Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Welzijn over berichtgeving over bijbetalen aan verwarming door ‘slecht onderhoud flat’

Antwoord van Minister Hermans (Klimaat en Groene Groei), mede namens de Minister van
Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (ontvangen 9 september 2025). Zie ook Aanhangsel
Handelingen, vergaderjaar 2024–2025, nr. 2820.

Vraag 1

Bent u bekend met de berichten uit IJmuiden over protesten tegen onjuiste en hoge
rekeningen voor blokverwarming?1

Antwoord 1

Ja. Situaties met blokverwarming zijn zeer divers. Om een specifieke situatie zoals
die in IJmuiden te kunnen duiden is het van belang om relevante wet- en regelgeving
en het beleid ten aanzien van blokverwarming te schetsen.

Onderstaand volgt een kort overzicht hiervan, en hoe de situatie in IJmuiden zich
hiertoe verhoudt.

Bij blokverwarming is een onderscheid relevant tussen:

– een externe warmteleverancier die warmte levert aan de bewoners;

– een verhuurder die warmte levert aan zijn huurders; en

– een VvE die warmte levert aan zijn leden.

De Warmtewet beschermt warmteverbruikers tegen te hoge tarieven voor levering van
warmte door een externe warmteleverancier. De ACM stelt daarvoor maximum tarieven
vast (zie ook vraag 9). De Warmtewet zal worden vervangen door de Wet collectieve
warmte (hierna: Wcw) die dit najaar behandeld wordt in de Eerste Kamer.

Echter, de tariefregulering op grond van de Warmtewet en Wcw is niet van toepassing
op de levering van warmte door een VvE aan zijn eigen leden of door een verhuurder
aan zijn eigen huurders. Voor warmtelevering door een VvE aan zijn eigen leden is
deze keuze ingegeven door de overweging dat het niet nodig is om een appartementseigenaar
te beschermen tegen de VvE waar hij zelf lid van is. Huurders die warmte geleverd
krijgen van hun eigen verhuurder zijn al beschermd door het huurrecht (zie ook vraag
3 en 4).

Ook verschilt bij blokverwarming de manier waarop de totale kosten worden verdeeld
over de bewoners. Verdeling van kosten gebeurt door middel van (zie ook vraag 5):

– individuele warmtemeters;

– warmtekostenverdelers: een meetsysteem met apparaatjes op radiatoren om het aandeel
in totaal gemeten warmte vast te stellen; of

– een kostenverdeelsystematiek: toerekening op basis van verbruiksonafhankelijke parameters,
zoals het vloeroppervlak van de woning.

Navraag bij de woningbouwcorporatie leert dat er bij de betreffende woningen in IJmuiden
sprake is van levering van warmte door de verhuurder aan de huurders, waarbij de bescherming
van bewoners dus onder het huurrecht valt. Daarbij worden de variabele kosten verdeeld
over de bewoners op basis van warmtekostenverdelers. De vaste kosten worden wel verdeeld
over de bewoners op basis van vloeroppervlak.

Vraag 2

Herkent u dat bewoners in heel Nederland met vergelijkbare klachten kampen, waarbij
rekeningen niet transparant zijn en bewoners zich machteloos voelen?

Antwoord 2

Het kabinet herkent problemen ten aanzien van de transparantie van rekeningen vooral
waar het gaat om verrekening via de servicekosten en heeft daarom recent het beleid
aangescherpt (zie vragen 4 en 5).

Het kabinet herkent daarnaast dat bij blokverwarming relatief vaak een aantal factoren
er samen voor zorgen dat bewoners weinig grip op de energierekening hebben. Die factoren
zijn onder andere:

– Slechte energetische kwaliteit woning: uit onderzoek van ABF Research in opdracht
van het Ministerie van Financiën blijkt dat een groot deel van de woningen met blokverwarming
is gebouwd in tussen 1960 en 1979.2 Een relatief groot deel van deze woningen heeft een slecht energielabel (E, F, G).
Ook in IJmuiden gaat het om appartementencomplexen uit deze bouwperiode. De woningbouwcorporatie
geeft aan dat de meeste appartementen in het appartementencomplex label C of D hebben.
Een kleiner deel van de appartementen in het appartementencomplex heeft nog label
E, F of G.

– Relatief vaak huurders: ongeveer 83% van de woningen met blokverwarming is een huurwoning.
Bewoners van deze woningen hebben geen invloed op de energetische kwaliteit van de
woning en de gekozen verwarmingsoptie.

– Toepassing kostenverdeelsystematiek: bij de toepassing van een kostenverdeelsystematiek
heeft het stookgedrag van de bewoners nauwelijks invloed op de energierekening. De
kosten worden in IJmuiden overigens wel verdeeld met warmtekostenverdelers (zie ook
vraag 1).

Al deze factoren hebben de aandacht van het kabinet. Het kabinet zet in op verbetering
van de energetische kwaliteit van de woningen, versterking van de positie van huurders
en minimalisatie van de toepassing van een kostenverdeelsystematiek (zie ook de antwoorden
op vragen 4, 5, 7 en 9).

Vraag 3

Hoe beoordeelt u de huidige waarborgen voor transparantie en controleerbaarheid van
blokverwarmingsnota’s?

Antwoord 3

Het is een van de doelen van de Wcw om de transparantie over collectieve warmtesystemen
te vergroten, zodat verbruikers begrijpen waarvoor ze betalen. Daarom voorziet de
Wcw in een overgang naar kostengebaseerde tariefregulering voor externe warmteleveranciers
(zie ook vraag 9) en moeten warmtebedrijven meer gegevens op uniforme wijze administreren
en openbaar maken.

Waar het gaat om specifiek de transparantie en controleerbaarheid van nota’s vindt
het kabinet de huidige waarborgen voldoende. Hoewel de Warmtewet in algemene zin niet
van toepassing is op de (door)levering van warmte door een verhuurder aan zijn huurders
of VvE aan zijn leden, zijn de regels in de Warmtewet (artikel 8b) over de factuur
en het verbruiks- en indicatieve kostenoverzicht wel van toepassing.3 Op grond van het Besluit factuur, verbruiks- en kostenoverzicht energie hebben bewoners
die warmte geleverd krijgen recht op ten minste eenmaal per jaar een factuur en ten
minste eenmaal per jaar een verbruiks- en indicatief kostenoverzicht, opgesteld in
duidelijke en begrijpelijke taal. Op verzoek moet de totstandkoming van de factuur
of het verbruiks- en indicatief kostenoverzicht worden toegelicht.

Voor de levering van warmte door een verhuurder aan zijn huurders – zoals in IJmuiden
– vindt verrekening van de energiekosten plaats via de servicekosten.4 Voor de servicekosten geldt in elk geval dat de verhuurder op grond van de huurregelgeving
verplicht is om zijn huurder jaarlijks een overzicht (middels een vastgesteld formulier),
oftewel een jaarafrekening, te verstrekken met vermelding van de wijze van berekening
daarvan. Ook moet de verhuurder op verzoek van de huurder de gelegenheid bieden om
de stukken in te zien die effect hebben op de berekening. Huurders kunnen zich vervolgens
bij een geschil over (onderdelen van) de afrekening naar de Huurcommissie gaan. De
Huurcommissie kan dan de betalingsverplichting van de huurder vaststellen. Na deze
stap bestaat de mogelijkheid om binnen acht weken na een uitspraak van de Huurcommissie,
een procedure bij de kantonrechter te starten. Indien binnen deze termijn geen verzoek
bij de rechter wordt ingediend, wordt de uitspraak van de huurcommissie als definitief
en bindend beschouwd.

Vraag 4

Bent u bereid maatregelen te nemen die bewoners meer inzicht geven in de opbouw van
hun rekening, bijvoorbeeld door standaardisering en vereenvoudiging van nota’s?

Antwoord 4

Het kabinet ziet op dit moment geen reden om extra maatregelen te nemen omdat het
huidige beleid al de nodige waarborgen bevat en belangrijke aanscherpingen van het
beleid recent in werking zijn getreden of binnen afzienbare tijd in werking zullen
treden.

Voor de levering van warmte zal het Besluit factuur, verbruiks- en kostenoverzicht
energie nog van toepassing blijven totdat de Wcw in werking treedt. Op grond van de
Wcw moeten er in een ministeriële regeling nadere regels worden gesteld over de frequentie
van de facturatie en het verstrekken van inzicht in het verbruik. Bij de uitwerking
van die ministeriële regeling zal het kabinet vanzelfsprekend bekijken of aanscherpingen
nodig zijn.5

De huurwetgeving is bovendien de afgelopen jaren op verschillende punten aangescherpt.
Door de Wet betaalbare huur kunnen zowel huurders met een gereguleerde huur als huurders
met een geliberaliseerde huur (met een contract vanaf 1 juli 2024) een verzoek bij
de Huurcommissie indienen ter beslechting van een geschil over de servicekosten.6 Gemeenten hebben daarnaast sinds 1 juli 2023, n.a.v. de Wet goed verhuurderschap,
een handhavende taak ten aanzien van de servicekosten. De positie van huurders wordt
bovendien op korte termijn op de volgende manieren versterkt door de Wet modernisering
servicekosten die per 1 januari 2026 in werking treedt (beoogd)7:

– Er wordt een limitatieve lijst van servicekosten vastgesteld in het Besluit servicekosten;

– In het Burgerlijk Wetboek wordt nog explicieter tot uitdrukking gebracht dat de servicekosten
een redelijke vergoeding voor de geleverde diensten dienen te zijn;

– Het wordt mogelijk om per ministeriële regeling regels vast te stellen voor de wijze
van berekening van verschillende servicekostenposten en de maximale hoogte daarvan;

– De reeds bestaande bevoegdheid van de Huurcommissie om geschillen te beslechten over
de hoogte van het voorschot voor de kosten voor nutsvoorzieningen met een individuele
meter wordt uitgebreid naar alle servicekosten;

– Het wordt eenvoudiger voor de Huurcommissie om, wanneer de verhuurder in strijd met
de wet geen jaarafrekening vaststelt en verstrekt, deze afrekening vast te stellen
op basis van normbedragen.

– Het wordt eenvoudiger voor huurders om collectief een procedure bij de Huurcommissie
te starten.

Vraag 5

Hoe wordt momenteel gecontroleerd of de meetmethodes en verdelingssystemen bij blokverwarming
betrouwbaar en foutloos functioneren?

Antwoord 5

In de Warmtewet en de Wcw zijn meetverplichtingen opgenomen. De meetverplichtingen
in de Warmtewet en Wcw zijn ook van toepassing op de (door)levering van warmte door
een verhuurder of VvE.

Uitgangspunt van de meetverplichtingen in de Warmtewet en Wcw is dat de in rekening
gebrachte kosten zoveel mogelijk in overeenstemming moeten zijn met het daadwerkelijke
individuele verbruik. Daarom moet in beginsel altijd een individuele warmtemeter geïnstalleerd
worden als dat technisch haalbaar en kostenefficiënt is. De betrouwbaarheid van individuele
warmtemeters wordt geborgd door de eisen die de Metrologiewet stelt aan warmtemeters.

Alleen wanneer een individuele warmtemeter technisch niet haalbaar of kostenefficiënt
is kan een warmtekostenverdeler worden geïnstalleerd. De totale kosten voor verwarming
van alle appartementen worden dan naar rato van de per appartement gemeten warmteafgifte
verdeeld. De methode van berekenen van de warmtekosten bij gebruik van warmtekostenverdelers
is vastgelegd in de norm NEN7440:20218. Ook het onderscheid tussen vaste en variabele kosten is in deze norm opgenomen.
Voor afnemers heeft het kabinet samen met het Nederlands Normalisatie-instituut (NEN)
de brochure «Duidelijkheid over verdeling van warmtekosten» laten maken om deze norm
toe te lichten.9,
10 Ten aanzien van het vaststellen van de betrouwbaarheid van warmtekostenverdelers
schrijft de Warmtewet voor dat de leverancier op verzoek van de verbruiker door een
onafhankelijke deskundige onderzoek moet laten uitvoeren naar de werking van warmtekostenverdelers.

Alleen als ook de installatie van warmtekostenverdelers niet kostenefficiënt is, kan
een leverancier een kostenverdeelsystematiek voor de meting van het warmteverbruik
toepassen. Ook de betrouwbaarheid van de kostenverdeelsystematiek kan op verzoek van
verbruiker door een deskundige getoetst worden.

Vraag 6

Acht u het acceptabel dat bewoners die zuinig stoken, toch nauwelijks voordeel hebben
omdat een groot deel van hun rekening uit vaste kosten bestaat?

Antwoord 6

Het kabinet vindt het belangrijk dat iedereen in Nederland de energierekening kan
betalen. Het is daarbij van de situatie afhankelijk of het acceptabel is dat een groot
deel van de rekening uit vaste kosten bestaat.11

Als de totale energierekening laag is, hoeft het geen probleem te zijn dat een groot
aandeel uit vaste kosten bestaat. Als de warmteleverancier bijvoorbeeld vooral vaste
kosten heeft, kan het verdedigbaar zijn dat de kosten voor de bewoner ook voor een
groot aandeel uit vaste kosten bestaan. Zuinig stoken leidt dan namelijk ook niet
tot substantieel lagere kosten voor de warmteleverancier. En bewoners hebben juist
veel zekerheid over de hoogte van de energierekening, omdat de vaste kosten elk jaar
ongeveer hetzelfde zijn.12

Soms is het bovendien onvermijdelijk dat een groot deel van de rekening uit vaste
kosten bestaat. Zoals toegelicht bij vraag 5 wordt het toepassen van een kostenverdeelsystematiek
zo veel als mogelijk beperkt, maar zijn er soms geen goede alternatieven. Met een
kostenverdeelsystematiek worden totale kosten voor het gebouw verdeeld over de bewoners
op basis van verbruiksonafhankelijke parameters zoals het vloeroppervlak. Dit leidt
tot hoge vaste kosten. Een individuele bewoner heeft dan weinig invloed op de hoogte
van zijn energierekening.

Vraag 7

Hoe voorkomt u dat vooral huishoudens met lage inkomens door deze kostenstructuur
onevenredig zwaar worden getroffen?

Antwoord 7

Het kabinet zet in op verschillende maatregelen om huishoudens met lage inkomens met
blokverwarming te beschermen.

Ten eerste moeten overal waar dat mogelijk is individuele warmtemeters of warmtekostenverdelers
worden gebruikt, zodat de facturatie zoveel mogelijk is gebaseerd op het individuele
verbruik (zie vraag 5).

Ten tweede is de hoogte van de totale kosten die een leverancier van warmte in rekening
mag brengen begrensd via de Warmtewet/Wcw of het huurrecht (zie vraag 9).

Ten derde zet het kabinet in op verbetering van de energetische kwaliteit van woningen.
Zo is er regelgeving in voorbereiding voor het opnemen van minimum energieprestatie-eisen
voor huurwoningen in het Besluit bouwwerken leefomgeving. Dit betekent dat huurwoningen
per 1 januari 2029 tenminste een label D moeten hebben. In de Nationale Prestatieafspraken
(NPA) is afgesproken dat woningcorporaties uiterlijk in 2028 alle E, F en G-labels
uit de sector laten verdwijnen.13 Zij zijn hierin al goed op weg. In de NPA is afgesproken dat huurders geen huurverhoging
ontvangen na isolatiemaatregelen. Op deze manier profiteren huurders optimaal van
de verduurzaming: de energierekening gaat omlaag, zonder dat de huur hoger wordt.
Daarnaast zijn, met de per 1 juli 2024 in werking getreden Wet Betaalbare huur, in
het woningwaarderingstelstel (WWS) aftrekpunten opgenomen voor energielabels EFG,
en meer punten voor de betere energielabels. Om verhuurders te ondersteunen heeft
het kabinet een «Ondersteuningspakket verduurzaming particuliere verhuur» naar de
Kamer gestuurd, met aandacht voor het oplossen van knelpunten die vooral particuliere
verhuurders ervaren, zoals het gebrek aan heldere informatie. Daarbij is met de Subsidieregeling
Verduurzaming en Onderhoud (SVOH) subsidie beschikbaar voor verhuurders.

Ten vierde heeft de Rijksoverheid in 2025 56,3 miljoen euro beschikbaar gesteld voor
het Noodfonds om ook dit jaar weer huishoudens met een laag inkomen en hoge energiekosten
te ondersteunen. Voor het eerst dit jaar konden huishoudens met een blokaansluiting
ook steun krijgen als zij aan de voorwaarden voldeden. Van de in totaal 224.000 aanvragen,
hadden ongeveer 11.000 huishoudens een blokaansluiting.

Vraag 8

Ziet u aanleiding om het aandeel vaste kosten te maximeren, zodat gedragsprikkels
eerlijker uitwerken?

Antwoord 8

Nee. Zoals toegelicht bij vraag 5 is het uitgangspunt van de meetverplichtingen in
de Warmtewet en Wcw dat de in rekening gebrachte kosten zoveel mogelijk in overeenstemming
zijn met het daadwerkelijke individuele verbruik. Maar er kunnen situaties zijn waarin
een hoog aandeel vaste kosten geen probleem is of waarin een hoog aandeel vaste kosten
niet te voorkomen is (zie ook vraag 6).

Vraag 9

Acht u de huidige bescherming in de Warmtewet voldoende om te voorkomen dat bewoners
structureel duurder uit zijn dan huishoudens met een eigen ketel of warmtepomp?

Antwoord 9

Op grond van de Warmtewet – en Wcw – stelt de ACM maximale tarieven vast voor de warmtelevering
door een externe warmteleverancier. Op dit moment zijn de maximale tarieven gebaseerd
op het niet-meer-dan-anders principe. De ACM berekent wat de kosten van een gemiddelde
verbruiker met een cv-ketel zijn en baseert daar de maximale tarieven voor warmtelevering
op. De Wcw voorziet in een gefaseerde overgang van niet-meer-dan-anders principe naar
kostengebaseerde maximum tarieven. In het wetsvoorstel is bij amendement opgenomen
dat kostengebaseerde tarieven pas in werking treden als de relatieve betaalbaarheid
van collectieve warmte ten opzichte van gangbare alternatieven (zoals een individuele
cv-ketel) geborgd is. Tot die tijd blijft het niet-meer-dan-anders principe van toepassing.
Ook onder de Wet collectieve warmte zal dus worden voorkomen dat huishoudens voor
collectieve warmte structureel meer betalen dan huishoudens met een cv-ketel of warmtepomp.

Huurders wier warmte door de verhuurder wordt geleverd, worden beschermd middels het
huurrecht. Daarbij is het uitgangspunt dat de servicekosten een redelijke vergoeding
voor de geleverde service moeten zijn. Huurders kunnen met klachten naar de Huurcommissie
zoals reeds toegelicht in het antwoord op vraag 4.

Vraag 10

Kunt u inzichtelijk maken hoe vaak bewoners in Nederland bij blokverwarming moeten
bijbetalen na de jaarafrekening, uitgesplitst naar corporaties, particuliere verhuurders
en VvE’s?

Antwoord 10

Nee, het is niet mogelijk om dit inzichtelijk te maken. Het gaat om een private overeenkomst
tussen de leverancier van warmte en de verbruikers. De overheid heeft hier geen inzicht
in.

Vraag 11

Wat is de gemiddelde hoogte van de bijbetalingen in de afgelopen drie jaar, en hoe
verhouden die zich tot de voorschotten die bewoners betaalden?

Antwoord 11

Zie het antwoord op vraag 10. Er is geen inzicht in de hoogte van bijbetalingen, aangezien
dit een private overeenkomst tussen leverancier van warmte en de verbruikers betreft.

Vraag 12

Hoe vaak komt het voor dat bewoners meerdere jaren op rij moeten bijbetalen voor blokverwarming,
en wat is daarbij de gemiddelde en maximale periode?

Antwoord 12

Zie het antwoord op vraag 10. Er is geen inzicht in de hoogte van bijbetalingen, aangezien
dit een private overeenkomst tussen leverancier van warmte en de verbruikers betreft.

Vraag 13

Kunt u aangeven wat de hoogste bijbetalingen zijn die bij de ACM of andere instanties
gemeld zijn, en of er sprake is van uitschieters die bewoners in financiële problemen
brengen?

Antwoord 13

De ACM heeft geen overzicht van meldingen specifiek over bijbetalingen voor blokverwarming.
De Huurcommissie heeft een aantal klachten ontvangen over (voorschot)bedragen voor
stookkosten (zie vraag 14).

Vraag 14

Hoeveel klachten over blokverwarming ontvangt de ACM jaarlijks, en hoe heeft dit aantal
zich de afgelopen vijf jaar ontwikkeld?

Antwoord 14

In het jaarverslag van de ACM is aangegeven hoeveel meldingen via ACM Consuwijzer
binnenkomen per sector. Dit betreffen zowel klachten als vragen. In 2024 waren dat
er 11.984 voor de gehele sector van energie en warmte. In 2024 gingen daarvan 1011
vragen en klachten over warmte. Hierbij moet worden opgemerkt dat verbruikers die
zich bij ACM Consuwijzer melden niet altijd aangeven of zij aangesloten zijn op blokverwarming
of een (groot) stadswarmte-net. Dat onderscheid kan de ACM daarom niet maken.

De Huurcommissie heeft aangegeven zaken te hebben afgehandeld in de periode 2024–2025
die zien op een te hoog (voorschot)bedrag voor de stookkosten waarbij de bedragen
uitkwamen op duizenden euro’s aan teveel betaalde stookkosten. De Huurcommissie toetst
de stookkosten aan de verbruiksnorm van Nibud (de zogeheten redelijkheidstoets). Bij
een voorschotprocedure (7:261 BW) kan alleen een huurder de zaak starten. Bij geen
overeenstemming over de betalingsverplichting t.a.v. de nutsvoorzieningen en servicekosten
(7:260 BW) kunnen zowel huurder als verhuurder een verzoek indienen bij de Huurcommissie.
Er wordt getoetst of de kosten in verhouding staan tot het verbruik van de huurder
en redelijk geacht kunnen worden

Vraag 15

Bent u bereid deze cijfers jaarlijks te publiceren zodat de Kamer zicht houdt op de
omvang van de problematiek?

Antwoord 15

Zoals toegelicht bij vraag 10 zijn cijfers over bijbetalingen niet beschikbaar. De
ACM publiceert in haar jaarverslag reeds over de meldingen die zij ontvangt (zie vraag
14)

Vraag 16

Bent u bereid in overleg met corporaties, VvE’s en warmtebedrijven te onderzoeken
hoe bewoners meer grip krijgen op hun kosten, bijvoorbeeld door individuele meting
en afrekening waar technisch mogelijk?

Antwoord 16

Het kabinet vindt het belangrijk dat bewoners grip hebben op hun kosten. Zoals aangeven
in antwoord op vraag 5 schrijft de huidige Warmtewet, maar ook de Wcw, al voor dat
installeren van een individuele warmtemeter verplicht is als dat technisch haalbaar
en kostenefficiënt is.

Vraag 17

Wilt u de Kamer nog dit jaar informeren over concrete stappen om de problemen rond
blokverwarming aan te pakken, gericht op transparantie, betrouwbaarheid en betaalbaarheid?

Antwoord 17

Het kabinet is van oordeel dat het beleid om de transparantie, betrouwbaarheid en
betaalbaarheid te borgen op orde is. De huidige wetgeving bevat verschillende waarborgen.
Voor de bewoners in IJmuiden geldt bijvoorbeeld dat zij:

– De verhuurder om een onderbouwing en toelichting van de rekening kunnen vragen.

– De hoogte van de totale te verdelen kosten voor kunnen leggen aan de Huurcommissie.

– Een onafhankelijke deskundige in kunnen schakelen om toepassing van warmtekostenverdelers
te laten toetsen.

Bovendien zijn, zoals toegelicht in voorgaande antwoorden, verschillende verbeteringen
recent in werking getreden of treden zij binnenkort in werking.

Vraag 18

Kunt u deze vragen één voor één beantwoorden?

Antwoord 18

Ja.