Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 14 december 2023 en het nader rapport d.d. 29 augustus 2025, aangeboden aan de
Koning door de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, mede namens de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 17 juli 2023, nr.2023001678,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 14 december 2023, nr. W17.23.00203/IV, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 17 juli 2023, no.2023001678, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, mede namens de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende algemene
regels over de aanleg, het beheer, de toegang tot spoorwegen en tot dienstvoorzieningen,
en het veilige gebruik van spoorwegen (Spoorwegwet 20..) met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel voorziet in een nieuwe Spoorwegwet, waarin de huidige Spoorwegwet,
de Wet lokaal spoor en het Besluit bijzondere spoorwegen worden samengevoegd. De modernisering
betreft vooral een herstructurering van het huidige juridische stelsel. Daarbij wordt
gekozen voor een wet op hoofdlijnen, die in lagere regelgeving verder zal worden uitgewerkt.
Het doel van deze wettelijke structuur is het vereenvoudigen van de implementatie
van nieuwe Europese regelgeving en het vergroten van het gebruiksgemak van de regelgeving
voor alle gebruikers. Het voorstel bevat verder beperkt nieuwe eisen.

De Afdeling advisering van de Raad van State begrijpt de keuze voor een gemoderniseerde
Spoorwegwet die qua systematiek, indeling en bewoordingen zoveel mogelijk aansluit
bij de Europese richtlijnen die hierin (opnieuw) worden geïmplementeerd. Zij merkt
wel op dat de gekozen structuur een aantal vragen oproept over de systematiek van
wetgeving en in het bijzonder het niveau van regelgeving. Het primaat van de wetgever
brengt mee dat de belangrijkste regels en beleidskeuzes, al dan niet voortvloeiend
uit Europese regelgeving, uit de wet in formele zin moeten blijken. De uitwerking
daarvan kan op een lager niveau worden geregeld. Dit uitgangspunt komt ook de uitvoeringspraktijk
ten goede. Het voorstel en de toelichting geven hiervan onvoldoende blijk.

Verder maakt de Afdeling opmerkingen over de vereiste onafhankelijkheid van de Nationale
Veiligheidsinstantie (NVi) en de voorgenomen positionering van de NVi binnen de Inspectie
Leefomgeving en Transport.

In verband hiermee is aanpassing van het wetsvoorstel en de toelichting wenselijk.

1. Achtergrond en inhoud wetsvoorstel

a. Achtergrond

De Spoorwegwet en de Wet lokaal spoor vormen het huidige wettelijke kader van de spoorregelgeving.
De Spoorwegwet dateert van 2005 en voorzag toen in een algehele herziening van de
toenmalige formele wetgeving inzake spoorwegen. Daarbij werden bestaande specifieke
wetten over spoorwegen ingetrokken en vervangen door een nieuwe Spoorwegwet. De Wet
lokaal spoor kwam in 2013 tot stand en introduceerde één geharmoniseerde wettelijke
regeling voor de verschillende lokale en regionale spoorwegen. In lagere regelgeving
wordt nadere invulling en uitwerking gegeven aan dit wettelijk kader.

Het wetsvoorstel voorziet in een nieuwe Spoorwegwet, waarin de huidige Spoorwegwet,
de Wet lokaal spoor en het Besluit bijzondere spoorwegen worden samengevoegd. Volgens
de toelichting betreft de modernisering vooral een herstructurering van het huidige
juridische stelsel. Het is niet de bedoeling om het huidige gebruik van spoorwegen
te wijzigen of de verdeling van (bestuurlijke) verantwoordelijkheden aan te passen.2 Wel worden op onderdelen beperkte beleidswijzigingen voorgesteld om het stelsel toekomstbestendiger
te maken.

De toelichting geeft een aantal redenen voor een modernisering van de spoorregelgeving.3 Bij de totstandkoming van de Spoorwegwet waren de Europeesrechtelijke kaders nog
in ontwikkeling. Implementatie van sindsdien verschenen richtlijnen heeft geleid tot
een lappendeken aan regelgeving. Dit komt mede door de nationaalrechtelijke ordening
naar verantwoordelijkheid voor een spoorweg, die niet aansluit bij de Europese systematiek.
Ook de – soms gedetailleerde – inhoud van de Spoorwegwet staat aan een voorspoedige
implementatie van nieuwe Europese regels in de weg. Tegen deze achtergrond adviseerde
de Afdeling eerder om de spoorwegwet te herschrijven.4

Het doel van deze modernisering is het zoveel mogelijk toekomstbestendig maken van
de spoorregelgeving. Dit betekent, aldus de toelichting, dat het stelsel «voldoende
flexibel is om de ontwikkelingen en beleidsdoelen op het gebied van vervoer en bereikbaarheid
binnen de EU-kaders te faciliteren». Concreet moeten Europese regels op een efficiënte,
zichtbare en eenduidige wijze geïmplementeerd zijn (of kunnen worden), waarbij het
streven is «om Europese richtlijnen zo veel mogelijk één-op-één te implementeren».
Het stelsel moet verder qua systeem, indeling en bewoording aansluiten op de Europese
regelgeving en de keuzeruimte binnen deze Europese kaders benutten.5

b. Inhoud

Op basis van de hiervoor genoemde uitgangspunten wordt een nieuwe Spoorwegwet voorgesteld.
Het wetsvoorstel bevat vooral algemene kaders, die in lagere regelgeving – in principe
één algemene maatregel van bestuur (amvb) en één ministeriële regeling – zullen worden
uitgewerkt.6 Deze gelaagde structuur moet niet alleen het gebruiksgemak van de regelgeving voor
alle gebruikers vergroten, maar ook de implementatie van nieuwe Europese regelgeving
vereenvoudigen. Het wetsvoorstel is geordend aan de hand van de verschillende Europese
richtlijnen,7 waarna hoofdstukken over ProRail en het toezicht en de handhaving volgen. In de hoofdstukken
over Europeesrechtelijk gereguleerde onderwerpen gaat de implementatie ook vooraf
aan meer nationaal georiënteerde bepalingen.

Hoewel het voorstel maar beperkt nieuwe eisen stelt, is sprake van enkele belangrijke
wijzigingen. Zo wordt de koppeling tussen de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor
het spoor en het toepasselijke juridische kader losgelaten. In plaats daarvan zullen
de (nieuwe) gebruiksfuncties van spoorwegen het toepasselijke juridische kader bepalen.
Zo geldt voor de gebruiksfuncties A (spoor met hoofdzakelijk personenvervoer), B (spoor
met hoofdzakelijk goederenvervoer) en C (zowel personen- als goederenvervoer) dat
het Unierecht volledig van toepassing is,8 terwijl voor gebruiksfuncties E en F (lokale netten) geldt dat het Unierecht grotendeels
niet van toepassing is, zodat meer ruimte is voor het stellen van nationale regels.
In het wetsvoorstel wordt per paragraaf bepaald voor welke gebruiksfuncties de daar
gestelde regels van toepassing zijn.

De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor spoorwegen wordt afzonderlijk toegewezen
en ziet vooral op de ontwikkeling, de toegang en het beheer van de spoorweginfrastructuur.
Daarnaast voorziet het voorstel in de aanwijzing van een Nationale Veiligheidsinstantie.
Verder wordt, onder andere, het bezit van een veiligheidsbeheersysteem breder verplicht
gesteld en de veiligheidscultuur op het spoor nader uitgewerkt («just culture»).

In de consultatieversie van het wetsvoorstel (voorjaar 2021) was een artikel opgenomen
met nadere regels voor overwegen. De toelichting vermeldt dat dit artikel uit het
wetsvoorstel is geschrapt en dat de verdergaande regulering van overwegen in een separaat
wetsvoorstel is ondergebracht, dat een eigen planning kent.9 Over dat wetsvoorstel heeft de Afdeling op 16 maart 2022 advies uitgebracht.10 De toelichting vermeldt niets over de voortgang van dit traject.

Het wetsvoorstel waar de Afdeling op doelt heeft betrekking op de Niet Actief Beveiligde
Overwegen (hierna: NABO). Door de voortgang van het NABO-programma van ProRail en
het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat is de noodzaak van dat wetsvoorstel
afgenomen. Het voorstel wordt overeenkomstig genoemd advies van de Raad van State
niet ingediend bij de Tweede Kamer.

Er is evenwel behoefte aan een duidelijkere rolverdeling en een veiligheidsnorm voor
het aanpakken van NABO. Dit wordt onderzocht in afstemming met betrokken partijen
– veelal decentrale overheden – en leidt eventueel tot een nieuw wetsvoorstel over
overwegen.

Overigens gaat het onderhavige wetsvoorstel (nog) uit van de publiekrechtelijke omvorming
van ProRail. Op 4 oktober 2023 heeft de Afdeling een advies uitgebracht over een nota
van wijziging op het wetsvoorstel Wet publiekrechtelijk omvorming ProRail, die dit
wetsvoorstel aldus wijzigt dat ProRail een privaatrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan
wordt.11 Voor de goede orde merkt de Afdeling op dat het in de rede ligt de uitkomsten van
dat wetstraject bij dit wetsvoorstel te betrekken.

Het wetsvoorstel Wet publiekrechtelijke omvorming ProRail wordt inmiddels aangeduid
als de Wet sturing en verantwoording ProRail B.V. In het onderhavige wetsvoorstel
zijn de bepalingen van het wetsvoorstel Wet sturing en verantwoording ProRail B.V.
niet verwerkt. Hiertoe is gekozen omdat het wetsvoorstel Wet sturing en verantwoording
ProRail B.V. door de Tweede Kamer controversieel is verklaard en het van belang is
dat de behandeling van het wetsvoorstel tot modernisering van de Spoorwegwet doorgang
kan vinden.

2. Wettelijke structuur en niveau van regelgeving

Zoals hiervóór opgemerkt, worden in het wetsvoorstel de huidige Spoorwegwet, de Wet
lokaal spoor en het Besluit bijzondere spoorwegen samengevoegd.12 Daarbij vindt tegelijkertijd een herschikking plaats van het niveau waarop bepalingen
worden neergelegd. De voorgestelde wet op hoofdlijnen gaat over alle spoorwegen in
Nederland en bevat kaders en randvoorwaarden voor, onder andere, de indeling van spoorwegen
naar gebruik, de aanwijzing van de bevoegde gezagen voor de verschillende spoorwegen
en de verplichtingen waaraan de actoren binnen het spoorsysteem moeten voldoen. Deze
constructie maakt het mogelijk om Europese regelgeving op een zo laag mogelijk niveau
– dat van amvb of een ministeriële regeling – en daarmee op flexibele wijze te implementeren.13

a. Primaat van de wetgever

De Afdeling begrijpt de wens van de regering om te voorzien in een nieuw wettelijk
stelsel van spoorregelgeving dat niet alleen overkoepelend is, maar ook overzichtelijk
en voldoende flexibel om toekomstbestendig te zijn. Aangezien het wetsvoorstel grotendeels
herimplementatie van Unierecht betreft, begrijpt zij ook de keuze voor een Spoorwegwet
die qua systematiek, indeling en bewoordingen zoveel mogelijk aansluit bij de richtlijnen
die hierin worden geïmplementeerd. Het wetsvoorstel is in dit specifieke geval gestructureerd
als een kaderwet. Hierdoor wordt de implementatie van (ontwikkelingen in) de Europese
spoorregelgeving vereenvoudigd.

Vanwege het uitgangspunt om in de wet alleen de hoofdlijnen van het stelsel te regelen,
heeft de regering ervoor gekozen om bepalingen die momenteel in de huidige Spoorwegwet,
de Wet lokaal spoor of op besluitniveau zijn geregeld, in het nieuwe stelsel op een
lager niveau te regelen.14 Dit roept vragen op over de systematiek van wetgeving en in het bijzonder het niveau
van regelgeving.

De Afdeling wijst erop dat ook bij een kaderwetstructuur het primaat van de wetgever
in acht moet worden genomen. Dit houdt in dat de wetgever zelf de voornaamste rechtspolitieke
keuzes over de inhoud van het recht in wettelijke regelingen moet maken.15 Bij een verdeling van regelgeving over de wet en algemeen verbindende voorschriften
van lager niveau moet de wet ten minste de hoofdelementen van de regeling bevatten.16 Delegatie van regelgevende bevoegdheid dient daarnaast zo concreet en nauwkeurig
mogelijk te worden begrensd en is, in het geval van delegatie aan een Minister, slechts
in bepaalde gevallen geoorloofd.17

Het uitgangspunt in het wetsvoorstel om Europese regelgeving op een zo laag mogelijk
niveau van nationale regelgeving te implementeren is op zichzelf genomen begrijpelijk
en voor zover deze Europese regelgeving geen beleidsinhoudelijke ruimte laat, in lijn
met het wetgevingsbeleid.18

Het uitgangspunt in dit wetsvoorstel om nationale keuzes die lidstaten binnen de kaders
van Europese regelgeving kunnen maken, niet op wetsniveau, maar in lagere regelgeving
te maken, roept echter vragen op.19 Het primaat van de wetgever brengt met zich dat deze keuzes op het niveau van de
wet (zullen) moeten worden gemaakt, indien het gaat om een hoofdelement van de regeling.
Het maken van dergelijke keuzes op het niveau van een amvb volstaat dan niet.

De Afdeling merkt op dat bij iedere beleidsinhoudelijke keuze moet worden beoordeeld
of sprake is van een hoofdelement van de regeling en deze keuze dus op het niveau
van de wet moet worden gemaakt. Alleen wanneer een beleidskeuze niet raakt aan de
hoofdelementen van de regeling kan deze op het niveau van een amvb worden geregeld.
Tegen deze achtergrond geeft de Afdeling een aantal voorbeelden van onderdelen die
naar haar oordeel niet op het juiste niveau van regelgeving worden geregeld. Dit betreft
(i) keuzes in lagere regelgeving in plaats van in de wet en (ii) keuzes in een ministeriële
regeling in plaats van in een amvb.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn in het wetsvoorstel enkele artikelen
aangepast om de beleidskeuze in bepaalde gevallen op wetsniveau te maken in plaats
van op een lager niveau van regelgeving. Hieronder wordt toegelicht welke artikelen
het betreft.

i. Keuzes op wetsniveau

Accreditatie of erkenning

Uit de interoperabiliteitsrichtlijn en de spoorwegveiligheidsrichtlijn volgt dat een
conformiteitsbeoordelingsinstantie moet zijn geaccrediteerd of erkend.20 In het wetsvoorstel worden beide mogelijkheden als een keuze opgenomen in de betreffende
bepalingen.21 Uit de toelichting blijkt dat al vast staat dat in lagere regelgeving de keuze voor
accreditatie zal worden gemaakt.22 Dit komt overeen met de huidige situatie en deze keuze sluit aan bij de voorkeur
van de Europese Commissie voor accreditatie,23 die door de European Rail Agency (ERA) en een meerderheid van de lidstaten wordt
onderschreven. Volgens de toelichting is de keuze op wetsniveau opengelaten uit het
oogpunt van «zuivere implementatie».

De Afdeling merkt op dat het uitgangspunt van «zuivere implementatie» als zodanig
geen reden is om een keuzemogelijkheid op grond van Europese regelgeving niet op wetsniveau
in te vullen. De al vaststaande keuze voor accreditatie op lager niveau zal daarnaast,
mede gelet op de voorkeur hiervoor op Europees niveau, een duurzame keuze zijn. De
flexibiliteit van lagere regelgeving is in dit verband dus geen relevante factor.24 In dit verband acht de Afdeling het daarom wenselijk de keuze voor accreditatie op
wetsniveau te maken. Dit geeft bovendien de betrokken partijen de meeste duidelijkheid.25

In navolging van het advies van de Afdeling is in de hoofdstukken van het wetsvoorstel
ter implementatie van de spoorwegveiligheidsrichtlijn en de interoperabiliteitsrichtlijn
de keuze voor accreditatie van beoordelingsinstanties en conformiteitsbeoordelingsinstanties
op wetsniveau gemaakt in plaats van op het niveau van lagere regelgeving. De keuze
is gemaakt met het oog op het duurzame karakter van de keuze en de gewenste duidelijkheid.
Dit heeft geleid tot aanpassing van de artikelen 3.11, 4.19 en 4.20 van het wetsvoorstel.

In hoofdstuk 5 (over machinisten) van het wetsvoorstel, dat voor advies was voorgelegd
aan de Afdeling, stond dat naast erkenning ook accreditatie van examinatoren en keuringsinstituten
mogelijk was. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in hoofdstuk 5 van
het wetsvoorstel de keuze gemaakt voor uitsluitend erkenning van examinatoren, keuringsinstituten
en opleidingscentra. Deze keuze is gemaakt omdat de erkenning al jarenlang gangbare
praktijk is. De erkenning van opleidingscentra is een uitbreiding ten opzichte van
het wetsvoorstel dat aan de Raad van State is voorgelegd.

Vergunningstelsel

In reactie op een opmerking in de uitvoeringstoets van de ILT vermeldt de toelichting
dat het wetsvoorstel in het kader van de meer nationaal geregelde gebruiksfuncties
grondslagen bevat voor nationaal te stellen eisen in lagere regelgeving. In dat verband
wordt gesproken van de mogelijke introductie van een vergunningverleningsstelsel.26 De Afdeling merkt op dat (de grondslag voor) een dergelijk stelsel in de wet moet
worden geregeld.27 Ook moet in dat geval de toelichting ingaan op de verenigbaarheid van een vergunningstelsel
met het Unierecht. Het wetsvoorstel en de toelichting voorzien hierin echter niet.

Naar aanleiding van het advies op dit punt is artikel 4.21 van het wetsvoorstel zodanig
aangepast dat niet meer bij amvb, maar bij wet een vergunning wordt ingesteld voor
bijzondere ritten over spoorwegen met gebruiksfunctie A, B, C of D.

ii. Keuzes op amvb-niveau

Vanwege het advies van de Afdeling is voor verschillende delegatiegrondslagen in het
wetsvoorstel opnieuw bekeken of ter uitwerking van Europese regelgeving er nationale
keuzes moeten of kunnen worden gemaakt. Dit heeft tot aanpassing van de volgende artikelen
geleid.

Artikel 2.19, tweede lid, van het wetsvoorstel over een heffing voor het verrichten
van personenvervoerdiensten is aangepast. Het tweede lid van artikel 2.19 voorzag
in een grondslag om bij ministeriële regeling ter uitvoering van artikel 12 van de
sera-richtlijn regels te stellen over de heffing. In lijn met het advies van de Afdeling
is in artikel 2.19 van het onderhavige wetsvoorstel bepaald dat deze regels over de
heffing bij of krachtens amvb kunnen worden vastgesteld zodat er mogelijk nationale
keuzes omtrent die heffing kunnen worden gemaakt.

Artikel 5.7, zesde lid (nieuw) is in lijn met het advies van de Afdeling zodanig geformuleerd
dat de met inachtneming van artikel 20 van de machinistenrichtlijn en mede ter uitvoering
van de krachtens artikel 25, vijfde lid, van die richtlijn te stellen eisen over de
erkenning van opleidingscentra, keuringsinstituten en examinatoren bij of krachtens
amvb worden gesteld. Dit omdat vooral de regels over de erkenning van keuringsinstituten
die nationale keuzes zullen bevatten. De richtlijn en de onderliggende besluiten van
de Commissie voorzien daar niet in.

Ten aanzien van een tweetal vergunningplichten wordt alleen voorzien in nadere uitwerking
van de vergunningplicht bij ministeriële regeling. Dit betreft de spoorwegondernemingsvergunning
uit de sera-richtlijn28 en de machinistenvergunning uit de Machinistenrichtlijn.29 Beide vergunningplichten worden onder de huidige Spoorwegwet nader uitgewerkt in
een amvb en op enkele onderdelen aanvullend in een ministeriële regeling.30

De Afdeling merkt op dat nadere regels ten aanzien van de machinistenvergunning nationale
keuzes zullen bevatten, zoals de voorgenomen lagere minimumleeftijd voor het verkrijgen
van een vergunning.31

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in artikel 5.3, eerste lid, van
het voorliggende wetsvoorstel de minimumleeftijd van 18 jaar opgenomen voor het verkrijgen
van een machinistenvergunning. Voor 18- en 19-jarige machinisten is de vergunning
alleen geldig in Nederland. In het derde lid van dit artikel is bepaald dat de vergunning
van een machinist die de leeftijd van 20 jaar heeft bereikt, geldig is in alle lidstaten
van de Europese Unie.

Daarnaast zijn enkele eisen voor het verkrijgen van deze vergunning geformuleerd als
minimumeisen, wat ook keuzes door de lidstaat mogelijk maakt.32

In artikel 5.3 van het wetsvoorstel staat dat bij ministeriële regeling ter uitvoering
van artikel 11 van de machinistenrichtlijn eisen worden gesteld over lichamelijke
en bedrijfspsychologische geschiktheid, de algemene vakbekwaamheid en de vooropleiding.
In artikel 11 van de richtlijn staat dat ten minste aan de in de bijlagen genoemde
eisen moeten worden voldaan. De Afdeling stelt in haar advies dat er voor artikel
11 van de machinistenrichtlijn beleidsruimte bestaat (voetnoot 31 van het advies).
In de ministeriële regels, bedoeld in artikel 5.3, eerste lid, zal voor wat betreft
de genoemde eisen worden aangesloten bij de eisen in de bijlagen bij de richtlijn.
Er zal bij de invulling van die regeling geen gebruik worden gemaakt van de volgens
de Afdeling aanwezige beleidsruimte.

Wat de spoorwegondernemingsvergunning betreft, vermeldt de artikelsgewijze toelichting
dat nauw wordt aangesloten bij hoofdstuk III van de sera-richtlijn, maar wordt niet
duidelijk in hoeverre sprake is van nationale keuzes.33. Als sprake is van nationale keuzes bij de uitwerking van beide vergunningplichten
is het wenselijk deze keuzes op het niveau van een amvb te maken.

Naar aanleiding van het advies van de Raad van State is besloten artikel 2.21, tweede
lid, over het stellen van nadere regels over de spoorwegondernemingsvergunning, aan
te passen. De sera-richtlijn stelt dat een spoorwegonderneming aan bepaalde eisen
moet voldoen om een vergunning te krijgen. Het is volgens de sera-richtlijn aan de
lidstaat om de voorwaarden vast te stellen waaronder aan een bepaalde eis wordt voldaan.
Bij het vaststellen van deze voorwaarden is enige beleidsruimte aanwezig. De uitwerking
van dit artikel zal daarom plaatsvinden in een amvb in plaats van een regeling.

b. Conclusie

Aangezien het wetsvoorstel grotendeels herimplementatie van Unierecht betreft, begrijpt
de Afdeling dat in dit specifieke geval is gekozen voor een kaderwetstructuur. Zij
merkt echter op dat het primaat van de wetgever ook bij een dergelijke structuur in
acht moet worden genomen. Dit brengt mee dat de belangrijkste regels en beleidskeuzes,
al dan niet voortvloeiend uit Europese regelgeving, in de wet in formele zin moeten
worden geregeld. De uitwerking daarvan kan wel op een lager niveau worden geregeld.

Het voorstel en de toelichting geven van dit uitgangspunt onvoldoende blijk, zoals
blijkt uit de voorbeelden die worden gegeven. Daarbij merkt de Afdeling op dat het
opnemen van de belangrijkste regels en (nationale) beleidskeuzes in de wet ook de
uitvoeringspraktijk ten goede komt.34 In dat verband is ook van belang dat de inhoud van de lagere regelgeving tijdig bekend
wordt.

De Afdeling adviseert in dit licht het voorstel en de toelichting aan te passen.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling op dit punt zijn, zoals hierboven is
behandeld, verschillende artikelen aangepast om bepaalde belangrijke regels en keuzes
in de wet op te nemen in plaats van in lagere regelgeving. In de gewijzigde memorie
van toelichting is bij de betreffende artikelen aangegeven dat bepaalde belangrijke
regels en beleidskeuzes, al dan niet voortvloeiend uit Europese regelgeving, in de
wet zijn opgenomen.

Het voornemen bestaat om zo spoedig na de indiening van het wetsvoorstel de internetconsultatie
van de lagere regelgeving te starten.

3. Nationale Veiligheidsinstantie

Het wetsvoorstel regelt in het voorgestelde artikel 1.11 dat de Minister een dienst
van zijn ministerie kan aanwijzen als de Nationale Veiligheidsinstantie (NVi). Daarbij
wordt verwezen naar de definitiebepaling in artikel 3, onderdeel 7, onder a, van de
spoorwegveiligheidsrichtlijn.

De verplichting om een NVi aan te wijzen vloeit voort uit artikel 16, eerste lid,
van de spoorwegveiligheidsrichtlijn. Ingevolge deze bepaling moet de NVi wat betreft
haar organisatie, wettelijke structuur en besluitvorming onafhankelijk zijn van enige
spoorwegonderneming, infrastructuurbeheerder, aanvrager, aanbestedende dienst en iedere
entiteit die overheidsopdrachten toekent. De NVi moet dus ook onafhankelijk zijn van
de concessieverlener voor het personenvervoer per trein, zijnde de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat.

De toelichting spreekt de verwachting uit dat de Inspectie Leefomgeving en Transport
(ILT) zal worden aangewezen als de NVi. De ILT ressorteert onder de secretaris-generaal
van het Ministerie van IenW.35 In de toelichting wordt onderkend dat het hoofd van de NVi een ondergeschikte is
van de Minister.36

De spoorwegveiligheidsrichtlijn staat toe dat de NVi een afdeling binnen het voor
transport bevoegde nationale ministerie is, mits de onafhankelijkheid wordt gewaarborgd.
De Afdeling acht het wenselijk dat de toelichting ingaat op de waarborgen die voor
deze onafhankelijkheid getroffen zullen worden bij algemene maatregel van bestuur.
Daarbij adviseert de Afdeling in te gaan op de Aanwijzingen voor de rijksinspecties,
welke uitgangspunten biedt voor een onpartijdige en onafhankelijke taakuitoefening
binnen de ministeriële verantwoordelijkheid, en de aangekondigde wet op de Rijksinspecties.

In het verlengde hiervan merkt de Afdeling op dat het nodig is dat de toelichting
verduidelijkt op welke wijze de NVi zal worden ingebed in de ILT en of bijvoorbeeld
een scheiding zal worden aangebracht tussen de taken die de NVi uitoefent en de taken
die ambtenaren van de ILT op (andere) aanwijzing van de Minister uitoefenen.37

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de waarborgen van de onafhankelijkheid
van de NVi en op de positionering van de NVi binnen de ILT.

De Afdeling vindt het borgen van de onafhankelijkheid van de NVi belangrijk in verband
met het feit dat uit EU-regelgeving volgt dat de NVi zijn taken onafhankelijk uitoefent,
en geeft aan dat de Aanwijzingen inzake de Rijksinspecties uitgangspunten bieden voor
een onpartijdige en onafhankelijke taakuitoefening van een rijksinspectie binnen de
ministeriële verantwoordelijkheid. Om recht te doen aan het advies van de Afdeling
is met artikel 1.12 de algemene aanwijzingsbevoegdheid die de Minister heeft op grond
van de artikelen 10:22 en 10:23 van de Awb, ingeperkt. Daarbij is aangesloten bij
de beperkte instructie- of aanwijzingsbevoegdheid zoals staat in Aanwijzing 14 van
de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties. Paragraaf 6.4 van het algemene deel van
de memorie van toelichting is naar aanleiding van het advies van de Afdeling aangevuld
zodat in de toelichting uitgebreider wordt ingegaan op de borging van de onafhankelijkheid.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om verschillende wijzigingen van verduidelijkende
en/of ondergeschikte aard in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting door te
voeren. Het betreft onder meer wijzigingen in de volgende artikelen van het wetsvoorstel:

– In verband met het invoegen van het huidige concessiestelsel inzake het beheer van
de rijksspoorweginfrastructuur, is in artikel 1.1. de definitie van ProRail vervallen
en is «infrastructuurbeheerder van de rijksspoorweginfrastructuur» gedefinieerd. Daarnaast
zijn de artikelen 1.4 1.5, 2.9, 2.10, 2.20, 2,21, 2.27, 6.1 tot en met 6.4. 7.3. 7.10,
7.12, 7.13 en 7.28 aangepast, zijn de artikelen 6.5 tot en met 6.23 en 8.10 geschrapt
en is artikel 9.27 ingevoegd. Laatstgenoemd artikel is het huidige artikel 125 Spoorwegwet.
Het voorziet in beheersing van fiscale effecten van de eventuele overgang van vermogensbestanddelen
van Railinfratrust b.v. naar de Staat.

– Aan de artikelen 1.3 en 1.6 van het wetsvoorstel is een artikellid toegevoegd waarin
geregeld is dat er bij of krachtens amvb regels kunnen worden gesteld over de wijze
waarop een aanvraag tot wijziging van het besluit ter indeling van spoorwegen in gebruiksfuncties
respectievelijk ter aanwijzing van decentrale spoorwegen moet worden gedaan. Bij of
krachtens een dergelijke amvb kan tevens worden bepaald welke gegevens de aanvrager
van de wijziging moet verstrekken. De mogelijkheid om deze regels te stellen is in
het wetsvoorstel opgenomen om het proces rondom een wijziging van genoemde besluiten
efficiënt te laten verlopen.

– In artikel 2.20 over de toegang tot diensten en dienstvoorzieningen is niet langer
expliciet bepaald dat ook een gerechtigde toegang tot de dienstvoorzieningen, bedoeld
in bijlage II, punt 2, bij de sera-richtlijn voor een spoorwegonderneming kan aanvragen.
In de rechtstreeks werkende Uitvoeringsverordening (EU) 2017/2177 staat al dat ook
aanvragers in de zin van de sera-richtlijn deze toegang kunnen aanvragen. Het gaat
dan bijvoorbeeld om verladers. In artikel 2.20, zesde lid, van het wetsvoorstel is
wel bepaald dat de regels op grond van het vijfde lid van artikel 2.20 voor spoorwegondernemingen
ook kunnen gelden voor een gerechtigde die toegang tot dienstvoorzieningen en diensten
aanvraagt. Het artikel 2.28, achtste lid, over de vergoeding van diensten en dienstvoorzieningen
is in lijn gebracht met de hierboven toegelichte aanpassing van artikel 2.20.

– In artikel 2.28, derde lid, is de prestatieregeling toegevoegd aan de opsomming van
prijsprikkels die van overeenkomstige toepassing zijn voor dienstvoorzieningen nu
de richtlijn deze ruimte biedt en dit van toegevoegde waarde kan zijn voor de prestaties
van het spoorwegnet als geheel.

– Het derde lid van artikel 2.29 over de verdeling van infrastructuurcapaciteit, zoals
voor advies voorgelegd aan de afdeling, is geschrapt. In dat derde lid waren in aanvulling
op het tweede lid van artikel 2.29 de artikelen van de sera-richtlijn benoemd die
in ieder geval bij of krachtens de amvb op grond van het tweede lid, zouden worden
uitgewerkt. Mede vanwege de momenteel in voorbereiding zijnde nieuwe EU-regelgeving
over capaciteitsverdeling is ervoor gekozen om de gedetailleerde opsomming van artikelen
uit de sera-richtlijn in het derde lid van artikel 2.29 te schrappen.

– De delegatiegrondslag in artikel 3.6, zevende lid, is aangepast aan het gegeven dat
de regels over de aanvraag, afgifte, weigering en intrekking van het uniek veiligheidscertificaat
al volgen uit uitvoeringsverordening (EU) 2018/763.38

– Artikel 3.10, derde lid, zoals opgenomen in het aan de Afdeling voorgelegde wetsvoorstel,
stond een grondslag om bij ministeriële regeling ter uitvoering van artikel 14, tweede
en derde lid, van de spoorwegveiligheidsrichtlijn regels te stellen over het onderhoud
door en het onderhoudssysteem van de met het onderhoud van spoorvoertuigen belaste
entiteiten. Deze grondslag is niet opgenomen in het voorliggende wetsvoorstel omdat
de regels al volgen uit uitvoeringsverordening (EU) 2019/779.39 Daarom kan deze grondslag vervallen.

– Met de toevoeging van «lichamelijke en psychische» in artikel 3.12, onderdeel b, en
de toevoeging van onderdeel c, is aangesloten bij de formulering van artikel 3.14,
derde lid, onderdeel b, van het wetsvoorstel. Laatstgenoemd artikelonderdeel bevat
de delegatiegrondslag op grond waarvan vergelijkbare nationale regels worden gesteld.

– In artikel 3.14, derde lid, onderdeel d, en artikel 5.2, vierde lid, van het wetsvoorstel,
zoals voorgelegd aan de Afdeling, stond de verplichting om de toezichthoudende ambtenaar
inzicht te geven in bepaalde documenten. Dit artikelonderdeel en artikellid zijn geschrapt
in het voorliggende wetsvoorstel omdat deze plicht reeds voortvloeit uit artikel 5:17,
eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.

– Artikel 3.20 is aangepast zodat het ook van toepassing is op spoorwegondernemingen.

– In verschillende artikelen in de hoofdstukken 3 en 5 over personen, die een spoorvoertuig
besturen, is een verduidelijking aangebracht. De woorden «onder gezag van een spoorwegonderneming,
etc.» is in die artikelen aangepast door de woorden «ten behoeve van een spoorwegonderneming,
etc.». Dit is gedaan om te verduidelijken dat deze artikelen over personen, die een
spoorvoertuig besturen ook gelden wanneer er geen overduidelijke gezagsverhouding
is, bijvoorbeeld bij ZZP-ers.

– In verschillende artikelen in de hoofdstukken 3 en 4 zijn bepalingen over historisch
vervoer aangepast aan «strikt historisch gebruik» om het meer in lijn te laten zijn
met de spoorwegveiligheids- en interoperabiliteitsrichtlijn.

– De delegatiegrondslag van artikel 4.7, vijfde lid, is toegespitst op implementatie
van artikel 11, tweede en vierde lid, van de interoperabiliteitsrichtlijn, waarmee
lidstaten verplicht zijn om onder andere het Spoorwegbureau van de Europese Unie te
informeren. De grondslag voor regelgeving over het keuren van interoperabiliteitsonderdelen
is vervallen, nu die regels al volgen uit uitvoeringsverordening (EU) 2019/250.40 In de uitvoeringsverordening staan eveneens regels over verificaties als bedoeld
in artikel 4.9, vierde lid, zodat ook de delegatiegrondslag van artikel 4.9, vijfde
lid, kan worden ingekort. Tot slot staan in de uitvoeringsverordening regels over
de indiening van een dossier in specifieke gevallen, zodat ook de delegatiegrondslag
van artikel 4.11, derde lid, kan worden ingekort.

– In artikel 4.10, vijfde lid, onderdelen a en b, vervallen omdat de betreffende regels
over indienststelling van vaste installaties al staan in uitvoeringsverordening (EU)
2016/796.41

– Artikel 4.14, vijfde lid, en 4.16, vijfde lid, van het wetsvoorstel, zoals voorgelegd
aan de Afdeling, bevatte de grondslag om regels te stellen over de procedure inzake
een voertuigvergunning en het opstellen van de verklaring van conformiteit met het
voertuigtype. Deze regels staan bij nader inzien al in uitvoeringsverordeningen (EU)
2018/54542 en 2019/250.43 Daarom is deze delegatiegrondslag niet opgenomen in het voorliggende wetsvoorstel.

– De delegatiegrondslag van artikel 4.18, achtste lid, over het nemen van corrigerende
en veiligheidsmaatregelen, is eveneens geschrapt, omdat deze al mogelijk zijn op grond
van de Algemene wet bestuursrecht.

– Bij nader inzien is ook de lagere regelgeving over goedkeuring van een type spoorvoertuig
als bedoeld in artikel 4.27 beperkt, zodat ook daar de delegatiegrondslag (het tweede
lid) kan worden bekort.

– Aan artikel 5.1, tweede lid, van het wetsvoorstel is een onderdeel toegevoegd. In
dat toegevoegde onderdeel is geregeld dat hoofdstuk 5 van het wetsvoorstel niet geldt
voor een machinist die uitsluitend spoorvoertuigen bestuurt op spoorwegen die functioneel
zijn gescheiden van de rest van het spoorwegsysteem en uitsluitend bestemd zijn voor
de exploitatie van lokale, stedelijke of voorstedelijke diensten voor reizigers- en
goederenvervoer. Deze uitzondering is mogelijk volgens de machinistenrichtlijn.

– In de artikelen 5.6 en 5.9 van het wetsvoorstel is in lijn met artikel 16 en bijlage
II van de machinistenrichtlijn opgenomen dat een aanvullend onderzoek naar de lichamelijke
en bedrijfspsychologische geschiktheid van een machinist wordt uitgevoerd als er reden
is om aan te nemen dat de machinist niet meer voldoet aan de in de richtlijn opgenomen
medische eisen.

– In het wetsvoorstel is in enkele artikelen over de verwerking van persoonsgegevens
(nauwkeuriger) aangegeven in welke gevallen en voor welk doel die persoonsgegevens
worden verwerkt (doelbinding). Het betreft de volgende artikelen met delegatiegrondslagen:
artikel 3.8, artikel 3.12, artikel 3.14, derde lid, 3.19, tweede lid, en artikel 3.22,
tweede lid, onderdeel b. In de artikelen 3.14, derde lid, aanhef, en 3.19, tweede
lid, aanhef, is bijvoorbeeld «ten behoeve van de spoorwegveiligheid» toegevoegd om
te voldoen aan het noemen van het doel waarmee persoonsgegevens worden verwerkt, overeenkomstig
de Algemene Verordening Gegevensbescherming (hierna: AVG). Aldus kunnen in lagere
regelgeving regels worden gesteld ten behoeve van de beoordeling van geschiktheid
voor een functie met veiligheidskritieke taken.

– Ook artikel 7.34 van het wetsvoorstel over de verwerking van persoonsgegevens is aangepast.
De aanpassing van deze artikelen is gedaan vanwege voortschrijdend inzicht over de
vereiste conformiteit van deze artikelen aan de AVG.44 Ook in de memorie van toelichting is uitvoeriger ingegaan op de privacyaspecten.
Daarin is benoemd dat het wetsvoorstel grondslagen bevat om bij amvb nader te specificeren
welke persoonsgegevens worden verwerkt ter uitvoering van Europese regelgeving waarbij
nader acht zal worden geslagen op de verschillende eisen die voortvloeien uit de AVG,
zoals de eis van proportionaliteit, subsidiariteit en dataminimalisatie.

– In artikel 7.33, eerste lid, is het voorgestelde onderdeel a, geschrapt omdat de beslistermijn
van vier maanden op de volledige aanvraag van een uniek veiligheidscertificaat al
volgt uit artikel 6, derde en vierde lid, van de rechtstreeks werkende uitvoeringsverordening
(EU) 2018/763.45

In artikel 7.33, eerste lid, is tevens het voorgestelde onderdeel d, geschrapt omdat
de beslistermijn van vier maanden op de volledige aanvraag van een voertuigvergunning
al volgt uit artikel 34, tweede lid, van de rechtstreeks werkende uitvoeringsverordening
(EU) 2018/545.46Daarnaast is een tweede lid aan artikel 7.3 toegevoegd, waarin de beslistermijn voor
de aanvraag van een machinistenvergunning is vermeld. Deze termijn volgt uit artikel
14, vierde lid, van de machinistenrichtlijn. Ook is een vierde lid toegevoegd, waarmee
is bepaald dat voor die aanvraag niet de regel geldt dat het hoofd van de Nationale
Veiligheidsinstantie uiterlijk een maand na ontvangst van de aanvraag aan de aanvrager
mededeelt of alle informatie die nodig is voor een goede beoordeling van de aanvraag
of het verzoek is verstrekt. In plaats daarvan geldt de redelijke beslistermijn, bedoeld
in de Algemene wet bestuursrecht. In verband met het voorgaande is de artikellidnummering
van artikel 7.33 aangepast.

– In het voorliggende wetsvoorstel is vanwege voortschrijdend inzicht een nieuw artikel
9.21 opgenomen. Dit artikel regelt het overgangsrecht voor bepaalde spoorwegen die
nu worden aangemerkt als bijzondere spoorwegen. Door dit overgangsrecht wordt verondersteld
dat voor deze spoorwegen de door dit wetsvoorstel vereiste indienststellingsvergunningen
zijn verleend.

– Ook is het huidige artikel 125 van de Spoorwegwet opgenomen in het wetsvoorstel (artikel
9.27). Het artikel betreft de bij koninklijk besluit te bepalen overgang van vermogensbestanddelen
van Railinfratrust b.v. naar de Staat. De Staat is op dit moment enig aandeelhouder
van Railinfratrust b.v. Railinfrastrust b.v. is enig aandeelhouder van ProRail b.v.
Het artikel voorziet in beheersing van fiscale effecten bij deze overgang.

Ten slotte is van de gelegenheid gebruik gemaakt om enkele verschrijvingen en kleine
omissies in het wetsvoorstel en memorie van toelichting te herstellen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U, mede namens mijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
A.A. Aartsen