoorstel, maar in lagere regelgeving op te nemen.
In dit kader wijst de Inspectie op het belang van een wettelijke borging van de bewaartermijn.18

De tijdelijke commissie vraagt bij de leden aandacht voor de vereiste passende waarborgen
voor de verwerking van (bijzondere) persoonsgegevens. De tijdelijke commissie adviseert
de leden om bij de regering na te gaan waarom maar een deel van de benodigde waarborgen
in de wet is opgenomen en een deel in lagere regelgeving wordt uitgewerkt.

De hiervoor genoemde punten kunnen betrokken worden bij de verdere behandeling van
het wetsvoorstel.

De voorzitter van de tijdelijke commissie Grondrechten en constitutionele toetsing, Van Nispen

De griffier van de tijdelijke commissie Grondrechten en constitutionele toetsing, Kling