Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2026 begrotingshoofdstuk VI van het ministerie van Justitie en Veiligheid

Nr. 10
BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 september 2025

Het budgetrecht is één van de belangrijkste parlementaire rechten. Het begint met
het vooraf goedkeuren van begrotingswetsvoorstellen door het parlement. Ieder jaar
stuurt de Algemene Rekenkamer de Tweede Kamer aandachtspunten bij de ontwerpbegrotingen
van de ministeries ten behoeve van de begrotingsbehandeling.

Dechargevoorwaarden motie Mutluer c.s.

Het kabinet legt na afloop van het jaar verantwoording af over het gevoerde beleid
en bereikte resultaten. Het budgetrecht eindigt jaarlijks met de controle door het
parlement van de jaarverslagen en de dechargeverlening. Uw Kamer heeft in juni 2025
– bij motie van het lid Mutluer c.s. (Kamerstuk 36 600 VI, nr. 153) – 5 voorwaarden verbonden aan de dechargeverlening voor de jaarverantwoording 2024
van het Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV). Staatsrechtelijk is dit een
noviteit. Deze voorwaarden hebben betrekking op het concretiseren van een aantal zaken
die aan het licht kwamen naar aanleiding van ons verantwoordingsonderzoek bij JenV
over 2025. Zoals hoe fouten bij het verkeerd vermelden van namen van veroordeelden
worden hersteld en voorkomen. Uw Kamer verwacht dat deze voorwaarden «bij de begroting
voor 2026 concreet worden uitgewerkt». Deze hebben wij in de ontwerpbegroting 2026
nog niet aangetroffen. We nemen aan dat deze uitwerking later dit jaar komt, doch
tijdig voor de begrotingsbehandeling.

Deze brief gaat in op de ontwerpbegroting 2026 (begrotingshoofdstuk VI) van het Ministerie
van JenV. De onderwerpen in deze begrotingsbrief zijn:

1. Geld

2. Sturen op resultaten

3. Risico’s en beheer

Wij verwachten dat de Minister de Kamer op inzichtelijke wijze informeert over deze
onderwerpen.

1. Geld

De ontwerpbegrotingen moeten de Kamer inzicht bieden in de beleidsvoornemens van het
kabinet en de daarmee gemoeide uitgaven en ontvangsten.

De begrote uitgaven voor 2026 zijn € 18,596 miljard. In de ontwerpbegroting 2025 was
de stand voor 2026 € 18,353 miljard. Het verschil bedraagt dus + € 243 miljoen. Hieronder
lichten we een aantal grote beleidsmatige mutaties uit en geven aan welke toelichting
de Minister daarbij geeft in zijn begroting.

Tabel 1: Grote beleidsmatige mutaties ontwerpbegroting 2026 ten opzichte van begroting
2025

Artikel

Maatregel

Mutatie

(x miljoenen euro)

% mutatie t.o.v. beleidsartikel

Toelichting op mutatie door Minister

31

Middelen politie en de veiligheidsketen

75,0

0,91%

Het kabinet heeft extra middelen ter beschikking gesteld voor de Politie en de veiligheidsketen
ter versterking van de nationale veiligheid

32, 34

Aanpak problematische schulden

17,8

Mutaties zijn verspreid over meerdere artikelen

Het kabinet heeft extra middelen ter beschikking gesteld om problematische schulden
aan te pakken

32, 92

Sociale advocatuur

15,0

Mutaties zijn verspreid over meerdere artikelen

Het kabinet heeft extra middelen ter beschikking gesteld om de sociale advocatuur
te versterken. Het betreft € 30 miljoen vanaf 2027. In 2026 wordt € 15 miljoen vrijgemaakt
binnen de middelen bij de raad voor rechtsbijstand

34

Vervroegde invrijheidstelling en zelfmelders

25,0

0,5%

Het kabinet heeft bij Voorjaarsnota uitwerking gegeven aan het amendement van het
lid Sneller. Er zijn extra middelen ter beschikking gesteld voor het gevangeniswezen
om vervroegde invrijheidstelling te voorkomen en aantal zelfmelders terug te dringen

36, 91, 92

Versterking weerbaarheid Nederlandse bevolking

25,0

Mutaties zijn verspreid over meerdere artikelen

Het kabinet heeft bij Voorjaarsnota middelen ter beschikking gesteld om de maatschappelijke weerbaarheid te vergroten

2. Sturen op Resultaten

Doelen

In de Staat van de Rijksverantwoording 2024 deden wij de aanbeveling om een aantal
specifieke en meetbare hoofddoelen van het kabinetsbeleid voor de lange en korte termijn
te kiezen (zoals stikstofreductie, woningen, vestigingsklimaat, migratie) en deze
op te nemen in de beleidsagenda in de begroting. In het jaarverslag kunnen vervolgens
de concrete resultaten van het beleid in relatie tot het doel worden gemeld. Op deze
wijze kunnen doelen en resultaten beter worden gevolgd.

We stellen vast dat voor de in de beleidsagenda aangegeven beleidsprioriteiten geen
concrete doelen zijn geformuleerd. Als voorbeeld noemen we de doelstelling: «Een doeltreffend
en doelmatig rechtsstelsel» van beleidsartikel 32 Rechtspleging en rechtsbijstand.
Zie ook onze brief van 24 september 2024 met aandachtspunten bij de ontwerpbegroting
2025.

Wij hebben in deze ontwerpbegroting 2026 1 verwijzing naar doelstellingen rondom brede
welvaart gevonden, maar de Minister maakt niet concreet of hij zich committeert aan
deze Brede Welvaartsdoelen. Bij het voornemen het vertrouwen in de rechtstaat te willen
herstellen, benoemt de Minister dat het vertrouwen in instituties, waaronder de rechterlijke
macht, van invloed is op de brede welvaart.

Strategische evaluatieagenda (SEA)

De Minister is verantwoordelijk voor het periodiek onderzoeken van de doelmatigheid
en doeltreffendheid van het beleid dat aan zijn begroting ten grondslag ligt. De SEA
laat zien welke evaluaties zijn uitgevoerd en gepland per beleidsthema. De Kamer kan
de evaluatieagenda in deze begroting beoordelen en kan de Minister aangeven welke
evaluaties met extra belangstelling worden gevolgd en welke evaluaties ontbreken in
de agenda. Wij zijn nagegaan:

a. of Minister de Kamer inzicht geeft of de evaluatieagenda financieel dekkend is;

b. of, op basis van de kennis uit eerder onderzoek, de SEA (inhoudelijke) blinde vlekken
kent

c. Daarnaast wijzen we de Kamer op evaluaties die ons inziens van bijzonder belang zijn.

a. Afdekking van de uitgaven door evaluatieonderzoek

Uit de SEA blijkt dat niet voor alle begrotingsartikelen evaluaties zijn uitgevoerd
of gepland. Voor de sub-artikelen 33.1, 33.4 en 36.3 staan in de ontwerpbegroting
2026 geen beleidsevaluaties of ander onderzoek gepland. Deze artikelen betreffen onder
meer de apparaatskosten van het Openbaar Ministerie en de Onderzoeksraad voor Veiligheid
(OVV). Aangezien de OVV een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) is, geldt hier wel een
evaluatieverplichting op grond van artikel 39 van de Kaderwet ZBO’s. We merken op
dat deze vijfjaarlijkse evaluatie naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van ZBO’s
geen onderdeel van de SEA is.

De Minister maakt daarnaast niet inzichtelijk in hoeverre begrotingsmiddelen met evaluaties
zijn afgedekt. De Kamer krijgt daardoor geen duidelijk beeld van de mate van financiële
afdekking en van de resterende evaluatieopgave. Pas bij de opzet van de periodieke
rapportage (de zogenaamde Harbersbrief) wordt volledig inzichtelijk of alle geldstromen
zijn afgedekt.

b. Evidente blinde vlekken in de SEA; Regiefunctie in de strafrechtketen

Voorts is het onderwerp «De regiefunctie in de strafrechtketen» niet geagendeerd voor
evaluatieonderzoek (zie ook onze brief van 24 september 2024 met aandachtspunten bij
de ontwerpbegroting 2025). Het gebrek aan regie is onverminderd actueel, zo bleek
uit ons verantwoordingsonderzoek JenV 2024. Het lukt organisaties in de strafrechtketen
niet goed om samen te werken. Lange doorlooptijden zijn hier het gevolg van. De strafrechtketen
heeft bijvoorbeeld als doel dat 80% van de zaken met jeugdige verdachten binnen een
halfjaar moet zijn doorlopen. In 2023 lukte dat in werkelijkheid bij 40%. Ook slachtoffers
van seksuele misdrijven ervaren veel te lange doorlooptijden van hun zaak. Wij oordeelden
dat de Minister te weinig coördinatie voert op de bedrijfsvoering van de strafrechtketen
en moedigden de Minister aan meer gebruik te maken van wetenschappelijke inzichten
omtrent logistiek en andere operationele processen. Vergelijkbare conclusies zijn
te lezen in hoofdstuk 7 van het Eindrapport van de parlementaire verkenning Prestaties in de Strafrechtketen van juli 2023 waarin de relevante bevindingen uit meer dan 30 rekenkameronderzoeken
uit de afgelopen 15 jaar over de (strafrecht)keten zijn opgenomen.

c. Geplande evaluaties in de SEA die wij van bijzonder belang achten; Vervolgevaluatie
Politiewet 2012

Gelet op het financieel belang vinden wij de vervolgevaluatie van de Politiewet 2012
uit de SEA van bijzonder belang voor de Vaste Kamercommissie van JenV. De begrote
uitgaven voor de politie zijn in 2026 € 8,844 miljard (2025: € 8,209 miljard). De
beoogde afronding van deze vervolgevaluatie is in 2026. Wij adviseren u deze evaluatie
voor uw agendering komend jaar in overweging te nemen. In deze evaluatie onderzoekt
de Minister van JenV in hoeverre de Politiewet 2012 in de praktijk de randvoorwaarden
biedt voor een organisatie die is toegerust voor de toekomstige veiligheidsopgaven.
Graag wijzen wij u op ons lopende onderzoek naar de prioritering in de politieopsporing.
Met dit onderzoek beogen wij inzicht te geven in de doeltreffende inzet van de schaarse
politiecapaciteit op misdrijven die gepaard gaan met de meeste maatschappelijke schade.
Publicatie is voorzien op 10 februari 2026.

3. Risico’s en beheer

Wij verwachten dat in de begroting aandacht wordt besteed aan financiële risico’s
en/of beleidsrisico’s en hoe de Minister daarmee wil omgaan. In onderstaande tabel
schetsen we een aantal gesignaleerde risico’s en hoe de Minister deze aanpakt.

Tabel 3: Adressering van risico’s in de begroting van Ministerie van JenV

Risico-omschrijving

Bron

Aandacht in begroting ja/nee

Wijze waarop de Minister risico aanpakt

Onvoldoende zicht op uitvoerbare wet- en regelgeving

Rapport bij het Jaarverslag 2024 JenV

Deels

De Minister werkt aan de uitvoering van de motie Mutluer c.s. over het standaard uitvoeren
van een uitvoeringstoets bij elk beleids- en wetsvoorstel. Hoe de Minister dit gaat
vormgeven en op welke termijn is niet uiteengezet.

Groeiende voorraad aan zelfmelders en arrestanten legt extra druk op capaciteit bij
DJI

Factsheet strafrechtketenmonitor 2024

Ja

Tekorten worden volgens de Minister teruggedrongen door diverse maatregelen, zoals
sobere detentie-concepten voor kortgestrafte zelfmelders (beperkt dagprogramma, minder
arbeid).

Ondermijning is een groot gevaar voor de integriteit en het functioneren van de democratische
rechtsstaat

Diverse publicaties

Ja

Het tegengaan van ondermijning is een beleidsprioriteit. Het beleid richt zich volgens
de Minister op verdienmodellen van (drugs)criminaliteit, als op andere vormen zoals
milieucriminaliteit. In 2026 verschijnt het Dreigingsbeeld Ondermijning Nederland aan de hand waarvan prioriteiten worden gesteld om de samenleving
meer weerbaar te maken.

Cyberaanvallen zijn een bedreiging voor de nationale veiligheid

Diverse publicaties

Ja

Het tegengaan van cybercrime is een beleidsprioriteit. Extra investeringen in de opsporingscapaciteit
voorkwam niet dat het OM slachtoffer werd van hackers. In 2026 verschijnt de Veiligheidsagenda
2027–2030 waaruit gaat blijken welke ambities de Minister van JenV bij de aanpak van
cybercrime heeft.

Onvoldoende effectieve aanpak van milieucriminaliteit

Rapport Een onzichtbaar probleem: gebrek aan kwaliteit van data over milieucriminaliteit en
-overtredingen (2021)

Ja

De Minister werkt aan een doeltreffende, evenredige en afschrikwekkende aanpak van
milieucriminaliteit. Hoe de Minister dit wil gaan vormgeven en hoe dit zich verhoudt
tot de vernieuwing van het VTH-stelsel is onduidelijk.

Sterk groeiende voorraad zelfmelders

In de ontwerpbegroting 2026 gaat de Minister van JenV in op de bestaande tekorten
in de celcapaciteit, maar zonder deze te kwantificeren. Wij wijzen u erop dat deze
tekorten fors toenemen. In figuur 1 laten we zien dat de voorraad aan zogeheten zelfmelders
vanaf 2023 sterk ontwikkelt. Een zelfmelder is een persoon die door de rechter is
veroordeeld tot een vrijheidsbenemende straf en een oproep krijgt zichzelf te melden
bij een gevangenis. Het gaat hier dus om mensen die in afwachting zijn van hun straf
en nu vrij rondlopen.

Figuur 1 Voorraad zelfmelders

Bron: Factsheet strafrechtketenmonitor 2024

In de ontwerpbegroting 2026 meldt de Minister het risico op sluiting van 3.100 cellen
als de huidige gebouwen niet gerenoveerd worden. Het risico op sluiting van een derde
van de bestaande detentiecapaciteit betekent dat de voorraad zelfmelders nog groter
wordt. Deze groep zal langer moeten wachten op de tenuitvoerlegging van hun straf,
waardoor de verwachte effectiviteit ervan zal afnemen.

In de Ontwerpbegroting 2026 is € 75 miljoen vrijgemaakt voor de huisvestingsproblematiek
bij DJI. Volgens de Minister kunnen hiermee de renovaties van circa 1.000 plekken
worden gerealiseerd. Met het aangenomen amendement van het lid Sneller (zie tabel
1) is € 25 miljoen (na kasschuif) beschikbaar in 2027, 2028 en 2029. In de ontwerpbegroting
2026 is daarnaast voor de capaciteitsproblematiek bij de DJI vanaf 2028 € 35 miljoen
extra beschikbaar gesteld en vanaf 2031 structureel € 50 miljoen. Hiermee kan volgens
de Minister de JJI Harreveld komende jaren gefaseerd geopend worden en blijft er vanaf
2031 nog structureel € 15 miljoen beschikbaar voor de capaciteitsproblematiek bij
DJI.

In ons verantwoordingsonderzoek JenV 2022 (2023) hebben wij onderzoek gedaan naar
de financiële positie van onder meer DJI. Wij concludeerden toen dat bij de huidige
financieringssystematiek (P*Q) het beschikbare budget leidend is. Zodra de Q bekend
is, wordt achteraf de P uitgerekend. De tekorten bij DJI zorgden onder meer voor achterstallig
onderhoud van de huisvesting. Voor zover wij hebben kunnen nagaan zijn de begroting
en realisatie bij DJI nog niet sluitend.

Ook nog een grote voorraad aan arrestanten

Naast de voorraad aan zelfmelders is er ook nog een veel grotere voorraad aan zogeheten
arrestanten die nog de cel in moeten. Een arrestant is een persoon die eerder een
straf, boete of maatregel opgelegd heeft gekregen, maar zich hieraan heeft onttrokken
of deze nog niet heeft ondergaan. Een voorbeeld hiervan is het niet afmaken van een
taakstraf. Onder het begrip «arrestanten» vallen diverse categorieën. Ze hebben gemeenschappelijk
dat ze nu vrij rondlopen en actief kunnen worden opgespoord door de politie of tegen
de lamp lopen bij een controle. Dan worden ze alsnog opgesloten in een penitentiaire
inrichting. In absolute omvang was de voorraad arrestanten in 2024 veel groter dan
de voorraad zelfmelders. In figuur 2 laten we dit zien.

Figuur 2 Voorraad zelfmelders en arrestanten in 2024

Bron: Factsheet strafrechtketenmonitor 2024

Vanwege het eerdergenoemde risico van sluiting van detentiecapaciteit zal ook de voorraad
arrestanten verder oplopen en zullen nog meer mensen die niet aan hun straf of maatregel
voldoen daarmee wegkomen.

Wij vragen uw aandacht voor deze risico’s want deze kunnen uiteindelijk gevolgen hebben
voor de raming (begroting) en het bereiken van afgesproken resultaten.

Wij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is bij de begrotingsbehandeling in uw
Kamer.

Algemene Rekenkamer

drs. P.J. (Pieter) Duisenberg, president

drs. C. (Cornelis) van der Werf, secretaris