Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Sneller over de vermogensrechtelijke behandeling van cryptoactiva

Antwoord van Staatssecretaris Rutte (Justitie en Veiligheid), mede namens de Minister
van Financiën (ontvangen 22 september 2025). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar
2024–2025, nr. 2770.

Vraag 1

Bent u ermee bekend dat de Europese Markets in Crypto-Assets Regulation1 (MiCAR) per 1 januari 2025 in werking is getreden, maar dat de uitvoering daarvan
in Nederland problematisch is vanwege een gebrek aan flankerende wetgeving?2

Antwoord 1

Ja, ik ben ermee bekend dat MiCAR in werking is getreden. MiCAR regelt het financieel
toezicht op de uitgifte van cryptoactiva en cryptodienstverleners, stelt eisen op
het terrein van consumentenbescherming, marktmisbruik, informatievoorziening en stelt
daarnaast ook prudentiële vereisten. Omdat MiCAR een EU-verordening is, werkt deze
rechtstreeks door in de Nederlandse rechtsorde. Bij de door de Minister van Financiën
opgestelde uitvoeringswetgeving rondom MiCAR lag de focus daarom op het voorzien in
de uitvoering en handhaving van de verordening, onder andere door het introduceren
van specifieke handhavingsbevoegdheden, de strafbaarstelling van een aantal bepalingen
uit MiCAR en het aanwijzen van de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en De Nederlandsche
Bank (DNB) als bevoegde autoriteiten.

Naar Nederlands recht bestaat er voor cryptoactiva geen specifieke grondslag op basis
waarvan cryptoactiva gescheiden kunnen worden van het vermogen van de cryptoactivadienstverlener.
Om cryptoactiva van klanten juridisch te scheiden van de cryptoactiva van de cryptoactivadienstverlener,
wordt voor de uitvoering van MiCAR gebruik gemaakt van een aparte entiteit, dit wordt
in het antwoord onder vraag 2 en 3 toegelicht. Het toezicht op MiCAR is begin dit
jaar opgestart en ervaringen worden opgedaan. MiCAR zal daarnaast in 2027 door de
Europese Commissie worden geëvalueerd. Het ligt voor de hand om de invulling van nationale
vereisten voor MiCAR bij de uitkomsten van deze evaluatie te betrekken.

Vraag 2 en 3

Hoe beoordeelt u het feit dat beleggers ingevolge artikel 70 lid 1 MiCAR eigenaars zijn van cryptoactiva, maar dat Nederlands vermogensrecht eigendom van onstoffelijke
goederen niet mogelijk maakt en in de Nederlandse rechtspraak is geoordeeld dat het
aan de wetgever is om absolute rechten op digitale goederen mogelijk te maken?3

Bent u ermee bekend dat aanbieders van cryptoactivadiensten (CASP’s) in Nederland
slechts met kunstgrepen kunnen voldoen aan de Europese verplichting tot vermogensscheiding
(artikel 75 lid 7 MiCAR)?4

Antwoord 2 en 3

Op grond van artikel 70, eerste lid, MiCAR moeten aanbieders van cryptoactivadiensten
die aan cliënten toebehorende cryptoactiva houden, adequate regelingen treffen om
de eigendomsrechten van cliënten veilig te stellen. Doel hiervan is met name bescherming
van consumenten in het geval van insolventie van de aanbieder van cryptoactivadiensten
en om te voorkomen dat aanbieders cryptoactiva van cliënten voor hun eigen rekening
gebruiken. Omdat MiCAR een verordening is, werkt deze bepaling rechtstreeks door in
de Nederlandse rechtsorde en gelden deze normen rechtstreeks voor aanbieders van cryptoactivadiensten
voor hun activiteiten binnen de EU.

In de Nederlandse wetgeving ter uitvoering van MiCAR heeft de wetgever geen mogelijkheid
getroffen op grond waarvan cryptoactiva bij een cryptoactivadienstverlener zelf juridisch
gescheiden worden of kunnen worden van het vermogen van de cryptoactivadienstverlener.
Andere financiële regelgeving geeft onder voorwaarden deze mogelijkheid wel, zoals
de Wet giraal effectenverkeer voor banken en beleggingsondernemingen. Ik zie echter
voldoende mogelijkheden voor aanbieders van cryptoactivadiensten om binnen het huidige
vermogensrechtelijke stelsel de door MiCAR vereiste regelingen te kunnen treffen.
De AFM interpreteert de door de Minister van Financiën uitgevoerde implementatie van
MiCAR aldus, dat er van aanbieders van cryptoactivadiensten wordt verwacht dat zij
hun klanten goed informeren over de manier waarop het vermogen van de klant gescheiden
wordt van het vermogen van de dienstverlener.5 Ten tweede verwacht de AFM dat cryptoactiva van klanten via een (of meer) aparte
wallet(s) worden aangehouden en zo wordt gescheiden van de eigen cryptoactiva van
de cryptoactivadienstverlener die eveneens via een (of meer) andere wallet(s) moeten
worden aangehouden.6 Doordat de AFM de vergunningverlening aan cryptoactivadienstverleners laat afhangen
van deze vermogensscheiding, wordt het vereiste van artikel 70, eerste lid, MiCAR,
ingevuld. Om een vermogensscheiding te bewerkstelligen vraagt de AFM cryptoactivadienstverleners
bovendien gebruik te maken van een verbonden stichting die de cryptoactiva van cliënten
bewaart en die enkel is opgericht met het doel om het vermogen van klanten, zowel
juridisch als operationeel, af te scheiden. Deze constructie, een stichting derdengelden,
wordt in Nederland ook gebruikt bij andere vormen van financiële dienstverlening om
een vermogensscheiding te bewerkstelligen, zo ook bij beleggingsondernemingen. Het
gebruik van een verbonden stichting voor het afscheiden van de cryptoactiva van cliënten
van het vermogen van de cryptodienstverlener vormt ook onderdeel van de toets bij
de vergunningverlening door de AFM.

Vraag 4 en 5

Deelt u de zorg dat Nederlandse beleggers in digitale goederen slechter worden beschermd
en dat de Nederlandse financiële sector een concurrentieachterstand heeft vanwege
het gebrek aan een adequate wettelijke basis voor vermogensscheiding?

Deelt u de zorg dat beleggers in digitale goederen naar Nederlands recht minder goed
worden beschermd dan in landen zoals België, Frankrijk en Duitsland, waar digitale
goederen wel duidelijk kunnen worden gekwalificeerd, althans waar de vermogensscheiding
van cryptoactiva duidelijker is geregeld?7

Antwoord 4 en 5

De vraag naar bescherming van Nederlandse beleggers in digitale goederen speelt met
name in het geval van faillissement van een aanbieder van cryptoactivadiensten in
Nederland. Als een dergelijk faillissement zich voordoet heeft een belegger in cryptoactiva
een vordering op de verbonden stichting die de cryptoactiva van cliënten bewaart en
de juridische scheiding van vermogen waarborgt.

We zien dat de discussie rondom de vermogensrechtelijke behandeling van digitale goederen
in veel Europese landen nog speelt. Het is dus niet per definitie zo dat Nederland
op dit moment op dit gebied een concurrentieachterstand heeft.

Dat gezegd hebbende, onderschrijven we dat een wettelijke basis voor vermogensscheiding
of kwalificatie van digitale goederen, waaronder cryptoactivadiensten, kan bijdragen
aan een betere bescherming van beleggers en meer rechtszekerheid. Daarvoor moeten
echter complexe afwegingen worden gemaakt, mede gezien de grote verscheidenheid aan
digitale goederen en de vraag wat we als samenleving per digitaal goed wenselijk vinden.
Dat vergt nader onderzoek en het is aan het nieuwe Kabinet om te besluiten of, en
zo ja, op welke wijze, hiertoe wordt overgegaan.

Vraag 6

Deelt u de zorg dat beleggers, uitgevende instellingen, banken, overige crediteuren
en CASP’s in Nederland op achterstand staan omdat – bij gebreke van een duidelijke
vermogensrechtelijke kwalificatie – het onduidelijk is: (1) hoe digitale goederen
moeten worden overgedragen; (2) hoe zekerheid erop kan worden gevestigd; en (3) hoe
beslag erop kan worden gelegd?8 Deelt u meer in het bijzonder de zorg dat deze onduidelijkheid ook leidt tot verminderde
kredietverlening, omdat banken daardoor terughoudend zijn digitale goederen als zekerheid
te accepteren?

Antwoord 6

Artikel 3:83 BW regelt dat eigendom, beperkte rechten en vorderingsrechten overdraagbaar
zijn. Andere rechten zijn dat slechts wanneer de wet dit bepaalt (art. 3:83 lid 5
BW). Dat betekent dat naar Nederlands recht overdracht van digitale goederen – en
het vestigen van zekerheid op digitale goederen via de schakelbepaling van art. 3:228
BW – niet is geregeld. Ook voor beslag op digitale goederen kent het Nederlandse recht
op dit moment geen regeling. Ondanks het ontbreken van een wettelijke regeling, vinden
er wel degelijk beslagleggingen plaats, bijvoorbeeld door het Openbaar Ministerie
en de FIOD.9 Ik ben niet bekend met signalen dat beleggers, uitgevende instellingen, banken, overige
crediteuren en aanbieders van cryptoactivadiensten in Nederland hierdoor op achterstand
staan. Mij hebben tot op heden ook geen signalen bereikt dat onduidelijkheden over
de vermogensrechtelijke behandeling van digitale goederen leiden tot verminderde kredietverlening
in het geval dat digitale goederen als zekerheid worden aangeboden. Zoals opgemerkt
in het antwoord op vragen 4 en 5 is het hoe dan ook aan het nieuwe Kabinet om een
besluit te nemen over het al dan niet wegnemen van eventuele onduidelijkheid ten aanzien
van digitale goederen.

Vraag 7

Welke concrete problematiek is volgens u in de praktijk reeds ontstaan, of zou kunnen
ontstaan, door de huidige vermogensrechtelijke onduidelijkheid rondom digitale goederen?

Antwoord 7

Ik ben niet bekend met concrete structurele problemen die zijn ontstaan als gevolg
van feit dat digitale goederen naar Nederlands recht niet vermogensrechtelijk zijn
gekwalificeerd. Zo lang de kwalificatie van digitale goederen niet wettelijk is geregeld
en als er geen sprake is van vermogensscheiding (zoals de in het antwoord op vraag 2
en 3 beschreven vorm van houden van cryptovaluta via een aparte stichting), zou het
kunnen voorkomen dat het faillissement van een bewaarder mogelijk problemen oplevert
voor de rechthebbende op de digitale goederen.

Het zou in dat geval kunnen zijn dat de digitale goederen in kwestie in de boedel
vallen van de failliete bewaarder, omdat er geen sprake is van vermogensscheiding.
De rechthebbende op de digitale goederen is dan concurrente schuldeiser in het faillissement
van de bewaarder. Tegelijk zijn mij geen signalen bekend dat dit tot nu toe in de
rechtspraktijk tot problemen heeft geleid. Ter uitvoering van MiCAR heeft de AFM gekozen
voor een systeem waarbij in het geval van een faillissement van een aanbieder van
cryptoactivadiensten cryptobezitters een vordering hebben op de verbonden stichting
die de cryptoactiva van cliënten bewaart. Het gebruik van een verbonden stichting
voor het afscheiden van de cryptoactiva van cliënten van het vermogen van de cryptodienstverlener
vormt immers onderdeel van de toets bij de vergunningverlening door de AFM. Daarmee
worden beleggers in cryptoactiva beschermd in geval van faillissement van een cryptoactivadienstverlener.

Vraag 8

Bent u ermee bekend dat de Europese Centrale Bank een «digitale euro» in voorbereiding
heeft en dat – na invoering daarvan – ook digitale euro's zullen moeten worden bewaard
en overgedragen, en onderwerp gemaakt moeten worden van zekerheden en beslag?10

Antwoord 8

Ja.

Vraag 9

Deelt u de zorg dat – bij gebreke van flankerende regelgeving als hierboven bedoeld –
Nederlandse consumenten en de Nederlandse financiële sector niet optimaal zullen kunnen
profiteren van de digitale euro die de Europese Centrale Bank in voorbereiding heeft?
Deelt u meer in het bijzonder de zorg dat het Nederlands recht vanwege de thans bestaande,
vermogensrechtelijke onduidelijkheid niet goed is toegerust voor de nabije toekomst
waarin de euro ook in digitale vorm zal worden uitgegeven?

Antwoord 9

De Digitale Euro Verordening moet het regelgevend kader gaan vormen waarbinnen de
ECB en het Eurosysteem de digitale euro kunnen ontwikkelen. Het voorstel voor de Digitale
Euro Verordening bevat nog weinig details over de privaatrechtelijke behandeling van
een mogelijke digitale euro. Hoewel dit deels aan de nationale wetgevers is, is dit
wel een van de punten waarvoor Nederland aandacht heeft in de onderhandelingen over
de verordening, die worden gedaan door de Minister van Financiën. De status van wettig
betaalmiddel vereist dat de Europese regelgeving, waar mogelijk, duidelijkheid geeft
over de juridische aard van de digitale euro. De Europese Commissie heeft mondeling
toegelicht aan de lidstaten dat een digitale euro als een niet-fysieke zaak (non-physical
in rem asset) kan worden gezien. Naar Nederlands recht worden goederen onderscheiden
in zaken en vermogensrechten, waarbij zaken voor menselijke beheersing vatbare stoffelijke
objecten zijn.11 De figuur van een niet stoffelijke zaak kennen we in Nederland dan ook niet. Hoe
de digitale euro zich tot het Nederlandse privaatrechtelijke kader verhoudt en daaronder
kwalificeert, zal op basis van de finale tekst van de Digitale Euro Verordening goed
moeten worden bekeken. Op dat moment zal ook worden beoordeeld of, mede met het oog
op Nederlandse consumenten en bedrijven, aanpassingen in nationale wet- en regelgeving
aangewezen zijn voor de invoering van de digitale euro.

Vraag 10

Bent u bekend met de instrumenten aangenomen door UNIDROIT en het European Law Institute12, die aanwijzingen geven voor nationale wetgevers om de hierboven bedoelde vermogensrechtelijke
onduidelijkheid weg te nemen? Zo ja, bent u bereid deze instrumenten als leidraad
te hanteren bij de voorbereiding van flankerende wetgeving?

Antwoord 10

Ja, daarmee ben ik bekend. De keuze om digitale goederen goederenrechtelijk te kwalificeren
vergt, mede vanwege de grote verscheidenheid aan digitale goederen, complexe afwegingen
en daarmee nader onderzoek, zowel juridisch als op het vlak van wenselijkheid en risico’s.
Er zijn op dit moment geen voornemens om over te gaan tot het nader vermogensrechtelijk
reguleren van digitale goederen. Indien wordt gekozen voor nadere wetgeving op dat
terrein, ligt het voor de hand dat bestaande instrumenten daarin worden betrokken.
Het is aan een nieuw Kabinet om te besluiten een dergelijk onderzoek in gang te zetten.