Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over het Autoriteit Consument & Markt onderzoek naar de postmarkt (Kamerstuk 29502-198)

Nr. 199
VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 23 september 2025

De vaste commissie voor Economische Zaken heeft een aantal vragen en opmerkingen voorgelegd
aan de Minister van Economische Zaken over de brief van 30 juni 2025 over het Autoriteit
Consument & Markt onderzoek naar de postmarkt (Kamerstuk 29 502, nr. 198).

De vragen en opmerkingen zijn op 1 september 2025 aan de Minister van Economische
Zaken voorgelegd. Bij brief van 23 september 2025 zijn de vragen beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Michon-Derkzen

Adjunct-griffier van de commissie, Krijger

Vragen en opmerkingen vanuit de fracties en reactie van de bewindspersoon

Vragen en opmerkingen van de leden van de PVV-fractie en reactie van de bewindspersoon

De leden van de PVV-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de voorliggende
brief van de Minister met daarbij onder meer het rapport «De postmarkt in transitie.
Bouwstenen voor een visie op de postmarkt» van de Autoriteit Consument & Markt (ACM).
Deze leden hebben hierover de volgende vragen.

1.

De leden van de PVV-fractie lezen in het rapport dat de ACM verschillende marktmodellen
voor een toekomstige postmarkt schetst. Welke van deze modellen acht de Minister realistisch
en uitvoerbaar binnen het kader van de voorgenomen herziening van de Postwet?

Het model «concurrentie op en om segmenten» wordt binnen de voorgenomen wijziging van de Postwet als het meest realistisch en
uitvoerbaar beschouwd. Dit model sluit aan bij de ontwikkeling van een krimpende postmarkt,
waarin minder regulering wenselijk is. Zoals de Autoriteit Consument & Markt (ACM)
aangeeft, ontstaat binnen dit model ruimte voor toetreding voor nieuwe aanbieders
doordat de bezorgsnelheid wordt verlaagd. Dit maakt toetreding haalbaarder. Bovendien
brengt dit model de laagste administratieve lasten met zich mee en bevordert het een
evenwichtige combinatie van marktwerking en uitvoerbaarheid.

2.

Tevens vragen deze leden of de Minister de huidige toezichtinstrumenten van de ACM
als effectief beschouwt. Hoe vaak heeft de ACM sinds 2020 opgetreden tegen mogelijk
misbruik binnen dit marktsegment? Vindt de Minister dat toezicht achteraf voldoende
is om misbruik en prijsstijgingen in deze markt op tijd te voorkomen? Zo ja, waarom?
Las de Minister in het rapport ook dat de ACM het behoud van toegangsregulering noodzakelijk
acht? Is de Minister bereid om toe te zeggen dat hij zal regelen dat PostNL andere
postaanbieders non-discriminatoir moet behandelen? Zo nee, waarom niet? Zo ja, hoe
wil de Minister dat regelen?

ACM heeft verschillende opties om in te grijpen als PostNL niet voldoet aan de wettelijke
eisen zoals het opleggen van bestuurlijke boetes, last onder dwangsom of een bindende
gedragslijn. Bij het inzetten van sancties en de keuze daartussen neemt ACM in overweging
in welke mate een sanctie effectief bijdraagt aan het verhelpen van de overtreding.
In geval van overmacht is het opleggen van een boete bijvoorbeeld weinig zinvol. De
wijziging van de wet brengt geen verandering in het handhavingsinstrumentarium van
ACM, maar breidt het toezicht wel uit naar meer postsegmenten. Het toezicht op de
toegangsregulering is daarvan het belangrijkste. Alhoewel het aantal klachten over
de postbezorging de afgelopen jaren sterk is toegenomen was er in de periode na 2020
geen sprake van interventies door ACM op basis van misbruik van marktmacht.

Het onderliggende probleem ligt echter niet primair bij een tekort aan toezicht of
handhaving, maar bij wettelijke normen die onvoldoende aansluiten op de huidige marktomstandigheden.
Wanneer UPD-eisen structureel onuitvoerbaar blijken, kan niet worden verwacht dat
de ACM dit uitsluitend via extra toezicht of sancties kan oplossen. Daarom is het
noodzakelijk de kaders zelf te actualiseren.

Op dit moment maken regionale postvervoerders en PostNL onderling afspraken over toegang
tot het landelijke netwerk. Deze contracten, waarbij regionale vervoerders minder
betalen dan het reguliere zakelijke tarief, lopen echter binnenkort af. Er bestaat
momenteel geen wettelijke verplichting voor PostNL om toegang te blijven verlenen,
waardoor onzekerheid ontstaat over toekomstige afspraken.

Met de voorgestelde wijziging van de Postwet wordt deze zekerheid wél geboden. Postvervoerders
krijgen gegarandeerd toegang tot het PostNL-netwerk tegen het zakelijke tarief, in
lijn met de aanbeveling van de ACM om toegangsregulering als optie voor een transitie
naar de brede bezorgmarkt te benutten. Daarnaast geldt gedurende vijf jaar – ingaand
in het kalenderjaar na inwerkingtreding – dat regionale vervoerders tegen een lager
tarief gebruik kunnen maken van het netwerk van PostNL. De precieze voorwaarden, bijvoorbeeld
voor tijdstip en wijze van aanlevering, worden uitgewerkt in lagere regelgeving.

Met de invoering van de toegangsverplichting wordt ervoor gezorgd dat PostNL andere
aanbieders non-discriminatoir moet behandelen: na afloop van de vijfjarige periode
mag het bedrijf zijn tarieven voor alle klanten verhogen, maar geen hogere tarieven
vragen aan regionale vervoerders dan aan andere zakelijke klanten. Bovendien omvat
toegangsregulering meer dan tarieven alleen, namelijk transparantie, toetsing en geschilbeslechting
door de ACM.

Ik begrijp de zorgen die regionale postvervoerders uiten over hoe de tarieven straks
worden opgebouwd en dat die niet te hoog mogen worden. In lagere regelgeving zal hierover
duidelijkheid worden geboden en krijgen zij de garantie dat zij niet méér hoeven te
betalen dan een redelijk zakelijk tarief.

Daarbij wil ik benadrukken dat ik begrip heb voor de zorgen die in de markt leven.
Tegelijkertijd zie ik dat er partijen zijn die ook in de toekomst meerwaarde kunnen
hebben. Die partijen wil ik de tijd geven om zich aan te passen aan veranderingen
in de markt. Zij kunnen hun bedrijfsmodel dan anders inrichten of als dat voor sommige
bedrijfsonderdelen niet mogelijk is werknemers tijdig naar een andere werkplek begeleiden.
Maar we kunnen onze ogen niet sluiten voor het feit dat de postmarkt structureel krimpt
en dat dit onvermijdelijk gevolgen heeft voor de marktordening en werkgelegenheid
in deze sector.

3.

De leden van de PVV-fractie vragen voorts welke tariefmethodiek de Minister het meest
geschikt acht om de toegang tot het netwerk van PostNL eerlijk en transparant vorm
te geven. Wat is het oordeel van de Minister over het door de ACM voorgestelde retail-minus
tarief?

Ik acht een tariefmethodiek die eerlijk, transparant en uitvoerbaar is het meest geschikt
om de toegang tot het netwerk van PostNL vorm te geven. In de voorgestelde wijziging
van de Postwet is daarom gekozen voor een systeem waarin PostNL verplicht is een referentieaanbod
te doen dat vooraf door de ACM wordt getoetst. De voorwaarden en de methodiek voor
het bepalen van de tarieven zullen in lagere regelgeving worden uitgewerkt. Gedurende
een overgangsperiode van vijf jaar kunnen regionale postbedrijven gebruikmaken van
het netwerk tegen gunstigere voorwaarden dan de reguliere zakelijke tarieven. Daarna
gelden marktconforme zakelijke tarieven voor alle klanten, waarbij non-discriminatoire
behandeling wettelijk is geborgd. Partijen behouden daarbij de vrijheid om onderling
gunstigere afspraken te maken.

Het hanteren van marktconforme tarieven heeft belangrijke voordelen. Het voorkomt
dat partijen kosten op elkaar afwentelen en stimuleert dat alle partijen efficiënt
moeten werken om hun eigen verdienmodel toekomstbestendig te maken. Regionale postbedrijven
kunnen zich onderscheiden op flexibiliteit en lagere vaste kosten, terwijl PostNL
een gezond kostendekkend netwerk kan blijven exploiteren. Na afloop van de overgangsperiode
ontstaat zo een gelijk speelveld: PostNL kan zijn tarieven op een kostendekkend niveau
houden, regionale vervoerders behouden toegang tot het netwerk onder dezelfde voorwaarden
als andere zakelijke klanten, en de ACM houdt toezicht om transparantie en non-discriminatie
te waarborgen.

De ACM noemt in haar rapport de retail-minus-systematiek als mogelijke optie voor
de tarieven die gevraagd kunnen worden bij het verlenen van toegang. Hoewel dit theoretisch
een transparant systeem kan zijn, brengt het in de praktijk hoge administratieve lasten
met zich mee en vereist het diepgaand inzicht in de kostprijsstructuur van PostNL.
Om die reden zal hier niet voor gekozen worden bij de uitwerking van de lagere regelgeving.
De marktconforme aanpak met een afgebakende overgangsperiode biedt meer duidelijkheid,
eenvoud en uitvoerbaarheid, en sluit beter aan bij de huidige marktrealiteit.

4.

Ook stelt de ACM voor om (mogelijk) een rendementsplafond in te voeren. De leden van
de PVV-fractie vragen de Minister of het invoeren van een rendementsplafond eventueel
kan leiden tot verminderde prikkels voor de efficiëntie bij PostNL. Hoe wordt voorkomen
dat PostNL zijn productie en investeringen afstemt op het minimale niveau dat binnen
het plafond past? Kan aangegeven worden of het rendementsplafond tevens geschikt is
om prijsdiscriminatie, kruissubsidiëring en kwaliteitsdaling te voorkomen? Daarbij
vragen deze leden tevens of de Minister het wenselijk acht dat PostNL de mogelijkheid
heeft tot kruissubsidie tussen marktsegmenten waar concurrentie aanwezig is en segmenten
waar het postbedrijf een monopolie bezit.

Een redelijk rendementsplafond vermindert de prikkel voor efficiëntie bij PostNL niet.
Integendeel, het stelt PostNL in staat de vruchten van haar investeringen te plukken.
Pas wanneer het plafond te laag wordt vastgesteld en PostNL het rendement op investeringen
niet kan terugverdienen, ontstaat er een risico op verminderde efficiëntie. Deze overweging
neem ik mee bij het onderzoek naar de vormgeving van een mogelijk in te stellen rendementsplafond
die ik in mijn brief van 30 juni 2025 heb aangekondigd.

Een rendementsplafond is een effectief instrument om overwinsten te voorkomen. Op
dit moment heeft PostNL als enige bedrijf een landelijk dekkend postnetwerk waardoor
er een risico kan bestaan op misbruik van machtspositie. Een rendementsplafond op
het gehele postnetwerk beperkt dit risico. Met de voorgestelde wijziging van de Postwet
wordt een grondslag gecreëerd om desgewenst een generiek rendementsplafond vast te
stellen, waarmee ook zakelijke gebruikers tegen dit specifieke risico van misbruik
kunnen worden beschermd. Het plafond is niet bedoeld voor het tegengaan van prijsdiscriminatie,
kruissubsidiëring of kwaliteitsdaling. Hiervoor bestaan andere instrumenten, zoals:
toetsing door de ACM op transparantie, non-discriminatoire voorwaarden en redelijkheid
van tarieven bij toegang, het vereisen van een kostentoerekeningssystematiek en tariefregulering
bij de UPD, en het ontwikkelen van een kwaliteitsmanagementsysteem.

Op voorhand kan ik niet stellen dat kruissubsidie tussen concurrerende marktsegmenten
en segmenten waar PostNL een dominante marktpositie heeft automatisch een reëel risico
vormt voor publieke belangen. Lage tarieven in de zakelijke markt kunnen bijvoorbeeld
de digitalisering van de samenleving beperken, terwijl hoge tarieven in segmenten
met een dominante marktspeler juist toetreding van nieuwe aanbieders stimuleren.

De huidige regelgeving biedt de mogelijkheid om de tariefruimte vast te stellen die
PostNL kan hanteren bij het bepalen van de tarieven, daarnaast geldt er ook een rendementsplafond
waarbij deze tot op heden beperkt is tot het UPD-gedeelte. Sinds 2009 zijn de rendementen
van PostNL altijd ruim onder dit plafond gebleven. Verminderde prikkels voor efficiëntie
treden hierbij niet op, omdat kostengeoriënteerde tarieven het uitgangspunt vormen
van de postregelgeving. Dit houdt in dat bij het huidige tariefsysteem ook rekening
wordt gehouden met noodzakelijke investeringen door PostNL. Bovendien verbiedt EU-wetgeving
kruissubsidie tussen marktsegmenten waar concurrentie bestaat en segmenten waarin
PostNL is aangewezen als UPD-verlener. Dit blijft gelden in de toekomst.

Als een wettelijk rendementsplafond voor het gehele postbedrijf van PostNL wordt ingesteld,
blijft de EU-regelgeving omtrent gescheiden boekhouding van kracht. Dit betekent dat
bij het toezicht op tarieven nog steeds een duidelijke kostentoerekening tussen UPD-
en niet-UPD-activiteiten moet plaatsvinden. In mijn brief van 30 juni 2025 heb ik
aangekondigd nader onderzoek te doen naar de verdere vormgeving van dit rendementsplafond.

5.

Kan de Minister hierbij ingaan op het risico dat kleinere postbedrijven worden gedwongen
zeer lage tarieven te hanteren, terwijl zakelijke klanten die volledig afhankelijk
zijn van PostNL juist hoge tarieven moeten betalen? In dat verband vragen deze leden
hoe de ACM, op basis van een rendementsplafond dat uitsluitend toeziet op het totale
rendement, tegen dergelijke situaties effectief kan optreden. Is er daarnaast een
mogelijkheid om vast te leggen dat de doorgerekende kostenstijging voor de Universele
Postdienst (UPD) uitsluitend kan bestaan uit een inflatiecorrectie? Wat is de visie
van de Minister op het voorstel van de ACM om bonus-/malusregelingen in te zetten
als prikkel voor kwaliteitsverbeteringen?

Ik herken het geschetste risico niet. PostNL mag regionale postbedrijven middels dit
wetsvoorstel geen hogere tarieven berekenen dan zakelijke klanten. Daarmee is non-discriminatie
wettelijk geborgd, in tegenstelling tot de huidige situatie. In de praktijk dragen
regionale postbedrijven slechts een deel van hun volumes (gemiddeld circa 20%) over
aan PostNL en verzorgen zij het grootste deel binnen hun eigen netwerk. Juist daar
kunnen zij efficiënt werken en concurrerende tarieven hanteren. Bovendien kunnen klanten
zoals gemeenten en ziekenhuizen in aanbestedingen ook waarde hechten aan maatschappelijke
meerwaarde, waardoor prijs niet de enige doorslaggevende factor is.

Het voorgestelde rendementsplafond voorkomt dat PostNL op het totale postnetwerk overwinsten
behaalt en werkt indirect door op de tariefvorming. Het beperken van kostenstijgingen
van de UPD tot uitsluitend een inflatiecorrectie acht ik niet wenselijk: dalende volumes
leiden tot hogere kosten per brief die met inflatie alleen onvoldoende worden gecompenseerd.

Tot slot zie ik in bonus-/malusregelingen mogelijk een nuttige prikkel voor kwaliteitsverbeteringen,
mits deze passen binnen een breder kwaliteitsmanagementsysteem waarin de kwaliteit
van de postbezorging centraal staat. Ik zal deze suggestie meenemen in de verdere
gedachtevorming over een kwaliteitsmanagementsysteem, inclusief de transparantie-
en monitoringverplichtingen.

6.

Voorts vragen de leden van de PVV-fractie op welke financiële en operationele cijfers
van PostNL de Minister zich baseert bij de beoordeling van de haalbaarheid van de
voorgestelde maatregelen. Aan welke voorwaarden moeten deze cijfers voldoen om als
betrouwbaar en representatief te gelden? De ACM geeft aan dat de ACM onvoldoende inzicht
heeft in de kostentoerekening door PostNL. Lost het bij de Kamer in behandeling zijnde
wetsvoorstel over de Postwet dit op? Zo nee, hoe lost de Minister dit dan op? Hoe
kan de Minister beoordelen dat zijn besluit juist is als de gegevens niet compleet
zijn?

Bij de voorgestelde maatregelen uit mijn Kamerbrief van 30 juni heb ik mij gebaseerd
op het door de ACM uitgevoerde onderzoek waarin de kosten van de UPD zijn onderzocht
voor meerdere financiële scenario’s. Het onderzoek van de ACM acht ik betrouwbaar
en representatief. Hieruit blijkt dat de bezorging van UPD-post onder de huidige wettelijke
eisen – met name ten aanzien van snelheid, betrouwbaarheid en landelijke dekking –
op termijn financieel niet houdbaar is binnen het bestaande model. PostNL verwacht
dat nu al sprake is van een financieel probleem. Om te komen tot realistische toekomstige
kaders ben ik voornemens om de bezorgtijd te verlengen van D+1 naar D+2, en op den
duur naar D+3.

Bij de overgang naar D+3 kan er meer ruimte ontstaan voor winst. Om het risico op
overwinst binnen het gehele landelijke postnetwerk te voorkomen heb ik, op basis van
het ACM-onderzoek, voorgesteld om een grondslag creëren voor het vaststellen van een
rendementsplafond voor het hele postbedrijf van PostNL (dus zowel voor UPD als niet-UPD).
Dit rendementsplafond kan op zijn vroegst per 1 juli 2027 in werking treden, omdat
dit nader moet worden uitgewerkt en hiervoor eerst de wettelijke grondslag geregeld
moet worden in de Postwet.

Het bij de Kamer in behandeling zijnde wetsvoorstel over de Postwet lost het probleem
dat de ACM onvoldoende inzicht heeft in de kostentoerekening door PostNL niet volledig
op. Ik kiest er daarom voor dit niet uitsluitend via kostentoerekening te regelen,
maar via een bredere systematiek waarin een rendementsplafond voor het gehele postbedrijf
wordt ingevoerd, zodat overwinsten worden voorkomen ook wanneer de kostentoerekening
niet volledig transparant is. Tegelijkertijd blijf ik streven naar een vereenvoudiging
van de bestaande kostentoerekening en wordt onderzocht welke minimale informatie de
ACM nodig heeft om effectief toezicht te kunnen houden. Voor de besluiten naar D+3
baseer ik me dus op betrouwbaar onderzoek van de ACM naar de UPD-kosten in verschillende
scenario’s, aangevuld met vertrouwelijke financiële rapportages van PostNL die aan
ACM en EZ worden verstrekt. Ik acht de besluiten daarmee verantwoord ook al is er
geen sprake van een perfecte informatiepositie.

7.

Klopt het dat voor PostNL een btw-uitzondering geldt? Hebben andere post- en pakketbezorgers
dat ook, in het bijzonder de bezorgers van brievenbuspakjes? Zo nee, waarom niet en
wat doet dat volgens de Minister met het gelijke speelveld en de concurrentiepositie
van de andere postpartijen? Wat kost deze btw-uitzondering de schatkist per jaar?

Het klopt dat er in de EU een btw-vrijstelling voor de verleners van de UPD geldt.
Deze vrijstelling is alleen van toepassing op de postproducten die binnen de UPD aangewezen
zijn, zoals bijvoorbeeld consumentenpost als verjaardagskaarten die door consumenten
wordt verstuurd. In veruit de meeste gevallen vallen brievenbuspakjes onder zakelijke
contracten. Daarbij is er geen sprake van btw-vrijstelling. Deze geldt slechts voor
enkelstuks poststukken die meestal van consument naar consument worden gestuurd.

De btw-vrijstelling in artikel 11.1.m van de Wet op de omzetbelasting is gebaseerd
op de Europese BTW richtlijn. Met deze vrijstelling wordt het postbedrijf dat de UPD
verplicht dient uit te voeren gecompenseerd voor dienstverlening in niet winstgevende
gebieden of van verlieslatende productsegmenten. Daardoor wordt bijgedragen aan het
doel van de UPD om een bepaalde kwaliteit, toegankelijkheid en betaalbaarheid te garanderen.
De btw-vrijstelling kan gezien worden als een toetredingsbarrière voor de post die
onder de UPD gereguleerd wordt. Tegenover de vrijstelling staat echter ook dat PostNL
geen btw-kosten kan aftrekken wat invloed heeft op een eventueel belastingvoordeel.
Een ruwe inschatting is dat de belastinginkomsten door de Staat door deze vrijstelling
enkele miljoenen per jaar lager uitvallen.

8.

Voelt de Minister ook ongemak bij de opstelling van PostNL rondom de door haar geëiste
subsidie voor postbezorging? Vindt de Minister het ook een kwalijke zaak dat een private
partij wel subsidie vraagt en dreigt met het niet meer kunnen bezorgen van de post,
maar vervolgens weigert om inzage te geven in de werkelijke cijfers en boeken waarmee
die beweringen kunnen worden getoetst? Wat gaat de Minister doen om daaraan definitief
een einde te maken?

De postmarkt verkeert in zwaar weer en de huidige kaders voor de UPD zijn niet meer
realistisch. Van een bedrijf als PostNL kan niet worden verwacht dat zij een wettelijke
taak binnen de huidige kaders blijft uitvoeren voor de lange termijn als deze activiteiten
structureel verlieslatend zijn. Voor nu heb ik aan PostNL laten weten dat haar subsidieverzoek
is afgewezen omdat subsidiëring haaks staat op de beleidslijn om eerst de UPD-eisen
aan te passen en subsidie niet nodig noch gewenst is bij realistische kaders voor
het uitvoeren van de UPD.

De ACM heeft aangegeven dat zij momenteel onvoldoende inzicht heeft om de cijfers
van PostNL zelf goed te kunnen toetsen. Dat signaal neem ik nadrukkelijk mee bij de
verdere uitwerking van het rendementsplafond, zodat de ACM over de juiste informatie
en instrumenten kan beschikken om effectief toezicht te houden en onnodige overwinsten
te voorkomen.

Als PostNL als verlener van de UPD in de toekomst in financiële problemen raakt, wordt
de rol van de ACM in het nieuwe wetsvoorstel versterkt. PostNL moet dan onverwijld
de ACM informeren en binnen vier weken een herstelplan indienen waarin staat hoe het
financieel beheer verbeterd wordt om de continuïteit van de postdienst te waarborgen.
De ACM krijgt de bevoegdheid om op basis van dit herstelplan aanbevelingen te doen
en wordt daarnaast geïnformeerd over alle relevante ontwikkelingen die de continuïteit
kunnen beïnvloeden. Ook krijgt ACM inzicht in het benodigde werkkapitaal en de middelen
die PostNL moet aanhouden om de universele postdienst bestendig uit te voeren. Deze
versterkte rol zorgt ervoor dat ACM sneller kan ingrijpen en toezien op de financiële
gezondheid van PostNL om zo de betrouwbaarheid en beschikbaarheid van de universele
postdienst te garanderen.

9.

Tevens vragen de leden van de PVV-fractie of de Minister bereid is om te bezien of
de UPD kan worden herzien met het oog op beperking van de omvang en inhoud ervan,
zodat uitsluitend de strikt noodzakelijke publieke postdiensten worden geborgd?

Ja, daartoe ben ik bereid. De Europese Postrichtlijn stelt de minimumeisen voor de
omvang en inhoud van de UPD. De komende jaren wordt deze richtlijn herzien, waarbij
ik mij zal inzetten om de UPD verder te beperken tot uitsluitend die diensten die
strikt noodzakelijk zijn voor het publieke belang. Dit kan betekenen dat onderdelen
waarbij sprake is of kan zijn van effectieve concurrentie, niet langer onder de UPD
hoeven te vallen. Overigens geldt nu al dat de UPD-verlener geen exclusief recht heeft:
andere partijen mogen vergelijkbare diensten aanbieden als zij dat willen.

10.

Daarnaast vragen de leden van de PVV-fractie waarom de Minister ervoor kiest om de
toegang tot het netwerk van PostNL in vijf jaar af te bouwen, terwijl tegelijkertijd
wordt ingezet op een bredere bezorgmarkt in tien jaar. Is dat geen contradictie? Kan
de Minister bevestigen, net als de ACM doet, dat het juist de regionale postbedrijven
zijn die volgens hem de ontwikkeling naar een bredere bezorgmarkt aanjagen? De Minister
stelt dat kunstmatig lage toegangstarieven partijen ervan zullen weerhouden zich aan
te passen aan de veranderende marktomstandigheden, zo constateren deze leden. Kan
de Minister nader toelichten waarom dat het geval zou zijn? Daarbij vragen deze leden
hoe is meegewogen dat regionale postbedrijven voor een deel van hun werk volledig
afhankelijk zijn van toegang tot het netwerk van PostNL, met name voor de post die
buiten hun eigen regio moet worden bezorgd. Dreigen deze bedrijven hierdoor niet te
moeten stoppen met hun activiteiten? Hoe kan een regionaal postbedrijf volgens de
Minister effectief concurreren met PostNL als de prijs die het regionale bedrijf aan
PostNL moet betalen, gelijk staat aan de prijs die PostNL aan de(zelfde) eindgebruiker
berekent? Hoe moeten die postbedrijven dan hun eigen kosten en marge doorberekenen?
Loopt de Minister met dit voornemen niet het risico dat partijen die afhankelijk zijn
van toegang tot het netwerk van PostNL straks buitenspel komen te staan? Kan de Minister
dit nader toelichten?

De toegang tot het landelijke netwerk van PostNL blijft ook na afloop van de overgangsperiode
gegarandeerd. Gedurende een overgangsperiode van vijf jaar, ingaande in het kalenderjaar
na inwerkingtreding van de voorgestelde wijziging van de Postwet hebben regionale
postbedrijven de tijd om zich aan te passen. In die periode kunnen zij hun bedrijfsmodel
versterken, bijvoorbeeld door samenwerking met andere logistieke netwerken of door
uitbreiding naar pakketten, een markt die juist sterk groeit. Ik kies bewust voor
een afbouw van de kortingen op toegangstarieven, waarbij de wet borgt dat na de afbouw
van korting, regionale postbedrijven niet meer betalen dan een redelijk zakelijk tarief.
Structureel lage tarieven zouden PostNL financieel onder druk zetten en regionale
postbedrijven afhankelijk maken van kunstmatig voordeel. Dat belemmert juist de ontwikkeling
naar een gezonde, brede bezorgmarkt waarin partijen zelf efficiënt en innovatief moeten
opereren. Marktconforme tarieven prikkelen alle partijen om hun sterke punten te benutten.
Voor regionale bedrijven ligt dat vaak in flexibiliteit en lagere vaste kosten, waardoor
zij concurrerende tarieven kunnen aanbieden.

Ik zie dan ook geen reden om te vrezen dat regionale postbedrijven die toegevoegde
waarde leveren, buitenspel komen te staan. Dat zou alleen kunnen gebeuren als zij
vrijwel al hun opdrachten voor een bepaalde klant uitbesteden aan PostNL en daardoor
nauwelijks gebruikmaken van hun eigen netwerk. In dat scenario zouden regionale postbedrijven
volledig afhankelijk zijn van PostNL en hun kosten door moeten berekenen aan de klant,
waardoor zij op achterstand komen. Tegelijkertijd is het de vraag of het terecht is
dat zulke bedrijven überhaupt recht hebben op een korting, en of een verdienmodel
dat volledig leunt op het netwerk van een ander – in dit geval PostNL – wel te rechtvaardigen
is.

In de praktijk behouden regionale postbedrijven juist hun zelfstandigheid en bezorgen
zij het merendeel van hun volumes binnen hun eigen netwerk. Gemiddeld dragen zij slechts
een beperkt deel van hun volumes (rond de 20%) over aan PostNL; het grootste deel
bezorgen zij binnen hun eigen netwerk. Op dat deel kunnen zij winstgevend opereren
en scherpe prijzen hanteren. Daarnaast kunnen klanten zoals gemeenten en ziekenhuizen
bij aanbestedingen meerwaarde laten meewegen, bijvoorbeeld het stimuleren van sociale
werkgelegenheid, zodat prijs niet het enige criterium is.

Tot slot geldt dat PostNL er zelf ook belang bij heeft om samen te werken met regionale
bedrijven die bepaalde volumes efficiënter of goedkoper kunnen verzorgen. Anders zou
PostNL die omzet mislopen. Dit biedt regionale postbedrijven juist een kans om hun
rol in de bredere bezorgmarkt te versterken door actief samen te werken met andere
logistieke netwerken dan alleen het postnetwerk van PostNL. Zo ontstaat een dynamische
markt waarin regionale postbedrijven niet alleen binnen hun eigen netwerk kunnen excelleren,
maar ook een betekenisvolle bijdrage leveren aan de verdere ontwikkeling van een brede,
efficiënte en innovatieve bezorgmarkt.

11.

Deelt de Minister voorts de opvatting dat baanbehoud voor mensen met afstand tot de
arbeidsmarkt een belang is dat moet worden meegewogen bij deze keuze? Heeft hij dat
gedaan en zo ja, wat is zijn afweging op dat punt, mede gezien het risico dat juist
in deze groep duizenden banen verloren dreigen te gaan?

Bij de regionale postbedrijven zijn er, naast commerciële marktpartijen, ook postbedrijven
aanwezig die veel werkgelegenheid bieden aan mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt.
Voor deze groep is het behouden van werk bijzonder belangrijk, juist omdat werk voor
hen geen vanzelfsprekendheid is. Tegelijkertijd staat de postmarkt zwaar onder druk,
wat gevolgen heeft voor alle bedrijven in de sector, zowel PostNL als regionale vervoerders,
en daarmee ook voor de banen die daarin worden vervuld. De Participatiewet biedt reeds
ondersteuning voor mensen met een arbeidsbeperking. Daarbij geldt als uitgangspunt
dat de bedrijven die daarin actief zijn een rendabele business case hebben waarmee
ze normaal kunnen concurreren in de markt. Ik ben geen voorstander van sectorspecifieke
regelingen enkel om werkgelegenheid van specifieke bedrijven in de postsector te behouden.
Ook kunstmatig lage toegangstarieven zijn geen duurzame oplossing: dit zou druk op
het landelijk postnetwerk vergroten en de prikkel bij regionale postbedrijven wegnemen
om hun bedrijfsmodel aan te passen en toekomstbestendig te maken. Het is van belang
dat deze partijen de kans krijgen hun bedrijfsmodel naar de veranderde marktomstandigheden
aan te passen. Op deze manier kunnen werkplekken voor mensen met een afstand tot de
arbeidsmarkt zo veel mogelijk behouden worden. Bij bedrijfsonderdelen waar dit niet
mogelijk is kunnen werknemers tijdig naar een nieuwe werkplek begeleid worden.

Het kabinet roept daarom PostNL, regionale postbedrijven, gemeenten, werkgevers en
sociaal ontwikkelbedrijven op om gezamenlijk de vinger aan de pols te houden. Wanneer
banen bij een regionaal postbedrijf onder druk komen te staan, moeten tijdig afspraken
worden gemaakt zodat werknemers zorgvuldig van werk naar werk worden begeleid.

Tot slot zet het kabinet in op generieke, duurzame maatregelen voor mensen met een
afstand tot de arbeidsmarkt, ongeacht de sector. Denk hierbij aan de herziening van
de Participatiewet, de verbetering van de banenafspraak en de versterking van de sociale
infrastructuur van sociaal ontwikkelbedrijven. Deze maatregelen zorgen voor een gelijk
speelveld tussen bedrijven, voorkomen afhankelijkheid van een krimpende sector en
creëren kansen in sectoren die wél toekomstbestendig zijn.

12.

Tevens vragen de leden van de PVV-fractie waarom in het ingroeimodel naar een D+3-bezorging
wordt ingezet op een bezorgzekerheid van minimaal 90% procent als stimulans, terwijl
wettelijk de norm van 95% geldt en dat ook wordt aanbevolen dit te behouden. Waarom
kiest de Minister niet voor het hanteren van 95 procent als stimulans, zodat PostNL
niet beloond wordt voor het structureel niet halen van de 95%-norm en al profiteert
bij 90 procent? Deze leden vragen tevens waarom ervoor is gekozen om de transparantie-
en monitoringsverplichtingen in het Postbesluit 2009 op te nemen, in plaats van deze
rechtstreeks in de Postwet vast te leggen. Als dit te maken heeft met het feit dat
lagere regelgeving flexibeler aan te passen is, wat zou dan in de toekomst een reden
kunnen zijn om deze verplichtingen alsnog te wijzigen?

Het huidige pakket aan maatregelen is erop gericht om de bezorgkwaliteit ten opzichte
van de huidige situatie te verbeteren. Mijn doel is om realistische kaders te stellen
waarop de ACM kan handhaven. Daarbij zal de norm voor bezorgzekerheid bij D+2 tijdelijk
naar 90% worden gebracht als stimulans voor PostNL om het groeipad sneller in te zetten
om de bezorgzekerheid te verhogen ten opzichte van de huidige 86%. Bij de overstap
naar D+3 geldt een bezorgzekerheid van 95%, waarbij kort na de invoering van D+3 een
evaluatie van dit percentage zal plaatsvinden.

Het opnemen van transparantie- en monitoringsverplichtingen in het Postbesluit 2009
is een bewuste keuze. De Postwet bevat al een grondslag om bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur om nadere regels te stellen over de kwaliteit van de postvervoerdiensten.
Hoe de postmarkt zich in de toekomst precies zal ontwikkelen is onzeker. Gelet op
die onzekerheid is het goed denkbaar dat het op een gegeven moment wenselijk is om
deze verplichting verder aan te scherpen of anders vorm te geven. Door de transparantie-
en monitoringsverplichtingen in lagere regelgeving uit te werken, kunnen deze inderdaad
sneller worden aangepast of uitgebreid. Dit sluit aan bij mijn bredere intentie om
het geldende wettelijke kader te laten aansluiten bij de ontwikkelingen op de markt.

13.

De leden van de PVV-fractie merken daarbij op dat de uitspraak van het College van
Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) over de fusie tussen PostNL en Sandd nog altijd
moet komen. Zij vragen de Minister aan te geven wat de kern van dit juridisch geschil
is en welke gevolgen een uitspraak kan hebben voor zowel de Postwet als voor de concurrentie
in de markt. Betekent dit dat de Kamer nu een wetsvoorstel behandelt dat mogelijk
direct weer moet worden aangepast? Zeker nu de Minister in de voorliggende brief zelf
aangeeft dat de verruiming van D+1 naar D+2 per 1 juli 2026 eenvoudig via een wijziging
van het Postbesluit kan worden geregeld, en een wetswijziging daarvoor dus niet noodzakelijk
is. Zou het in dat licht niet zorgvuldiger zijn om de uitspraak van de voorzieningenrechter
van het CBb eerst af te wachten in plaats van voor deze overhaaste route te kiezen?

De rechtszaak waar de leden van de PVV-fractie naar verwijzen betreft beoordeling
van de fusie tussen PostNL en Sandd. Het gaat daarbij om het hoger beroep van PostNL
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam, waarbij het beroep van PostNL tegen
de weigering van de ACM om een vergunning te verlenen voor de concentratie tussen
PostNL en Sandd ongegrond is verklaard. De Staat is in deze procedure geen partij.
Overigens toetst de rechter in deze zaak om op basis van de toenmalige omstandigheden.

De uitkomst van deze procedure heeft geen directe gevolgen voor de Postwet. Het geschil
betreft uitsluitend de toepassing van de Mededingingswet en de concentratietoets door
de ACM. Het wetsvoorstel tot wijziging van de Postwet staat daar los van en behoeft
naar aanleiding van deze procedure niet opnieuw te worden aangepast.

In lijn hiermee zie ik niet direct gevolgen van deze rechtszaak voor de mate van concurrentie
in de markt. Het postvolume is sinds het fuseren van Sandd en PostNL substantieel
verder gedaald. Het is in de huidige krimpende postmarkt niet voorstelbaar dat een
nieuwe partij met een landelijk dekkend netwerk de markt gaat betreden. De ACM trekt
in haar recente onderzoek diezelfde conclusie.

14.

Tot slot vragen de leden van de PVV-fractie of de Minister kennis heeft genomen van
de alternatieve visie op de toekomst van de Nederlandse postmarkt, die door een groot
aantal partijen uit de sector is opgesteld.1 Wat heeft de Minister met deze visie tot nu toe gedaan of wat is hij van plan ermee
te doen? Hoe vaak heeft hij daarbij overleg gevoerd met de betrokken partijen? Welke
beleidsmatige verantwoordelijkheid neemt hij zelf bij het verder verkennen van deze
alternatieve visie en de doorontwikkeling naar een bredere bezorgmarkt, en welk deel
laat hij over aan de markt? Is de Minister bereid om inhoudelijk te reageren op de
voorgestelde alternatieven en te laten onderzoeken wat de wenselijkheid en haalbaarheid
daarvan zijn, zodat de concrete invulling en gevolgen duidelijk in beeld komen? Wil
de Minister in dat verband ook met de sector in gesprek gaan, inclusief met folderbezorgbedrijven,
regionale postbedrijven en pakketbezorgers, om zo daadwerkelijk werk te maken van
de bredere bezorgmarkt?

Ik heb kennisgenomen van een alternatieve visie op de postmarkt afkomstig van Spotta
en een groep regionale postvervoerbedrijven. Deze visie heeft mijn ministerie deze
zomer ontvangen en met regionale postvervoerders en Spotta besproken. Daarbij bleek
dat het voorstel op dit moment op enkele hoofdlijnen is uitgewerkt en nog verder zal
moeten worden uitgewerkt en onderbouwd. Betreffende bedrijven zijn op dit moment alleen
actief op de zakelijke postmarkt (niet-UPD post). Spotta richt zich met name op reclamepost
en folders. De commerciële servicekaders daarvoor hebben met minder bezorgdagen per
week en een langere overkomstduur dan de wettelijke eisen voor de UPD. De regionale
postvervoerbedrijven bezorgen regionaal zakelijke post en zijn voor de bezorging in
andere delen van het land afhankelijk van het netwerk van PostNL. Spotta en regionale
postvervoerders stellen een alternatief model van postbezorging voor, waarbij zij
gezamenlijk een landelijk postnetwerk vormen en via concessies de postbezorging (van
bepaalde soorten post) in bepaalde regio’s verzorgen.

In haar onderzoek heeft ACM verschillende alternatieve marktmodellen onderzocht, waaronder
aanbesteding via concessies. Daarbij heeft ACM ook gesprekken gevoerd met marktpartijen.
ACM concludeert dat het niet realistisch is dat er een levensvatbaar tweede landelijk
postnetwerk kan ontstaan. Met de huidige krimpende postvolumes is dit niet haalbaar.
Concurrentie kan beter ontstaan richting een brede bezorgmarkt en via andere kanalen,
zoals bestaande pakketnetwerken, folderdistributienetwerken en andere innovatieve
bezorgdiensten.

Het voorstel van Spotta en de regionale postvervoerders zou bovendien betekenen dat
PostNL bepaalde postsoorten of regio’s zou moeten afstaan. Dit vergt ingrijpende wetgeving,
die ontwikkeld moet worden en gepaard gaat met hoge administratieve lasten en transactiekosten.
Tegen de tijd dat deze wetgeving van kracht kan worden zijn de postvolumes verder
gekrompen.

Kort samengevat biedt het alternatieve model van Spotta en regionale postbedrijven
op dit moment geen oplossing voor de problematiek bij de UPD van lage kwaliteit en
stijgende kosten bij afnemende postvolumes in het hier en nu. Wel zie ik voor marktpartijen
een rol in de transitie richting een bredere bezorgmarkt van zowel post als pakketten,
door bijvoorbeeld samenwerkingen aan te gaan met andere logistieke bedrijven en door
hun eigen activiteiten aan te passen aan de veranderende marktomstandigheden.

Vragen en opmerkingen van de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie en reactie van de
bewindspersoon

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het
onderzoek van de ACM en de kabinetsreactie hierop. Deze leden hebben hierover nog
enkele vragen.

Visie postmarkt

15.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen wat de visie van de Minister is op
de toekomst van de postmarkt. In de kabinetsreactie op het onderzoek geeft de Minister
aan dat op basis van het onderzoek van de ACM nog niet opgemaakt kan worden hoe de
postmarkt er op lange termijn uit zal zien. Tegelijkertijd vindt hij het «goed voorstelbaar»
dat deze toekomst zal lijken op het vergaand geliberaliseerde model van Denemarken.
Waar stuurt de Minister op aan? Hoe zou de Minister zelf graag zien dat de postmarkt
eruitziet over circa tien jaar? Gaat de digitalisering door? Wil de Minister de samenleving
daarop inrichten en bijvoorbeeld zorgen dat elke Nederlander een e-mailadres krijgt
zodat steeds meer gedigitaliseerd kan worden? Op welke manieren sluit de huidige wijziging
van de Postwet wel of niet bij deze visie aan?

Ik stuur inderdaad aan op de ontwikkeling van een brede bezorgmarkt, waarbij net als
in andere landen, de postvolumes verder dalen, digitalisering verder toeneemt, en
de resterende postvolumes verzorgd kunnen worden door concurrerende netwerken van
bijvoorbeeld pakketbezorgers of andere nieuwe logistieke netwerken. Dit vereist dat
digitalisering, ook van de communicatie van de overheid met burgers, zich zal blijven
doorzetten. Uit het onderzoek van de ACM kan niet worden opgemaakt hoe de postmarkt
er op lange termijn uit zou zien.

Het is op dit moment niet nodig en te vroeg om op een bepaald model of beleidskeuzes
te sturen. Een volledig toekomstbeeld is niet noodzakelijk voor de behandeling van
de voorgestelde wijziging van de Postwet. Wachten op een volledig toekomstbeeld zou
leiden tot onnodige vertraging. De wijziging van de Postwet is op dit moment hard
nodig om realistische kaders voor de UPD te creëren en te voorzien in flexibiliteit
om in lagere regelgeving soepel op onzekere toekomstige ontwikkelingen te kunnen inspelen.

Urgentie en noodzaak wetswijziging

16.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie hebben enkele vragen over de urgentie en noodzaak van het wetsvoorstel over de wijziging van de Postwet. Waarom
betrekt de Minister de ACM-visie op de vraag hoe de postmarkt en de pakketmarkt zich
in de toekomst zullen ontwikkelen niet bij de wetswijziging? Is de Minister met deze
leden van mening dat het betrekken van deze visie beperkt extra tijd kost, terwijl
die toekomstvisie essentieel is voor een markt die zo verandert?

De urgentie en noodzaak van behandeling van dit wetsvoorstel is vooral gelegen in
het feit dat de kaders voor de UPD niet meer realistisch zijn en de problematiek bij
de UPD op dit moment dient te worden opgelost. Uit het onderzoek van de ACM kan niet
worden opgemaakt hoe de postmarkt er op lange termijn uit zou zien. Het is op dit
moment niet nodig en te vroeg om op een bepaald model of beleidskeuzes te sturen.
Een volledig toekomstbeeld is niet noodzakelijk voor de behandeling van de voorgestelde
wijziging van de Postwet. Wachten op een volledig toekomstbeeld zou leiden tot onnodige
vertraging. De wijziging van de Postwet is op dit moment hard nodig om realistische
kaders voor de UPD te creëren en te voorzien in flexibiliteit om in lagere regelgeving
soepel op onzekere toekomstige ontwikkelingen te kunnen inspelen.

Een ander argument voor urgentie is dat toegang tot het landelijke postnetwerk niet
wettelijk is gereguleerd. De huidige toegangstarieven die regionale postbedrijven
betalen zijn gebaseerd op privaatrechtelijke overeenkomsten die PostNL met deze bedrijven
heeft afgesloten, of die PostNL heeft overgenomen van Sandd waarbij dezelfde gunstige
tarieven zijn doorgezet. Al deze overeenkomsten lopen binnen afzienbare termijn af.
Zonder wettelijke toegangsregulering staat het PostNL vrij om na die datum de tarieven
en overeenkomsten te herzien. In het licht van de gewenste transitie van de postmarkt
en het bieden van ruimte voor partijen om zich aan te passen aan gewijzigde marktomstandigheden
acht ik het wenselijk om toegang wettelijk te regelen.

17.

De Minister schrijft in zijn brief:

«Het wetsvoorstel tot wijziging van de Postwet ligt door verschillende omstandigheden
(bijvoorbeeld vanwege de juridische procedures rondom de overname van Sandd door PostNL
en controversieel verklaring van het dossier) al vijf jaar in de Kamer, maar is deze
nog niet behandeld noch aangenomen.»

Later dit jaar zal een gerechtelijke uitspraak volgen die mogelijk van belang is voor
het inrichten van de postmarkt. Waarom vindt de Minister dat dit wetsvoorstel na jaren
vertraging nu moet worden behandeld? Wat nu als blijkt dat de toenmalige Staatssecretaris
van Economische Zaken de fusie tussen Sandd en PostNL niet had mogen toestaan? Wat
is de inschatting van de Minister over de rechtszaak en wat zijn de mogelijke gevolgen
van de uitspraak van de rechter? Wat betekenen die voor de wijzigingsvoorstellen van
de Postwet? Of zal de uitspraak ongeacht wat deze is geen invloed hebben op het wetsvoorstel
over de Postwet? Klopt het dat de Minister snel de wet wil wijzigen omdat PostNL een
rechtszaak tegen de Staat heeft aangespannen? Wat zijn de mogelijke gevolgen van deze
rechtszaak en hoe groot is de kans hierop? Is de Minister bereid om het juridisch
advies van de Landsadvocaat hierover naar de Kamer te sturen? Zo ja, dan zouden deze
leden het op prijs stellen indien de Kamer zo snel mogelijk van dit advies in kennis
wordt gesteld. Zo nee, waarom niet?

Het wetsvoorstel tot wijziging van de Postwet is in 2020 bij de Tweede Kamer ingediend
om de transitie naar een bredere bezorgmarkt te ondersteunen en de continuïteit van
het landelijk dekkende brievenpostnetwerk te waarborgen. Sindsdien is de situatie
op de postmarkt echter ingrijpend veranderd. Hierdoor staat de uitvoerbaarheid en
houdhaarbaarheid van de UPD steeds meer onder druk.

Het is van belang dat het wetsvoorstel, inclusief de nota van wijziging, spoedig wordt
behandeld om inwerkingtreding van de nieuwe Postwet per 1 januari 2027 te realiseren.
Uitstel van behandeling zou leiden tot vertraging van de actualisering van de Postwet
en daarmee het handelingsperspectief van de overheid en de mogelijkheid om tijdig
bij te sturen beperken. De situatie vraagt nu om politieke besluitvorming.

Zonder de aanpassing naar realistische kaders ligt het voor de hand dat PostNL een
nieuw verzoek om een subsidie zal doen. Voor nu heb ik aan PostNL laten weten dat
haar subsidieverzoek is afgewezen. Redenen hiervoor zijn dat subsidiëring haaks staat
op de inzet om eerst de UPD-eisen aan te passen en subsidie niet nodig noch gewenst
is bij realistische kaders voor het uitvoeren van de UPD.

De procedures over het besluit van de toenmalige Staatssecretaris inzake de fusie
tussen PostNL en Sandd zijn in 2022 afgerond. Thans loopt alleen nog het hoger beroep
van PostNL tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam over het besluit van de ACM
om geen vergunning voor de concentratie tussen PostNL en Sandd te verlenen. De Staat
is in deze procedure geen partij. De uitkomst van deze procedure heeft geen directe
gevolgen voor de Postwet 2009. Het geschil betreft uitsluitend de toepassing van de
Mededingingswet en de concentratietoets door de ACM. Het wetsvoorstel tot wijziging
van de Postwet staat daar los van en behoeft naar aanleiding van deze procedure niet
opnieuw te worden aangepast.

18.

Voorts vragen de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie of de Minister kan uitleggen
of en hoe een versoepeling naar 48-uursbezorging ook mogelijk is zonder wijziging
van de Postwet. Zou dit ook kunnen met een wijziging van het Postbesluit, zonder dat
wijziging van de wet noodzakelijk is? Zo niet, waarom niet? Welke delen van de wetswijziging
zijn minimaal nodig om PostNL meer ruimte te geven zodat er geen subsidie gegeven
hoeft te worden? Welke delen van de wetswijzigingen zijn breder en zouden ook later
kunnen?

De wettelijke eisen voor de overkomstduur zijn vastgelegd in het Postbesluit. Deze
eisen kunnen, via de bestaande voorhangprocedure, worden aangepast zonder dat de Postwet
zelf gewijzigd hoeft te worden.

De voorgestelde wijziging van de Postwet is echter essentieel om de continuïteit van
de universele postdienst te waarborgen. Het wetsvoorstel creëert flexibiliteit door
middel van techniekneutrale terminologie en delegatie naar lagere regelgeving, garandeert
de toegang van regionale postvervoerders tot het netwerk van PostNL, stelt eisen aan
de financiële stabiliteit van de UPD-verlener en biedt de mogelijkheid een rendementsplafond
in te voeren ter bescherming van eindgebruikers. Deze instrumenten zijn nodig om PostNL
voldoende ruimte te geven voor efficiënte dienstverlening, terwijl tegelijkertijd
de belangen van gebruikers worden beschermd.

19.

Klopt het dat zolang de Postwet niet gewijzigd wordt, de bestaande toegangsvoorwaarden
voor onder meer de regionale, sociale postbezorgbedrijven intact blijven? Welke andere
bestaande afspraken tussen PostNL en andere postbedrijven en rechten van die bedrijven
vervallen wanneer de Postwet gewijzigd wordt?

Nee, dat klopt niet. Op dit moment hebben regionale postvervoerders en PostNL onderling
afspraken gemaakt over tarieven en voorwaarden voor het gebruik van het landelijke
netwerk, zonder betrokkenheid van de Staat. In deze contracten betalen de regionale
vervoerders aanzienlijk minder dan het reguliere zakelijke tarief. Deze contracten
lopen echter binnen afzienbare tijd af en het is onzeker welke afspraken daarna tot
stand zullen komen. Er bestaat thans geen wettelijke verplichting om toegang tot het
landelijke netwerk te verlenen. Dat betekent dat het PostNL vrijstaat het gebruik
van het landelijke netwerk onder eigen voorwaarden aan te bieden.

20.

Kan de Minister aangeven waarom hij ervoor heeft gekozen dermate majeure maatregelen
via een nota van wijziging door te voeren?2 Zou het niet bestuurlijk zorgvuldig zijn hiervoor een volwaardig wetgevingsproces
te volgen, inclusief consultatie van marktpartijen, advisering door de Raad van State
en een volledige uitvoeringstoets?

Omdat de situatie op de postmarkt sinds de indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede
Kamer aanzienlijk is gewijzigd, is het wetsvoorstel op enkele punten aangepast. Daartoe
strekt de nota van wijziging. De ACM heeft daarop een uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets
uitgevoerd. De voorgestelde aanpassingen zijn echter niet van zodanige aard dat opnieuw
advies van de Raad van State nodig werd geacht.

Voor zover de leden van de fractie van GroenLinks-PvdA met hun vraag doelen op de
voorgestelde afbouw van de toegangsregeling, merk ik het volgende op. In het wetsvoorstel
dat in maart 2020 bij de Tweede Kamer is ingediend, was reeds voorzien in de mogelijkheid
dat de toegangsregeling en het referentieaanbod op een bij koninklijk besluit te bepalen
tijdstip zouden vervallen. Met de nota van wijziging is nu voorgesteld dat de toegang
tot het netwerk van PostNL geborgd blijft, totdat deze in de toekomst bij koninklijk
besluit kan worden beëindigd. Uitsluitend voor de verplichting tot het doen van een
referentieaanbod wordt voorgesteld dat deze na vijf jaar vervalt.

21.

De Minister wil voor de Tweede Kamerverkiezingen van 29 oktober 2025 de wet aangepast
zien zodat hij onder andere rendementseisen kan stellen aan PostNL, zo constateren
deze leden. Werden bij de fusie tussen Sandd en PostNL niet ook rendementseisen gesteld?
Zo ja, waarom is deze wetswijziging dan nodig? De Minister geeft ook aan dat hij verder
onderzoek doet naar deze rendementseisen. Welke vraagstukken onderzoekt de Minister
hierbij? Waarom wil de Minister al wel de wet aanpassen terwijl dit onderzoek nog
niet is afgerond? Hoe verwacht de Minister dat de Kamer hierover kan besluiten terwijl
dit onderzoek nog loopt?

Bij de fusie tussen Sandd en PostNL zijn inderdaad rendementseisen gesteld aan het
gehele postnetwerk. Deze eisen waren echter verbonden aan het fusiebesluit van de
Minister, dat later door de rechter is vernietigd. Daarmee zijn de destijds opgelegde
rendementseisen komen te vervallen en geldt thans geen rendementsplafond op het gehele
postnetwerk. Om in de toekomst opnieuw rendementseisen aan PostNL te kunnen opleggen,
is daarom een concrete wettelijke grondslag nodig. Dit wordt met de voorgenomen wetswijziging
gerealiseerd.

Het rendementsplafond heeft tot doel overwinsten op het gehele postnetwerk te voorkomen.
Op dit moment heeft PostNL als enige bedrijf een landelijk dekkend postnetwerk waardoor
er een risico kan bestaan op misbruik van machtspositie. Een rendementsplafond op
het gehele postnetwerk beperkt dit risico. Met de voorgestelde wijziging van de Postwet
wordt een grondslag gecreëerd om desgewenst een generiek rendementsplafond vast te
stellen, waarmee ook zakelijke gebruikers tegen dit specifieke risico van misbruik
kunnen worden beschermd. Dit instrument beïnvloedt ook de tariefstelling voor zakelijke
post en daarmee indirect die voor regionale postvervoerders. Naast het rendementsplafond
bestaan er andere prikkels, zoals de autonome prikkel van digitalisering, die PostNL
aanzetten tot efficiënte prijsstelling. Deze instrumenten (prikkel en rendementsplafond)
sluiten echter niet uit dat in de toekomst prijsverhogingen plaatsvinden. De postmarkt
wordt immers blijvend geconfronteerd met dalende volumes, waardoor de kosten per poststuk
zullen blijven stijgen.

Om het rendementsplafond te kunnen vaststellen, wordt eerst onderzoek gedaan naar
de hoogte en vorm ervan. Dit onderzoek richt zich onder meer op een rendementsplafond
dat overwinsten voorkomt, efficiënt gedrag stimuleert en ruimte laat voor een beloning
die in verhouding staat tot de marktrisico’s die PostNL loopt. Hoewel het onderzoek
nog loopt, is het noodzakelijk de wet reeds nu te wijzigen om een grondslag te creëren
voor het vaststellen van een rendementsplafond in lagere regelgeving.

22.

De Minister geeft in de voorliggende brief aan toekomstige aanpassingen eenvoudiger
en sneller te kunnen nemen door aanpassingen via lagere regelgeving te kunnen doen.
Is de Minister het ermee eens dat het dan voor de Kamer van belang is bij het maken
van deze nieuwe wet- en regelgeving, dat duidelijk is welke doelen de Minister moet
nastreven als hij lagere regelgeving gaat gebruiken? Welke doelen op het gebied van
marktmacht, marktordening, toezicht, consumentenbescherming en werknemersbescherming
wil de Minister opnemen in deze wet- en regelgeving, zodat hij daarop kan sturen bij
het vormgeven van de lagere regelgeving?

Momenteel ligt bij uw Kamer het wetsvoorstel uit maart 2020 tot wijziging van de Postwet
2009, samen met de nota van wijziging. Daarbij is toegelicht gegeven wat de redenen
en doelen zijn van voorgestelde wijzigingen. Een volledig toekomstbeeld over marktverhoudingen,
marktordening etc. is mijns inziens op dit moment niet noodzakelijk om over te gaan
tot wijziging van de huidige Postwet. Deze wijziging is namelijk hard nodig om realistische
kaders voor de UPD te creëren en te voorzien in flexibiliteit om in lagere regelgeving
soepel op onzekere toekomstige ontwikkelingen te kunnen inspelen.

Marktordening

De leden van GroenLinks-PvdA-fractie hebben enkele vragen over het onderwerp marktordening
van de postmarkt.

23.

Op pagina vijf van de voorliggende brief schetst de Minister een waarschijnlijk toekomstbeeld
waarin verschillende post- en pakketmarkten veel meer met elkaar vermengd raken. Daarnaast
is te zien dat bij sommige onderdelen van de post- en pakketmarkt meerdere partijen
actief zijn en blijkbaar concurrentie mogelijk is, maar dat in andere onderdelen van
de post- en pakketmarkt dit niet mogelijk is. Is de visie van de Minister dat daar
waar concurrentie mogelijk is, deze gestimuleerd en gereguleerd moeten worden? Is
de visie van de Minister dat daar waar concurrentie niet mogelijk is, samenwerking
gestimuleerd moet worden en goed toezicht gehouden moet worden om marktmisbruik te
voorkomen? Wat is er volgens de Minister concreet nodig om dit voor elkaar te krijgen?
Hoe zorgt de Minister in de huidige voorstellen ervoor dat de monopolist gedwongen
wordt dit waarschijnlijke toekomstbeeld mogelijk te maken? Heeft de Minister overwogen
om het onrendabele stuk van de UPD periodiek te veilen om zo prijzen laag te houden
en inzichtelijk te maken hoe groot een eventuele onrendabele top is? Zo nee, waarom
niet? Zo ja, waarom stelt de Minister deze methodiek niet voor?

Waar concurrentie mogelijk is, moet deze actief worden gestimuleerd. Bij toenemende
concurrentie is echter minder regulering nodig, omdat marktwerking op zichzelf bijdraagt
aan eerlijke prijzen en efficiënt gedrag en daarmee bijdraagt aan het borgen van publieke
belangen.

Waar concurrentie ontbreekt, moet vanuit het publieke belang worden bepaald of aanvullende
regulering nodig is. Op de postmarkt zijn er echter ook prikkels voor PostNL om samen
te werken en andere partijen onder redelijke voorwaarden toegang te bieden. Wanneer
regionale postbedrijven bepaalde volumes efficiënter, goedkoper of met een hogere
bezorgzekerheid kunnen bezorgen, is het voor PostNL aantrekkelijk om de bezorging
aan hen uit te besteden. Tijdens het rondetafelgesprek van 3 september werd dit bevestigd:
in sommige regio’s laat PostNL de bezorging al uitvoeren door regionale partijen.
Daarbij is sprake van een win-win situatie, aangezien PostNL in bepaalde gebieden
moeite heeft om de kwaliteit op peil te houden. Door samenwerking kan PostNL kosten
besparen én de kwaliteit versterken. Zo is een wederzijds belang om tot evenwichtige
afspraken te komen.

Om richting de toekomst concurrentie én samenwerking te bevorderen is onder andere
het volgende nodig:

− wettelijk gegarandeerde toegang voor andere partijen, zoals voorzien in het wetsvoorstel;

− versobering van bezorgtijden, waardoor ruimte ontstaat voor andere marktpartijen om
in te stappen of samen te werken;

− toetreding van alternatieve netwerken voor de resterende postvolumes.

De zorgen rondom de marktmacht van PostNL zijn duidelijk. Tegelijkertijd is het goed
om te beseffen dat misbruik van deze marktmacht ertoe leidt dat de afnemers een sterke
prikkel en noodzaak ervaren om de samenwerking op te zoeken met andere marktpartijen.
Hogere prijzen gaan bijvoorbeeld ook gepaard met een hogere aantrekkelijkheid voor
nieuwe toetreders. Door de druk op het netwerk, de digitale alternatieven die beschikbaar
zijn voor de postvoorziening, en de concurrentiedruk in de toekomst, wordt het risico
op misbruik van marktmacht beperkt.

Tot slot is het veilen van het onrendabele deel van de UPD overwogen, maar dit biedt
geen oplossing. In de huidige vorm en met de verder dalende volumes zou een veiling
weinig inzicht geven, omdat er waarschijnlijk maar weinig marktpartijen geïnteresseerd
zouden zijn. Bij slechts één deelnemer is er bovendien geen sprake van een echte veiling,
waardoor onduidelijk blijft welk deel van het bod onrendabel is. Op termijn, wanneer
mogelijk meerdere partijen aan een dergelijke veiling zouden deelnemen, is het nut
ervan waarschijnlijk alsnog beperkt. De volumes zullen dan verder zijn gedaald en
meerdere netwerken zullen de resterende posten kunnen bezorgen. Mogelijk blijven er
echter reststromen binnen de UPD waarvoor geen marktpartijen actief willen zijn. Voor
deze specifieke stromen kan in de toekomst worden bekeken of een veiling een geschikt
instrument is.

24.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen of de Minister kan aangeven wat het
bredere economische belang van postbezorging in Nederland is, uitgedrukt in miljoenen
euro’s. Hoeveel mensen, uitgedrukt in fte, zijn afhankelijk van postbezorging buiten
PostNL om? Kan de Minister aangeven op welke wijze de brede economische gevolgen voor
het Nederlandse bedrijfsleven (bijvoorbeeld door het wegvallen van mogelijkheden om
klanten via papieren reclame te bereiken en door verlies aan reclame-inkomsten door
de transitie van papieren advertenties naar online advertenties) bij zijn voorstellen
zijn meegewogen? Kan de Minister ook aangeven of de gevolgen voor de Nederlandse schatkist
(door het wegvallen van belastinginkomsten) zijn meegewogen? Kan de Minister hiervan
een cijfermatige onderbouwing geven en dit aan de Kamer beschikbaar stellen?

De ACM heeft op mijn verzoek onderzoek gedaan naar de postmarkt. Op basis van de bouwstenen
die de ACM aandraagt heb ik een brede en voornamelijk kwalitatieve weging van belangen
gemaakt om tot de voorgestelde maatregelen te komen die in mijn brief van 30 juni
staan. In het ACM-onderzoek zijn scenario’s onderzocht en indicaties gegeven van de
economische gevolgen van maatregelen en keuzes. De ACM heeft echter geen diepgravend
cijfermatig of economisch onderzoek gedaan, mede gelet op de beperkte tijd en de urgentie
om snel tot maatregelen te kunnen komen. Deze onderbouwing is mijns inziens ook niet
nodig voor het nemen van beslissingen op de korte termijn. Overigens heeft de ACM
ook onderzoek gedaan naar de voorkeuren van gebruikers van postdienstverlening, zowel
consumenten als zakelijke gebruikers. Deze behoeftes van gebruikers heb ik zwaar laten
meewegen in de totstandkoming van het aangekondigde pakket aan maatregelen.

25.

Een aantal marktpartijen heeft een alternatieve postvisie opgesteld en deze aan de
Minister en de Kamer gestuurd. Wat is het standpunt van de Minister over deze visie?
Wat vindt de Minister van het idee om preciezer naar de (logistieke) keten van de
post te kijken en te bepalen hoe die efficiënt kan worden ingericht zodat bijvoorbeeld
in een aantal gebieden pakket- en postbezorging (deels) al gecombineerd kunnen worden?
Heeft de Minister gesproken met de opstellers van deze postvisie? Zo ja, heeft dit
zijn inzichten veranderd over de vraag hoe de Postwet gewijzigd moet worden? Zo nee,
waarom niet?

Ik verwijs naar mijn antwoord op vraag 14.

26.

Vindt de Minister het wenselijk dat PostNL de mogelijkheid heeft tot kruissubsidie
tussen segmenten van de zakelijke postmarkt waar concurrentie aanwezig is en segmenten
waar PostNL een monopolie bezit? Ofwel, vindt de Minister het wenselijk dat kleinere
postbedrijven die met PostNL concurreren, kunnen worden gedwongen zeer lage tarieven
in rekening te brengen, terwijl zakelijke klanten die volledig van PostNL afhankelijk
zijn juist disproportioneel hoge tarieven in rekening gebracht kunnen krijgen? Kan
de Minister aangeven hoe de ACM op basis van een rendementsplafond dat alleen toeziet
op het totale rendement, hiertegen kan optreden?

Ik vind het niet wenselijk als PostNL de mogelijkheid zou hebben tot kruissubsidie
tussen segmenten van de zakelijke markt en de markt waar zij een dominante marktpositie
heeft. Dit is op dit moment ook niet toegestaan. Uit EU-wetgeving volgt namelijk dat
kruissubsidie tussen marktsegmenten met concurrentie en segmenten waarvoor PostNL
is aangewezen als UPD-verlener, niet is toegestaan. Deze EU-wetgeving is in Nederland
verankerd via het kostentoerekeningssysteen en aanvullend geborgd met het rendementsplafond
voor de UPD. ACM heeft in het verleden nooit kruissubsidie tussen het gereguleerde
UPD-segment en het niet gereguleerde zakelijke segment kunnen vaststellen.

Postbedrijven die met PostNL concurreren zijn vrij in het vaststellen van hun eigen
tarieven. In het wetsvoorstel staat beschreven dat kleinere postbedrijven, die gebruik
maken van het netwerk van PostNL, na vijf jaar, nooit een ongunstiger aanbod kunnen
krijgen dan het zakelijk tarief. Het staat PostNL en deze regionale postbedrijven
vrij om na de vijf jaar tot afspraken te komen die gunstige zijn dan het wettelijk
voorgeschreven minimum. Een rendementsplafond op het gehele postbedrijf beschermt
de eindgebruikers. Dit voorkomt dat er overwinsten worden gemaakt, en voorkomt daarmee
dat de tarieven die in rekening worden gebracht bij zakelijke gebruikers en regionale
postbedrijven disproportioneel hoog zijn.

27.

E-conomics schrijft in opdracht van de ACM het volgende:

«Ter overweging I: Een verplichte doorgifte aan een D+1 dienst van gemiste bezorging
ter behoud van het corrigerend vermogen en prikkels om de UPD-kwaliteitsnorm te halen.
Deze maatregel zou nader getoetst moeten worden op proportionaliteit. Merk op dat
doorgifte aan D+1 ook aangemoedigd (in plaats van verplicht) kan worden met een progressief
boetesysteem, waarbij hogere boetes voor elke dag dat poststuk gemiddeld te laat wordt
bezorgd.»3

Heeft Minister het advies van e-Conomics meegenomen? Zo ja, op welke manier? Zo nee,
waarom niet?

De invoering van D+3 zal op een later moment aan de Kamer worden voorgehangen. Op
dit moment wordt gewerkt aan de ontwikkeling van een effectief en haalbaar kwaliteitsmanagementsysteem
voor PostNL. Het doel is om bij de invoering van D+3 de kwaliteitsnorm weer op 95%
vast te stellenen deze kort na de invoering te evalueren.

Als blijkt dat de vereiste kwaliteitseisen niet worden gehaald, zullen aanvullende
mechanismen, zoals door E-conomics gesuggereerd, worden onderzocht om de prikkels
voor het behalen van de UPD-kwaliteitsnorm optimaal te waarborgen. Denk bijvoorbeeld
aan verplichte doorgifte aan D+1 of een progressief boetesysteem.

28.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie lezen in het advies van e-Conomics ook de
passage:

«Ter overweging II: om kruissubsidiëring tussen post en pakketdiensten te voorkomen,
kan overwogen worden om de diensten van elkaar te splitsen. Volgens marktspelers zijn
het namelijk twee gescheiden logistieke processen. De efficiëntieverliezen van opsplitsen
vallen daarom wellicht mee. Deze maatregel zou nader getoetst moeten worden op proportionaliteit.»

Heeft de Minister het bovenstaande eveneens meegenomen? Zo ja, op welke manier? Zo
nee, waarom niet?

Dit advies is niet meegenomen. Een nadelig effect van kruissubsidiëring tussen post-
en pakketdiensten op een te borgen publiek belang lijkt binnen de huidige marktomstandigheden
beperkt. Het idee achter een verbod op kruissubsidiëring is dat een UPD-verlener op
UPD-post winsten kan behalen die gebruikt kunnen worden om op niet-gereguleerde markten
te concurreren met andere marktpartijen. Door de huidige druk op de postmarkt is dit
risico echter aanzienlijk verminderd.

Bovendien bestaat er al een verplichtte gescheiden boekhouding voor UPD-activiteiten
en niet-UPD-activiteiten, zoals voorgeschreven door de EU-Postrichtlijn. Met de voorgenomen
invoering van een rendementsplafond op het gehele postnetwerk wordt bovendien een
aanvullende scheiding tussen post- en pakketactiviteiten ingesteld.

Tegelijkertijd worden de post- en pakketnetwerken in de toekomst steeds meer geïntegreerd.
Marktpartijen kunnen bijvoorbeeld prioriteitsproducten voor post, zoals D+1-post,
via het pakketnetwerk aanbieden en zo een snel product voor de burger leveren. Een
verplichte splitsing van post- en pakketdiensten zou deze ontwikkeling kunnen belemmeren,
terwijl daar geen duidelijke maatschappelijke voordelen tegenover staan.

29.

Van de Minister voorts zijn voornemen toelichten om de prijsregulering, het referentie-aanbod
en de overige voorwaarden voor toegang tot het netwerk van PostNL voor andere bedrijven
(zoals de regionale postbezorgbedrijven) in vijf jaar af te schaffen, zoals hij voorstelt
in de nota van wijziging bij het wetsvoorstel over de Postwet? Worden hiermee niet
nog meer mogelijkheden aan de monopolist gegeven om de markt te controleren en de
eigen belangen te beschermen? Met andere woorden, kan op deze manier de monopolist
op elk winstgevend stukje van de postmarkt niet altijd welke concurrent dan ook uit
de markt duwen omdat deze concurrent de verkoopprijs aan de monopolist moeten betalen,
maar vervolgens ook nog eigen kosten moeten maken, terwijl monopolist PostNL kosten
bespaard die wel in de verkoopprijs zitten? Zo ja, vindt de Minister dit wenselijk?
Zo nee, hoe voorkomt de Minister dat de monopolist op stukjes van de post- en pakketmarkt
deze marktmacht zal misbruiken?

Op dit moment bestaat er geen wettelijke zekerheid dat regionale postbedrijven toegang
hebben tot het landelijke postnetwerk van PostNL. De huidige contracten lopen in 2027
af en er is geen garantie dat nieuwe afspraken worden gemaakt. De voorgestelde toegangsregulering
ziet niet alleen op tarieven, maar omvat tevens non-discriminatoire voorwaarden en
transparantie via een referentieaanbod.

De in het wetsvoorstel voorgestelde afbouw betreft uitsluitend het beëindigen van
tariefkortingen en gunstigere voorwaarden, niet de toegangsverplichting. Deze verplichting
blijft ook na vijf jaar van kracht. PostNL kan na afloop van die periode de tarieven
voor al haar klanten verhogen, maar mag regionale postbedrijven niet zwaarder belasten
dan andere zakelijke klanten. Daarmee wordt verdringing van concurrenten uit de markt
beperkt.

Het afbouwen van kortingen brengt tarieven dichter bij marktconforme tarieven en geeft
regionale postbedrijven de ruimte om hun eigen sterke punten, zoals flexibiliteit
en efficiëntie, maximaal te benutten. In een bredere bezorgmarkt ontstaan bovendien
kansen voor regionale bedrijven om ook buiten hun eigen gebied te bezorgen, bijvoorbeeld
door samenwerking met andere logistieke netwerken. Kortingen zouden dit proces juist
vertragen en concurrentie belemmeren.

Het is bovendien niet aannemelijk dat PostNL automatisch marktmacht heeft waarmee
zij elke concurrent kan wegdrukken. Regionale postbedrijven dragen gemiddeld slechts
20% van hun volumes over aan PostNL. Het merendeel wordt binnen hun eigen netwerk
opgehaald, gesorteerd en bezorgd. Hierdoor kunnen zij hun eigen efficiëntieslag maken
en concurrerende tarieven hanteren. Kleinere, flexibele netwerken hebben lagere vaste
kosten en schaalnadelen dan het landelijke netwerk van PostNL, waardoor zij winstgevend
kunnen opereren, zelfs bij scherpe prijzen.

Daarnaast geldt dat wanneer regionale postbedrijven bepaalde volumes efficiënter kunnen
bezorgen dan PostNL, het in het belang van PostNL is om deze partijen toegang te bieden
tegen redelijke voorwaarden. Zo kan PostNL kosten besparen en profiteren van de efficiëntie
van regionale spelers, waardoor een wederzijds belang ontstaat voor evenwichtige afspraken.
Dit houdt de markt dynamisch en biedt regionale postbedrijven de mogelijkheid om hun
positie te behouden en uit te breiden.

Tot slot kunnen regionale postbedrijven hun netwerk ook inzetten om samen te werken
met mogelijke toetreders tot de brede bezorgmarkt, waardoor de concurrentie verder
wordt versterkt en de markt dynamisch blijft.

30.

Onderschrijft de Minister, zo vragen deze leden voorts, dat de ACM het retail-minus
tarief als toegangsvoorwaarde voorstelt in haar advies? Waarom volgt hij dat advies
niet op? Heeft de Minister nog andere vormen van prijsregulering voor PostNL overwogen
om de positie van andere postbedrijven te verstevigen? Zo ja, welke? Zo nee, waarom
niet? Als argument voor afschaffing van de toegangsvoorwaarden stelt de Minister dat
de continuïteit van het netwerk van PostNL daarmee versterkt zou worden. Kan de Minister
dat uitleggen? Waarom zou die continuïteit juist niet zijn gebaat bij afhandeling
van meerdere poststromen van meerdere aanbieders door PostNL via de toegang tot haar
netwerk, zoals de Minister in de toelichting bij de nota van wijziging suggereert?
Heeft de Minister zijn voorstel om de toegangsvoorwaarden te schrappen vooraf besproken
met de regionale postbedrijven? Zo ja, wat heeft hij met de uitkomsten van dat gesprek
gedaan? Zo nee, waarom niet?

Ik heb er bewust voor gekozen de retail-minus aanpak niet te volgen vanwege de hoge
complexiteit. Bij dit model zouden regionale postbedrijven korting krijgen op het
toegangstarief op basis van de kostprijzen van het landelijke netwerk. Dit vereist
diepgaand inzicht in alle ketenkosten en een intensief toezichtsysteem van de ACM,
wat aanzienlijke administratieve lasten met zich meebrengt. Bovendien zou nieuwe regelgeving
moeten worden opgesteld en een complex controlemechanisme ingericht, waardoor het
systeem pas operationeel zou zijn wanneer de huidige commerciële afspraken tussen
PostNL en regionale partijen al zijn verlopen. Hierdoor biedt het model weinig direct
voordeel voor regionale postbedrijven.

Allerlei mogelijk denkbare alternatieve modellen zijn in het verleden overwogen. Zoals
om een vaste korting te blijven hanteren of om tariefregulering geheel los te laten,
wat tot hogere kosten voor gebruikers leidt maar mogelijk tot meer markttoetreding
en samenwerking tussen verschillende postbedrijven zou kunnen leiden. Een ideaal model
voor toegang, dat alle belanghebbenden tevredenstelt, bestaat echter niet.

Het thans gekozen model tot afbouwen van kortingen en herziening van de toegangsvoorwaarden
is een afweging geweest en is meermaals besproken met regionale postbedrijven en andere
belanghebbenden. Hieruit is een systeem voortgekomen waarbij onderhandelde toegang
verplicht blijft en regionale postbedrijven niet meer betalen dan andere zakelijke
klanten. Zo ontstaan marktconforme tarieven en behouden regionale postbedrijven zekerheid
over toegang tot het landelijk netwerk. Ze krijgen bovendien een reële overgangstermijn
van vijf jaar om voor zover nodig hun bedrijfsmodel aan te passen aan de nieuwe tariefstructuur
en worden gestimuleerd mee te bewegen met de marktrealiteit.

Deze aanpak draagt bij aan de continuïteit van het landelijke netwerk van PostNL en
stelt het netwerk in staat de universele postdienst te blijven vervullen. Tegelijkertijd
creëert het een gelijk speelveld waarin alle partijen zich kunnen aanpassen aan de
veranderende postmarkt en kunnen bijdragen aan een brede bezorgmarkt voor post en
pakketten, zonder dat er disproportionele administratieve lasten of vertragingen ontstaan.

31.

Erkent de Minister dat in het ACM-advies juist de regionale postbedrijven worden gezien
als één van de aanjagers van potentiële concurrentie in de postmarkt en de totstandkoming
van de bredere bezorgmarkt? Zo ja, erkent de Minister dat behoud van deze bedrijven
ook om deze reden essentieel is en dat toegang noodzakelijk is om dat te verzekeren?
Waarom gaat de Minister voorbij aan de aanbeveling op pagina 32 van het ACM-rapport
om regulering intact te houden, zodat de regionale postbedrijven een grotere rol in
de markt kunnen spelen in plaats van regulering af te schaffen waardoor die bedrijven
mogelijk uit de markt verdwijnen?

De belangrijkste aanjagers van potentiële concurrentie binnen een bredere bezorgmarkt
zijn niet de regionale postbedrijven, maar bedrijven met landelijke bezorgnetwerken,
bijvoorbeeld in de pakketmarkt of andere logistieke netwerken. Volgens de ACM is de
convergentie naar een brede bezorgmarkt met deze spelers al geleidelijk gestart.4 Dit betekent niet dat regionale postbedrijven geen rol spelen: zij kunnen samenwerken
met deze alternatieve netwerken en zo bijdragen aan een versnelling van de transitie
naar de brede bezorgmarkt.

Voor deze transitie is een wettelijk voorgeschreven laag toegangstarief echter niet
gewenst. Een dergelijk tarief zou de prikkel wegnemen voor regionale postbedrijven
om actief samenwerking te zoeken met andere marktpartijen buiten PostNL. Door deze
wetswijziging wordt toegang tot het landelijke netwerk gegarandeerd. Tevens wordt
voorgesteld tijdelijk kortingen op het toegangstarief vast te leggen die in vijf jaar
tijd worden afgebouwd. Op die manier geven we postbedrijven die voor een deel van
de bezorging afhankelijk zijn van het landelijke netwerk van PostNL de tijd om zich
aan te passen aan gewijzigde marktomstandigheden. Marktpartijen, zoals PostNL en regionale
postbedrijven, kunnen wel vrijwillig afspraken maken die gunstiger zijn dan het wettelijke
minimum.

Kortom: met deze wetswijziging wordt toegangsregulering ingesteld en geborgd. Op dit
moment bestaat er geen wettelijke toegangsregulering. Met de voorgestelde wijziging
van de Postwet wordt juist gewaarborgd dat regionale postbedrijven de mogelijkheid
behouden om een rol te spelen in de transitie naar de brede bezorgmarkt. Gezien de
huidige druk op de postmarkt is samenwerking met andere netwerken bovendien cruciaal
voor hun toekomstperspectief.

32.

Erkent de Minister dat de ACM in haar rapport op pagina 32 een doorkijkje geeft naar
de ontwikkeling van de bredere bezorgmarkt door onder meer te schrijven:

«Daarom moet er ruimte blijven bestaan voor (meer) toetreding op de diverse deelmarkten.
Op bepaalde segmenten is concurrentie op termijn wel te verwachten zonder verregaande
stimuleringsmaatregelen. De ACM verwacht dat pakketbezorgers een concurrerend aanbod
kunnen doen voor een D+1 prioriteitsdienst, brievenbuspakketjes, aangetekende post
en op termijn ook voor zwaardere poststukken. Homogeen drukwerk (zoals tijdschriften)
kunnen door foldernetwerken worden bezorgd. Concurrentie kan de prijs disciplineren
op deze segmenten en de kwaliteit verhogen. Andere bezorgers kunnen organisch toetreden
op deze segmenten maar het kan wenselijk zijn om toetreding verder te stimuleren door
eventuele restricties weg te halen.»

Dit geeft een klein doorkijkje naar de toekomst, maar uit het ACM-onderzoek kan niet
worden opgemaakt hoe de postmarkt op lange termijn eruit zal zien. De bouwstenen die
de ACM aanreikt, zijn gericht op de korte(re) termijn, binnen het bestaande model
van de postmarkt met het landelijke postnetwerk van PostNL.

33.

Wat is de visie van de Minister op deze ontwikkeling? Vindt hij deze wenselijk? Zo
ja, hoe stimuleert de Minister deze ontwikkelingen met de wijzigingen van de Postwet?
Is de Minister bereid om in de door de ACM genoemde segmenten van de markt waar een
concurrerend aanbod gedaan kan worden, dat ook zo snel mogelijk te stimuleren? Zo
ja, welke termijn staat hem daarbij voor ogen?

Zoals ik in de beantwoording van andere vragen al heb aangegeven, is op dit moment
onduidelijk hoe de postmarkt zich zal ontwikkelen richting een brede bezorgmarkt in
de toekomst. Een volledig toekomstbeeld is mijns inziens niet noodzakelijk voor de
behandeling van de voorgestelde wijziging van de Postwet. Deze wijziging is op dit
moment namelijk hard nodig om realistische kaders voor de UPD te creëren en te voorzien
in flexibiliteit om in lagere regelgeving soepel op onzekere toekomstige ontwikkelingen
te kunnen inspelen.

34.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie lezen vervolgens in de voorliggende brief
dat de kortingen van postvervoerders in vijf jaar tijd worden afgebouwd. Welke tarieven
betalen deze postvervoerders nu? Welke tarieven betaalt de Rijksoverheid zoals bijvoorbeeld
de Belastingdienst nu? Indien de Minister geen absolute getallen kan of mag geven,
kan hij dit dan wel relatief aangeven? Met andere woorden, zijn de tarieven die de
Rijksoverheid betaalt hoger of lager dan die van de postvervoerders? Hoe kunnen postvervoerders
de concurrentie met PostNL aangaan als de postvervoerders geen lagere prijs krijgen
voor de kosten die zij maken voor het verzorgen van deze post voor PostNL? Ziet de
Minister ook het gevaar dat de markt dit niet zomaar zal gaan oplossen, omdat er met
monopolist PostNL geen vrije markt is? Zo ja, wat gaat de Minister hieraan doen?

De tarieven die postvervoerders nu betalen voor toegang zijn vastgelegd in bilaterale
privaatrechtelijke overeenkomsten met PostNL. Dat kunnen bestaande overeenkomsten
zijn die zijn verlengd of contracten die PostNL heeft overgenomen van Sandd na de
fusie. Het betreft gunstige tarieven ten opzichte van zakelijke tarieven. De tarieven
die de Rijksoverheid betaalt voor post- en pakketdiensten zijn vastgelegd in de aanbesteding
door het Ministerie van Financiën. De exacte tarieven per dienst zijn niet openbaar,
maar de totale geraamde waarde van de raamovereenkomst voor de postdienstverlening
bedroeg in 2023 rond de 105 miljoen euro. Volgens de categorie Logistiek heeft de
Rijksoverheid 14% marktaandeel in het totale postvolume.5

Zie verder voor de vragen met betrekking tot concurrentie en prijsstelling het antwoord
op vraag 10.

35.

Kan de Minister toelichten welke rol hij voor zichzelf weggelegd ziet om de kaders
te creëren die nodig zijn om tot de bredere bezorgmarkt te komen? Hoe wil de Minister
daarbij omgaan met de Alternatieve Postvisie die door een aantal partijen uit de postmarkt
naar hem en de Kamer zijn gestuurd, en waarin onder meer ook deze richtingen zijn
uitgewerkt? Is de Minister bereid om deze visie op korte termijn samen met de opstellers
nader uit te diepen en tot uitvoering over te gaan?

Ik verwijs naar mijn antwoord op vraag 14.

36.

Waarom kiest de Minister niet voor regulering van het servicekader voor de zakelijke
markt, terwijl met name aanlevertijden van groot belang zijn voor de bedrijfsprocessen
van zakelijke klanten? Kan de Minister aangeven wat wijzigingen van het servicekader
voor gevolgen hebben voor de bedrijfsprocessen van grafische bedrijven? Op welke manier
heeft hij dit betrokken bij zijn afwegingen en heeft de Minister hierover met de grafische
sector gesproken?

Een uitbreiding van regulering van de UPD naar de hele postmarkt, inclusief zakelijke
post, leidt tot onnodige administratieve lasten en past niet bij een postmarkt die
steeds verder krimpt. Dit neemt niet weg dat zorgen bij zakelijke klanten van PostNL
bestaan over de kwaliteit en kosten van zakelijke post. Deze zorgen van onder andere
brancheorganisatie KVGO zijn mij bekend. Ik heb uiteindelijk gekozen voor de effectieve
en efficiënte maatregel van transparantie- en monitoringverplichtingen voor PostNL.
Omdat UPD- en zakelijke post samen worden bezorgd, zal een betere monitoring van de
kwaliteit van de UPD indirect bijdragen aan verbetering van de kwaliteit van zakelijke
postdiensten. Meer transparantie en monitoring kunnen bovendien bijdragen aan meer
concurrentie omdat duidelijker en concreter wordt waar de kansen zitten voor nieuwe
toetreders

37.

Sinds 2009 is de pakketmarkt sterk ontwikkeld en ondervindt PostNL concurrentie, zelfs
in het UPD-deel van de pakketmarkt. Klopt het dat PostNL een voordeel heeft ten opzichte
van concurrenten omdat PostNL geen btw hoeft te betalen in dit deel van de pakketmarkt?
Betekent dat niet een groot concurrentienadeel voor de andere pakketbedrijven? Vindt
de Minister dit wenselijk? Is de UPD in dit onderdeel van de pakketmarkt nog wel nodig?
Zo ja, waarom? Zo nee, heeft de Minister overwogen om de UPD kleiner te maken?

Het klopt dat de UPD-verlener voor de poststukken die onder de UPD aangewezen zijn
een btw-vrijstelling geniet, zoals in de beantwoording van vraag 7 is toegelicht.
Wat betreft de pakketmarkt beperkt dit voordeel zich tot de pakketten die onder de
UPD gereguleerd worden (vooral pakketten die door consumenten wordt verstuurd). Dit
gaat om een relatief klein deel van de pakketmarkt. Daar komt bij dat PostNL verplicht
is alle binnenkomende internationale pakketpost van andere nationale postbedrijven
af te handelen (ook als dat netto kosten met zich meebrengt) terwijl andere pakketvervoerders
volledige regie hebben over hun eigen logistieke stromen en klanten. Tenslotte staat
tegenover een vrijstelling van btw dat PostNL ook geen kosten kan aftrekken in het
kader van deze diensten.

De vraag of de scope van de UPD beperkt kan wordt is valide. Hierbij refereer ik graag
naar het antwoord op vraag 7. Bij het herzien van de Europese Postrichtlijn zal mij
inzetten om alleen die diensten die strikt noodzakelijk zijn voor het publieke belang
binnen de scope van de UPD te laten vallen.

Marktmacht

38.

E-conomics schrijft dat de huidige situatie een sterke neiging heeft tot «regulatory
capture». Het huidige model kenmerkt zich door een structurele informatieachterstand
voor beleidsmakers en toezichthouders, waardoor er risico is op regulatory capture
en kruissubsidiëring van aanpalende markten. Hoe gaat de Minister daarmee om? Erkent
de Minister dat PostNL sinds de overname van Sandd in 2020 een feitelijk privaat monopolie
bezit in de zakelijke postmarkt, met name in het segment voor bulkpost en overheidszendingen?
Acht de Minister het wenselijk dat er in deze markt, met nagenoeg 100% marktaandeel,
geen voorafgaand tarieftoezicht of kostentoerekening geldt? Zo ja, waarom?

Het risico op regulatory capture is een bekend aandachtspunt bij beleidsvorming, niet alleen in relatie tot private
ondernemingen maar ook bij publieke organisaties. Om dit te ondervangen is een gezamenlijke
feitenbasis essentieel. Daarom heeft de ACM onderzoek gedaan naar de postmarkt en
zijn financiële scenario’s opgesteld door EY. Op basis daarvan is gekozen voor een
pakket maatregelen dat zowel de financiële houdbaarheid van de UPD borgt als het systeem
en de stimulans geeft aan PostNL om de kwaliteit te verbeteren.

Ik erken dat PostNL sinds de overname van Sandd een feitelijk monopolie heeft als
eigenaar van het landelijke postnetwerk in de zakelijke postmarkt. Tegelijkertijd
zijn er ook veel regionale postvervoerders actief binnen dit segment. Dat PostNL een
feitelijk monopolie heeft met het landelijk postnetwerk betekent echter niet per definitie
dat zij haar marktmacht misbruikt.

Voorafgaand tarieftoezicht of kostentoerekening acht ik in dit segment niet wenselijk.
Zakelijke klanten, waaronder de overheid, zijn goed in staat zelf afspraken te maken
met PostNL over dienstverlening en tarieven, waardoor flexibiliteit behouden blijft.
Het publieke belang is hierbij niet geschaad: de dienstverlening is toegankelijk en
betaalbaar, en wordt verder versterkt door maatregelen gericht op betrouwbaarheid.

Daarbij zet ik in op een rendementsplafond. Dit voorkomt overwinsten, ook in het zakelijke
segment, en zorgt vanzelf voor een transparanter kostentoerekeningssysteem tussen
het post- en pakketnetwerk. Microsturing van tarieven draagt daarentegen niet bij
aan de betaalbaarheid, toegankelijkheid of betrouwbaarheid van de postvoorziening.

39.

Hoe beoordeelt de Minister het risico dat PostNL in deze situatie de mogelijkheid
heeft om contracttarieven te verhogen, de dienstverlening af te bouwen of kleine klanten
te marginaliseren? Erkent de Minister, indien dit gebeurt, dat dit ten koste gaat
van veel mkb-bedrijven en uiteindelijk ten koste gaat van de consument, aangezien
die onnodige hogere kosten krijgt doorberekend? Zijn er door de Minister en/of door
de ACM signalen ontvangen van grote zakelijke afnemers over toegenomen kosten of verminderde
dienstverlening? Zo ja, welke en wanneer?

Het in stand houden van een landelijk dekkend postnetwerk vergt aanzienlijke middelen,
zeker nu de postvolumes dalen. Dit leidt onvermijdelijk tot financiële druk. Het is
daarom maatschappelijk wenselijk dat de kosten in redelijkheid worden doorberekend
aan de gebruikers van het netwerk. Als de tarieven te hoog worden bevonden, kunnen
gebruikers zoals bedrijven, overheidsorganisaties en burgers op zoek gaan naar alternatieven.

Het is lastig om scherp te onderscheiden wanneer prijsstijgingen of veranderingen
in dienstverlening voortkomen uit misbruik van marktmacht, of uit de economische realiteit
van een dalende markt en hoge vaste kosten. Feit is dat de winstmarges van de postdivisie
ver onder de 9% liggen; er is dus geen sprake van overwinsten. Er kan dus niet worden
gesteld dat hogere kosten voor zakelijke klanten of consumenten onnodig zijn.

Wel zijn er signalen dat de kosten voor zakelijke post zijn toegenomen en dat de kwaliteit
onder druk staat. De zorgen op de zakelijke markt kennen dezelfde oorsprong als de
zorgen die spelen bij de UPD. Ook bij de UPD voldoet PostNL niet aan de gestelde kwaliteitseisen
en stijgen de tarieven. Om kwaliteit te verbeteren, zet ik in op een kwaliteitsmanagementsysteem
waarmee gerichter kan worden gestuurd op de betrouwbaarheid van de dienstverlening.
Een effectief kwaliteitsmanagementsysteem zal de kwaliteit van zowel de UPD als de
zakelijke markt verbeteren.

Toezicht

40.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie lezen dat de ACM schrijft:

«Sinds de overname van Sandd is er onvoldoende concurrentie en keuze voor grote verzenders.
Het gebrek aan concurrentie leidt tot marktfalen.».

Wat zijn volgens de Minister de gevolgen van dit marktfalen? Waarom kan de toezichthouder
niet ingrijpen om dit marktfalen op te lossen? Heeft de toezichthouder momenteel de
mogelijkheid om dit marktfalen op te lossen? Zo nee, krijgt de toezichthouder met
de voorgestelde wijzigingen wel die mogelijkheid?

De ACM schrijft ook:

«Het huidige wettelijk kader en het toezicht daarop zijn de afgelopen jaren onvoldoende
effectief geweest. De wettelijke minimumnorm is al zes jaar niet gehaald en voorlopig
nog niet in zicht. Uit het onderzoek van EY blijkt dat het aspect kwaliteit van de
dienstverlening bij PostNL geen standaardonderdeel is van de prognoses van de strategische
plannen.».

Wat vindt de Minister van het bovenstaande?

Ik zie het geschetste probleem niet primair als gevolg van marktfalen door een gebrek
aan concurrentie, maar vooral als een gevolg van onvoldoende passende wettelijke kaders.
Wanneer de huidige normen voor de UPD niet meer uitvoerbaar blijken en daardoor niet
worden gehaald, kan niet verwacht worden dat de alleen toezichthouder een oplossing
zal bieden met meer handhaving. De ACM beschikt reeds over instrumenten om in te grijpen
bij marktmisbruik en wanneer wettelijke normen worden overtreden. Het knelpunt zit
in het feit dat bestaande UPD-kaders niet meer aansluiten bij de realiteit van veranderende
gebruikersbehoeften en een daaropvolgend krimpende postmarkt. Om effectief toezicht
en handhaving mogelijk te maken, is daarom een aanpassing van deze kaders noodzakelijk.

De kwaliteit van de dienstverlening moet daarbij nadrukkelijk geborgd worden en blijven.
Ik zal hierover met PostNL bindende afspraken maken, onder meer door de invoering
van een kwaliteitsmanagementsysteem. Zo wordt geborgd dat kwaliteitsnormen realistisch,
uitvoerbaar, en controleerbaar zijn, en dat PostNL garanties kan geven op de naleving
ervan.

41.

Vervolgens schrijft de ACM:

«Het opleggen van monitorings- en transparantieplicht ten aanzien van prestaties op
betrouwbaarheid kan PostNL aanzetten om hier meer op te sturen. Daarnaast kunnen financiële
consequenties een prikkel geven om de betrouwbaarheid op peil te houden».

De ACM schrijft dus dat deze plicht PostNL «kan» aanzetten tot beter gedrag, maar
zal dit dan ook daadwerkelijk gebeuren? Op dit moment heeft PostNL immers ook een
plicht om de prestaties te monitoren en daarover transparant te rapporteren, dus waarom
zou het vaker laten rapporteren deze problematiek oplossen? Krijgt ACM de mogelijkheid
om afdoende financiële consequenties te laten gelden?

Consumenten moeten weer erop kunnen vertrouwen dat een brief wordt bezorgd binnen
de afgesproken tijd. Om dit te borgen, zal ik met PostNL bindende afspraken maken
over een kwaliteitsmanagementsysteem en de wijze waarop zij kwaliteitsnormen zal realiseren
en welke garanties daarbij kunnen worden gegeven. Onderdeel van dit kwaliteitsmanagementsysteem
zijn nieuwe verplichtingen voor monitoring en transparantie. Bij de uitwerking hiervan
zal de ACM nauw worden betrokken om te zorgen dat deze verplichtingen effectief zijn
en daadwerkelijk aanzetten tot beter gedrag. Voorts verwijs ik naar mijn antwoorden
bij vragen 12 en 36 over het proces om de monitorings- en transparantieverplichtingen
vast te leggen.

42.

Kan de Minister beargumenteren waarom een helder gescheiden boekhouding niet randvoorwaardelijk
is voor een wettelijk rendementsplafond? Zo nee, waarom niet? Waarom ziet de ACM dit
anders? De ACM heeft meermalen aangegeven geen of onvoldoende inzicht te hebben in
de kostentoerekening door PostNL. Lost het voorliggende wetsvoorstel dit op? Zo nee,
wat is hiervoor nodig? Heeft de ACM inzicht in de kostprijsstructuur van PostNL? De
ACM geeft in haar rapport een vergelijking van de prijsontwikkeling van de verschillende
postprijzen in verschillende Europese landen. Hierin is geen rekening gehouden met
het feit dat de tarieven in de genoemde landen zijn gebaseerd op uiteenlopende gewichtscategorieën.
Kan de Minister en/of de ACM deze vergelijking tussen landen geven, gecorrigeerd voor
de verschillende gewichtscategorieën? Leidt dit tot een ander beeld? Kan de Minister
aangeven welke aanvullende maatregelen de ACM in staat zal stellen de zakelijke klanten
meer bescherming te geven tegen de marktmacht van PostNL? Is ex-ante toezicht hiervoor
niet beter geschikt? Zo nee, waarom niet? Is de Minister bereid om, indien beantwoording
van één of meer van bovenstaande vragen meer op de weg van de ACM ligt, deze vragen
door de ACM te laten beantwoorden?

Een wettelijk rendementsplafond voor het gehele postbedrijf maakt het voor de ACM
eenvoudiger te beoordelen of met het postnetwerk overwinsten worden behaald. Op dit
moment heeft PostNL als enige bedrijf een landelijk dekkend postnetwerk waardoor er
een risico kan bestaan op misbruik van machtspositie. Een rendementsplafond op het
gehele postnetwerk beperkt dit risico. Met de voorgestelde wijziging van Postwet wordt
een grondslag gecreëerd om desgewenst een generiek rendementsplafond vast te stellen,
waarmee ook zakelijke gebruikers tegen dit specifieke risico van misbruik kunnen worden
beschermd. De huidige uitdagingen rond kostentoerekening hebben vooral betrekking
op de scheiding tussen UPD- en niet-UPD-activiteiten. Het rendementsplafond voor het
gehele postbedrijf is een aanvullend instrument dat losstaat van deze problematiek.
Wel blijft gelden dat de tarieven voor de UPD kostengeoriënteerd moeten zijn. Daarom
zal worden onderzocht wat dit betekent voor de bestaande tariefregulering. Daarnaast
worden aanvullende eisen gesteld aan de kostentoerekening tussen het post- en pakketnetwerk
om kruissubsidiëring te voorkomen. Zie ook de beantwoording bij vragen 45, 46 en 47.

Artikel 22 van de Postwet verplicht de UPD verlener reeds tot het voeren van een gescheiden
boekhouding. De huidige regels voor kostentoerekening in de Postregeling 2009 werken
dit nader uit en beogen te waarborgen dat kruissubsidiering tussen de UPD en zakelijke
postdiensten niet plaatsvindt. Deze verplichtingen vloeien voort uit de Europese Postrichtlijn.
De ACM beschikt op basis van de huidige Postwet over instrumenten om hier toezicht
op te houden.

In mijn brief van 30 juni 2025 heb ik aangekondigd nader onderzoek te doen naar de
vormgeving van een generiek rendementsplafond. Onderdeel daarvan is de vraag welke
informatie de ACM minimaal nodig heeft om effectief toezicht te kunnen houden en zakelijke
klanten voldoende bescherming te bieden tegen mogelijk misbruik van marktmacht door
PostNL.

43.

Is de Minister bereid om een verplichte gescheiden boekhouding en een wettelijk verbod
op kruissubsidie op te leggen aan PostNL tussen in elk geval de zakelijke postdiensten
en de UPD? Zo nee, waarom niet? Is de Minister bereid om de ACM wettelijke gereedschappen
te verschaffen waarmee zij PostNL kan verplichten tot het voeren van een gescheiden
boekhouding, het toepassen van kruissubsidie kan verbieden en al het andere kan doen
wat nodig is om het speelveld in de markt tussen PostNL en andere aanbieders eerlijk
te houden?

Artikel 22 van de Postwet verplicht de UPD-verlener reeds tot het voeren een gescheiden
boekhouding. De huidige regels voor kostentoerekening in de Postregeling 2009 werken
dit nader uit en beogen te waarborgen dat kruissubsidiering tussen de UPD en zakelijke
postdiensten niet plaatsvindt. Deze verplichtingen vloeien voort uit de Europese Postrichtlijn.
De ACM beschikt op basis van de huidige Postwet over instrumenten om hier toezicht
op te houden. Zoals ik in het voorgaande antwoord heb aangegeven is er onderzoek aangekondigd
hoe deze regels het beste kunnen worden toegepast in combinatie met een generieke
rendementsnorm.

44.

De afgelopen jaren is het met toezicht door de ACM niet gelukt om PostNL te laten
voldoen aan de eisen die gesteld worden aan de UPD. Waarom zouden deze eisen in de
toekomst wel gehaald worden als PostNL hier vaker over rapporteert? Klopt het dat
PostNL nu rapporteert over deze eisen? Welke maatregelen en sancties kan de ACM momenteel
nemen als PostNL niet aan de eisen voldoet? Welke maatregelen en sancties kan de ACM
na wijziging van de wet nemen indien PostNL niet aan de eisen voldoet?

De ACM heeft verschillende opties om in te grijpen als PostNL niet voldoet aan de
wettelijke eisen, zoals het opleggen van een bestuurlijke boete, een last onder dwangsom
of een bindende gedragslijn. Bij het inzetten van sancties en de keuze daartussen
neemt ACM in overweging in welke mate een sanctie effectief bijdraagt aan het verhelpen
van de overtreding. In geval van overmacht is het opleggen van een boete bijvoorbeeld
weinig zinvol. De wijziging van de wet brengt geen verandering in het handhavingsinstrumentarium
van ACM, maar breidt het toezicht wel uit naar meer postsegmenten. Het toezicht op
de toegangsregulering is een belangrijk onderdeel van deze uitbreiding.

PostNL rapporteert momenteel jaarlijks aan ACM over het behaalde kwaliteitsniveau
in het voorafgaande jaar. Vaker en publiekelijk rapporteren over de kwaliteitseisen
kan er onder meer toe bijdragen dat concurrerende postbedrijven daar effectiever op
kunnen inspelen met hun dienstverlening en dat sneller duidelijk wordt waar kansen
liggen voor nieuwe toetreders.

Het onderliggende probleem ligt echter niet primair bij een tekort aan toezicht of
handhaving, maar bij wettelijke normen die onvoldoende aansluiten op de huidige marktomstandigheden.
Wanneer UPD-eisen structureel onuitvoerbaar blijken, kan niet worden verwacht dat
de ACM dit uitsluitend via extra toezicht of sancties kan oplossen. Daarom is het
noodzakelijk de kaders zelf te actualiseren.

45.

De ACM geeft aan dat met de invoering van een rendementsplafond er geen noodzaak meer
is voor een ingewikkelde kostentoerekening. Deelt de Minister de opvatting dat met
de genoemde omvangrijke intercompanykosten, er sprake is en blijft van kosten die
verschoven worden en dat daarom kostentoerekening noodzakelijk blijft om goed toezicht
te kunnen houden? Erkent de Minister dat de ACM al jaren problemen heeft met het verifiëren
van de door PostNL verstrekte informatie om de kostentoerekening te beoordelen en
dat ACM geen of onvoldoende toegang tot de werkelijke kosten, baten en geldstromen
van PostNL krijgt?

Zoals ik in mijn brief van 30 juni 2025 heb aangegeven, wordt momenteel onderzoek
gedaan naar de verdere vormgeving van een generiek rendementsplafond. Daarbij ligt
het voor de hand dat de bestaande kostentoerekeningssystematiek vanwege de EU-postrichtlijn
niet volledig kan worden losgelaten. Wel kan worden gekeken naar mogelijkheden voor
vereenvoudiging.

Een belangrijk aandachtspunt is de verdeling van kosten tussen het pakketnetwerk en
het postnetwerk. In het ontwerp van een rendementsplafond zal daarom worden meegenomen
welke eisen aan kostentoerekening nodig blijven. Daarbij staat ook centraal welke
informatie de ACM minimaal moet ontvangen om effectief toezicht te houden en eindgebruikers
te beschermen tegen mogelijk misbruik van marktmacht.

46.

Waarom denkt de Minister dat het een goed idee is om de regels voor PostNL te versoepelen
door terug te vallen op alleen nog een normrendement? Kan de Minister niet beter juist
nadere eisen stellen aan de toerekening van kosten door PostNL, het voorkomen van
ongewenste kruissubsidie en het faciliteren van de ACM in de benodigde instrumenten
om kostentoerekening wél goed te kunnen uitvoeren?

Het instellen van een generiek rendementsplafond is niet bedoeld als een versoepeling
van de regels, maar juist als een versterking van de regulering. Door dit plafond
uit te breiden naar het gehele postnetwerk wordt voorkomen dat er overwinsten kunnen
ontstaan, terwijl tegelijkertijd de administratieve lasten verminderd kunnen worden
door een eenvoudiger systeem. Daarbij geldt dat de tarieven voor de UPD kosten-georiënteerd
moeten blijven. Onderzocht wordt wat dit betekent voor de bestaande tariefregulering.
Ook zal onderzocht worden welke aanvullende eisen gesteld zullen worden aan de kostentoerekening
tussen het post- en pakketnetwerk. Er is dus eerder sprake van een uitbreiding en
aanscherping van de regelgeving dan van een versoepeling.

Omdat het zakelijke postsegment geen onderdeel uitmaakt van de UPD, blijft gescheiden
boekhouding verplicht op grond van de EU-Postrichtlijn. Ook bij een generiek rendementsplafond
blijft kostentoerekening daarom noodzakelijk om kruissubsidiering tussen UPD en niet-UPD
activiteiten te voorkomen. Wel zal onderzocht worden of deze systematiek eenvoudiger
en effectiever kan worden ingericht dan nu het geval is.

47.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen tevens of de Minister bereid is om
af te stappen van alleen het normrendement als maatstaf en de voor ACM benodigde instrumenten
alsnog te regelen via de Postwet en de UPD-voorwaarden? Deelt de Minister de opvatting
dat indien alleen op een normrendement voor het gehele bedrijf PostNL gekoerst wordt,
het risico ontstaat of toeneemt dat prijzen zullen dalen in segmenten waarin wél concurrentie
bestaat (zoals de zakelijke markt) en zullen stijgen in segmenten waarin concurrentie
ontbreekt, zoals de UPD? Kan de Minister zijn visie hierop gedetailleerd toelichten?
Klopt het dat bij een rendementsplafond er geen toezicht meer mogelijk is op de zakelijke
postmarkt? Zo ja, deelt de Minister de opvatting dat toezicht op die markt wellicht
noodzakelijk is ter bescherming van de kleinere aanbieders zoals de regionale postbedrijven,
respectievelijk om te komen tot de bredere bezorgmarkt?

Ik herken niet het beeld dat uitsluitend het normrendement als maatstaf voor PostNL
zou gaan gelden. Indien enkel een normrendement voor het gehele bedrijf wordt gehanteerd,
kan inderdaad het risico ontstaan van kruissubsidiëring tussen de UPD en niet-UPD-diensten.
Dat zou in strijd zijn met de Europese Postrichtlijn.

Om dit te voorkomen ben ik niet voornemens af te stappen van de kostentoerekeningsystematiek
voor de UPD. De Postrichtlijn vereist dat er een kostentoerekeningsystematiek plaatsvindt
tussen de UPD en niet-UPD activiteiten van de UPD-verlener. Door deze systematiek
te behouden, blijven de UPD-tarieven in lijn met de werkelijke kosten. Wel streef
ik erna te onderzoeken hoe de huidige kostentoerekeningssystematiek vereenvoudigd
kan worden, met het oog op het vergemakkelijken van de uitvoering voor de ACM.

Het beeld dat er bij invoering van een rendementsplafond geen toezicht meer mogelijk
zou zijn op de zakelijke postmarkt, deel ik niet. Met dit wetsvoorstel wordt in de
Postwet een grondslag gecreëerd voor uitbreiding van het rendementsplafond. Tevens
wordt geborgd dat regionale postbedrijven ook na de afbouw van de tariefkorting toegang
behouden tot het landelijke postnetwerk. De ACM houdt hier toezicht op.

Een eventueel risico dat zakelijke tarieven kunstmatig laag worden gehouden om concurrenten
te weren, wordt beperkt met de voorgestelde toegangsregulering. Na afloop van de afbouwperiode
van de tariefkorting geldt immers dat regionale postbedrijven altijd een toegangsaanbod
moeten ontvangen dat minimaal gelijk is aan het zakelijke tarief. In uiterste gevallen
kan de ACM optreden tegen misbruik van een machtspositie.

48.

Is de Minister bereid om in plaats van het versoepelen van het toezicht op PostNL
via onder meer een normrendement, te overwegen om de posttak van PostNL zelf over
te nemen en zo een einde te maken aan de kennelijk ingewikkelde kostentoerekening,
respectievelijk vol in te kunnen zetten op maatschappelijk sociale banen, concurrentie
over de rug van de postbezorgers te voorkomen en vermenging van overheidssubsidie
met dividendgelden en andere ongewenste facetten te voorkomen? Zo nee, waarom niet?
Is hij dan wel bereid om het toezicht op PostNL gewoon intact te laten en te versterken?
Heeft de Minister overwogen om de kostentoerekening zelf op te dragen aan een specifieke
daartoe aan te wijzen accountant, die wel met de beweerde complexiteit kan omgaan?
Zo nee, waarom niet? Is de Minister bereid om dat alsnog te doen als het voor de ACM
te complex is?

Een staatsdeelneming is een van de meest ingrijpende vormen van overheidsinterventie.
Hiervoor gelden de voorwaarden uit de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid. Vanuit
economisch perspectief is dit alleen aan de orde wanneer er sprake is van publieke
belangen die niet via contracten of via andere wettelijke instrumenten kunnen worden
geborgd.

Voor de postmarkt geldt dit niet. Beschikbaarheid, betaalbaarheid en kwaliteit kunnen
via wet- en regelgeving worden geborgd; publiek eigenaarschap biedt daarvoor geen
oplossing. De voorgestelde wijziging van de Postwet versterkt deze borging, ook richting
de toekomst. Daarmee acht ik een staatsdeelneming niet proportioneel.

De Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid geeft aan dat voor een staatsdeelneming een
zorgvuldige afweging gemaakt moet worden op basis van rechtmatigheid, doeltreffendheid,
doelmatigheid en uitvoerbaarheid. Mijn oordeel is dat de combinatie van de Postwet
en het toezicht door de ACM na herziening voldoende mogelijkheden biedt om de publieke
belangen in de postmarkt te beschermen.

Ten aanzien van de kostentoerekening heb ik in mijn brief van 30 juni 2025 aangekondigd
nader onderzoek te doen naar de vormgeving van een generiek rendementsplafond. Daarbij
zal expliciet worden meegenomen hoe de ACM beter kan worden voorzien van inzicht in
de kostentoerekening, zodat effectief toezicht gewaarborgd blijft.

Toezicht andere landen

49.

Kan de Minister aangeven in welke Europese landen is gekozen voor een vergelijkbaar
toezichtmodel, zonder toezicht op tarieven en/of kostentoerekening? Klopt het dat
alleen Denemarken voor een dergelijk model heeft gekozen, maar hier nu juist van terugkomt?
Wat is daarvan de reden? Kan de Minister gemotiveerd aangeven waarom hij tot een andere
afweging komt dan andere Europese landen? Wat maakt de Nederlandse situatie anders?

Net als onze buurlanden zijn wij gebonden aan de Europese Postrichtlijn. Hierin worden
eisen gesteld aan de inrichting van de kostentoerekening rondom de UPD. Hier blijft
Nederland zich aan houden en er blijft dan ook sprake van een vorm van kostentoerekening.
Wel is het de inzet van mij om de huidige kostentoerekeningssystematiek te versimpelen
en deze effectiever in te richten. De ACM geeft namelijk aan dat zij de huidige systematiek
als complex en lastenintensief ervaart. Zij achten het van belang om een rendementsplafond
op het gehele postbedrijf toe te passen zodat het voorkomen van overwinsten op het
postbedrijf zich makkelijker kan voltrekken. Verkend zal worden hoe het rendementsplafond
het beste uitgewerkt kan worden. Dit vraagstuk is met name op de langere termijn relevant,
bijvoorbeeld na ingang van D+3. Op korte termijn zijn overwinsten voor de UPD-verlener
zeer onwaarschijnlijk.

Het is mij niet duidelijk waar de leden van GL-PvdA op doelen dat Denemarken terug
is gekomen op haar model van kostentoerekening. Uit gesprekken tussen EZ met de Deense
overheid blijkt dat de afschaffing van de UPD geen groot publiek debat met zich heeft
meebracht. In Denemarken is er in eerste instantie voor gekozen om de UPD stap voor
stap te versoberen en uiteindelijk de UPD volledig los te laten. Dit is voor Nederland
ook een waarschijnlijk eindbeeld, zij het met een ander tijdspad.

50.

Kan de Minister bevestigen dat in landen als Duitsland, Frankrijk en België wél kostentoerekening
en/of tarieftoezicht geldt voor postdiensten die ook zakelijke klanten bedienen, inclusief
bulk- en contractpost? Is de administratieve lastendruk hier relatief lager? Kan de
Minister uitleggen waarom Nederland niet kiest voor het Duitse regime, ondanks de
met Nederland vergelijkbare situatie? In het Duitse regime moet Deutsche Post haar
zakelijke posttarieven onderbouwen via kostenmodellen. De Bundesnetzagentur toetst
deze op redelijkheid. Kan de Minister beargumenteren dat Nederland met de huidige
aanpak in lijn is met de geest van artikel 14 van de Europese Postrichtlijn, waarin
staat dat tarieven kostengeoriënteerd, transparant en niet-discriminerend dienen te
zijn?

Binnen de kaders van de EU Postrichtlijn kunnen lidstaten zelf de in de richtlijn
vastgelegde minimale scope van de UPD uitbreiden. In een aantal lidstaten valt ook
zakelijke partijenpost onder de UPD. In die gevallen volgt uit de richtlijn dat kostentoerekening
en tariefzicht op die segmenten van toepassing is. In Nederland is in 2009 gekozen
voor een liberaler regime, waarbij de zakelijke postmarkt niet is gereguleerd. De
concurrentie van Sandd, tezamen met een zeer efficiënte postdienst heeft er in Nederland
toe geleid dat consumenten en met name zakelijke afnemers jarenlang hebben kunnen
profiteren van de laagste posttarieven in de EU. Deze situatie maakte de noodzaak
van tariefregulering tot nu toe overbodig. De afgelopen jaren zien we dat postvolumes
verder afnemen en dat er sprake blijft van aanhoudende druk vanuit digitale alternatieven.
Op deze krimpende markt met afnemend publiek belang is de Minister terughoudend met
het uitbreiden van regulering naar de zakelijke markt.

Bij de nadere uitwerking van een generiek rendementsplafond en bijbehorende tariefregulering
dienen de eisen ten aanzien van kostenoriëntatie, transparantie en niet-discriminerende
tarieven zoals vastgelegd in de EU Postrichtlijn gerespecteerd te worden.

Ten aanzien van toegang tot het landelijk netwerk is in het wetsvoorstel expliciet
opgenomen dat de toegangstarieven die een postvervoerbedrijf hanteert voor andere
postvervoerbedrijven transparant en niet-discriminerend moeten zijn. Dit betekent
dat de tarieven en voorwaarden op zodanige wijze moeten worden vastgesteld en toegepast
dat zij geen onnodige barrières vormen voor toegang tot het postnetwerk en andere
postvervoerders niet benadelen ten opzichte van zakelijke eindgebruikers. De Autoriteit
Consument en Markt (ACM) heeft de taak deze transparantie en non-discriminatie te
toetsen en te borgen, zodat eerlijke concurrentie binnen de postmarkt mogelijk blijft
en de universele postdienst op een rechtvaardige manier wordt uitgevoerd. Hiermee
sluit Nederland aan bij de fundamentele principes van de Europese Postrichtlijn en
draagt het wetsvoorstel bij aan het waarborgen van een toegankelijk en evenwichtig
postlandschap.

Toegankelijkheid en betaalbaarheid UPD

51.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie hebben een aantal vragen over de toegankelijkheid
en betaalbaarheid van de UPD. Wat zijn de kosten van de UPD? Wat zijn de opbrengsten?
Hoeveel worden de kosten verlaagd bij aanpassing van de voorwaarden van de UPD? Andere
landen hebben ruimere normen en sommige ook nog staatssteun. Waarom is dat in Nederland
niet nodig? Waarom vindt PostNL wel dat subsidie nodig is? Hebben de Minister, de
ACM, EY of een andere partij de financiële onderbouwing van dit subsidieverzoek gezien?
Zo ja, is het mogelijk dat de Kamer hierover (zo nodig vertrouwelijk) wordt geïnformeerd?

De kosten en opbrengsten van de UPD worden jaarlijks aan de ACM gerapporteerd. Deze
rapportage vindt op vertrouwelijke basis plaats en is niet openbaar. Tijdens de technische
briefing van januari jl. zijn Kamerleden op vertrouwelijke basis geïnformeerd over
de financiële situatie bij de uitvoering van de UPD door PostNL.

De exacte financiële gevolgen van specifieke maatregelen, zoals het verlengen van
de overkomstduur, zijn zeer moeilijk te kwantificeren. Als onderdeel van haar onderzoek
naar de postmarkt heeft de ACM enkele richtinggevende scenario’s uitgewerkt, waarin
de rentabiliteit voor de UPD-verlener voor verschillende servicekaders ingeschat wordt.
Op basis van de scenario’s uit het onderzoek van de ACM en na overleg met en een analyse
van de postmarkt in andere landen heb ik het huidige pakket aan maatregelen opgesteld.
Het is hierbij mijn verwachting dat deze maatregelen voldoende zijn om een rendabele
uitvoering van de UPD te borgen. In Nederland is een subsidie niet nodig omdat de
UPD-eisen worden aangepast. Dit is ook altijd de beleidslijn geweest van afgelopen
jaren.

PostNL is van mening dat voor een rendabele uitvoering van de UPD compensatie in de
vorm van een subsidie nodig is. Daartoe heeft PostNL een aanvraag ingediend met een
financiële onderbouwing die vertrouwelijk verstrekte bedrijfsinformatie bevat. Die
aanvraag om subsidie heb ik afgewezen, omdat deze niet past in mijn beleid om eerst
te zorgen dat de kaders waarbinnen de UPD wordt uitgevoerd realistisch zijn. Aan een
beoordeling van de financiële onderbouwing ben ik daarom niet toegekomen. Daarom zie
ik op dit moment geen aanleiding om deze informatie vertrouwelijk aan de Kamer te
verstrekken. Ik ben van mening dat de voorziene maatregelen voldoende zijn om een
rendabele uitvoering van de UPD te waarborgen. PostNL heeft tegen mijn besluit bezwaar
gemaakt. In de lopende bezwaarprocedure wordt de aanvraag en mijn besluit daarop opnieuw
beoordeeld.

Ten slotte dienen internationale vergelijkingen enkel als richtinggevend beschouwd
te worden omdat bevolkingsdichtheid, geografie en de mate van digitalisering sterk
tussen Europese lidstaten verschillen.

52.

Is er wat de Minister betreft een maximumprijs bij de voorwaarden waaraan de UPD moet
voldoen? Wat is de visie van de Minister op situaties waarin mensen of organisaties
simpelweg de postzegel niet meer kunnen betalen en die daardoor in de problemen komen?

Ik ben geen voorstander van het instellen van een prijsmaximum op individuele poststromen.
Bij de invoering van een rendementsplafond voor het hele postbedrijf van PostNL is
het instellen van een price-cap niet effectief. Een rendementsplafond voorkomt al
onnodig hoge prijzen, maar biedt PostNL wel de ruimte om zelf de individuele tarieven
van postsoorten bepalen. Voor de gebruiker betekent dit dat de kwaliteit van postbezorging
kan toenemen tegen redelijke prijzen.

53.

De Minister schrijft in zijn brief:

«De ACM geeft aan dat, vanwege de verdergaande krimp van de postmarkt, een stap naar
bezorging binnen 72 uur (D+3) nodig is om de neerwaartse trend van de financiële resultaten
van PostNL te keren.».

De leden van de GroenLinks-PvdA-factie vragen wat die financiële resultaten zijn.
Kan de Minister hier een overzicht van geven, zowel van de financiële situatie van
het hele bedrijf als van de UPD? Hoe is de kostentoekenning aan verschillende onderdelen
van het bedrijf? Hoe groot is de uitkering richting de eigenaar? Wat doet deze grootaandeelhouder
met andere postbedrijven die hij in bezit heeft? Hoe strookt dit met uitspraken van
de ACM dat zij onvoldoende financieel inzicht in de UPD heeft?

PostNL rapporteert jaarlijks aan de ACM over de financiële resultaten van de UPD.
Deze gegevens zijn niet openbaar. In de technische briefing van januari jl. zijn Kamerleden
hier op vertrouwelijke basis nader over geïnformeerd. Omdat PostNL een beursgenoteerd
bedrijf is worden de financiële resultaten op een geaggregeerd niveau wel openbaar
gemaakt, onder andere in de vorm van jaarverslagen. Hieruit blijkt bijvoorbeeld dat
de postdivisie van PostNL (Mail in NL) in 2024 een genormaliseerd EBIT-resultaat van
€ 19 mln. heeft behaald.6 In dit jaarverslag verantwoordt PostNL ook haar dividendbeleid aan aandeelhouders.
In 2024 bedroeg het totale dividend 7 cent per aandeel. Hoe grootaandeelhouders zich
verhouden tot het bedrijf is aan deze partijen en is geen zaak van de overheid zolang
zij zich bewegen binnen de grenzen van de geldende wetgeving.

Verder is de huidige kostentoerekeningssystematiek dusdanig ingericht dat PostNL kosten
aan de UPD toerekenen wanneer deze direct uit haar taak als UPD-verlener volgen. Daarnaast
zijn er ook gezamenlijke kosten die zowel uit UPD als niet-UPD activiteiten volgen.
Deze kosten mogen middels een verdeelsleutel toegerekend worden. De ACM houdt hier
toezicht op. Deze methodiek wordt in de beantwoording van vraag 55 nader toegelicht.

54.

Is de Minister bekend met het feit dat er binnen PostNL sprake is van een jaarlijkse
intercompany-omzet van 700 miljoen euro, dat uiteenvalt in de onderdelen pakketten
(circa 287 miljoen euro), post (circa 175 miljoen euro) en «overig»? Het onderdeel
«overig» betreft volgens het jaarverslag kosten vanuit het hoofdkantoor (circa 234 miljoen
euro). Deelt de Minister de opvatting dat dit een enorm bedrag is op de totale jaaromzet
van PostNL en dat dit duidt op het verschuiven van grote geldstromen van de pakket-
en postdiensten van PostNL naar de diensten van het hoofdkantoor?

PostNL moet als beursgenoteerd bedrijf aan strikte boekhoudkundige eisen voldoen.
Zo worden de financiën en jaarverslagen door een externe boekhouder geverifieerd.
Ik heb geen signalen ontvangen van de ACM dat PostNL boekhoudkundige fouten maakt
of kosten onjuist toewijst aan bepaalde bedrijfsonderdelen.

55.

De UPD-post, de niet-UPD post en de pakketten, maken bij PostNL gebruik van deels
dezelfde logistiek. Hoe worden welke kosten waaraan toegekend? Wat vindt de Minister
ervan dat de ACM aangeeft hier niet goed financieel toezicht op te kunnen houden?
Is het mogelijk dat PostNL op de marktonderdelen waar zij een monopolie op heeft de
prijzen hooghoudt en in andere marktonderdelen de prijzen laag houdt, waardoor concurrentie
op oneigenlijke manier uit de markt wordt gedrukt? Zo ja, wat vindt de Minister daarvan?
Wat heeft ACM nodig om hierop in te kunnen grijpen? Is de Minister bereid de ACM in
staat stellen dit te doen? De Nationale ombudsman stelt, zo staat in de voorliggende
brief te lezen, dat mensen in de problemen kunnen komen bij het D+2 regime. Hoe voorkomt
de Minister deze problemen indien de UPD inderdaad naar het D+2 regime gaat? Tevens
stelt de Nationale ombudsman dat de overheid onbehoorlijk omgaat met klachten hierover.
Hoe zorgt de Minister ervoor dat behoorlijk wordt omgegaan met klachten?

De wijze van kostentoerekening is vastgelegd in de Postregeling en het Postbesluit.
Uitgangspunt van de eisen is dat de kosten moeten worden toegerekend aan diensten
die de desbetreffende kosten veroorzaken («Activity Based Costing»). Dat betekent
dat alleen kosten die voor de UPD gemaakt worden aan de UPD moeten worden toegerekend
en dat synergievoordelen evenredig over UPD-diensten en niet-UPD-diensten moeten worden
verdeeld. Ten aanzien van de gemeenschappelijke kosten (die zowel voor UPD-diensten
als niet-UPD-diensten worden gemaakt) is, conform de eisen in de Postrichtlijn, een
«watervalsystematiek» voorgeschreven:

− voor zover kosten op basis van een rechtstreekse analyse aan de UPD kunnen worden
toegerekend, worden deze aan de UPD toegerekend;

− als toerekening op grond van een rechtstreekse analyse niet mogelijk is, wordt gekeken
of kosten kunnen worden toegerekend op basis van een koppeling met andere, vergelijkbare
kostencategorieën waar wel een rechtstreekse analyse mogelijk is;

− voor de overige kostenposten vindt kostentoerekening plaats op basis van een algemene
kostenverdeling (i.e. verdeelsleutel) op grond van de verhouding in de uitgaven aan
UPD-diensten ten opzichte van de uitgaven aan niet-UPD-diensten.

56.

De ACM heeft in een bijdrage aan een rondetafelgesprek in de Kamer aangegeven dat
er goede kwaliteitsnormen moeten komen voor de postbezorging.7 Wat is de opvatting van de Minister hierover? Vindt hij dat met het wetsvoorstel
over wijziging van de Postwet, de juiste normen worden gesteld in lijn met de opmerkingen
van de ACM?

Ja, er moeten goede en handhaafbare kwaliteitsnormen zijn voor de UPD. Daarom heb
ik in lijn met de bouwstenen van de ACM een pakket van maatregelen voorgesteld. Dit
pakket is erop gericht om realistische kaders te stellen waarop de ACM kan handhaven.
Daarbij zal de norm voor bezorgzekerheid bij D+2 tijdelijk naar 90% worden gebracht
als stimulans voor PostNL om sneller het groeipad in te zetten om de bezorgzekerheid
te verhogen ten opzichte van de huidige 86%. Bij D+3 geldt weer 95% als bezorgzekerheid,
waarbij een evaluatie van de 95% zal plaatsvinden kort na de invoering van D+3. Dit
zal overigens in het Postbesluit worden vastgelegd en niet in de wet.

57.

Er bestaat momenteel belangrijke post, zoals stembiljetten en vaccinatieoproepen,
die niet de bescherming van de UPD en daarmee het toezicht van de ACM geniet, zo constateren
deze leden. Vindt de Minister dat acceptabel? Zo ja, waarom?

Hoewel ik het belang van deze postsoorten, zoals stembiljetten en vaccinatieoproepen,
onderschrijf, ben ik terughoudend met het uitbreiden van de regulering in een krimpende
markt waarvan het publieke belang relatief afneemt. Voor deze belangrijke postsoorten
wordt tevens al bilaterale afspraken gemaakt tussen de verzender (bijvoorbeeld de
Rijksoverheid via Categoriemanagement Logistiek van het Ministerie van Financiën)
en de UPD-verlener, waardoor de levering en kwaliteit van deze post adequaat geborgd
blijft. Een verdere verbreding van de UPD kan de overgang naar een brede bezorgmarkt
bemoeilijken, omdat dit voor nieuwe toetreders minder aantrekkelijk maakt om concurrerende
postproducten aan te bieden. Een belangrijk concurrentieverstorend element hierbij
is de btw-vrijstelling op de UPD, waardoor zakelijke producten tegen een lager tarief
kunnen worden aangeboden dan wat concurrenten mogelijk kunnen bieden. Het structureel
laag houden van tarieven voor een groter deel van de postmarkt en het uitbreiden van
de geldende verplichtingen verkleint zo de prikkel voor nieuwe spelers om toe te treden.
Terwijl juist toetreding van nieuwe aanbieders van belang is voor een efficiënte en
toekomstbestendige postmarkt.

Werknemers en arbeidsvoorwaarden

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie hebben voorts enkele vragen over werknemers
en hun arbeidsvoorwaarden in de postmarkt.

58.

Verspreiders van ongeadresseerde reclame mogen mogelijk ook geadresseerde zakelijke
post gaan bezorgen zonder aan wettelijke verplichtingen uit de Postwet te hoeven voldoen.
Hoe zit dit? De Minister schijft dat de arbeidskosten met 25 procent zijn gestegen.
Hoe hoog was de inflatie in deze periode? Hoeveel is de postzegelprijs in deze periode
gestegen? Hoe hebben de secundaire en tertiaire arbeidsvoorwaarden zich in de afgelopen
jaren ontwikkeld?

Een logistieke dienstverlener die postvervoerdiensten aanbiedt zoals vastgelegd in
artikel 2 van de Postwet dient zich aan de daarin geldende wettelijke verplichtingen
te houden. Een partij dient zich ook als postvervoerder te registreren bij de ACM.
Eén van de voorwaarden hiervoor is dat er geadresseerde poststukken bezorgd worden.
De cumulatieve inflatie in de periode van begin 2022 tot eind 2024 lag ongeveer op
17%.8 Inmiddels is deze hoger, omdat sinds eind vorig jaar prijzen verder gestegen zijn.
De postzegelprijs was in 2022 € 0,96 en bedroeg eind 2024 € 1,14. Daarmee komt de
prijsstijging in die periode neer op 18.8%. Momenteel bedraagt de postzegelprijs € 1,31.
Bij de beantwoording van vraag 68 wordt een vollediger overzicht van de postzegelprijzen
de afgelopen jaren gegeven.

59.

De Minister schrijft:

«Het kabinet vindt het belangrijk dat daarbij in het bijzonder aandacht blijft bestaan
voor arbeidsomstandigheden en personeel met afstand tot de arbeidsmarkt.».

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen wat deze zinsnede betekent. Kan de
Minister uitleggen wat hij verstaat onder «postbedrijven die toegevoegde waarde hebben»,
zoals hij schrijft op pagina tien in de nota van wijziging? Deelt de Minister de opvatting
dat postbedrijven die werk bieden aan ruim 4.000 mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt,
per definitie en onbetwist van toegevoegde waarde zijn? Wil de Minister die bedrijven
uitzonderen van zijn plan om de toegangsvoorwaarden te schrappen?

Met deze passage doel ik op het belang dat bedrijven die werken met mensen met een
afstand tot de arbeidsmarkt indien nodig voldoende tijd krijgen om zich aan te passen
aan veranderende marktomstandigheden. Postbedrijven die toegevoegde waarde hebben,
zijn bedrijven met een sluitende businesscase onder marktconforme voorwaarden.

De beoordeling of bepaalde arbeid geschikt is voor mensen die vallen onder de Participatiewet,
ligt primair bij gemeenten en de organisaties die deze doelgroep begeleiden naar betaald
werk. Er bestaan uiteenlopende uitvoeringsorganisaties die passend werk aanbieden.
Uitgangspunt van het participatiebeleid van dit kabinet is dat bedrijven die zich
richten op werk voor mensen met een arbeidsbeperking een rendabel en marktconform
bedrijfsmodel hanteren. Het beleid is niet bedoeld om bedrijven te ondersteunen die
alleen met structurele overheidssubsidie economisch overeind zouden blijven.

Ik ben daarom geen voorstander van sectorspecifieke regelingen in de postsector enkel
om werkgelegenheid voor deze doelgroep te behouden. De voorgestelde wijziging van
de Postwet biedt regionale postbedrijven zekerheid over toegang tot het landelijke
netwerk, een reële overgangstermijn om hun bedrijfsmodel aan te passen aan de nieuwe
tariefstructuur, en prikkels om mee te bewegen met de marktrealiteit.

Op dit onderwerp ben ik eerder uitgebreider ingegaan in mijn beantwoording van de
Kamervragen van het lid Kisteman van 1 september («Duizenden banen op de tocht door
nieuwe Postwet»).

60.

Is het de Minister bekend dat hiermee ook de werkgelegenheid van duizenden mensen
met afstand tot de arbeidsmarkt, die nu werkzaam zijn voor specifiek voor deze groep
ingerichte regionale postbedrijven, zal komen te vervallen als het volledige bedrag
moet worden betaald? Hoe heeft de Minister dit meegewogen?

De veronderstelling dat door de nieuwe tariefstructuur de werkgelegenheid van duizenden
mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt direct zou verdwijnen, is onjuist. Op dit
moment maken regionale postvervoerders en PostNL onderling afspraken over toegang
tot het landelijke netwerk, zonder betrokkenheid van de Staat. Deze contracten – vaak
tegen aanzienlijk lagere tarieven dan het reguliere zakelijke tarief – lopen binnenkort
af, en er bestaat nu geen wettelijke verplichting tot toegangsverlening. PostNL kan
de voorwaarden dus zelf bepalen.

Regionale postbedrijven dragen gemiddeld slechts 20% van hun volumes over aan PostNL;
het merendeel verwerken zij in hun eigen netwerk. Daarmee kunnen zij efficiënt en
concurrerend opereren, omdat hun schaalvoordelen anders liggen dan bij een landelijk
netwerk met meerdere sorteercentra en een uitgebreid wagenpark.

Met de voorgestelde wijziging van de Postwet wordt juist meer zekerheid geboden. Regionale
postbedrijven krijgen gegarandeerd toegang tot het PostNL-netwerk tegen zakelijke
tarieven, met een overgangsperiode van vijf jaar waarin zij gebruik kunnen maken van
lagere tarieven. In die periode kunnen zij hun bedrijfsmodel aanpassen en bepalen
of een rendabele businesscase op de langere termijn haalbaar is.

Zoals eerder aangegeven, is het niet de bedoeling om bedrijven die structureel niet
rendabel zijn kunstmatig in stand te houden enkel om werkgelegenheid te behouden.

Zakelijke postmarkt

61.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie hebben tevens enkele vragen over de zakelijke
postmarkt. Is het de Minister bekend dat de officiële tariefkaarten van PostNL geen
zuiver beeld geven van de daadwerkelijke tariefontwikkelingen op de zakelijke postmarkt,
gelet op de kortingen die tot 2020 wél door PostNL werden gegeven en daarna niet meer
en gelet op de aanpassingen die PostNL de afgelopen jaren heeft doorgevoerd in de
tariefstructuur, die tot verborgen tariefstijgingen hebben geleid?

Het tot stand komen van bilaterale zakelijke overeenkomsten en tarieven via onderhandeling
is gebruikelijk en toegestaan. ACM rapporteert in haar jaarlijkse post- en pakketmonitor
over de gemiddelde zakelijke posttarieven die worden gehanteerd.

62.

Kan de Minister inzicht geven in de daadwerkelijke tariefstijgingen op de zakelijke
postmarkt? Kan de Minister aangeven hoe maatschappelijke organisaties zoals sportverenigingen,
kerkgenootschappen, culturele instellingen, die allen afhankelijk zijn van de zakelijke
postvoorziening, zijn betrokken bij zijn voorstellen? Kan worden aangegeven welke
Europese landen wel het servicekader, inclusief aanlevertijden, voor de zakelijke
markt reguleren? Wat zijn hiervoor de motieven? Acht de Minister het juist om de postdienstverlener
eenzijdig in staat te stellen om het servicekader te bepalen? Zo ja, waarom? Welke
argumenten zijn denkbaar om het servicekader te reguleren? Hoe worden de belangen
van de zakelijke klanten met het niet reguleren van het servicekader gediend?

Volgens de post- en pakketmonitor van ACM zijn de posttarieven op de zakelijke markt
vanaf 2018 jaarlijks gestegen. Voor niet-tijdkritische post (72 uur) van € 0,25 in
2018 naar € 0,32 in 2024. De gemiddelde tarieven voor grootzakelijke gebruikers stegen
van € 0,38 in 2018 naar tussen de € 0,45-€ 0,55 in 2024.

Zakelijke partijenpost is onderdeel van de UPD in o.a. Duitsland, Spanje, Italië,
Oostenrijk, Zweden, Frankrijk en België. In deze landen geldt dat de minimum kwaliteitseisen
die worden gesteld aan de UPD ook van toepassing zijn op zakelijke partijenpost. Wel
kunnen afzonderlijke contracten worden afgesloten waarin afwijkende afspraken worden
gemaakt. Redenen voor lidstaten om zakelijke post onderdeel te maken van de UPD zijn
divers: het behoud van financiële stabiliteit en bestaansrecht van de nationale postvervoerder,
het borgen van toegankelijkheid van nationale postdiensten voor kleine en grote bedrijven
ook in afgelegen gebieden, het borgen van werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden van
het nationale postbedrijf zijn voorbeelden van politieke, maatschappelijke en economische
overwegingen.

Het reguleren van het servicekader beperkt adequate marktwerking en vergroot de kans
op hogere netto-kosten en de noodzaak van overheidssubsidiering. Het vrijlaten van
het servicekader biedt meer concurrentieprikkels. Daarnaast is sprake van aanhoudende
disciplinerende druk vanuit digitale alternatieven, zoals ook in de beantwoording
van vraag 23 nader toegelicht.

63.

Op welke wijze heeft de Minister zakelijke klanten betrokken bij het wetsvoorstel
over de Postwet?

Bij het ACM-onderzoek zijn diverse partijen betrokken, waaronder zakelijke klanten
van PostNL. Daarnaast heeft het Ministerie van Economische Zaken actief overleg gevoerd
met diverse zakelijke klanten over het wetsvoorstel.

Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie en reactie van de bewindspersoon

64.

De leden van de VVD-fractie hebben de nota van wijziging bij het wetsvoorstel over
de wijziging van de Postwet gelezen en vragen wanneer de lagere regelgeving zoals
de algemene maatregel van bestuur (AMvB) geregeld is.

De planning is om de algemene maatregel van bestuur (AMvB) waarin met name de toegang
en transparantie en monitoring wordt geregeld tegelijkertijd met het wetsvoorstel
op 1 januari 2027 in werking te laten treden. Dat geldt ook voor wijziging van de
Postregeling voor toegang. Het vastleggen van een generiek rendementsplafond vereist
nog extern onderzoek en daarom is de verwachting dat dit per 1 juli 2027 in werking
kan treden. De daadwerkelijke datum van inwerkingtreding is ook afhankelijk van de
snelheid waarmee de wetsbehandeling plaatsvindt.

Daarnaast wordt een wijziging van het Postbesluit opgesteld voor de aanpassing van
de overkomstduur naar D+2. Dit traject kan op basis van de huidige Postwet plaatsvinden
en is derhalve niet afhankelijk van de wetsbehandeling. De planning is dat het gewijzigde
Postbesluit op 1 juli 2026 in werking treedt.

65.

De leden van de VVD-fractie lezen op pagina 32 van het ACM-rapport bij de voorliggende
brief dat deze adviseert om tariefregulering toe te passen, namelijk het retail minus
tarief. Deze leden zien dit in de nota van wijziging niet terugkomen. Sterker nog,
daar wordt voorgesteld om de hele korting af te bouwen. Deze leden vragen waarom ervoor
is gekozen om niet het ACM-advies te volgen, maar juist voor het tegenovergestelde
te kiezen.

De ACM heeft in haar onderzoek geen advies uitgebracht, maar bouwstenen aangereikt
voor beleidskeuzes. Daarbij noemt de ACM onder meer de mogelijkheid van een retail-minus-systematiek. Ik heb er echter voor gekozen om deze suggestie niet te volgen.

Een retail-minus-model vereist diepgaand inzicht in alle ketenkosten van het landelijke netwerk en
vraagt om een omvangrijk toezichtssysteem door de ACM. Dat zou leiden tot aanzienlijke
administratieve lasten en veel tijd kosten voordat een dergelijk systeem operationeel
zou zijn, terwijl de huidige contracten tussen PostNL en regionale partijen al aflopen.
Bovendien zou het structureel kunstmatig verlagen van toegangstarieven ten koste gaan
van de financiële houdbaarheid van het landelijke netwerk en daarmee van de universele
postdienst.

In plaats daarvan biedt de voorgestelde wijziging van de Postwet wettelijke zekerheid
over toegang tot het netwerk van PostNL. Regionale postbedrijven krijgen een overgangsperiode
van vijf jaar waarin zij gebruik kunnen maken van tarieven onder het zakelijke niveau.
Deze kortingen worden stapsgewijs afgebouwd, zodat partijen toewerken naar marktconforme
tarieven. Gedurende deze periode is er transparantie via een verplicht referentieaanbod
en toezicht door de ACM. Daarmee wordt zowel rechtszekerheid geboden als de noodzakelijke
prikkel om bedrijfsmodellen aan te passen aan de veranderende marktrealiteit.

66.

De leden van de VVD-fractie weten dat op de telecommarkt wel tariefregulering plaatsvindt,
zodat andere toetreders die gebruik willen maken van een bestaand netwerk, wel een
rendabel businessmodel kunnen maken. De ACM houdt hierop streng toezicht. Waarom wordt
hiervoor op de postmarkt niet gekozen?

De regels waar de leden van de VVD-fractie naar verwijzen zijn voor een belangrijk
deel opgenomen het hoofdstuk 6a van de Telecommunicatiewet waarbij het mogelijk is
om voor aanbieders die beschikken over aanmerkelijke marktmacht regels over toegang
te geven om (infrastructuur) concurrentie te bevorderen. Die bepaling past in een
context van een dynamische groeimarkt. Een dergelijke doelstelling is in het wetsvoorstel
tot wijziging van de Postwet losgelaten, om die reden wordt voorgesteld hoofdstuk
3a van de Postwet te laten vervallen. De redenen daarvoor zijn beschreven in de paragrafen
3.1 tot en met 3.3 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel (Kamerstuk
35 423, nr. 3). Daarvoor in de plaats is voorgesteld een verplichting in te voeren voor PostNL
om toegang te verlenen en een referentie-aanbod uit te brengen. Tevens is voorzien
in de mogelijkheid om bij ministeriële regeling regels te stellen over de methodiek
voor het bepalen van de toegangstarieven die Post NL mag hanteren (artikel 9b, tweede
lid, onderdeel a). Het doel van toegangsregulering verschilt in de Telecommunicatiewet
wezenlijk van dat in de Postwet. Waar bij telecom de nadruk ligt op het bevorderen
van infrastructuurconcurrentie in een dynamische groeimarkt, richt de Postwet zich
primair op de continuïteit van het landelijke postnetwerk in een krimpmarkt. Het stimuleren
van infrastructuurconcurrentie via een tweede landelijk postnetwerk is daarbij geen
doel. De ontwikkeling van een brede bezorgmarkt wordt immers via andere mechanismen
dan toegangsverplichtingen gestimuleerd.

67.

De leden van de VVD-fractie lezen dat de ACM adviseert om pakketten en brievenbuspakjes
niet langer standaard onder de UPD te laten vallen. Deze leden vragen, indien voor
een bredere bezorgmarkt wordt gekozen, waarom er niet een aantal poststromen uit de
UPD worden gehaald. Wat is bijvoorbeeld de visie van de Minister inzake het schrappen
van pakketjes die nu nog onder de UPD vallen?

De UPD is bedoeld om te borgen dat bepaalde post- en pakketdiensten voor een ieder
beschikbaar zijn. De Europese Postrichtlijn schrijft dwingend voor dat enkelstuks
pakketten tot 10 kg onder de UPD vallen en dat voor inkomende pakketten uit andere
lidstaten een grens van 20 kg geldt. Het is een valide vraag of pakketten nog binnen
de scope van de UPD zouden moeten vallen, gezien het feit dat er meerdere landelijk
opererende pakketvervoerders in Nederland actief zijn. Daarmee is de beschikbaarheid
van deze UPD dienst reeds geborgd. Voor internationale pakketten die Nederland binnenkomen
via nationaal aangewezen postbedrijven geldt op basis van het Universele Postverdrag
dat verzekerd dient te worden dat deze worden vervoerd en bezorgd. Omdat de EU dwingend
voorschrijft wat er minimaal tot het UPD pakket behoort, kan een lidstaat die scope
niet zelfstandig beperken. Daarbij dient de lidstaat te verzekeren dat minimaal deze
diensten voor een ieder beschikbaar zijn. In Duitsland is ervoor gekozen geen enkele
partij specifiek aan te wijzen als UPD verlener omdat er voldoende vertrouwen was
in de landelijke beschikbaarheid van postdiensten. Dit zou voor de pakketdienst in
Nederland ook overwogen kunnen worden. Bij het herzien van de Europese Postrichtlijn
zal ik mij verder inzetten om alleen die diensten die strikt noodzakelijk zijn voor
het publieke belang binnen de scope van de UPD te laten vallen.

68.

De leden van de VVD-fractie vragen hoe groot de tariefruimte over de afgelopen tien
jaar was waarmee PostNL de prijs van de postzegel mocht verhogen en waarmee de prijs
van de postzegel daadwerkelijk is verhoogd.

Voor een volledig overzicht van de (al dan niet gebruikte) tariefruimte zal een nadere
uitvraag gedaan moeten worden bij de toezichthouder ACM. De ACM geeft in haar recente
onderzoek naar de postmarkt al wel aan dat PostNL de afgelopen jaren de beschikbare
tariefruimte niet volledig heeft benut en dat de tarieven gemiddeld minder zijn verhoogd
dan volgens de tariefruimte toegestaan is.9

Hieronder staat een overzicht van de postzegelprijs door de jaren heen:

69.

De leden van de VVD-fractie stellen voorts de vraag waarom PostNL bij verlies op de
UPD kiest voor een subsidieverzoek en niet voor het verhogen van de prijs van de postzegels
met een paar cent?

Deze vraag kan het beste aan PostNL voorgelegd worden. In eerdere gesprekken heeft
PostNL aangegeven dat een verdere prijsstijging volgens het postbedrijf gepaard zou
gaan met een (grotere) volumedaling en daarbij een slechter bedrijfsresultaat. In
Denemarken heeft zich dit enigszins voorgedaan. In korte tijd is daar eerst het tarief
verhoogd naar meer dan € 3, waardoor de postvolumes dusdanig sterk daalden dat PostNord
uiteindelijk ook nog overheidssubsidie nodig had om het overgebleven volume rendabel
te kunnen verzorgen.

70.

De leden van de VVD-fractie lezen dat wordt gekozen voor een rendementsplafond. Deze
leden vragen waarom hiervoor wordt gekozen. Heeft de ACM echt goed inzicht in de totale
omvang van de kosten van PostNL, uitgesplitst in datgene wat aan de UPD toegerekend
mag worden en wat niet? Zo nee, waarom heeft de ACM dit niet, in een markt waar een
monopolist actief is?

De ACM heeft aangegeven dat zij de huidige kostentoerekeningssystematiek als complex
en lastenintensief ervaart. Het is daarom mijn inzet om deze systematiek te verbeteren
en versimpelen. Een rendementsplafond voor het gehele postnetwerk biedt daar mogelijkheid
toe. De winst blijft dan binnen redelijke grenzen, zonder dat micromanagement van
tarieven benodigd is. Tegelijkertijd blijft de Europese Postrichtlijn van kracht,
die bepaalde eisen stelt aan de toerekening van kosten aan de UPD. Wat betreft het
inzicht in de kosten van de UPD en de toerekening daarvan, PostNL rapporteert hier
jaarlijks op vertrouwelijke basis aan de ACM over, zoals ook in de beantwoording van
vraag 52 aangegeven.

71.

De UPD is slechts zo’n 15 procent van de postmarkt, zo constateren deze leden. Wat
is de winst die PostNL behaalt met de overige bezorging van de post, dus de zakelijke
postmarkt? Indien dit niet openbaar gemaakt kan worden, zijn deze gegevens wel bekend
bij de Minister? Zo nee, hoe kan dan een gedegen oordeel geveld worden over de kosten
en baten bij het uitvoeren van de UPD?

Als beursgenoteerd bedrijf rapporteert PostNL openbaar over haar bedrijfsresultaten.
Dit doet zij op een geaggregeerd niveau, bijvoorbeeld in de vorm van jaarverslagen.
De resultaten van de postdivisie (Mail in NL) geven hierbij een indicatief beeld van
de behaalde resultaten van de zakelijke postmarkt. Het merendeel van de postmarkt
bestaat inderdaad uit zakelijke post. Daarnaast rapporteert PostNL op vertrouwelijke
basis aan de ACM en aan mij, specifiek over haar resultaten op de UPD, waarin zowel
kosten als baten uitgesplitst worden. In de technische briefing die EZ in januari
jl. heeft verzorgd is hier nader inzicht in gegeven.

72.

De leden van de VVD-fractie menen uit de brief en de nota van wijziging op te maken
dat de rol van de ACM wordt aangepast van regulerend naar adviserend. Deze leden vragen
of zij dit goed interpreteren. Zo ja, waarom is deze keuze gemaakt?

Nee, dit klopt niet. De ACM behoudt haar huidige rol en deze rol wordt verder verstevigd
en uitgebreid. De rol van de ACM wordt in het wetsvoorstel versterkt om de continuïteit,
transparantie en rechtvaardigheid van de UPD beter te waarborgen. ACM krijgt uitgebreide
toezichtsbevoegdheden, zoals het recht om gedetailleerde financiële informatie van
de postdienstverlener op te vragen en nauwgezet te monitoren. Bij financiële problemen
van de verlener, zoals PostNL, moet deze onverwijld de ACM informeren en binnen vier
weken een herstelplan indienen waarin wordt beschreven hoe het financieel beheer wordt
verbeterd. De ACM kan op basis van dit herstelplan aanbevelingen doen en rapporteert
daarnaast aan de Minister over de continuïteit van de dienstverlening. Bovendien wordt
de toetsing van toegangstarieven en voorwaarden door de ACM uitgevoerd, waarbij deze
tarieven transparant en niet-discriminerend moeten zijn en de ACM deze actief controleert,
ook na het vervallen van het referentieaanbod. Deze versterkte rol stelt de ACM in
staat om sneller en effectiever in te grijpen bij dreigende verstoringen in de postmarkt
en draagt bij aan een stabiele en toegankelijke universele postdienst.

73.

De leden van de VVD-fractie vragen tenslotte waarom er, ongeacht de prestaties van
PostNL, niet voor is gekozen om geleidelijk naar D+2 en D+3 te gaan per bijvoorbeeld
1 januari 2025 en 1 januari 2026.

De postmarkt is erbij gebaat dat er duidelijkheid komt over de ingangsdata voor D+2
en D+3. De overstap naar D+2 en D+3 vereist een wijziging van het Postbesluit en kan
op zijn vroegst per 1 juli 2026 in werking treden. Daarnaast heeft PostNL tijd nodig
voor de operationele omschakeling van haar postnetwerk van D+2 naar D+3. In mijn brief
van 30 juni jl. heb ik voorgesteld om de overgang naar D+3 te koppelen aan een volumedaling
en vervroegde invoering indien PostNL aan bepaalde prestaties kan voldoen. Deze voorwaarden
waren bedoeld als extra prikkel voor PostNL om de kwaliteit van de postdienstverlening
te verhogen. Intussen is het debat over de Postwet uitgesteld en geeft PostNL steeds
nadrukkelijker aan dat duidelijkheid en keuzes nodig zijn. Zij is in bezwaar gegaan
tegen de afwijzing van haar subsidieverzoek en geeft aan de UPD niet langer te kunnen
uitvoeren zonder politieke keuzes. Gegeven die ontwikkelingen is een keuze voor een
geleidelijke overgang, ongeacht de prestaties van PostNL, ook goed denkbaar.

Vragen en opmerkingen van de leden van de NSC-fractie en reactie van de bewindspersoon

De leden van de NSC-fractie hebben kennisgenomen van het onderzoek van de ACM naar
de postmarkt en de daarbij behorende Kamerbrief. Deze leden waarderen het dat de ACM
in dit rapport een samenhangend beeld schetst van de staat van de sector en daarbij
bouwstenen aanreikt voor toekomstig beleid in aanvulling op de reguliere Post en Pakketmonitor.
Voor deze leden staat voorop dat publieke belangen als betaalbaarheid, betrouwbaarheid
en bereikbaarheid ook in een krimpende markt gewaarborgd moeten blijven.

74.

De leden van de NSC-fractie constateren dat de ACM spreekt van marktfalen op de markt
voor partijenpost, waar sinds de overname van Sandd feitelijk geen concurrentie meer
bestaat en grote verzenders nauwelijks keuzevrijheid hebben. Hoe gaat de Minister
waarborgen dat deze machtspositie niet kan worden misbruikt richting zakelijke klanten
en potentiële toetreders? Welke instrumenten acht de Minister daarbij het meest effectief
in het licht van de ACM-analyse, zoals scherpere regulering van tarieven of toegangsvoorwaarden
en, indien nodig, het verkennen van wettelijke kwaliteitsnormen voor partijenpost?

Het instellen van een rendementsplafond voor het gehele postnetwerk is een belangrijk
instrument om te voorkomen dat PostNL zijn machtspositie misbruikt. Op dit moment
heeft PostNL als enige bedrijf een landelijk dekkend postnetwerk waardoor er een risico
kan bestaan op misbruik van machtspositie. Een rendementsplafond op het gehele postnetwerk
beperkt dit risico. Met de voorgestelde wijziging van de Postwet wordt een grondslag
gecreëerd om desgewenst een generiek rendementsplafond vast te stellen, waarmee ook
zakelijke gebruikers tegen dit specifieke risico van misbruik kunnen worden beschermd.
Met dit plafond, kan de ACM eenvoudiger beoordelen of er sprake is van overwinsten.
Het verkleint zo het risico op onredelijke tarieven en waarborgt, in combinatie met
de bestaande kostentoerekeningssystematiek voor UPD- en niet-UPD-activiteiten, dat
de tarieven voor consumenten, zakelijke klanten en regionale postbedrijven marktconform
blijven.

Daarnaast bevat het voorstel tot wijziging van de Postwet een verplicht referentieaanbod
voor regionale postbedrijven, dat vooraf door de ACM wordt getoetst. Gedurende een
overgangsperiode van vijf jaar kunnen regionale postbedrijven gebruikmaken van het
landelijke netwerk tegen gunstigere voorwaarden en tarieven dan de reguliere zakelijke
tarieven. Daarna gelden marktconforme zakelijke tarieven voor alle klanten, waarbij
non-discriminatoire behandeling wettelijk is geborgd. Partijen behouden daarbij de
vrijheid om onderling gunstigere afspraken te maken.

Het hanteren van marktconforme tarieven heeft belangrijke voordelen. Het voorkomt
dat partijen kosten op elkaar afwentelen en stimuleert dat alle partijen efficiënt
moeten werken om hun eigen verdienmodel toekomstbestendig te maken. Regionale postbedrijven
kunnen zich onderscheiden op flexibiliteit en lagere vaste kosten, terwijl PostNL
een gezond kostendekkend netwerk kan blijven exploiteren. Na afloop van de overgangsperiode
ontstaat zo een gelijk speelveld: PostNL kan zijn tarieven op een kostendekkend niveau
houden, regionale vervoerders behouden toegang tot het netwerk onder dezelfde voorwaarden
als andere zakelijke klanten, en de ACM houdt toezicht om transparantie en non-discriminatie
te waarborgen.

75.

De leden van de NSC-fractie constateren tevens dat de ACM aangeeft dat de arbeidsvoorwaarden
in de sector kwetsbaar zijn en dat de 80%-regeling daarom als belangrijk beschermingsinstrument
moet worden gehandhaafd. Tegelijk wijst de ACM op structurele volumedaling, wat de
houdbaarheid van regelingen onder druk kan zetten. Hoe beoordeelt de Minister deze
spanning? Hoe kan worden voorkomen dat de 80%-regeling in de praktijk onhoudbaar wordt,
terwijl werknemers toch fatsoenlijke arbeidsvoorwaarden behouden? Is de Minister bereid
scenario’s uit te werken waarin, volgens de ACM-analyse, bescherming van werkenden
wordt geborgd en tegelijk rekening wordt gehouden met de economische realiteit van
de krimpende postmarkt?

Ik hecht groot belang aan goede arbeidsvoorwaarden voor postbezorgers. Arbeidsvoorwaarden
gaan daarbij verder dan alleen de contractvorm; het gaat ook om aspecten als loon,
werktijden, werkzekerheid, scholing en een veilige werkomgeving. Het kabinet heeft
hiervoor een basis geborgd via wetgeving die minimumgaranties biedt, zoals de Arbowet,
de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag en de Arbeidstijdenwet. Aanvullende afspraken
over loon en overige arbeidsvoorwaarden worden gemaakt door werkgevers en werknemers
zelf, via hun sociale partners. Het kabinet heeft daarin geen directe rol; cao-partijen
kunnen immers het best beoordelen wat financieel haalbaar is en welke arbeidsvoorwaarden
relevant zijn voor de sector.

De zogenaamde 80%-regeling, waarbij minimaal 80% van de postbezorgers in vaste dienst
moet zijn, is een belangrijk instrument om werknemers te beschermen. Deze regeling
vermindert het risico dat arbeidswetten worden overtreden en dat schijnzelfstandigheid
ontstaat. Uit onderzoek blijkt dat overtredingen van regels over loon en arbeidsomstandigheden
vaker voorkomen bij bedrijven die veel uitzendkrachten of onderaannemers inzetten.
Het vasthouden aan deze regel sluit bovendien aan bij het bredere arbeidsmarktbeleid
van het kabinet, waarin vaste banen de norm zijn en flexwerk alleen mag worden ingezet
wanneer dat echt nodig is.

Tegelijkertijd staat de postmarkt onder druk door structureel dalende volumes. Ik
ben vooralsnog niet van plan om de 80%-regeling af te schaffen. Op dit moment kent
de sector arbeidstekorten waardoor de huidige kwaliteitseisen niet behaald kunnen
worden. Dit neemt niet weg dat de druk op de postmarkt wel vereist dat PostNL, regionale
postbedrijven en andere betrokken partijen ervoor dat werknemers goed begeleid worden
bij eventuele veranderingen in hun werk, bijvoorbeeld bij herplaatsing of overplaatsing.
Zo kan worden gewaarborgd dat postbezorgers fatsoenlijke arbeidsvoorwaarden behouden,
terwijl bedrijven tegelijkertijd de ruimte houden om hun bedrijfsmodellen toekomstbestendig
aan te passen aan de krimpende markt.

76.

De leden van de NSC-fractie merken op dat de betrouwbaarheid van de postbezorging
al jaren onder de wettelijke norm van 95 procent ligt en dat de ACM concludeert dat
de betrouwbaarheid van de UPD onvoldoende wordt gewaarborgd. De Minister overweegt
aanpassing van servicenormen (bijvoorbeeld langere overkomstduur). Hoe verantwoordt
de Minister, in het licht van de ACM-bevindingen, dat normaanpassing leidt tot een
aantoonbare verbetering van de betrouwbaarheid? Is de Minister bereid pas te besluiten
over eventuele normaanpassing nadat de oorzaken van de dalende betrouwbaarheid inzichtelijk
zijn gemaakt en er harde waarborgen zijn voor naleving en handhaving?

Zie het antwoord op vraag 12.

77.

De leden van de NSC-fractie hechten eraan dat bereikbaarheid een wezenlijk onderdeel
is van de UPD. Zij erkennen dat de huidige wet- en regelgeving al minimumnormen kent
voor brievenbussen en postpunten, maar constateren tegelijk dat burgers in sommige
regio’s ervaren dat de toegankelijkheid onder druk staat. Hoe beoordeelt de Minister
dit spanningsveld tussen het formeel voldoen aan landelijke normen en de ervaren toegankelijkheid,
met name voor kwetsbare groepen en krimpregio’s? Is de Minister bereid aanvullende
waarborgen of een fijnmaziger monitoring in te voeren, zodat regionale verschillen
in bereikbaarheid beter worden ondervangen?

Bereikbaarheid is een wezenlijk uitgangspunt van de UPD en ik erken dat burgers in
sommige regio’s ervaren dat dit onder druk staat. Tegelijkertijd voorziet de huidige
wet- en regelgeving in minimumnormen voor dienstverleningspunten en brievenbussen.
Zo moet een UPD-aanbieder ervoor zorgen dat voor ten minste 95% van de inwoners een
volledig assortiment beschikbaar is binnen een straal van 5 kilometer, en voor inwoners
buiten woonkernen van meer dan 5.000 inwoners geldt een bereikbaarheid van ten minste
85% binnen 5 kilometer.

Het spanningsveld ontstaat doordat formeel aan landelijke normen kan worden voldaan,
terwijl de feitelijke toegankelijkheid in de praktijk voor bepaalde groepen – zoals
ouderen en mensen met een beperking – onvoldoende kan zijn, met name in krimpregio’s
en dunbevolkte gebieden. Tegelijkertijd heeft de UPD-aanbieder zelf belang bij een
zo breed mogelijke dekking, omdat dit de waarde van het netwerk vergroot en commerciële
voordelen biedt.

Bij het uitwerken van de in mijn brief van 30 juni jl. aangekondigde transparantie
en monitoringsverplichtingen zal tevens bereikbaarheid en inzicht in mogelijke knelpunten
worden meegenomen. Tegelijkertijd roep ik PostNL en gemeenten op om nauw samen te
werken en het gesprek over toegankelijkheid te blijven voeren. Het gaat erom dat we
praktische, oplossingen vinden om kwetsbare gebruikers te bedienen, ook in dunbevolkte
gebieden en krimpregio’s. Denk hierbij aan samenwerking met zorgorganisaties, lokale
voorzieningen en alternatieve afgiftepunten, zodat kwetsbare groepen daadwerkelijk
toegang tot postdiensten behouden. Zo combineren we een betrouwbare landelijke voorziening
met lokaal maatwerk en oog voor maatschappelijke betrokkenheid – een aanpak die past
bij onze verantwoordelijkheid voor een inclusieve en toekomstbestendige postvoorziening.

78.

Tot slot constateren de leden van de NSC-fractie dat PostNL als beursgenoteerd bedrijf
verantwoordelijk is voor de uitvoering van een publieke taak, terwijl de ACM tegelijkertijd
pleit voor strakkere borging van publieke belangen. Hoe beoordeelt de Minister het
risico dat aandeelhoudersbelangen botsen met het publieke belang van een betaalbare
en betrouwbare postvoorziening? Is de Minister bereid om scenario’s uit te werken
waarin governance en eigenaarsstructuur zodanig worden ingericht dat maatschappelijke
belangen beter zijn geborgd, inclusief openbaarheid van een gescheiden UPD-resultaat
en heldere randvoorwaarden aan kapitaaluitkeringen indien publieke waarborgen of compensatiemechanismen
aan de orde zijn?

Ik erken dat er spanning kan bestaan tussen de belangen van aandeelhouders van PostNL
en de publieke belangen bij een betaalbare en betrouwbare postvoorziening. PostNL
voert immers een publieke taak uit terwijl het tegelijkertijd een beursgenoteerd bedrijf
is dat rendement voor aandeelhouders nastreeft.

Ik zie het primair als een taak van de wetgever om realistische kaders te maken die
ervoor zorgen dat publieke belangen worden geborgd. Op basis van die kaders houdt
de ACM toezicht op de UPD. Zoals in de beantwoording van andere vragen reeds is toegelicht,
biedt de voorgestelde wijziging van de Postwet mogelijkheden tot meer transparantie,
monitoring van kwaliteit en toegangsvoorwaarden, en de bevoegdheid om corrigerende
maatregelen te treffen. Daarmee wordt het risico op mogelijke botsing tussen aandeelhoudersbelangen
en publieke belangen beperkt.

Tegelijkertijd is het belangrijk om te benadrukken dat de postmarkt in transitie is
naar een brede bezorgmarkt. Door de dalende volumes bij post en de opkomst van nieuwe
concurrerende aanbieders bij zowel post als pakketten ontstaat op termijn meer marktwerking.
In een dergelijke markt worden publieke belangen minder afhankelijk van de governance
van één beursgenoteerd bedrijf en ontstaan nieuwe prikkels voor efficiëntie, toegankelijkheid
en kwaliteit. Het streven is primair een transitie van een brede bezorgmarkt te stimuleren
die de afhankelijkheid van ingewikkelde governance- en eigenaarsstructuren vermindert,
doordat meerdere partijen deelnemen en concurreren. Dit draagt tevens bij aan een
robuuste en toekomstbestendige postvoorziening voor alle gebruikers.

Vragen en opmerkingen van de leden van de BBB-fractie en reactie van de bewindspersoon

De leden van de BBB-fractie hebben kennisgenomen van de stukken inzake de wijziging
van de Postwet en het onderzoek van de ACM naar de postmarkt. Deze leden hebben hierover
enkele vragen en opmerkingen.

79.

De leden van de BBB-fractie constateren dat de postmarkt structureel onder druk staat.
Het volume daalt jaarlijks met circa zeven procent en sinds de overname van Sandd
in 2019 is PostNL de enige aanbieder met een landelijk dekkend netwerk. Uit de stukken
blijkt dat regionale en sociale postbedrijven waarde toevoegen door regionale verankering,
innovatie en het inzetten van kwetsbare arbeidskrachten, maar dat zij volledig afhankelijk
blijven van toegang tot het PostNL-netwerk. Deze leden vragen de Minister hoe wordt
voorkomen dat deze partijen door de voorgenomen afbouw van kortingen op toegangstarieven
feitelijk uit de markt gedrukt worden. Hoe wordt concreet geborgd dat regionale postbedrijven
duurzaam een business case kunnen opbouwen?

Het is juist dat de postmarkt structureel onder druk staat door dalende volumes en
dat PostNL sinds de overname van Sandd de enige aanbieder is met een landelijk dekkend
netwerk. Regionale postbedrijven kunnen toegevoegde waarde bieden. Uit onderzoek van
de ACM blijkt dat deze bedrijven aangeven waarde te creëren door hun regionale binding,
flexibiliteit, innovatie en door werkgelegenheid te bieden aan mensen met een afstand
tot de arbeidsmarkt.

De voorgestelde wijziging van de Postwet borgt dat regionale postbedrijven toegang
houden tot het netwerk van PostNL. Gedurende een overgangsperiode van vijf jaar ontvangen
zij toegangstarieven die lager liggen dan het zakelijke niveau, waarbij de voorgeschreven
kortingen geleidelijk worden afgebouwd. Zo krijgen bedrijven de tijd om zich voor
te bereiden op marktconforme tarieven. De ACM ziet toe op transparantie en non-discriminatoire
voorwaarden via een verplicht referentieaanbod.

Daarnaast hebben regionale postbedrijven structurele voordelen: gemiddeld wordt slechts
circa 20% van hun volume via PostNL afgehandeld, terwijl het merendeel binnen hun
eigen netwerk blijft. Door lagere vaste kosten en een kleinschalige organisatie kunnen
zij efficiënt en concurrerend opereren, waardoor zij ook in een krimpende markt een
rendabele business case kunnen ontwikkelen.

Bij aanbestedingen biedt zich bovendien een kans: gemeenten, ziekenhuizen en andere
grote afnemers kunnen naast prijs ook maatschappelijke meerwaarde – zoals regionale
verankering en sociale werkgelegenheid – expliciet laten meewegen bij de gunning.
Dit maakt de mogelijke sterke punten van regionale postbedrijven zichtbaar en financieel
waardeerbaar, voor zover hun klanten deze punten belangrijk vinden.

De afbouw van tariefkortingen is bedoeld om bedrijven te stimuleren hun bedrijfsmodellen
indien nodig tijdig aan te passen aan de marktrealiteit. Tegelijkertijd blijft wettelijke
toegang tot het landelijke netwerk gegarandeerd, zodat bedrijven duurzaam kunnen opereren
zonder structureel afhankelijk te zijn van kunstmatig lage tarieven.

80.

De leden van de BBB-fractie vragen daarbij tevens waarom de Minister afwijkt van het
advies van de ACM om toegang tot het netwerk te blijven borgen. Hoe verhoudt het schrappen
van toegangsvoorwaarden zich tot de verplichtingen uit de Europese Postrichtlijn?
Wat verstaat de Minister onder «postvervoerders die toegevoegde waarde hebben» en
«postvervoerders die bijdragen aan de continuïteit van het landelijk dekkende netwerk»,
zoals genoemd in de nota van wijziging? Heeft de Minister hierover voorafgaand overleg
gevoerd met de betrokken postbedrijven en de ACM?

Op dit moment maken regionale postvervoerders en PostNL onderling afspraken over tarieven
en voorwaarden voor het gebruik van het landelijke netwerk, zonder dat de Staat hierbij
betrokken is. Er bestaat thans geen wettelijke verplichting om toegang tot dat netwerk
te verlenen. Met de voorgestelde wijziging van de Postwet wordt een wettelijke toegangsverplichting
geïntroduceerd. Hierdoor krijgen regionale postvervoerders gegarandeerde toegang tot
het netwerk van PostNL tegen het zakelijke tarief. Gedurende een overgangsperiode
van vijf jaar, ingaande in het kalenderjaar na inwerkingtreding van de wijziging,
kunnen zij bovendien gebruikmaken van het netwerk tegen een tarief dat lager ligt
dan het zakelijke tarief.

Op grond van de Europese Postrichtlijn hebben lidstaten de mogelijkheid om te beoordelen
of toegang tot het netwerk binnen de universele postdienst noodzakelijk is. Indien
toegang noodzakelijk wordt geacht ter bescherming van gebruikers of ter bevordering
van mededinging, moeten de toegangsvoorwaarden transparant en non-discriminatoir zijn.
De voorgestelde wijzigingen zijn in lijn met deze verplichtingen.

Onder «postvervoerders die toegevoegde waarde hebben» worden bedrijven verstaan die
een sluitende en rendabele businesscase kunnen realiseren onder marktconforme voorwaarden,
zonder structureel afhankelijk te zijn van een wettelijk voorgeschreven korting op
toegangstarieven. Dit richt zich primair op economische levensvatbaarheid. Maatschappelijke
aspecten zoals werkgelegenheid voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt blijven
belangrijk, maar vormen geen criterium bij deze «smalle» definitie van toegevoegde
waarde. Bedrijven die alleen kunnen bestaan dankzij een gereguleerde korting zijn
niet levensvatbaar. Daarnaast bestaan er andere instrumenten om deze belangen te waarborgen,
zoals de loonkostensubsidie die werkgevers kunnen gebruiken voor werknemers met een
afstand tot de arbeidsmarkt. Het uitgangspunt is dat bedrijven zich moeten kunnen
aanpassen aan de veranderende marktomstandigheden in een sector die onder druk staat.

«Postvervoerders die bijdragen aan de continuïteit van het landelijk dekkende netwerk»
zijn bedrijven die, door hun samenwerking met PostNL en hun eigen regionale activiteiten,
het landelijk netwerk niet onnodig belasten of onder financiële druk zetten. Sommige
regionale postbedrijven leveren het merendeel van hun volumes aan bij PostNL en beschikken
niet over een eigen netwerk. Wanneer het verdienmodel voornamelijk steunt op lage
toegangstarieven die de werkelijke kosten niet dekken, is dit geen duurzaam bedrijfsmodel
en vormt het geen basis voor continuïteit.

Bij de ontwikkeling van de huidige toegangsregulering zijn regionale postbedrijven
en de ACM vanaf het begin nauw betrokken. Zo zijn er in 2022 en daarna meerdere gespreksrondes
georganiseerd waarin belanghebbenden hun standpunten konden inbrengen en meedenken
over de inrichting van het nieuwe regime. Deze brede consultatie heeft geleid tot
een zorgvuldig proces waarin alle relevante partijen zijn gehoord. Tegelijkertijd
is daarmee geborgd dat regionale postvervoerders toegang houden tot het landelijke
netwerk, terwijl zij de nodige tijd krijgen om hun bedrijfsmodel aan te passen aan
marktconforme voorwaarden. De betrokkenheid van partijen kwam onder meer tot uiting
in de volgende stappen:

− Regionale postvervoerders en PostNL: deelden standpunten en input over het afbouwen
van gunstige tarieven en voorwaarden, waaronder het reduceren van de maximale hoeveelheid
poststukken die onder het gunstige aanbod vallen.

− ACM: voerde een toets uit op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid (UHT) van het wetsvoorstel
en adviseerde over de toegangsregulering. Nadien is in gesprekken met ACM uitleg gegeven
over de beoogde regeling en is hun input meegenomen.

− Na de UHT zijn enkele aanpassingen doorgevoerd, zoals het expliciet vastleggen van
een afbouwperiode van vijf jaar, die in februari j.l. met ACM zijn besproken.

− Kamercommunicatie: via brieven is op hoofdlijnen informatie gedeeld over het wetstraject,
de overgangsperiode en de momenten waarop inspraak mogelijk was.

81.

De leden van de BBB-fractie wijzen er verder op dat PostNL sinds 2019 niet meer voldoet
aan de norm van 95 procent bezorgbetrouwbaarheid. Tegelijkertijd zet de Minister in
op verlenging van de bezorgtijd, eerst naar D+2 en uiteindelijk naar D+3. Uit de onderzoeken
blijkt dat gebruikers betrouwbaarheid belangrijker vinden dan snelheid, maar dat bezorging
binnen drie dagen voor een meerderheid van de consumenten en zakelijke gebruikers
niet acceptabel is. Deze leden vragen de Minister hoe hij recht gaat doen aan dit
signaal. Hoe wordt voorkomen dat een verlaging naar D+3 vooral ten koste gaat van
burgers en bedrijven in krimp- en grensregio’s, waar alternatieven vaak ontbreken?

Ik erken dat betrouwbaarheid voor gebruikers een belangrijk criterium is bij postbezorging.
Tegelijkertijd is het zo dat de huidige volumes dalen en de postmarkt in transitie
is, waardoor een verruiming van de bezorgtijd naar D+2 en op termijn D+3 nodig zijn
om realistische kaders te creëren voor PostNL waarbinnen de UPD kan worden uitgevoerd.
Daarnaast vind ik dat de bezorgkwaliteit moet verbeteren ten opzichte van de huidige
86%. De betrouwbaarheid van post moet gewaarborgd zijn. Daartoe zullen onder andere
afspraken met PostNL worden gemaakt over kwaliteitsverbetering. Bij het uitwerken
van de in mijn brief van 30 juni jl. aangekondigde transparantie en monitoringsverplichtingen
zal de betrouwbaarheid en inzicht in mogelijke knelpunten in bepaalde regio’s worden
verkend.

Overigens biedt de overgang naar D+2 en op termijn D+3 ook kansen voor andere marktpartijen
om snellere postproducten aan te bieden en zo beter in te spelen op de uiteenlopende
behoeften van consumenten en zakelijke gebruikers. Op deze manier ontstaat meer diversiteit
in het aanbod, waardoor ook gebruikers in krimp- en grensregio’s keuzevrijheid houden
en niet uitsluitend afhankelijk zijn één partij.

82.

De leden van de BBB-fractie hebben voorts kennisgenomen van eerdere scenariostudies
van de Minister, waarin het scenario «herzien systeem, parallelle netwerken met versoberd
aanbod» als meest haalbaar werd beoordeeld. Dit scenario scoorde volgens de Minister
op alle punten positief. Waarom is dit scenario nooit naar de Kamer gestuurd? Is dit
scenario inmiddels verder verkend? Deze leden vragen bovendien waarom de Minister
in de voorliggende brief stelt dat netwerkconcurrentie geen optie meer is, terwijl
er wel degelijk regionale netwerken bestaan die samen circa 45 procent van Nederland
bestrijken. Heeft de Minister al gesproken met exploitanten van deze netwerken? Zo
nee, waarom niet?

In de afgelopen jaren zijn vele scenariostudies gemaakt. Daarin zijn, ten behoeve
van de verkenning van verschillende opties voor de postmarkt, allerlei mogelijke ingrepen
opgesomd en verschillende scenario’s van de UPD geschetst. Vanaf 2017 zijn deze scenario’s
als onderdeel van verschillende analyses en beleidsvisies over de toekomst van de
postmarkt met uw Kamer gedeeld. De rode draad in deze analyses was dat concurrerende
parallelle postnetwerken niet langer realistisch zijn in een snel krimpende markt
waar schaalvoordelen gaan knellen en het terugverdienen van investeringen steeds lastiger
wordt. Verder lieten de analyses zien dat consolidatie van de twee landelijke netwerken
van PostNL en Sandd de enige optie was om nog enige tijd een betaalbare UPD veilig
te stellen en dat versobering van de UPD op termijn noodzakelijk is.

Het oorspronkelijke doel van toegang tot het landelijk netwerk van ruim tien jaar
geleden – het stimuleren van een tweede concurrerende landelijke postnetwerk – is
niet langer relevant in de huidige krimpende postmarkt. Een conclusie die ook de ACM
onderschrijft in haar onderzoek. Met de huidige krimpende postvolumes is het opzetten
van een tweede concurrerende landelijke postnetwerk niet haalbaar. Wel is reeds in
de hierboven genoemde analyses aangegeven dat daar waar nog wel ruimte is voor concurrentie,
deze beter kan ontstaan richting een brede bezorgmarkt en dus via andere kanalen,
zoals bestaande pakketnetwerken, folderdistributienetwerken en andere innovatieve
bezorgdiensten. Ik blijf in de toekomst streven naar concurrentie voor postvolumes,
maar niet via een tweede postnetwerk.

Mijn voorgangers hebben gesproken met de exploitanten van regionale netwerken. Deze
gesprekken zijn al gestart bij de voorbereiding van het wetsvoorstel in 2018–2019
en de inhoud van het wetsvoorstel is hun meerdere malen kenbaar gemaakt.

83.

De leden van de BBB-fractie lezen in de stukken dat uitbreiding van de UPD met meer
postsoorten kan leiden tot een verstoring van het gelijke speelveld, onder meer door
de btw-vrijstelling. Tegelijkertijd signaleert de ACM dat juist het gebrek aan concurrentie
en de hoge toetredingsdrempels maken dat de prijs-kwaliteitverhouding achteruit gaat.
Deze leden vragen de Minister hoe dit spanningsveld wordt opgelost. Hoe voorkomt de
Minister dat regelgeving feitelijk de positie van PostNL versterkt in plaats van ruimte
te geven aan nieuwe toetreders?

Het uitgangspunt is dat de gebruiker betaalt voor de postvoorziening, zonder dat de
overheid de stijgende kosten subsidieert om tarieven kunstmatig laag te houden. Dit
betekent dat met dalende volumes de prijzen voor post op termijn zullen stijgen.

De overgang naar een D+3-bezorging verandert het speelveld voor de postmarkt. PostNL
en andere aanbieders kunnen, indien zij dat willen, via pakketnetwerken commerciële,
ongereguleerde D+1-producten aanbieden. Door de kwaliteitseisen voor de UPD te versoepelen,
ontstaat bovendien ruimte voor nieuwe producten en meer concurrentie.

Wanneer de prijs van de UPD-brief stijgt, wordt het aantrekkelijker voor nieuwe marktpartijen
om actief te worden op de postmarkt. Nieuwe regelgeving is daarbij niet gericht op
het versterken of verzwakken van de positie van PostNL, maar op het creëren van een
toekomstbestendig wettelijk kader. Dit kader houdt rekening met de dalende postvolumes
en stimuleert dat de resterende volumes door meerdere marktpartijen worden bezorgd.

Door de kwaliteitseisen te versoepelen en tarieven marktconform te maken, nemen de
toetredingsdrempels af, waardoor er meer ruimte ontstaat voor nieuwe aanbieders en
samenwerking tussen verschillende bezorgbedrijven. Zo wordt het spanningsveld tussen
betaalbaarheid, toegankelijkheid en concurrentie op de postmarkt effectief aangepakt.

84.

Ook merken deze leden op dat veel waarborgen uit de Postwet naar lagere regelgeving
worden verschoven. Daarmee dreigt de Kamer zeggenschap te verliezen over essentiële
onderdelen zoals kwaliteitseisen en toegangsnormen. Deze leden vragen de Minister
waarom gekozen is voor deze route en of dit niet leidt tot minder parlementaire controle
over de borging van publieke belangen.

Er is voor gekozen om de kwaliteitseisen en de toekomstige toegangsnormen in lagere
regelgeving vast te leggen, omdat dit de noodzakelijke flexibiliteit biedt om tijdig
in te spelen op de snelle veranderingen op de postmarkt. Daarnaast wordt rekening
gehouden met de herziening van de Europese Postrichtlijn, die naar verwachting gevolgen
zal hebben voor de nationale regelgeving. Door deze normen op het niveau van lagere
regelgeving te regelen kunnen zij eenvoudiger en sneller worden aangepast, terwijl
de Postwet als kaderstellend instrument blijft gelden en de Kamer haar controlerende
rol behoudt.

85.

Tot slot wijzen de leden van de BBB-fractie erop dat de Minister het subsidieverzoek
van PostNL heeft afgewezen, mede omdat de UPD binnen «realistische kaders» zou moeten
kunnen worden uitgevoerd. Deze leden vragen de Minister welke risico’s hij ziet voor
de continuïteit van de UPD als PostNL de financiële houdbaarheid niet weet te waarborgen
binnen de voorgenomen versoberingen. Wat gebeurt er indien PostNL alsnog de uitvoering
neerlegt of nogmaals een subsidieverzoek indient? Daarbij vragen deze leden ook hoe
straks beoordeelt kan worden of deze financiële claims wel terecht zijn, nu ACM eerder
constateerde dat PostNL beperkte inzage geeft in de cijfers en Ernst & Young zich
slechts op door PostNL aangeleverde informatie heeft gebaseerd zonder onafhankelijke
accountantscontrole. Is de Minister bereid om volledige openheid in de boeken van
PostNL af te dwingen, zodat de Kamer kan beschikken over objectieve en controleerbare
informatie?

Voor mij staat voorop dat de huidige kaders van de UPD niet meer realistisch zijn.
Van een bedrijf als PostNL kan niet worden verwacht dat zij een wettelijke taak binnen
de huidige kaders blijft uitvoeren voor de lange termijn. PostNL heeft bezwaar gemaakt
tegen mijn afwijzing van haar subsidieverzoek. Vanzelfsprekend kan ik nu niet vooruitlopen
op de inhoudelijke afwegingen die in bezwaar moeten worden verricht.

De voorgestelde wijziging voor de Postwet bevat een systematiek om dit soort situaties
in de toekomst beter te behandelen dan nu het geval is. Een van de mechanismes ziet
toe op situaties waarbij de UPD-verlener financiële moeilijkheden ondervindt. Dit
moet de UPD-verlener melden aan de ACM zodra omstandigheden zich voordoen die mogelijk
leiden tot een niet-rendabele uitvoering. Vervolgens moet een herstelplan worden opgesteld,
met een beschrijving van de maatregelen om de financiële situatie te verbeteren en
de continuïteit van de dienst te borgen. ACM beoordeelt deze situatie en geeft hierin
ook advies aan de Minister. Deze adviezen van de onafhankelijke toezichthouder kunnen
door ons meegenomen worden bij beslissingen rondom subsidieverzoeken.

Het College van Beroep voor het bedrijfsleven heeft op 5 september jl. uitspraak over
de voorlopige voorziening van PostNL gedaan en hier kan ik kort op reflecteren. De
uitspraak bevestigt mijn beleidslijn. Volgens de voorzieningenrechter is onvoldoende
gebleken dat er nu al sprake is van een verlieslatende situatie, die bovendien zodanig
veel impact heeft dat de bedrijfsvoering van het gehele bedrijf van PostNL in ernstige
problemen zou kunnen komen als geen voorschot op de subsidie wordt verstrekt. Wel
vind ik het belangrijk dat er zo snel mogelijk een realistisch wettelijk kader komt.
Deze conclusie trekt de voorzieningenrechter in haar uitspraak ook, door op te roepen
om: «met de nodige voortvarendheid de benodigde structurele maatregelen beleidsmatig vorm
geven en door te voeren».10

PostNL kan niet tot volledige openheid van de boeken worden gedwongen, omdat het vertrouwelijk
verstrekte bedrijfsinformatie betreft. Openheid over de financiële situatie bij PostNL
zou als voorwaarde kunnen worden gesteld bij een eventuele subsidieverlening, maar
dat is vooralsnog niet aan de orde omdat ik de aanvraag op grond van beleidsmatige
overwegingen heb afgewezen. Overigens is PostNL verplicht om financiële rapportages
en verantwoordingen met een accountantsverklaring aan ACM en EZ te sturen. Verder
zijn in het verleden meerdere onderzoeken in opdracht van het Ministerie verricht
naar de kostentoerekeningssystematiek.11 Daaruit zijn geen onregelmatigheden naar voren gekomen.