Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2026 begrotingshoofdstuk (VIII) van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Nr. 9
BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 september 2025

Het budgetrecht is één van de belangrijkste parlementaire rechten. Het begint met
het goedkeuren van begrotingswetsvoorstellen door het parlement.

Ieder jaar stuurt de Algemene Rekenkamer uw Tweede Kamer daarom aandachtspunten bij
de ontwerpbegrotingen van de ministeries ten behoeve van de begrotingsbehandeling.

Deze brief gaat in op de ontwerpbegroting 2026 (begrotingshoofdstuk VIII) van het
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.

Wij verwachten dat de Minister van OCW het parlement op inzichtelijke wijze informeert
over zijn doelen, instrumenten, uitgaven en resultaten. Daarnaast verwachten we dat
de Minister transparant is over de risico’s van zijn beleid en bedrijfsvoering. Verder
verwachten we dat hij samen met het parlement zorgt voor een ordentelijk verloop van
het begrotingsproces. Ordentelijk in de zin dat het parlement goed en overzichtelijk
geïnformeerd het budgetrecht kan uitoefenen en de rol van medewetgever goed kan invullen.
En ordentelijk in de zin dat de Minister van OCW tijdig de autorisatie krijgt om uitgaven
doen en financiële zekerheid te bieden aan (onderwijs)instellingen.

Op basis van de ontwerpbegroting OCW 2026 en van de lessen van de begroting OCW 2025
vragen we in deze begrotingsbrief aandacht voor:

1. Een ordentelijk begrotingsproces 2026, waarin kabinet en parlement hun rollen en verantwoordelijkheden
goed kunnen vervullen. Ook gezien de verkiezingen die een ordentelijk begrotingsproces
2026 onder druk kunnen zetten (Lessen begroting 2025).

2. Inzicht in beleidsmatige mutaties door intensiveringen en bezuinigingen gecombineerd
met inzicht in de gevolgen daarvan voor het realiseren van de doelen van de Minister.
Het gaat ook om de gevolgen voor onderwijsinstellingen, die tijdig zekerheid nodig
hebben over hun budget voordat het nieuwe schooljaar begint. (Geld)

3. Het belang van een duidelijke relatie tussen doelen, geld, instrumenten en resultaten
voor de democratische besluitvorming over de inzet van publiek geld en als basis voor
de verantwoording (Sturen op resultaten)

4. Transparantie over de risico’s voor het beleid en de bedrijfsvoering van de Minister
(Risico’s en beheer)

1. Lessen begroting 2025

We vragen aandacht van het parlement voor een ordentelijk begrotingsproces 2026, waarvoor
Prinsjesdag 2026 het startsein heeft gegeven. Dit is zeker in het licht van de aanstaande
Tweede Kamerverkiezingen van belang. Het zorgvuldig doorlopen van het begrotingsproces
kan net als in 2025 onder druk komen te staan met gevolgen voor de controlerende taak
van het parlement en voor onderwijsinstellingen.

Dat het begrotingsproces 2025 van de Minister van OCW niet volgens de gebruikelijke
wijze is verlopen stellen we vast aan de hand van het volgende:

• De behandeling van de ontwerpbegroting OCW 2025 heeft ruim 3 maanden langer geduurd
dan gebruikelijk. Dit kwam door een gebrek aan draagvlak in het parlement voor de
bezuinigingen van circa € 2 miljard die het kabinet wilde doorvoeren op met name het
onderwijs en de wetenschap. De Minister van OCW kreeg hierdoor pas op 8 april 2025
autorisatie van het parlement om uitgaven te doen in 2025. In de periode tot 8 april
moest de Minister van OCW terughoudend zijn met het uitvoeren van lopend beleid en
mocht hij geen nieuw beleid uitvoeren, tenzij hij het parlement expliciet om toestemming
vroeg.

• Het behandelen van de 1e suppletoire begroting OCW 2025 door het parlement is door een gebrek aan draagvlak
voor nieuwe bezuinigingen inmiddels ook met ruim 2 maanden vertraagd. Hierdoor heeft
de Minister van OCW per brief een beroep moeten doen op artikel 2.27 van de Comptabiliteitswet
om de prijsbijstelling voor het voortgezet onderwijs tijdig en rechtmatig te kunnen
uitbetalen.

• Daarnaast lopen in september 2025 verschillende behandeltrajecten naast en mogelijk
door elkaar: de 1e suppletoire begroting OCW, de september suppletoire begroting naar aanleiding van
de augustusbesluitvorming van het kabinet en de ontwerpbegroting 2026. Zo draait het
kabinet in de ontwerpbegroting OCW 2026 bezuinigingen in de 1e suppletoire begroting terug, terwijl die 1e suppletoire begroting nog niet is vastgesteld door de Eerste Kamer.

De uitloop van het begrotingsproces kan ervoor zorgen dat:

• onzekerheid ontstaat bij instellingen op afstand die afhankelijk zijn van de bekostiging
en subsidies van de Minister van OCW, omdat zij later dan gebruikelijk zekerheid krijgen
over hun budget. Het gaat met name om onderwijsinstellingen die voor de zomer zekerheid
nodig hebben om hun begroting voor het schooljaar 2025–2026 op te kunnen stellen.
In zijn brief van 12 juni 2025 aan de Tweede Kamer benadrukte de Minister van OCW
het belang van tijdige besluitvorming voor het uitbetalen van de loon- en prijsbijstelling:
«Latere uitbetaling van de prijsbijstelling zorgt voor onzekerheid, kan leiden tot
financiële problemen bij schoolbesturen of dat de middelen bij scholen niet tot besteding
leiden en daarmee op ondoelmatige wijze in reserves landen»;

• begrotingsonrechtmatigheden ontstaan als de Minister uitgaven doet die nog niet zijn
geautoriseerd door het parlement;

• het parlement lastig kan volgen welke uitgaven zijn geautoriseerd en op basis van
welke definitieve begroting de controle op het jaarverslag en de decharge van de Minister
over 2025 moet plaatsvinden.

Verder is het voor een ordentelijk begrotingsproces van belang dat het kabinet en
parlement hun rollen en verantwoordelijkheden op een passende (rolvaste) manier invullen,
waardoor duidelijk is wie welk besluit neemt en daarop aanspreekbaar is. Door intensieve
bemoeienis van de vier fractievoorzitters van de coalitiepartijen bij het opstellen
van de ontwerpbegroting en aanpassingen daarvan, is onduidelijkheid ontstaan. Onduidelijkheid
over wie (Minister en/of fractievoorzitters coalitiepartijen of Kamerleden in hun
rollen van wetgever, medewetgever en controleur van het kabinet) precies aanspreekbaar
is op de begroting, de uitvoering daarvan en de verantwoording hierover straks in
het jaarverslag 2025.

In onderstaand figuur laten we zien dat het begrotingsproces 2025 niet ordentelijk
is verlopen in vergelijking met het reguliere begrotingsproces. In de bijlage bij
deze brief geven we een beschrijving van het verloop van het begrotingsproces 2025.

2. Geld

De ontwerpbegrotingen moeten de Kamer inzicht bieden in de beleidsvoornemens van het
kabinet en de daarmee gemoeide uitgaven en ontvangsten. We stellen vast dat de Minister
van OCW beleidsmatige mutaties (intensiveringen en bezuinigingen) transparant verwerkt
in zijn ontwerpbegroting OCW 2026. Daarnaast stellen we net als voor de ontwerpbegroting
OCW 2025 en aanpassingen daarvan vast dat de Minister in zijn ontwerpbegroting niet
consequent aangeeft wat de gevolgen zijn van beleidsmatige mutaties voor het realiseren
van zijn doelen en voor zijn bedrijfsvoering. Dat gold bijvoorbeeld voor de bezuinigingen
op hoger onderwijs en wetenschap, zoals we vaststelden in onze brief met aandachtspunten
bij de ontwerpbegroting OCW 2025.

Op basis van de ontwerpbegroting 2026 lijkt er relatief weinig veranderd te zijn ten
opzichte van de vastgestelde begroting 2025. Zo zijn de totale begrote uitgaven voor
2026 in de ontwerpbegroting 2026 € 57,0 miljard en waren de begrote uitgaven voor
2026 in de vastgestelde begroting 2025 € 56,9 miljard: een verschil van + € 0,1 miljard.
Wanneer we de begrote uitgaven 2026 in de ontwerpbegroting 2026 (€ 57,0 miljard) vergelijken
met de begrote uitgaven 2026 in de ontwerpbegroting 2025 (€ 56,1 miljard) zien we
een groter verschil: € 0,9 miljard. Dat komt door de beleidsmatige mutaties die het
kabinet samen met de Tweede Kamer heeft doorgevoerd in de vastgestelde begroting OCW
2025. Het gaat dan met name om het amendement 141 Bontenbal c.s. (+ € 352 miljoen)
en de bijbehorende dekking (– € 82 miljoen), en het amendement 147 van Eerdmans c.s.
(+ € 25 miljoen). Met deze amendementen werd een aantal voorgenomen bezuinigingen
uit het Hoofdlijnenakkoord waaronder de langstudeermaatregel (€ 282 miljoen), de Maatschappelijke
Diensttijd (€ 130 miljoen) en het Fonds Onderzoek en Wetenschap (deels) teruggedraaid.

Het is daarom van belang om bij het behandelen van de ontwerpbegroting OCW 2026 kennis
te nemen van de wijzigingen die het kabinet ondertussen mede op basis van amendementen
en moties van de Tweede Kamer heeft doorgevoerd in de ontwerpbegroting 2025 en aanpassingen
daarvan in de nog niet geautoriseerde 1e suppletoire begroting. Zo staat in de 1e suppletoire begroting nog een bezuiniging op de Onderwijskansenregeling opgenomen
oplopend tot € 177 miljoen per jaar, die in de ontwerpbegroting 2026 wordt teruggedraaid.

Hieronder lichten we een aantal grote mutaties uit en geven aan welke toelichting
de Minister daarbij geeft in zijn begroting 2026.

Tabel 1: Grote mutaties begrote uitgaven 2026 in de ontwerpbegroting 2026 ten opzichte
van de begrote uitgaven 2026 in de begroting 2025

Artikel

Maatregel

Mutatie

(x miljoen euro)

Toelichting op mutatie door Minister

3, 6 en 16 (Begroting 2026)

Nationaal Groeifonds overhevelingen

+ 98

Er zijn middelen uit het Nationaal Groeifonds via de Aanvullende Post aan de OCW-begroting
toegevoegd voor de reeds lopende projecten Ontwikkelkracht, NPuls en Biotech Booster.
(Ontwerpbegroting 2026) Het Ministerie van OCW geeft aan dat het na kasschuif om een
bedrag van + € 77 miljoen gaat voor 2026.

91, 95 (Begroting 2026)

Correctie door alternatieve invulling taakstelling apparaatskosten

+ 38

Deze mutatie betreft een correctie € 38,2 miljoen op de eerdere ingeboekte bezuiniging
op de apparaatskosten van het Ministerie van OCW van in totaal € 108,5 miljoen. Op
de apparaatskosten wordt € 38,2 miljoen minder bezuinigd. De dekking hiervan komt
uit het niet volledig uitkeren van de loon- en prijsbijstelling. Zie toelichting onder
deze tabel. (Voorjaarsnota/1e sup 2025/ontwerpbegroting 2026).

Diverse (Begroting 2026)

Intensivering DUO

+ 25

Om ICT-achterstanden weg te werken, te voldoen aan nieuwe wet- en regelgeving (cyberbeveiliging)
en gestegen kosten op het apparaat te compenseren. (Voorjaarsnota/1e sup 2025).

Ook voor de mutaties in bovenstaande tabel geldt dat het van belang is om kennis te
nemen van de begroting 2025 en aanpassingen daarvan. We nemen als voorbeeld de mutatie
van + € 38 miljoen voor de uitgaven aan apparaatskosten van het Ministerie van OCW.
Deze is het gevolg van opeenvolgende wijzigingen van de ontwerpbegroting 2025. Op
basis van het hoofdlijnenakkoord van het kabinet-Schoof was in de ontwerpbegroting
2025 een bezuiniging opgenomen van € 86,2 miljoen structureel op de apparaatsuitgaven
van het Ministerie van OCW, waarbij de uitvoering nadrukkelijk was uitgezonderd. Via
het amendement Bontenbal is dit verhoogd tot € 108,5 miljoen om het terugdraaien van
voorgenomen bezuinigingen op onderwijs deels op te kunnen vangen. Van de € 108,5 miljoen
wordt volgens de ontwerpbegroting 2026 daadwerkelijk € 51,9 miljoen bezuinigd op de
apparaatskosten van het Ministerie van OCW. Via een efficiencytaakstelling op zelfstandige
bestuursorganen en agentschappen, waaronder DUO, wordt € 18,4 miljoen bezuinigd. De
resterende € 38,2 miljoen aan bezuinigingen op de apparaatskosten wordt op een alternatieve
manier ingevuld, onder andere door het niet volledig uitbetalen van de loon- en prijsbijstelling.

De Minister van OCW geeft in zijn ontwerpbegroting 2026 aan dat DUO op basis van het
hoofdlijnenakkoord een taakstelling krijgt oplopend tot € 10,8 miljoen in 2030. Daarnaast
is een structurele additionele taakstelling opgelegd van € 3,8 miljoen per 2025, wat
de totale taakstelling op structureel € 14,6 miljoen brengt. Deze taakstelling wordt
niet zichtbaar in het overzicht van baten en lasten van DUO in de begroting agentschappen.
Dat komt omdat DUO ook extra middelen krijgt voor het uitvoeren van taken en het oplossen
van knelpunten, zoals de + € 25 miljoen in tabel 1 voor onder andere het wegwerken
van ICT-achterstanden. De Minister geeft in zijn begroting niet aan wat de gevolgen
zijn van de opgelegde structurele taakstelling bij DUO.

3. Sturen op Resultaten

We stellen vast dat de Minister van OCW zijn beleidsagenda in de ontwerpbegroting
2026 compacter en overzichtelijker heeft gemaakt. Hetzelfde geldt voor zijn Strategische
Evaluatie Agenda en de uitwerking daarvan in bijlage 3. De Minister kan de informatiewaarde
van zijn begroting verder versterken door concrete doelen en uitgaven op te nemen
in zijn beleidsagenda en concrete doelen op te nemen in zijn beleidsartikelen. Daarmee
zorgt de Minister voor een duidelijkere koppeling tussen zijn beleidsagenda en beleidsartikelen.
Verder ondersteunt het opnemen van uitgaven in zijn beleidsagenda het inzicht van
de Tweede Kamer in het afdekken van begrotingsmiddelen met evaluaties.

Informatiewaarde begroting

In voorgaande brieven bij de ontwerpbegroting OCW hebben we vastgesteld dat de Minister
van OCW niet of nauwelijks concrete doelstellingen formuleert. Daardoor kan de Minister
niet vaststellen of hij zijn doelstellingen bereikt en of zijn uitgaven doelmatig
zijn besteed. Op basis van ons verantwoordingsonderzoek 2024 heeft de Minister van
OCW aan ons en aan de Tweede Kamer toegezegd zijn begroting 2026 op dit punt te gaan
verbeteren.

In zijn ontwerpbegroting 2026 beschrijft de Minister van OCW zijn beleidsprioriteiten
en onderdelen daarvan («sub thema’s») op een vergelijkbare manier. Zo gaat hij in
op zijn doelen (op hoofdlijnen) en voornaamste maatregelen om die doelen te bereiken.
Hierdoor heeft de Minister zijn beleidsagenda compacter en overzichtelijker gemaakt
in vergelijking met zijn begroting 2025. De Minister formuleert zijn beleidsprioriteiten
en sub thema’s voor het onderwijs sector-overstijgend. Zo heeft de beleidsprioriteit
«Een sterke basis en hoge kwaliteit» een sub-thema’s «Digitalisering en innovatie».
Daardoor is de beleidsagenda nog niet altijd makkelijk te koppelen aan de beleidsartikelen,
die meer sector-gebonden zijn (bijvoorbeeld primair onderwijs).

De Minister kan de informatiewaarde van zijn begroting versterken door op hoofdlijnen
concrete doelen en uitgaven voor zijn beleidsprioriteiten en sub thema’s op te nemen.
Verder zou de informatiewaarde toenemen als de Minister ook concrete doelen opneemt
in zijn beleidsartikelen. Op die manier maakt hij het voor Tweede Kamerleden duidelijk
welke resultaten zij van hem mogen verwachten over 2026 gegeven de uitgaven waarvoor
ze hem autoriseren.

Waar de samenhang tussen doelen, instrumenten, geld en resultaten nog duidelijker
kan in zijn ontwerpbegroting, daar geeft de Minister van OCW deze samenhang wel weer
in de nieuwe opzet van zijn website www.ocwincijfers.nl. Hier verwijst de Minister ook naar in zijn ontwerpbegroting 2026. Hij doet dat door
een verdieping te geven op zijn beleidsagenda en per sub thema (bijvoorbeeld «Samenwerking
en profilering in de wetenschap») in te gaan op onder andere de beleidsinstrumenten
en het budget dat hij inzet, de relatie met beleidsartikelen en beleidsindicatoren,
de onderzoeken en monitors die hij gebruikt en de informatie die hij aan het parlement
beschikbaar heeft gesteld. De nieuwe opzet van de ontwerpbegroting (beleidsagenda
en beleidsartikelen) en van de website www.ocwincijfers.nl legt een goede basis voor het verder versterken en ondersteunen van het budgetrecht
van de Tweede Kamer. Hierbij is het van belang dat de informatiewaarde van de ontwerpbegroting
OCW voldoende is voor het parlement om hierover besluiten te kunnen nemen. De website
www.ocwincijfers.nl zou daarbij verdieping moeten geven, maar niet noodzakelijk moeten zijn voor het
parlement om inzicht te krijgen in de samenhang tussen doelen, maatregelen, budget
en resultaten.

Verder constateren we dat de Minister van OCW in zijn ontwerpbegroting opneemt aan
welke duurzame ontwikkelingsdoelen (sdg’s) hij met zijn beleid wil bijdragen, zonder
dat hij specifiek maakt met welk beleid hij bijdraagt aan welke specifieke duurzame
ontwikkelingsdoelen. Ook maakt hij geen verwijzing naar de indicatoren uit de Monitor
Brede Welvaart. Hierdoor blijven de Monitor Brede Welvaart en de duurzame ontwikkelingsdoelen
los staan van de monitoringssystematiek van de Minister van OCW, zoals hij deze heeft
uitgewerkt op de website www.ocwincijfers.nl. We denken dat dit een gemiste kans is voor de Minister om concrete doelstellingen
en indicatoren te hanteren die aansluiten bij of aanvullend zijn op de Monitor Brede
Welvaart. Ook voor de Tweede Kamer blijven zo twee verschillende systemen van monitoring
met verschillende uitkomsten naast elkaar bestaan.

Strategische evaluatieagenda (SEA)

De Minister van OCW is verantwoordelijk voor het periodiek onderzoeken van de doelmatigheid
en doeltreffendheid van het beleid dat aan zijn/haar begroting ten grondslag ligt.
De SEA laat zien welke evaluaties zijn uitgevoerd en gepland per beleidsthema. De
Kamer kan de evaluatieagenda in deze begroting beoordelen en kan de Minister aangeven
welke evaluaties met extra belangstelling worden gevolgd en welke evaluaties ontbreken
in de agenda. Wij zijn nagegaan:

• of Minister de Kamer inzicht geeft of de evaluatieagenda financieel dekkend is;

• of, op basis van de kennis uit eerder onderzoek, de SEA (inhoudelijke) blinde vlekken
kent.

• Daarnaast wijzen we de Kamer op evaluaties die ons inziens van bijzonder belang zijn.

Afdekking van de beleidsartikelen en uitgaven door evaluatieonderzoek

De Minister van OCW heeft net als zijn beleidsagenda de beschrijving van zijn Strategische
Evaluatie Agenda in de ontwerpbegroting 2026 sterk aangepast ten opzichte van de ontwerpbegroting
2025. De Minister structureert de SEA in strategische thema’s, zoals «Kwaliteit funderend
onderwijs». Per thema geeft hij de hoofddoelen van zijn beleid en de daaraan gerelateerde
kennisbehoefte duidelijk aan. In bijlage 3 van zijn ontwerpbegroting 2026 werkt hij
de SEA per strategisch thema uit en geeft hij onder andere aan op welke beleidsartikelen
het onderzoek zich richt.

Voor de SEA geldt net als de beleidsagenda dat de gekozen structuur gericht is op
sector-overstijgende thema’s. Daarmee is ook de SEA niet altijd makkelijk te koppelen
aan de beleidsartikelen, die meer sector-gebonden zijn.

Op basis van de SEA en de uitwerking daarvan in bijlage 3 stellen we vast dat voor
alle begrotingsartikelen evaluaties en monitors zijn uitgevoerd, gepland of lopen.
Waar dit niet het geval is – beleidsartikel 8 (Internationaal beleid) – worden de
taken en het budget meegenomen in evaluaties van andere thema’s en beleidsartikelen.

We stellen op basis van de beleidsagenda, SEA en bijlage 3 vast dat de Minister de
Kamer nog geen duidelijk beeld geeft van de afdekking van de financiële middelen met
evaluaties en welke evaluatieopgave er voor de komende periode nog ligt. De Tweede
Kamer zou dus per evaluatie en monitor moeten nagaan in hoeverre de belangrijkste
uitgaven van de Minister worden betrokken in de onderzoeksopzet. En dat is een lastige
opgave omdat de SEA van de Minister van OCW meer dan 200 evaluatie- en monitoronderzoeken
omvat.

Uit verschillende evaluaties – uitgevoerd in opdracht van de Minister – blijkt dat
het moeilijk is om uitspraken te doen over doelmatigheid en doeltreffendheid omdat
de Minister vooraf geen concrete doelen heeft gesteld. De Minister kan op basis van
zijn evaluaties het parlement dan ook nog niet of nauwelijks informeren over de doelmatigheid
en doeltreffendheid van zijn beleid. De nieuwe opzet van zijn beleidsagenda en SEA
geeft de Minister een goede basis voor het formuleren van concrete doelen en voor
het opzetten van monitors en onderzoeken die het realiseren van deze doelen in kaart
moeten brengen.

Geplande evaluaties die wij van bijzonder belang achten

Gelet op ons onderzoek, actuele ontwikkelingen en financieel belang, willen we de
Tweede Kamer wijzen op een aantal evaluatieonderzoeken uit de SEA die wij van bijzonder
belang vinden en die naar verwachting eind 2025 dan wel 2026 gereed zijn:

•
Effectonderzoek subsidieregeling verbetering basisvaardigheden (thema Kwaliteit Funderend Onderwijs)

Vorig jaar constateerden we in ons verantwoordingsonderzoek dat de Staatssecretaris
nog geen zicht had op de effectiviteit van de subsidieregeling verbetering basisvaardigheden.
We verwachtten dat het effectonderzoek van het Cultureel Planbureau dit inzicht waarschijnlijk
zou geven. Ook benadrukten we het belang ervan, omdat ander monitoringsonderzoek vooral
gebaseerd is op zelfrapportage door scholen. Afronding van het effectonderzoek staat
gepland voor eind 2025.

•
Jaarlijkse doelstellingenmonitor passend onderwijs 2021–2027 (thema Toegankelijkheid Funderend Onderwijs)

De doelstellingenmonitor meet de opbrengsten van passend onderwijs. We volgen dit
onderwerp al jaren, vanwege de knelpunten die wij constateerden in onze onderzoeken
naar passend onderwijs uit 2013 en 2017. In het verantwoordingsonderzoek 2024 constateerden
we een onvolkomenheid in het M&O-beleid voor de bekostiging van het speciaal onderwijs.
We onderzoeken deze onvolkomenheid in het aankomende verantwoordingsonderzoek. De
eerstvolgende meting van de doelstellingenmonitor passend onderwijs komt in 2026 beschikbaar.

•
Evaluatie Kwaliteitsafspraken mbo 2023–2027 (thema Kwaliteit Vervolgonderwijs)

In een reactie op ons Verantwoordingsonderzoek 2024 zegde de Minister toe om eind
2025 de Werkagenda en Stagepact MBO tussentijds te gaan evalueren en op basis daarvan
te bepalen of hij afspraken met mbo-instellingen moet aanscherpen. In de begroting
2026 staat deze tussentijdse evaluatie opgenomen. De evaluatie moet inzicht geven
in de doelmatigheid en doeltreffendheid van het instrument kwaliteitsgelden en kwaliteitsafspraken.
We zijn benieuwd of de Minister onze aanbevelingen uit het onderzoek naar gelijke
kansen in het mbo uit 2024 gaat oppakken.

•
Periodieke rapportage Onderzoek en wetenschap (thema Onderzoek en Wetenschap)

In de begroting 2025 stond voor 2026 een periodieke rapportage gepland over artikel 16
(onderzoek en wetenschap). De afronding staat nu gepland in 2027. De periodieke rapportage
moet inzicht bieden in de doeltreffend- en doelmatigheid van het gevoerde onderzoeks-
en wetenschapsbeleid. Dit onderzoek is mogelijk interessant voor het leren van lessen
voor de komende periode, waarin het kabinet bezuinigt op onderzoek en wetenschap en
tegelijkertijd de doelen niet heeft bijgesteld.

Wij adviseren u deze evaluaties voor uw agendering in overweging te nemen.

4. Risico’s en beheer

We vinden het van belang dat de Minister van OCW in zijn begroting het parlement informeert
over relevante risico’s voor het realiseren van zijn beleidsdoelen en voor zijn bedrijfsvoering.
Hierbij verwachten we dat hij daarbij breder kijkt dan alleen zijn eigen departement,
omdat de Minister immers afhankelijk is van derden voor het realiseren van zijn doelen.
Het gaat dan met name om onderwijsinstellingen, culturele instellingen en media. Door
transparant te zijn over relevante risico’s in zijn begroting, biedt de Minister het
parlement inzicht dat meegenomen kan worden in zowel het behandelen en aanpassen van
de begroting als bij het beoordelen van voortgangs- en verantwoordingsinformatie van
de Minister. In onderstaande tabel schetsen we een aantal gesignaleerde risico’s en
hoe de Minister deze aanpakt.

Tabel 2: Adressering van risico’s in de begroting van Ministerie van OCW

Risico-omschrijving

Aandacht in begroting ja/nee

Wijze waarop Minister risico aanpakt

Opgelegde bezuinigingen landelijke publieke omroep (€ 100 mln.) gaan eerder in dan
hervorming landelijke omroepbestel. Dit levert risico’s voor doelmatigheid.

Ja

Minister geeft geen beheersmaatregelen hiervoor aan.

Door bezuinigingen apparaatskosten Ministerie van OCW (€ 108,5 miljoen) zijn keuzen
nodig over achterwege laten van taken en zuiniger en efficiënter werken, waarmee ook
het aantal ambtenaren vermindert. Het Ministerie van OCW beperkt haar rol waar mogelijk
tot de kern, waardoor bijvoorbeeld minder ruimte is om thema’s aan te jagen of te
stimuleren. Dit heeft mogelijke gevolgen voor realiseren van doelstellingen en of
bedrijfsvoering.

Ja

Minister noemt noodzaak voor scherpe keuzes, maar geeft nog niet aan welke keuzen
hij specifiek overweegt en wat mogelijke gevolgen zijn voor realiseren van concrete
doelstellingen en bedrijfsvoering. Circa helft van bezuinigingen realiseert Minister
via bezuinigingen op andere instellingen of beleidsartikelen. Zoals een efficiency
taakstelling van € 18,4 mln. op zbo’s en agentschappen (o.a. DUO) zonder duidelijk
te maken wat gevolgen hiervan zijn. Daarnaast betreft het € 38 mln. via o.a. niet
uitbetalen prijsbijstelling aan onderwijsinstellingen. Minister gaat niet in op gevolgen
(minder geld) voor deze onderwijsinstellingen.

Bevolkingskrimp in bepaalde regio’s leidt tot risico’s voor toegankelijkheid en kwaliteit
onderwijs

Ja

Minister stelt extra middelen beschikbaar voor onderwijsinstellingen in krimpgebieden

Bezuinigingen hoger onderwijs en wetenschap kunnen negatieve gevolgen hebben voor
financiële positie onderwijsinstellingen, werkdruk en daarmee voor kwaliteit van onderwijs
en wetenschap

Deels

Minister benoemt bezuinigingen, maar gaat niet in op mogelijke gevolgen voor realiseren
van zijn doelstellingen (verlagen werkdruk, stimuleren van ongebonden onderzoek) en
voor financiële positie van universiteiten.

Risico’s voor bedrijfsvoering van Minister, zoals gevolgen van bezuinigingen op apparaatsuitgaven
en rechtmatigheid van verplichtingen. In 2024 bleef Minister net binnen tolerantiegrens van rechtmatigheid van zijn verplichtingen. Zonder (extra)
beheersmaatregelen bestaat risico dat Minister in 2025 deze tolerantiegrens overschrijft

Nee

Minister gaat niet in op relevante risico’s voor zijn bedrijfsvoering en wat hij doet om deze risico’s te beheersen

Wij vragen uw aandacht voor deze risico’s want deze kunnen uiteindelijk gevolgen hebben
voor de raming (begroting) en het bereiken van afgesproken resultaten. De informatiewaarde
van de ontwerpbegroting voor uw Kamer neemt toe als de Minister van OCW actief en
consequent de meest relevante risico’s opneemt. Op basis daarvan kan hij het gesprek
aangaan met uw Kamer. Inmiddels heeft het Ministerie van OCW een nieuwe werkwijze
als het gaat om risicomanagement die een goede basis hiervoor kan leveren.

Wij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is bij de begrotingsbehandeling in uw
Kamer.

Algemene Rekenkamer

drs. P.J. (Pieter) Duisenberg, president

drs. C. (Cornelis) van der Werf, secretaris

BIJLAGE: TOELICHTING OP VERLOOP BEGROTINGSPROCES OCW 2025

Vaststellen van de ontwerpbegroting OCW 2025

In het hoofdlijnenakkoord kwamen de coalitiepartijen PVV, VVD, NSC en BBB op 16 mei
2024 onder andere overeen om € 2 miljard te gaan bezuinigen op het hoger onderwijs
en de wetenschap. Het Kabinet-Schoof werkte deze bezuinigingen op 13 september 2024
uit in het regeringsprogramma en vervolgens op 17 september 2024 in de ontwerpbegroting
van de Minister van OCW voor 2025. In het parlement bleek vervolgens onvoldoende draagvlak
voor de voorgestelde bezuinigingen op onderwijs en wetenschap. Hierdoor moesten de
vier fractievoorzitters van de coalitiepartijen onderhandelen met de overige fracties
in de Tweede Kamer om akkoord te krijgen voor de begroting OCW 2025 en daarmee autorisatie
voor de Minister van OCW voor het doen van uitgaven. De onderhandelingen leidden ertoe
dat de vier fractievoorzitters een deel van de voorgenomen bezuinigingen besloten
te verminderen. De dekking hiervoor vonden zij onder andere in bezuinigingen op de
begroting VWS 2025. De Tweede Kamer ging op 12 december 2024 akkoord met de aangepaste
ontwerpbegroting. Door het gebrek aan draagvlak duurde het behandelen en vaststellen
van de ontwerpbegroting door de Eerste Kamer drie maanden langer dan gebruikelijk.
Waar begrotingen idealiter voor 1 januari worden vastgesteld, stelde de Eerste Kamer
de begroting OCW 2025 pas op 8 april 2025 definitief vast.

Vaststellen van de 1e suppletoire begroting OCW 2025

Conform het reguliere tijdpad, maar slechts twee weken na het vaststellen van de ontwerpbegroting
diende het kabinet op 23 april 2025 de Voorjaarsnota en 1e suppletoire begroting OCW 2025 bij de Tweede Kamer in. Hierin kwam het kabinet met
voorstellen voor nieuwe intensiveringen en ombuigingen, die waren opgesteld door de
fractievoorzitters van de vier coalitiepartijen. Zo stond in de Voorjaarsnota 2025
als bezuinigingsmaatregel dat over de gehele Rijksbegroting 50% van de prijsbijstelling
voor niet zou worden uitbetaald. Dit zou ook gelden voor onderwijsinstellingen. Voor
het primair onderwijs, de studiefinanciering en de mediabekostiging is het uitbetalen
van de prijsbijstelling echter verplicht. En om te voorkomen dat het primair en voortgezet
onderwijs qua financiering te veel uit elkaar zouden gaan lopen had de Minister van
OCW in de Voorjaarsnota en 1e suppletoire begroting opgenomen dat ook voor het voortgezet onderwijs de prijsbijstelling
volledig uitbetaald zou worden.

Voor onderwijsinstellingen is het van belang om tijdig duidelijkheid te hebben over
de middelen die zij van de Minister van OCW krijgen om hun eigen begroting voor het
nieuwe schooljaar op te kunnen stellen. Die duidelijkheid krijgen ze doorgaans medio
juni van elk jaar via een beschikking. Dit jaar was er medio juni nog geen besluit
genomen door de Eerste en Tweede Kamer over de Voorjaarsnota en 1e suppletoire begroting. Daarom stuurde de Minister van OCW op 12 juni 2025 een brief
aan de Tweede Kamer, waarin hij het belang van tijdige besluitvorming benadrukte voor
het uitbetalen van de loon- en prijsbijstelling: «Latere uitbetaling van de prijsbijstelling zorgt voor onzekerheid, kan leiden tot
financiële problemen bij schoolbesturen of dat de middelen bij scholen niet tot besteding
leiden en daarmee op ondoelmatige wijze in reserves landen». Hij deed een beroep op artikel 2.27, tweede lid van de Comptabiliteitswet 2016 om
voortgezet onderwijsinstellingen zekerheid te geven dat ze de prijsbijstelling tijdig
zouden ontvangen voor het schooljaar 2025–2026. De Vaste Kamercommissie OCW van de
Tweede Kamer was van mening dat het proces rondom het beroep op artikel 2.27, tweede
lid, CW onzorgvuldig was verlopen en liet dit de Minister op 24 juni 2025 per brief
weten. Zij refereerde hierbij aan het al maanden bekende behandelschema van de Voorjaarsnota
en bijbehorende 1e suppletoire begrotingswetten en de gewoonte dat de Kamer «al sinds jaar en dag in
de laatste week voor het zomerreces over deze begrotingswetten stemt». Uiteindelijk
gaven de Tweede Kamer en Eerste Kamer bij brief (24 juni respectievelijk 30 juni)
toestemming aan de Minister van OCW om de prijsbijstelling volledig uit te betalen
aan instellingen in het voortgezet onderwijs. Op 3 juli 2025 ging de Tweede Kamer
akkoord met de 1e suppletoire begroting. Bij het schrijven van onze brief was de 1e suppletoire begroting OCW nog in behandeling bij de Eerste Kamer.

Het afschaffen van de Onderwijskansenregeling (oplopend tot € 177 miljoen per jaar)
was een van de andere maatregelen die de fractievoorzitters van de vier coalitiepartijen
waren overeengekomen en het kabinet had opgenomen in de Voorjaarsnota 2025. De Tweede
Kamer nam een motie (Rooderkerk c.s.) aan waarin het kabinet werd gevraagd om het
afschaffen van de Onderwijskansenregeling te heroverwegen. Het kabinet bij monde van
de Minister van Financiën en van de Minister van OCW zegde toe hier in de augustusbesluitvorming
over de ontwerpbegrotingen 2026 en de september suppletoire begroting 2025 op terug
te komen. Inmiddels heeft het kabinet besloten om het afschaffen van de Onderwijskansenregeling
terug te draaien en heeft dit verwerkt in de ontwerpbegroting OCW 2026 en de september
suppletoire begroting. Dit terwijl de 1e suppletoire begroting OCW, waarin het afschaffen van de Onderwijskansenregeling is
verwerkt, nog in behandeling is bij de Eerste Kamer. Dit zorgt ervoor dat in de ontwerpbegroting
OCW 2026 en de september suppletoire begroting een maatregel is teruggedraaid, die
nog wel staat opgenomen in de 1e suppletoire begroting die nog niet is vastgesteld.