Brief commissie : Brief van de tijdelijke commissie Grondrechten en constitutionele toetsing over een advies over het voorstel van wet van de leden Stoffer, Krul en Ceder houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot het opnemen in de Grondwet van een bepaling betreffende het gezins- en familieleven

Nr. 10
BRIEF VAN DE TIJDELIJKE COMMISSIE GRONDRECHTEN EN CONSTITUTIONELE TOETSING

Aan de Leden

Den Haag, 25 september 2025

De tijdelijke commissie Grondrechten en constitutionele toetsing (hierna: de tijdelijke
commissie) heeft tijdens haar procedurevergadering van 3 juli 2025 besloten, gelet
op het dictum en het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna:
de Raad van State), een adviestraject te starten voor het voorstel van wet van de
leden Stoffer, Krul en Ceder houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel
in overweging te nemen tot het opnemen in de Grondwet van een bepaling betreffende
het gezins- en familieleven (36 459). De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken is hierover geïnformeerd met een brief
van 3 juli 2025 (2025Z31860). Hierbij biedt de tijdelijke commissie haar advies aan.

Inhoud initiatiefvoorstel

De initiatiefnemers stellen voor om een nieuw grondrecht in het eerste hoofdstuk van
de Grondwet op te nemen. Het voorstel is om in artikel 10a van de Grondwet het recht
op eerbiediging van het gezins- en familieleven te regelen. Deze grondwettelijke verankering
heeft als doel om de bescherming van het gezin te versterken tegen ongeoorloofde inmenging
van de overheid. Ook moet deze bepaling ervoor zorgen dat de overheid zich rekenschap
geeft van de effecten van beleid en wetgeving voor het gezin, opdat een meer weloverwogen
en samenhangend gezinsbeleid tot stand komt. Het voorgestelde artikel 10a in het wetsvoorstel
zoals dat is ingediend bij de Raad van State, bevat vier artikelleden. Het eerste
lid voorziet in het recht op eerbiediging van het gezinsleven van eenieder. De instructie
aan de wetgever om in de wet regels te stellen over de economische, sociale en culturele
bescherming van het gezins- en familieleven is opgenomen in het tweede lid. Het derde
lid bevat het recht van eenieder om zijn biologische ouders te kennen. Het vierde
lid regelt een jaarlijkse rapportageverplichting van de regering over de staat van
het gezin.

Naar aanleiding van het advies van de Raad van State hebben de initiatiefnemers het
voorstel en de memorie van toelichting gewijzigd (zie de bijlage voor een weergave
van de wijzigingen in het grondwetsartikel). De initiatiefnemers hebben verduidelijkt
dat de gesignaleerde problemen in de kinderbescherming weliswaar de aanleiding vormden
voor het wetsvoorstel, maar niet de enige reden. De Raad van State betwijfelde namelijk
of verankering van het recht op eerbiediging van het gezins- en familieleven in de
Grondwet daadwerkelijk bijdraagt aan de oplossing van deze problemen. De meerwaarde
van het voorstel is volgens de initiatiefnemers gelegen in het feit dat de wetgever
door een grondwettelijke regeling niet de ruimte heeft om wetgeving te versoepelen.
Verder hebben de initiatiefnemers, zoals de Raad van State adviseerde, met de gewijzigde
wettekst aangesloten bij de tekst van artikel 8 Europees Verdrag voor de Rechten van
de Mens (EVRM) en spreekt deze nu van «familie- en gezinsleven». Ook hebben zij in
de toelichting verduidelijkt niet de bedoeling te hebben dit begrip smal uit te leggen
en de lijn in de jurisprudentie van het EHRM te ondersteunen. Daarbij wordt op basis
van materiële, feitelijke criteria beoordeeld of sprake is van familie- en gezinsleven.
Tot slot hebben de initiatiefnemers het advies van de Raad van State verwerkt door
met de bepaling over het recht de biologische ouders te kennen, beter aan te sluiten
bij het Verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK) en het delegatieverbod daarin
te schrappen.

Naast de punten die zijn opgevolgd, zijn er aspecten van dit nieuwe grondrecht die
nog aandacht behoeven. Aangezien het een wijziging van de Grondwet betreft, is het
naar het oordeel van de tijdelijke commissie van belang in brede zin te kijken naar
de effecten van de voorgestelde bepaling en de verhouding tot andere bepalingen in
de Grondwet. Vanuit dat perspectief komen de volgende punten terug. Zo hebben de initiatiefnemers
na advisering door de Raad van State twee nieuwe leden aan het voorgestelde artikel 10a
toegevoegd over de bescherming van de belangen van het kind en over kinderbeschermingsmaatregelen.
Aandachtspunten uit het advies van de Raad van State bij het voorstel zoals dat aan
de Raad van State is voorgelegd, zijn volgens de tijdelijke commissie ook relevant
voor deze nieuwe leden. Het gaat daarbij om de opmerkingen van de Raad van State over
de belangen van het kind (zie A) en over het doelcriterium en het delegatieverbod
(zie B). Los van deze twee punten, maakt de Raad van State ook opmerkingen over de
instructie aan de wetgever, de rapportageverplichting en het overgangsrecht, die volgens
de tijdelijke commissie ook nog aandacht behoeven. Zie hiervoor paragrafen C en D.

A. Belangen van het kind in nieuw derde lid

De Raad van State vraagt zich over het oorspronkelijke eerste lid over bescherming
van het gezinsleven af of daarbij voldoende rekening wordt gehouden met situaties
waarin de belangen van het kind in het gezin niet parallel lopen met de belangen van
de ouders. In overeenstemming met het IVRK, dient aan de belangen van een kind een
zwaar gewicht toe te komen en dienen deze belangen een eerste overweging te zijn.
Ook bij eerbiediging van het gezinsleven van de ouders dient dit in acht te worden
genomen. De Raad van State adviseert daarom in de toelichting hier nader op in te
gaan en het voorstel zo nodig aan te passen.

Naar aanleiding van het advies van de Raad van State hebben de initiatiefnemers dit
punt geadresseerd in het eerste lid en een nieuw derde lid toegevoegd. In dit derde
lid is een andere terminologie gebruikt dan in het IVRK. Dit nieuwe derde lid luidt:
«Bij alle maatregelen van de overheid betreffende kinderen vormen de belangen van
het kind een eerste overweging. Hierbij respecteert de overheid de rechten en plichten
van de ouders.» De vraag is of met de gekozen bewoordingen in het nieuwe derde lid
niet opnieuw de rechten van het kind op gelijke hoogte staan met de rechten van ouders,
waar de Raad van State nu juist tegen heeft geadviseerd.

In het nader rapport en de toelichting wordt verder zeer beperkt ingegaan op de situatie
waarbij belangen van het kind niet parallel lopen met die van de ouders. In de memorie
van toelichting wordt benadrukt dat het uitgangspunt van het IVRK niet een botsing
van belangen is, maar juist de nauwe samenhang tussen kind en gezin. Een benadering
die enkel de rechten van kinderen benoemt en het belang van het gezin weglaat, past
daar volgens initiatiefnemers niet bij. Het wetsvoorstel is echter ook niet bedoeld
als instrument om de rechten van het kind in te perken, zo schrijven zij.1 De initiatiefnemers erkennen in het nader rapport wel dat ook ouders een bedreiging
kunnen zijn voor het kind en dat in zo’n geval maatregelen getroffen moeten worden,
tegen de wil van de ouders.2 De initiatiefnemers lichten echter niet toe om wat voor gevallen dat dan gaat en
hoe dan dient te worden gehandeld in het kader van het voorgestelde artikellid en
het IVRK.

De tijdelijke commissie merkt verder op dat aan de voorgestelde grondwetsbepaling
een nieuw derde lid is toegevoegd, waarover de Raad van State nog niet heeft kunnen
adviseren. Vanuit een oogpunt van zorgvuldige grondwetsbehandeling is het volgens
de tijdelijke commissie van belang dat de Raad van State over het gewijzigde voorstel
van wet om advies wordt gevraagd, gelet op dit nieuw toegevoegde lid. Bovendien lijkt
de opmerking uit het advies van de Raad van State over de verhouding tot de belangen
van het kind, zoals hierboven uiteengezet, ook relevant voor dit nieuwe derde lid.

De tijdelijke commissie adviseert de leden de Raad van State om advies te vragen over
het gewijzigde voorstel van wet,3 gelet op het derde lid, omdat de Raad van State daarover nog niet heeft kunnen adviseren
terwijl het om een grondwetswijziging gaat en het eerdere bezwaar van de Raad van
State over de verhouding tot de belangen van het kind relevant lijkt voor dit artikellid.

Ook adviseert de tijdelijke commissie om de initiatiefnemers te vragen of doelbewust
is gekozen voor een andere terminologie in het derde lid dan in het IVRK en of zij
alsnog een toelichting kunnen geven op gevallen waarin de belangen van het kind in
het gezin niet parallel lopen met de belangen van de ouders.

B. Doelcriterium en delegatieverbod in nieuw vierde lid

De Raad van State heeft verder opmerkingen gemaakt over het doelcriterium in het eerste
lid. In zo’n criterium is opgenomen voor welk doel het treffen van kinderbeschermingsmaatregelen
gerechtvaardigd is. Dit doel was in het eerste lid als volgt omschreven: «behoudens
gevallen waarin de lichamelijke, geestelijke of morele belangen van een tot het gezin
behorende persoon ernstig worden bedreigd». Over dit doel merkte de Raad van State
op dat dit onvoldoende ruimte liet om andere legitieme belangen af te wegen. Ook heeft
de Raad van State in zijn advies stilgestaan bij het delegatieverbod («bij de wet
te bepalen gevallen») in het eerste lid. Zo’n verbod heeft tot gevolg dat beperkende
maatregelen niet door de regering in een amvb’ of door de Minister in een ministeriële
regeling mogen worden opgenomen. Dit gebeurt doorgaans wel voor regels van administratieve
aard, die details van een regeling uitwerken of voor regels die vaak moeten worden
gewijzigd.4 De bepaling schrijft voor dat dit alleen mag in wetten die door de regering en Staten-Generaal
gezamenlijk zijn vastgesteld. Specifiek vanwege het delegatieverbod maakt de Raad
van State ook een opmerking over het staatsnoodrecht. Zonder opname in artikel 103
van de Grondwet zou het niet zijn toegestaan om bij lagere regelgeving van het voorgestelde
grondrecht in artikel 10a af te wijken in een algemene uitzonderingstoestand.

Naar aanleiding van het advies van de Raad van State hebben de initiatiefnemers het
doelcriterium en het delegatieverbod uit het eerste lid gehaald. In het nieuwe vierde
lid komen het delegatieverbod en het doelcriterium (in aangepaste vorm) echter terug,
in de context van kinderbeschermingsmaatregelen. Aan het doelcriterium is toegevoegd
dat ingrijpen noodzakelijk moet zijn om kinderbeschermingsmaatregelen te rechtvaardigen.
Het delegatieverbod is op eenzelfde wijze opgenomen en ziet in het kader van het vierde
lid op het niet mogen uitwerken van maatregelen voor kinderbescherming in lagere regelgeving.

Voor het nieuwe vierde lid is de vraag hoe wetgeving over kinderbeschermings-maatregelen
zich verhoudt tot het gewijzigde doelcriterium. In het bijzonder is de vraag of door
toevoeging van het noodzakelijkheidsvereiste, geldende regelgeving in overeenstemming
is met het doelcriterium. De initiatiefnemers hebben in de memorie van toelichting
aangegeven dat de redactie van artikel 1:255 van het Burgerlijk Wetboek (over ondertoezichtstelling)
in ieder geval aangepast dient te worden.5 Niet is toegelicht of dit al dan niet het geval is voor andere regelgeving op het
gebied van kinderbescherming.

Ten aanzien van het delegatieverbod hebben de initiatiefnemers niet toegelicht waarom
zij daarvoor hebben gekozen en wat de consequenties van die keuze zijn. Er is niet
toegelicht of er lagere regelgeving is die geraakt wordt door het voorgestelde delegatieverbod
en wat eventueel de gevolgen daarvan zijn. Voor wat betreft het staatsnoodrecht schrijven
de initiatiefnemers dat zij zich in uitzonderingstoestanden geen situaties kunnen
voorstellen die rechtvaardigen dat de overheid buiten de reguliere taakuitoefening
een inbreuk op het ouderlijk gezag zou mogen maken.6 Niet is toegelicht of dit inzicht breder gedeeld wordt.

Verder geldt ook voor dit nieuwe vierde lid dat de Raad van State daarover nog niet
heeft kunnen adviseren. Dat is gelet op een zorgvuldige grondwetsbehandeling volgens
de tijdelijke commissie wel van belang. Bovendien lijken de opmerkingen uit het advies
van de Raad van State over het doelcriterium en het delegatieverbod (en in het verlengde
daarvan over het staatsnoodrecht), ook relevant voor dit nieuwe vierde lid.

De tijdelijke commissie adviseert de leden de Raad van State om advies te vragen over
het gewijzigde voorstel van wet,7 gelet op het vierde lid, omdat de Raad van State daarover niet heeft kunnen adviseren
terwijl het om een grondwetswijziging gaat.

De tijdelijke commissie adviseert de leden de Raad van State daarbij in het bijzonder
te vragen in te gaan op het doelcriterium, het delegatieverbod en de noodzaak om te
voorzien in staatsnoodrecht, omdat de eerdere bezwaren van de Raad van State daarover,
ook relevant lijken voor dit nieuwe artikellid.

C. Instructie wetgever en rapportageverplichting

Het voorstel introduceert in het tweede lid een instructie aan de wetgever om regels
te stellen over de economische, sociale en culturele bescherming van het gezins- en
familieleven. De Raad van State merkt daarbij op dat de toelichting onvoldoende inzicht
biedt in wat met deze instructie wordt verwacht van de wetgever, mede gezien de verplichtingen
die al gelden op grond van vergelijkbare internationale en Unierechtelijke bepalingen
(IVESCR en het Europees Sociaal Handvest (ESH)). Ook wordt niet toegelicht of de initiatiefnemers
met deze instructie een sociaal grondrecht beogen te formuleren. De Raad van State
adviseert daarom de toelichting grondiger uit te werken en zo nodig het voorstel aan
te passen. Verder hebben de initiatiefnemers een jaarlijkse rapportageverplichting
aan de Kamer in dit grondwetsartikel opgenomen. De Raad van State adviseert van deze
rapportageverplichting af te zien. In algemene zin geeft de Raad van State in overweging
terughoudendheid te betrachten bij grondwettelijk verankerde rapportageverplichtingen,
vanwege de beschikbaarheid van (lichtere) alternatieven. Ook betoogt zij dat de grondwettelijke
rapportageverplichting voor het onderwijs een unieke historische aanleiding kent,
waardoor een vergelijking daarmee niet opgaat.

Uit de memorie van toelichting blijkt ook na advisering door de Raad van State nog
niet duidelijk wat voor soort grondrecht het tweede lid is of wat van de wetgever
wordt verwacht ten opzichte van de verdragen. De instructie in het tweede lid heeft
volgens de initiatiefnemers betrekking op sociale grondrechten, maar niet uitsluitend.
Het is verder de verantwoordelijkheid van de wetgever om te toetsen of de economische,
sociale en culturele bescherming van het gezin voldoende gewaarborgd is, aldus de
initiatiefnemers. De verdragen vormen daarbij een belangrijk «richtpunt». Burgers
kunnen geen direct beroep doen op deze norm, zo is te lezen in het nader rapport.8 Het wetsvoorstel heeft ook niet de bedoeling om bestaande wetgeving te wijzigen.
Ten aanzien van de rapportageverplichting merken de initiatiefnemers op dat zij de
terughoudendheid van de Raad van State begrijpen. Zij concluderen echter dat alternatieven
tot nog toe onvoldoende resultaat hebben opgeleverd. Verder menen de initiatiefnemers
dat er een vergelijkbare urgentie is voor een rapportage over het gezinsbeleid als
over het onderwijs.9 Waar de rapportageverplichting op ziet, is door de initiatiefnemers verduidelijkt
in de toelichting. De regering moet rapporteren op welke wijze aan het eerste (eerbiediging
familie- en gezinsleven) en tweede lid (instructie wetgever) van het voorgestelde
grondwetsartikel is voldaan.10

De tijdelijke commissie merkt op dat de vrijheid van onderwijs het enige grondrecht
is waarvoor een grondwettelijke rapportageverplichting geldt. Veelal worden dergelijke
verplichtingen opgenomen in een uitvoeringswet of uitgevoerd op grond van een politieke
afspraak. De tijdelijke commissie werpt de vraag op of het passend is, gelet op het
karakter van de Grondwet, om een rapportageverplichting aan het artikel toe te voegen.
In dat kader valt het de tijdelijke commissie op dat het door de Raad van State gesuggereerde
alternatief van een wettelijke verankering onbesproken blijft in de memorie van toelichting.
Over de inhoudelijke uitwerking van de rapportageverplichting vraagt de tijdelijke
commissie wat precies de bedoeling is van een rapportage over het eerste en tweede
lid. Daarbij memoreert zij dat de Raad van State over de instructie aan de wetgever
heeft opgemerkt dat deze niet voldoende duidelijk is.

De tijdelijke commissie adviseert de leden meer duidelijkheid te vragen aan de initiatiefnemers
over de bedoeling van de instructie in het tweede lid en wat wordt verwacht van de
wetgever, en in lijn daarmee wat de bedoeling is van de rapportage over het eerste
en tweede lid.

D. Gevolgen nieuwe artikel en overgangsrecht

De Raad van State wijst in zijn advies op het algemene grondwettelijke overgangsrecht
dat is opgenomen in artikel 140 van de Grondwet. Er is namelijk geen eenduidige uitleg
over het overgangsrecht voor rechtstreeks werkende bepalingen. Uitgangspunt bij het algemene overgangsrecht is eerbiedigende werking. Dat betekent dat bestaande wet- en regelgeving – totdat de wetgever of lagere regelgever
in actie komt – in stand blijft na wijziging van de Grondwet, ook als die in strijd
is met de wijziging. Het is volgens de Raad van State echter ook goed verdedigbaar
dat voor rechtstreeks werkende bepalingen een uitleg wordt gehanteerd met directe werking tot gevolg. Dat zou betekenen dat wet- en regelgeving opzij wordt gezet wanneer die
in strijd is met de rechtstreeks werkende grondwetsbepaling. Directe werking geldt
niet voor wetten in formele zin omdat deze door de rechter niet opzij mogen worden
gezet, vanwege het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet. Het geldt wel
voor lagere regelgeving, zoals amvb’s of ministeriële regelingen. Om die reden adviseert
de Raad van State voor de zekerheid te voorzien in overgangsrecht in het wetsvoorstel,
zodat er tijd is om wet- en regelgeving in overeenstemming te brengen met de voorgestelde
grondwetswijziging. Uiteindelijk is het aan de rechter om te beslissen over de vraag
of eerbiedigende of directe werking wordt toegekend aan een rechtstreeks werkende
grondwetsbepaling.

De tijdelijke commissie merkt op dat de bepalingen waar het advies van de Raad van
State op ziet, door de initiatiefnemers al zo zijn aangepast dat deze in lijn zijn
met internationale verdragen die al doorwerken in Nederlandse wet- en regelgeving.
Voor het nieuwe derde lid en vierde lid is dit punt uit het advies van de Raad van
State mogelijk nog relevant, als deze bepalingen rechtstreekse werking hebben. Indien
de rechter aan deze bepalingen vervolgens ook directe werking toekent, zal dit gevolgen
(kunnen) hebben voor lagere regelgeving. Wanneer bijvoorbeeld het derde lid niet in lijn is met het IVRK (zie paragraaf A),
kan dit tot gevolg hebben dat regelgeving die raakt aan de rechten van het kind, opzij
moet worden gezet. Bij een delegatieverbod zoals in het vierde lid zou het betekenen
dat kinderbeschermingsmaatregelen in lagere regelgeving opzij worden gezet. In reactie
op het advies van de Raad van State geven de initiatiefnemers in de memorie van toelichting
aan te hebben afgezien van een overgangsbepaling en niet de bedoeling te hebben bestaande
wetgeving te wijzigen.11

De tijdelijke commissie adviseert de leden om in een adviesverzoek de Raad van State
te vragen ook in te gaan op de eventuele noodzaak om te voorzien in overgangsrecht
voor het nieuw toegevoegde derde en vierde lid met (mogelijk) rechtstreeks werkende
bepalingen.

De hiervoor genoemde punten kunnen worden betrokken bij de verdere behandeling van
het wetsvoorstel.

De voorzitter van de tijdelijke commissie Grondrechten en constitutionele toetsing, Van Nispen

De griffier van de tijdelijke commissie Grondrechten en constitutionele toetsing, Kling