Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2026 begrotingshoofdstuk XVI van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Nr. 8
BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 september 2025

Het budgetrecht is één van de belangrijkste parlementaire rechten. Het begint met
het vooraf goedkeuren van begrotingswetsvoorstellen door het parlement.

Ieder jaar stuurt de Algemene Rekenkamer de Tweede Kamer daarom aandachtspunten bij
de ontwerpbegrotingen van de ministeries ten behoeve van de begrotingsbehandeling.

Deze brief gaat in op de ontwerpbegroting 2026 begrotingshoofdstuk XVI, het Ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.

De onderwerpen in deze begrotingsbrief zijn:

1. Geld

2. Sturen op resultaten

3. Risico’s en beheer

Wij verwachten dat de Minister de Kamer op inzichtelijke wijze informeert over deze
onderwerpen.

1. Geld

De ontwerpbegrotingen moeten de Kamer inzicht bieden in de beleidsvoornemens van het
kabinet en de daarmee gemoeide uitgaven en ontvangsten.

De begrotingsuitgaven voor 2026 zijn € 39,8 miljard. In de begroting 2025 was de stand
€ 38,5 miljard. Het verschil bedraagt dus + € 1,3 miljard. Hieronder lichten we een
aantal grote mutaties uit en geven aan welke toelichting de Minister daarbij geeft
in zijn begroting.

Tabel 1: Grote mutaties ontwerpbegroting 2026 ten opzichte van begroting 2025

Artikel

Maatregel

Mutatie

(x miljoen euro)

% mutatie t.o.v. beleidsartikel

11

Uitstel vervanging abonnementstarief Wmo

– 225

 

1

COVID-19 vaccinatiecampagne 2026

140

7,64%

1,2,3,4

Aanvullend Zorg- en Welzijn Akkoord

125

2,54%

3

Hoofdlijnenakkoord Ouderen

39

4,46%

4

Digital United Training Concept for Healthcare (DUTCH)

29

2,12%

10

Nieuwe directie Open Overheid

18

3,62%

• Uitstel vervanging abonnementstarief Wmo: Deze middelen worden overgeheveld van de VWS-begroting aan het Gemeentefonds. De
oorzaak hiervan is het uitstel van de invoering van de inkomens- en vermogensafhankelijke
eigen bijdrage Wmo 2015.

• COVID-19 vaccinatiecampagne 2026: Voor 2026 worden er middelen vrijgemaakt om uitvoering mogelijk te maken voor het
COVID-19 vaccinatieprogramma.

• Aanvullend Zorg- en Welzijn Akkoord (AZWA): Met het AZWA wordt ingezet op de toegankelijkheid van zorg en ondersteuning gelijkwaardiger
te maken. Ondanks dat het AZWA officieel ingaat in 2027 worden er in 2026 ook al enige
middelen uitgegeven ter voorbereiding van de uitvoering van het AZWA.

• Hoofdlijnenakkoord Ouderen: In het HLO wordt ingezet op terugdringen van de arbeidsmarkttekorten en het toegankelijk
houden van de ouderenzorg en daarvoor benodigde ondersteuning.

• Digital United Training Concept for Healthcare (DUTCH): DUTCH is een Nationaal Groeifonds (NGF) programma dat werkt aan een nieuwe manier
van opleiden en ontwikkelen van zorgprofessionals in de ziekenhuizen. Voor 2026 is
een bedrag van € 29 miljoen beschikbaar gesteld.

• Nieuwe directie Open Overheid: Ter financiering van de nieuwe directie Open Overheid wordt structureel € 9 miljoen
vrijgemaakt. In 2026 en 2027 zijn nog meer middelen benodigd vanwege de parlementaire
enquête corona, o.a. afhandelen van verzoeken onder de WOO en de werkzaamheden die
nog voortvloeien uit de coronacrisis.

De Minister van VWS is behalve voor de besteding van het begrotingsgeld ook verantwoordelijk
voor de premiegefinancierde zorguitgaven. De bruto premiegefinancierde uitgaven zijn
voor 2026 geraamd op € 113,6 miljard. Ten opzichte van de ontwerpbegroting 2025 (€ 108,4 miljard)
zijn deze gestegen met 4,8%. De premiegefinancierde zorguitgaven vallen niet onder
het formeel budgetrecht of dechargeverlening van het parlement en zijn niet opgenomen
in de rijksrekening. Het parlement kan invloed uitoefenen op uitgaven van de Zvw en
de Wlz door als medewetgever de wet- en regelgeving aan te passen. Het gaat dan bijvoorbeeld
over het aanpassen van de aanspraken op zorg om zo het verzekerde basispakket te wijzigen.
Ook kan het parlement de hoogte van de eigen betalingen (inclusief het eigen risico)
aanpassen.

2. Sturen op Resultaten

Doelen

In de Staat van de Rijksverantwoording 2024 deden wij de aanbeveling om een aantal
specifieke en meetbare hoofddoelen van het kabinetsbeleid voor de lange en korte termijn
te kiezen (zoals stikstofreductie, woningen, vestigingsklimaat, migratie) en deze
op te nemen in de beleidsagenda in de begroting. In het jaarverslag kunnen vervolgens
de concrete resultaten van het beleid in relatie tot het doel worden gemeld. Op deze
wijze kunnen doelen en resultaten beter worden gevolgd.

We stellen vast dat voor de in de beleidsagenda aangegeven beleidsprioriteiten beperkt
concrete doelen zijn geformuleerd. Bij verschillende prioriteiten benoemt de Minister
van VWS te nemen acties maar ontbreekt een specifiek, meetbaar en tijdgebonden te
behalen resultaat. Zo gaat de Minister van VWS op de hoofdprioriteit arbeidsmarkttekorten
in de zorg bijvoorbeeld samen met veldpartijen inzetten «op het (strategisch) opleiden
en scholen van professionals» en samenwerken aan «het terugdringen van verzuim en
het tegengaan van agressie.»

Wij hebben in deze ontwerpbegroting 2026 wel een verwijzing naar doelstellingen brede
welvaart gevonden. Zo geeft de Minister aan met de Samenhangende preventiestrategie
in te zetten op een gezonde generatie in 2040. Daarbij spelen het verminderen van
overgewicht bij kinderen (4 t/m 18 jaar niet hoger is dan 9,1%), een rookvrije generatie
(in 2040 rookt geen enkele jongere van 12 t/m 25 jaar) en een hoge vaccinatiegraad
(o.a. MBR-vaccinatiegraad minimaal 95%) een belangrijke rol. Dit zijn goede voorbeelden
van specifieke en meetbare (smart) doelen en thema’s die met een indicator in de monitor
Brede Welvaart vertegenwoordigd zijn en die de Minister wil beïnvloeden.

We geven ter illustratie enkele voorbeelden van een formulering van een doelstelling
(beleidsprioriteit of anderszins) in deze ontwerpbegroting:

Tabel 2: Goed en minder goed voorbeeld van doelformulering in de begroting van Ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

 

Doelformulering

Beleidsartikel

Toelichting AR

Goed voorbeeld

In het Aanvullend Zorg- en Welzijnsakkoord (AZWA) hebben partijen onder andere afgesproken
om het stijgende arbeidsmarkttekort met 100.000 personen lager uit te laten komen
in 2028 dan in een situatie zonder maatregelen. Specifiek voor het AZWA hebben partijen
de ambitie om een potentiële arbeidsbesparing te realiseren van minimaal 40.000 personen,
als deel van het hele transitiedoel van 100.000 personen.»

4

We merken op dat om dit doel volledig smart te krijgen het van belang is dat er een
nulmeting plaats heeft tegen welke de resultaten hiervan afgezet kunnen worden.

Minder goed voorbeeld

Om het werken in zorg en welzijn aantrekkelijk te maken en te houden, werkt het demissionaire
kabinet samen met het veld verder aan het terugdringen van verzuim en het tegengaan
van agressie.

4

We missen hier een concreet doel. Wat willen de Minister van VWS en het veld bereiken
aan procentuele reductie van verzuim en geweld, en per wanneer?

Strategische evaluatieagenda (SEA)

De Minister is verantwoordelijk voor het periodiek onderzoeken van de doelmatigheid
en doeltreffendheid van het beleid dat aan zijn/haar begroting ten grondslag ligt.
De SEA laat zien welke evaluaties zijn uitgevoerd en gepland per beleidsthema. De
Kamer kan de evaluatieagenda in deze begroting beoordelen en kan de Minister aangeven
welke evaluaties met extra belangstelling worden gevolgd en welke evaluaties ontbreken
in de agenda. Wij zijn nagegaan:

a. of Minister de Kamer inzicht geeft of de evaluatieagenda financieel dekkend is;

b. of, op basis van de kennis uit eerder onderzoek, de SEA (inhoudelijke) blinde vlekken
kent;

c. Daarnaast wijzen we de Kamer op evaluaties die ons inziens van bijzonder belang zijn.

a. Afdekking van de uitgaven door evaluatieonderzoek

Uit de SEA blijkt dat voor alle begrotingsartikelen evaluaties zijn uitgevoerd of
gepland. Dat vinden we positief. De Minister maakt echter niet inzichtelijk in hoeverre
de begrotingsmiddelen met evaluaties zijn afgedekt en biedt de Kamer zo in de ontwerpbegroting
geen duidelijk beeld van de financiële afdekking en van de resterende evaluatieopgave.
Op deze wijze heeft de Tweede Kamer geen inzicht in de mate waarin geplande en uitgevoerde
evaluaties in de SEA alle uitgaven afdekken. Pas bij de opzet van de periodieke rapportage
(de zogenaamde Harbersbrief) wordt volledig inzichtelijk of alle geldstromen zijn
afgedekt.

De Minister van VWS focust in de SEA op de uitgaven met de grootste maatschappelijke
waarde. De SEA van VWS beperkt zich niet tot de begrotingsgefinancierde uitgaven,
waartoe zij verplicht zijn evaluaties te houden, maar evalueert op vrijwillige basis
ook premiegefinancierde uitgaven. Dat ook premiegefinancierde uitgaven worden meegenomen
vinden we positief.

b. Evidente blinde vlekken in de SEA

Het persoonsgebonden budget (PGB) wil de Minister van VWS nadrukkelijker/ prominenter
in de SEA opnemen. In de huidige SEA is één onderzoek naar het PGB opgenomen. We achten
meer onderzoek naar het onderwerp relevant voor de oordeelsvorming van de Kamer over
het betreffende beleidsterrein. Ook omdat er veel mensen met een van de vier soorten
PGB zorg inkopen.

c. Geplande evaluaties in de SEA die wij van bijzonder belang achten

Gegeven maatschappelijke onrust over dure geneesmiddelen en medicijntekorten (zie
ook ons rapport: Paardenmiddel of noodverband? Resultaten prijsonderhandelingen geneesmiddelen (2020) en Voorraden tegen medicijntekorten in ons Verantwoordingsonderzoek 2024), de door de Minister benoemde arbeidsmarkttekorten
in haar rapporteren over het IZA (zie ook: Verantwoordingsonderzoek 2024) en de houdbaarheid
van de Wmo in de toekomst vinden we de volgende evaluatieonderzoeken van bijzonder
belang voor de Tweede Kamer commissie Volksgezondheid Welzijn en Sport:

a. Genees-, hulpmiddelen en lichaamsmateriaal (publicatie eind 2025 – hoofdvraag: in welke mate zijn de beleidsinstrumenten t.a.v.
beschikbaarheid van geneesmiddelen, medische technologie en lichaamsmateriaal doeltreffend
en doelmatig).

b. Arbeidsmarkt en opleidingen zorg en welzijn (publicatie verwacht eind 2025 – hoofdvraag: op welke wijze kan de doeltreffendheid
en doelmatigheid van het arbeidsmarkten opleidingsbeleid worden vergroot, rekening
houdend met de rol die het Ministerie van VWS hierin kan en hoort te spelen?).

c. Maatschappelijke ondersteuning (publicatie gepland voor 2026 – via de Harbersbrief kan de Tweede Kamer begin 2026
nog invloed uitoefenen op de taakopdracht voor dit onderzoek).

Wij adviseren u bovenstaande evaluatie(s) voor uw agendering in overweging te nemen.

3. Risico’s en beheer

Wij verwachten dat in de begroting aandacht wordt besteed aan financiële risico’s
en/of beleidsrisico’s en hoe de Minister daarmee wil omgaan. In onderstaande tabel
schetsen we een aantal gesignaleerde risico’s en hoe de Minister deze aanpakt.

Tabel 3: Adressering van risico’s in de begroting van Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport

Risico-omschrijving

Bron

Aandacht in begroting ja/nee

Wijze waarop risico wordt aangepakt

Toename problematiek leefstijl en -omgeving

• RIVM

ja

VWS blijft in 2026 preventie en leefstijlprogramma’s financieren, w.o. voorlichting, educatie en het creëren van gezondere omgevingen
op plekken waar veel kinderen komen.

Gebrekkige impact van hoofdlijnenakkoorden en instrumenten gestoeld op een inspanningsverplichting.

• Algemene Rekenkamer: Zorgakkoorden
(2016)

nee

We zien dat er steeds meer akkoorden worden gesloten. De afdwingbaarheid van de daarin
gemaakte afspraken is een thema dat meer aandacht verdient.

Onvoldoende nadenken over verdeling van schaarste door onder andere personeelstekort

• Artsenfederatie KNMG

• IGJ

• Zorginstituut Nederland

nee

Het houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 (publicatie eind 2025) zal input zijn voor de SEA naar Maatschappelijke Ondersteuning.
Geschetste scenario’s vragen om bestuurlijke en politieke besluitvorming.

De stijging van zorguitgaven ten opzichte van andere overheidsuitgaven.

Uit ramingen van het RIVM1 blijkt dat als percentage van het Bruto Binnenlands Product (BBP) de zorguitgaven oplopen van 11,2%
in 2023 tot 14,6% in 2050 (zie onderstaande figuur). Hierbij is geen rekening gehouden
met stijgende personeelstekorten in de zorg.

• RIVM

Ja

De Minister van VWS zet met het integraal zorgakkoord (IZA) en het Aanvullend Zorg-
en Welzijnsakkoord (AZWA) in op gelijkwaardigere toegang tot zorg, het verminderen
van het personeelstekort en passende zorg.

X Noot

1

RIVM (2024) Volksgezondheid Toekomst Verkenning 2024

Wij vragen uw aandacht voor deze risico’s want deze kunnen uiteindelijk gevolgen hebben
voor de raming (begroting) en het bereiken van afgesproken resultaten.

Wij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is bij de begrotingsbehandeling in uw
Kamer.

Algemene Rekenkamer

drs. P.J. (Pieter) Duisenberg, president

drs. C. (Cornelis) van der Werf, secretaris