Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2026 begrotingshoofdstuk XX van het ministerie van Asiel en Migratie

Nr. 5
BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 september 2025

Het budgetrecht is één van de belangrijkste parlementaire rechten. Ieder jaar stuurt
de Algemene Rekenkamer de Tweede Kamer daarom aandachtspunten bij de ontwerpbegrotingen
van de ministeries ten behoeve van de begrotingsbehandeling.

Deze brief gaat in op de ontwerpbegroting 2026 (begrotingshoofdstuk XX) van het Ministerie
van Asiel en Migratie.

De onderwerpen in deze begrotingsbrief zijn:

1. Geld

2. Sturen op resultaten

3. Risico’s en beheer

Wij verwachten dat de Minister de Kamer op inzichtelijke wijze informeert over deze
onderwerpen.

1. Geld

De ontwerpbegrotingen moeten de Kamer inzicht bieden in de beleidsvoornemens van het
kabinet en de daarmee gemoeide uitgaven en ontvangsten.

De begrote uitgaven voor 2026 zijn € 8,94 miljard. In de begroting 2025 was de stand
€ 9,77 miljard. Het verschil bedraagt dus – € 0,83 miljard. De belangrijkste verklaring
hiervoor is dat de uitgaven voor de opvang van ontheemde Oekraïners lager zijn dan
verwacht (– € 1,05 miljard). Hieronder lichten we deze en een aantal andere mutaties
uit en geven we aan welke toelichting de Minister daarbij geeft in zijn begroting.

Tabel 1 Grote mutaties voorjaarsnota en ontwerpbegroting 2026 ten opzichte van begroting
2025

Artikel

Maatregel

Mutatie

(x € 1 miljoen)

% mutatie t.o.v beleidsartikel

Toelichting op mutatie door Minister

37

Nationaal Programma Oekraïense Ontheemden

– 1.051

11% t.o.v artikel 37

De Minister licht toe dat dit met name komt doordat er minder opvangplekken nodig
zijn en dat de kostprijs per Gemeentelijke Opvang Oekraïners-plek is verlaagd van
€ 61 naar € 44.

37, 91, 92

Middelen wetsvoorstellen / Asielmaatregelen regeringsprogramma

+ 115 structureel (zie voorjaarsnota 2025)

Geld is verspreid over meerdere artikelen (zie toelichting in ontwerpbegroting 2026)

In de voorjaarsnota is structureel geld toegevoegd aan de begroting. Het betreft volgens
de Minister budgettaire consequenties voor onder andere de IND en DJI naar aanleiding van het tweestatusstelsel,
asielnoodmaatregelenwetgeving, het Migratiepact en Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring.
Bij de ontwerpbegroting wordt een deel van de benodigde middelen (€ 29,2 miljoen in
2025, € 68,7 miljoen in 2026 en structureel circa € 55 miljoen) vanuit artikel 92
overgeboekt naar de artikelen 37 en 91 op de begroting van Asiel en Migratie voor
de uitvoering van deze asielmaatregelen. En een deel wordt overgeboekt naar de begroting
van Justitie en Veiligheid ter financiering van de voor de asielmaatregelen relevante
JenV-onderdelen zoals rechtspraak en rechtsbijstand. Voor deze mutatie ontvangt de
Kamer volgens de Minister vóór de ontwerpbegrotingsbehandeling de onderbouwing, conform de werkwijze Beleidskeuzes uitgelegd.

92

Middelen voor oprichting nieuw ministerie

+ 2,5 structureel (zie voorjaarsnota 2025)

Geld is overgeheveld naar de betreffende diensten op de JenV-begroting (artikel 91)

Er worden aanvullende middelen beschikbaar gesteld voor de meerkosten voor de oprichting
van het Ministerie van AenM. Dit betreft een overheveling van € 2,5 miljoen van de
Aanvullende Post via de AenM-begroting naar het (gedeelde) apparaat op de JenV-begroting.

37

Migratie partnerschappen

+ 10 (jaarlijks, voor de jaren 2025 tot en met 2028, zie toelichting begroting 2026)

0,1% van artikel 37

Migratie partnerschappen staan in het regeerprogramma als direct instrument met derde
landen om de instroom te beperken en terugkeer te bevorderen van irreguliere migratie.
De middelen zijn afkomstig van de begroting van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp.

37

Klimaatfonds Rijksvastgoed

+ 21,9 (alleen voor 2026, zie toelichting begroting 2026)

0,2% van artikel 37

Van de begroting Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening wordt € 21,9 miljoen overgeheveld
naar de begroting AenM, bestemd voor het COA.

Titels van artikelen; 37: Asiel en Migratie, 91: Apparaat kerndepartement, 92: Nog
onverdeeld

2. Sturen op Resultaten

Doelen

In de Staat van de Rijksverantwoording 2024 deden wij de aanbeveling om een aantal
specifieke en meetbare hoofddoelen van het kabinetsbeleid voor de lange en korte termijn
te kiezen (zoals stikstofreductie, woningen, vestigingsklimaat, migratie) en deze
op te nemen in de beleidsagenda in de begroting. In het jaarverslag kunnen vervolgens
de concrete resultaten van het beleid in relatie tot het doel worden gemeld. Op deze
wijze kunnen doelen en resultaten beter worden gevolgd.

We stellen vast dat voor de in de beleidsagenda aangegeven beleidsprioriteiten beperkt
concrete doelen zijn geformuleerd. De beleidsprioriteiten betreffen vooral voornemens
tot inzet en hard werken om grip op migratie te versterken. Een voorbeeld van een
meer concrete beleidsprioriteit is het streven om twee wetsvoorstellen – Asielnoodmaatregelenwet
en Tweestatusstelsel – in 2026 te implementeren. De toelichting geeft verder aan:
«Deze zijn nodig om zo snel als mogelijk de instroom van vluchtelingen te doen dalen.»
Voor implementatie is het ministerie afhankelijk van de parlementaire behandeling.
Een ander voorbeeld is: «We maken de asielopvang goedkoper. We streven naar een vaste
voorraad van opvangplekken en willen dure opvangplekken inwisselen voor betaalbare
plekken.» Over het budget dat de komende jaren voor onder andere deze prioriteit in
de ontwerpbegroting is begroot gaan we in deze brief nader in bij risico’s en beheer
(paragraaf 3).

Wij hebben daarbij in deze ontwerpbegroting 2026 een verwijzing naar doelstellingen
brede welvaart gevonden. Dit is contextinformatie bij het arbeidsmigratiebeleid, dus
de Minister geeft geen doelstelling hiervoor, noch wordt duidelijk of en hoe hij met
beleid een bepaalde indicator wil beïnvloeden.

We geven ter illustratie nog een voorbeeld van een formulering van een doelstelling
in deze ontwerpbegroting:

Tabel 2 Goed en minder goed voorbeeld van doelformulering in de begroting van Ministerie
van Asiel en Migratie

Doelformulering

Beleidsartikel

Toelichting AR

«Een op maatschappelijk verantwoorde wijze en in overeenstemming met internationale
verplichtingen gereglementeerde en beheerste toelating tot, verblijf in en vertrek
uit Nederland van vreemdelingen, alsmede verkrijging van Nederlanderschap of de intrekking
daarvan.»

37, enige beleidsartikel, algemene doelstelling

Een goed element in deze doelstelling is «in overeenstemming met internationale verplichtingen gereglementeerde en beheerste toelating». Internationale
afspraken en regels zijn duidelijk.

Een minder goed element is de zinsnede «op maatschappelijk verantwoorde wijze». Hiervoor zijn geen duidelijk meetbare indicatoren in de begroting
of in regelgeving te vinden.

Strategische evaluatieagenda (SEA)

De Minister is verantwoordelijk voor het periodiek onderzoeken van de doelmatigheid
en doeltreffendheid van het beleid dat aan zijn/haar begroting ten grondslag ligt.
De SEA laat zien welke evaluaties zijn uitgevoerd en gepland per beleidsthema. De
Kamer kan de evaluatieagenda in deze begroting beoordelen en kan de Minister aangeven
welke evaluaties met extra belangstelling worden gevolgd en welke evaluaties ontbreken
in de agenda. Wij zijn nagegaan:

a. Of de Minister de Kamer inzicht geeft of de evaluatieagenda financieel dekkend is;

b. Of, op basis van de kennis uit eerder onderzoek, de SEA (inhoudelijke) blinde vlekken
kent.

c. Daarnaast wijzen we de Kamer op evaluaties die ons inziens van bijzonder belang zijn.

a. Afdekking van de uitgaven door evaluatieonderzoek

De SEA is erop gericht om de beleidsthema’s en de daarbij behorende uitgaven met onderzoek
af te dekken. De SEA voor AenM is gespiegeld aan de (thematische) indeling van de
ontwerpbegroting. Uit de SEA blijkt dat voor alle thema’s binnen beleidsartikel 37
evaluaties zijn uitgevoerd of gepland. Dat vinden wij positief. De Minister maakt
in de begroting echter niet inzichtelijk in hoeverre de begrotingsmiddelen met evaluaties
zijn afgedekt. De Tweede Kamer krijgt daardoor geen duidelijk beeld van de mate van
financiële afdekking en van de resterende evaluatieopgave.

b. Evidente blinde vlekken in de SEA

Wij zien geen evidente blinde vlekken in de SEA. Dit zegt overigens niks over de kwaliteit
van de evaluaties en de manier waarop de Minister hier gebruik van maakt. In ons verantwoordingsonderzoek
2025 zullen wij hier onderzoek naar doen.

c. Geplande evaluaties in de SEA die wij van bijzonder belang achten

Gelet op de uitkomsten van onze onderzoeken naar de opvangcapaciteit voor asielzoekers
(2023) en naar de bekostiging van 4 agentschappen van het Ministerie van Justitie
en Veiligheid (2023), waaronder de IND, vinden we de evaluatieonderzoeken

– Agentschapsdoorlichting IND (publicatiedatum oorspronkelijk 2025, maar uitgesteld),

– ZBO-evaluatie COA (publicatiedatum oorspronkelijk 2025, maar uitgesteld),

uit de SEA van bijzonder belang voor de Tweede Kamercommissie Asiel en Migratie. Het
is belangrijk dat de gevolgen van beleidskeuzes voor deze uitvoeringsorganisaties
in beeld zijn, zodat indien nodig kan worden bijgestuurd. In de ontwerpbegroting 2025
gaf de Minister aan dat beide evaluaties in 2025 afgerond zouden worden, maar dit
is niet gebeurd. In de ontwerpbegroting 2026 geeft de Minister aan dat de evaluaties
nog niet zijn gestart. Onduidelijk is wanneer uw Kamer deze kan verwachten. Wij adviseren
u deze evaluaties voor uw agendering in overweging te nemen.

3. Risico’s en beheer

In het onderzoek Focus op opvangcapaciteit voor asielzoekers (2023) concludeerde de Algemene Rekenkamer dat de uitgaven aan asielopvang 21 van
de 23 onderzochte jaren te laag waren begroot. Sindsdien wijzen wij regelmatig op
het risico dat de opvang van asielzoekers duurder uitvalt, juist doordat de Minister
stelselmatig te krap raamt. Dit risico speelt ook weer bij deze ontwerpbegroting.
In figuur 1 is te zien dat de begrote uitgaven al vanaf 2027 fors dalen, terwijl het
aantal asielzoekers in de opvang naar verwachting blijft stijgen.

Figuur 1 Asieluitgaven afgezet tegen het aantal (verwachte) asielzoekers in de opvang

Bronnen: Begrote uitgaven: ontwerpbegrotingen JenV en AenM; Gerealiseerde uitgaven:
jaarverslagen JenV, aantal asielzoekers in de opvang: realisatie en prognosecijfers
gemiddelde bezetting in de opvang COA uit ontwerpbegrotingen JenV en AenM.

Uit de ontwerpbegroting 2026 is af te leiden dat één opvangplek in 2026 circa € 40.000
kost. Als wij de begrote bijdrage aan het COA voor 2027 afzetten tegen de verwachte
bezetting bij het COA, lijkt het alsof het bedrag per opvangplek is afgenomen tot
gemiddeld € 7.500. Hoewel de Minister toelicht dat de benodigde middelen voor het
COA slechts tot en met 2026 in deze ontwerpbegroting zijn verwerkt, vragen wij ons
af of hier sprake is van een realistische raming vanaf 2027. Wij verwachten van een
Minister dat de begroting, inclusief de bijbehorende meerjarenramingen, realistisch
is.

Door de afname van het opvangbudget in 2027 betwijfelen wij of het COA wel langetermijninvesteringen
kan doen ten behoeve van reguliere opvang. Dit zou als gevolg hebben dat het COA kortetermijncontracten
moet afsluiten. In antwoord op vragen van uw Kamer antwoordde de Minister dat de kosten
per bewoner per jaar voor contracten met een looptijd van 5 jaar of langer (reguliere
opvang) in 2024 € 33.200 bedroegen. Voor contracten korter dan 5 jaar (veelal noodopvang)
bedroeg dit meer dan het dubbele, € 67.400.1

De Minister van Asiel en Migratie heeft het volgende doel geformuleerd in de ontwerpbegroting:
«We maken de asielopvang goedkoper. We streven naar een vaste voorraad van opvangplekken
en willen dure opvangplekken inwisselen voor betaalbare plekken.» Wij vragen ons af
of dit doel met de huidige budgetten haalbaar is.

Als Algemene Rekenkamer zijn wij niet de enige die dit risico signaleren. Zo raamt
het Centraal Planbureau (CPB) in zijn conceptmacro-economische verkenning 2026 hogere
asieluitgaven in 2027 (+ € 2,3 miljard) en verder (+ € 1,8 miljard).2 Ook de Adviesraad Migratie en de Raad voor het Openbaar Bestuur wijzen erop dat «onduidelijkheid
over financiering voor de langere termijn het onmogelijk maakte om de asielopvang
kostenefficiënt te organiseren».3

In onderstaande tabel schetsen we een aantal andere gesignaleerde risico’s en hoe
de Minister deze aanpakt. Wij verwachten dat in de begroting aandacht wordt besteed
aan financiële risico’s en/of beleidsrisico’s en hoe de Minister daarmee wil omgaan.

Tabel 3 Adressering van risico’s in de begroting van Ministerie van Asiel en Migratie

Risico-omschrijving

Bron

Aandacht in begroting ja/nee

Wijze waarop de Minister het risico wil aanpakken

Verder oplopende kosten dwangsommen doordat asielaanvragen niet tijdig afgehandeld
worden. Dit risico wordt verder vergroot door recente uitspraak van het Europees Hof
van Justitie over het onrechtmatig verlengen van de beslistermijn. De Raad van State
komt in september met een uitspraak hierover.

Raad van State1

Deels

De Minister heeft voor 2026 € 50 miljoen toegevoegd aan de begroting van de IND om
dwangsommen te betalen. Hiermee wordt in de ontwerpbegroting niet ingegaan op het
onderliggende probleem: het niet tijdig kunnen afhandelen van asielaanvragen door
de IND.

De Asielnoodmaatregelenwet en het Tweestatusstelsel moeten in 2026 doorgevoerd worden. Hiernaast treedt ook het Migratiepact
in juni 2026 in werking. Deze nieuwe wet- en regelgeving leidt tot druk op de uitvoering.

Parlementaire behandeling van de Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000, de Asielnoodmaatregelenwet
(36 704) en de Wet invoering tweestatusstelsel (36 703).

Deels

De Minister van AenM wil in 2026 de Asielnootmaatregelenwet en het Tweestatusstelsel
implementeren. De Minister heeft aangegeven aan de Tweede Kamer dat dit zal leiden
tot een tijdelijke piek in de (reeds onder druk staande) uitvoering.2 In de ontwerpbegroting 2026 wordt toegelicht welke middelen beschikbaar zijn voor
de uitvoer van deze maatregelen. In de begroting is aangekondigd dat de Kamer vóór
de ontwerpbegrotingsbehandeling de onderbouwing ontvangt, conform de werkwijze Beleidskeuzes
uitgelegd.

X Noot

1

https://www.raadvanstate.nl/actueel/nieuws/mei/europees-hof-verlenging-…

X Noot

2

Ongecorrigeerd verslag van het plenair overleg van 26 juni 2025, onderdeel Asielnoodmaatregelenwet
en Wet invoering tweestatusstelsel, nog geen definitief verslag beschikbaar.

Wij vragen uw aandacht voor deze risico’s want deze kunnen uiteindelijk gevolgen hebben
voor de raming (begroting) en het bereiken van afgesproken resultaten.

Wij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is bij de begrotingsbehandeling in uw
Kamer.

Algemene Rekenkamer

drs. P.J. (Pieter) Duisenberg, president

drs. C. (Cornelis) van der Werf, secretaris