Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN DEEL

1. Inleiding

Dit wetsvoorstel strekt tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht (Sr), het Wetboek
van Strafvordering (Sv) en enkele andere wetten met het oog op:

a) invoering van elektronische detentie als zelfstandige hoofdstraf; en

b) meer mogelijkheden tot oplegging en tenuitvoerlegging van een taakstraf door:

• verhoging van het maximumaantal uren taakstraf;

• introductie van een «flexibel» deel van de taakstraf; en

• verruiming van de termijn waarbinnen de taakstraf moet worden verricht.

Met deze uitbreiding van het sanctiearsenaal wordt meer maatwerk mogelijk bij het
bepalen van de best passende straf en de tenuitvoerlegging ervan in een individueel
geval. Meer maatwerk helpt bij het snel, zeker en persoonsgericht tenuitvoerleggen
van straffen en verhoogt de effectiviteit van straffen in het realiseren van de strafdoelen
vergelding en (generale en speciale) preventie. Zodoende beoogt dit wetsvoorstel een
bijdrage te leveren aan een rechtvaardig en veilig Nederland.

De voorgestelde nieuwe en verruimde strafmodaliteiten bieden een alternatief voor
korte detentie. De keuze voor elektronische detentie en langere taakstraffen is mede
gebaseerd op onderzoek, waaruit blijkt dat met andere straffen – eventueel langer
qua duur – in individuele gevallen dezelfde mate van vergelding kan worden bereikt.
Dit wordt ook wel de «wisselkoers» van straffen genoemd.1 Elektronische detentie en langere taakstraffen kunnen eraan bijdragen dat minder
vaak korte gevangenisstraffen – die een flink beslag op het gevangeniswezen leggen
– worden opgelegd. Daarnaast kunnen een flexibel deel van de taakstraf en een langere
uitvoeringstermijn de slagingskans van taakstraffen vergroten en zodoende vervangende
hechtenis of vervangende jeugddetentie helpen voorkomen. Met deze alternatieven voor
korte detentie kan de kans op recidive en nieuwe slachtoffers worden verkleind en
de druk op het gevangeniswezen worden verlaagd. Het mes snijdt zo aan twee kanten.

De officier van justitie en de rechter bepalen in individuele gevallen wat de best
passende straf is. Hierbij worden diverse relevante factoren meegewogen, zoals de
ernst van het feit, de omstandigheden waaronder het feit is begaan en de persoon van
de verdachte. Maar ook kan een rol spelen dat een bepaalde straf niet uitvoerbaar
is, dat de straf al vaker is opgelegd (en dus sprake is van recidive) of dat voorlopige
hechtenis is ondergaan. Wat het effect van dit wetsvoorstel is op het aandeel gevangenisstraffen
wordt onder meer in kaart gebracht met de invoeringstoets.

Deze memorie van toelichting is als volgt opgebouwd. Na een beschrijving van de aanleiding
(paragraaf 2) wordt aandacht besteed aan de twee onderdelen van dit wetsvoorstel:
de invoering van elektronische detentie als hoofdstraf (paragraaf 3) en de verruiming
van de mogelijkheden om een taakstraf te kunnen opleggen en tenuitvoerleggen (paragraaf
4). Afzonderlijke aandacht wordt besteed aan de adviezen die zijn ontvangen over het
concept van dit wetsvoorstel (paragraaf 5). Het algemeen deel van deze toelichting
wordt afgesloten met een beschrijving van de financiële en administratieve consequenties
(paragraaf 6). In het artikelsgewijze deel van de toelichting wordt per wijzigingsbepaling
een toelichting gegeven.

2. Aanleiding

2.1. Functioneren sanctiestelsel

Het Nederlandse sanctiestelsel functioneert over het algemeen goed.2 Er is veel informatie beschikbaar over de verdachte om te komen tot een zorgvuldige
straftoemeting en de officier van justitie en rechter kunnen daarbij diverse straffen
en maatregelen vorderen en opleggen. Het overgrote deel van de opgelegde straffen
en maatregelen wordt bovendien binnen de gestelde termijnen volledig tenuitvoergelegd.

Tijdens de tenuitvoerlegging is ruim aandacht voor de persoon van de veroordeelde,
zodat die na de straf of maatregel weer goed kan meedoen in de samenleving en dit
de kans op recidive kan verkleinen. Gedetineerden worden bijvoorbeeld begeleid bij
hun re-integratie door aandacht te besteden aan de verschillende leefgebieden (onderdak,
inkomen, inzicht in eventuele schulden, zorgverzekering, identiteitsbewijs en sociaal
netwerk). En geldelijke straffen en maatregelen, zoals de geldboete, kunnen in termijnen
worden betaald, zodat ophogingen en (oplopende) schulden kunnen worden voorkomen.
Voor mensen met schulden is er bovendien een noodstopprocedure, waarmee de betalingsverplichting
tijdelijk wordt opgeschort onder de voorwaarde dat schuldhulp wordt gezocht bij de
gemeente.

Daarnaast is het laatste decennium in toenemende mate aandacht voor de positie van
slachtoffers en nabestaanden. Dit is van belang, omdat zij aan de andere kant van
strafbare feiten staan. Bestraffing van daders is daarom niet altijd voldoende om
de door strafbare feiten veroorzaakte onbalans te herstellen. Leed van slachtoffers
en nabestaanden verdient erkenning en hun schade dient te worden vergoed. In dat kader
is het spreekrecht van slachtoffers ingevoerd en uitgebreid, zijn mogelijkheden gecreëerd
om binnen het strafproces schade te verhalen op de dader (inclusief een voorschotregeling),
kan het Schadefonds Geweldsmisdrijven financiële tegemoetkomingen verstrekken bij
niet vergoede schade door gewelds- en zedenmisdrijven, en worden slachtoffers en nabestaanden
geïnformeerd over het strafproces en geraadpleegd in verband met hun beschermingsbehoeften.

Het sanctiestelsel is echter geen rustig bezit. Inzichten over straffen veranderen
met de tijd en er valt winst te behalen als het gaat om het realiseren van de strafdoelen.
Uit onderzoek blijkt bijvoorbeeld dat de recidivecijfers het laatste decennium niet
of nauwelijks afnemen.3 Periodieke ontwikkeling is daarom gewenst en nodig. De geschiedenis laat dit ook
zien.

2.2. De voorwaardelijke straf en de taakstraf

Tot 1915 kende het Nederlandse sanctiestelsel drie hoofdstraffen: de gevangenisstraf,
de (principale) hechtenis (als lichtere variant van de gevangenisstraf voor overtredingen
en bepaalde minder ernstige misdrijven) en de geldboete.4 Het sanctiestelsel van toen kan worden gezien als een product van de klassieke richting
waarin vergelding van de daad centraal stond.5 Door de opkomst van de moderne richting in het strafrecht ontstond meer oog voor
de persoon van de dader en dat deze kan recidiveren. Deze ontwikkeling zorgde ervoor
dat er aandacht kwam voor preventie.6 Dit leidde uiteindelijk ertoe dat in 1915 de regeling inzake de voorwaardelijke veroordeling
(inclusief de mogelijkheid om hieraan bijzondere voorwaarden «het gedrag van de veroordeelde
betreffende» te verbinden) werd ingevoerd.

Begin jaren zeventig van de vorige eeuw verbond een rechter het verrichten van onbetaalde
werkzaamheden voor het eerst als bijzondere voorwaarde aan een voorwaardelijke veroordeling.
Dit vonnis kan worden gezien als de start van de juridische ontwikkeling en inbedding
van (de plicht tot) het onbetaald werken in het sanctiestelsel.7 In 1989 is in artikel 9 Sr de onbetaalde arbeid ten algemene nutte opgenomen. De
straf kon vanaf toen worden opgelegd wanneer de rechter overwoog een vrijheidsstraf
op te leggen waarvan het ten uitvoer te leggen deel niet meer dan zes maanden bedroeg
en de veroordeelde met de oplegging ervan instemde.8 In 2001 is deze straf onder de naam «taakstraf» als zelfstandige hoofdstraf opgenomen
in artikel 9 Sr.

2.3. Aanpak en voorkomen van criminaliteit

De laatste jaren krijgt het sanctiestelsel weer volop aandacht. Aan de ene kant wordt
ingezet op de aanpak van (ondermijnende) criminaliteit en is er vanuit de samenleving
een roep om zwaardere straffen (vergelding), met name bij strafbare feiten die zorgen
voor sterke gevoelens van onveiligheid in de samenleving en die diepe sporen achterlaten
bij slachtoffers en nabestaanden. Dit heeft onder meer geresulteerd in een verhoging
van verschillende strafmaxima. Voor doodslag is het strafmaximum bijvoorbeeld gewijzigd
van 15 naar 25 jaren gevangenisstraf.9 Daarnaast is de duur van de voorwaardelijke invrijheidstelling gemaximeerd met de
Wet straffen en beschermen.10 Dit geeft uitdrukking aan de gedachte dat een veroordeelde tot gevangenisstraf de
door de rechter bepaalde duur zoveel mogelijk in de gevangenis moet uitzitten.

Aan de andere kant wordt ingezet op de veiligheid van burgers, onder meer door ontwikkeling
van beleid om recidive verder terug te dringen. Gelet daarop stelde de toenmalige
Minister voor Rechtsbescherming bij de inwerkingtreding van de Wet straffen en beschermen
dat «in de bak» staat voor «aan de bak» en dat gedetineerden – ter voorkoming van
herhaling van crimineel gedrag – vanaf de eerste dag van hun straf actief aan de slag
gaan met hun re-integratie.11 Een goede re-integratie kan de kans op recidive namelijk verkleinen. Alhoewel deze
doelen worden omarmd, blijkt het realiseren ervan in de praktijk niet altijd haalbaar.
Het «aan de bak» gaan en werken aan re-integratie is voor een deel van de gedetineerden
namelijk lastig of onmogelijk, omdat zij daarvoor te kort «in de bak» zitten. Circa
50 procent van alle gedetineerden zit korter dan één maand vast, circa 70 procent
zit korter dan drie maanden vast en circa 80 procent zit korter dan zes maanden vast;
slechts 10 procent zit langer dan één jaar in detentie.12

Het niet (voldoende) kunnen werken aan re-integratie, terwijl gedetineerden ondertussen
lang genoeg in een gevangenis zitten om hun werk of woning te kunnen verliezen, is
een slechte combinatie met het oog op het voorkomen van recidive. Uit onderzoek blijkt
dat circa 50 procent van alle gedetineerden binnen twee jaar opnieuw wordt veroordeeld
voor een strafbaar feit. Bij bijvoorbeeld taakgestraften ligt dit percentage lager,
op circa 30 procent.13

2.4. Slimmer straffen

Op 29 oktober 2021 publiceerde de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
(RSJ) het rapport Korte detenties nader bekeken.
14 De RSJ stelt hierin dat kortdurende detentie weinig betekenisvol en effectief is
(in het realiseren van de strafdoelen) en dat de mogelijkheden van gedragsverandering
en re-integratie beperkt zijn. De RSJ dringt onder meer aan op het invoeren van elektronische
detentie als zelfstandige hoofdstraf en het uitbreiden van de toepassing van taakstraffen.
In het verlengde daarvan heeft Reclassering Nederland in een brief van 14 juni 2022
opgeroepen om «slimmer» te straffen, dat wil zeggen: «het opleggen van sancties die
effectief bijdragen aan het resocialiseren van de dader, aan het verminderen van recidive,
aan vergelding en waarmee recht wordt gedaan aan de belangen van slachtoffers, daders
en de maatschappij». Met het oog daarop wordt aangedrongen op het invoeren van elektronische
detentie als zelfstandige hoofdstraf. Daarnaast wordt onder meer gepleit voor het
invoeren van de vervangende taakstraf bij geldboetes en het uitbreiden van het maximumaantal
uren taakstraf.

Naar aanleiding van het RSJ-rapport heeft het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum
(WODC) in opdracht van de toenmalige Minister voor Rechtsbescherming literatuuronderzoek
gedaan naar het effect van korte vrijheidsstraffen in vergelijking met andere typen
straffen of langere vrijheidsstraffen op het bereiken van de verschillende strafdoelen.15 De onderzoekers concluderen onder meer dat korte vrijheidsstraffen niet in grotere
mate dan andere straffen ervoor zorgen dat de strafdoelen worden bereikt. Er zijn
daarnaast aanwijzingen dat de kans op recidive groter is na een korte vrijheidsstraf
dan na een niet-vrijheidsbenemende straf. Gelet hierop doen de onderzoekers de aanbeveling
om in wetgeving de mogelijkheden van rechters om verschillende typen (niet-vrijheidsbenemende)
straffen op te leggen verder uit te breiden of in elk geval de discretionaire bevoegdheid
van rechters niet in te perken.16

In 2022 is in het licht van de oproep van Reclassering Nederland de motie-Sneller
aangenomen, waarin de regering wordt verzocht om onder het motto van «slimmer straffen»
alternatieven voor kortdurende detentie uit te werken, mede in het licht van de aangekondigde
plannen inzake de oplossing van de financiële problemen bij de Dienst Justitiële Inrichtingen.17 De toenmalige Minister voor Rechtsbescherming heeft voorts een verkenning van het
sanctiestelsel uitgevoerd met als titel Straffen op maat.18 Hierbij zijn verschillende knelpunten geconstateerd. Bij de straftoemeting wordt
tussen de taakstraf en de korte gevangenisstraf bijvoorbeeld een punitief gat ervaren.
Met betrekking tot de tenuitvoerlegging is onder meer gepleit voor het persoonsgerichter
en flexibeler kunnen invullen van (een deel van) de taakstraf, omdat vaak pas tijdens
de tenuitvoerlegging duidelijk wordt dat bepaalde hulp of begeleiding nodig is. Naar
aanleiding van de verkenning en het hiervoor genoemde WODC-onderzoek zijn diverse
mogelijke verbetermaatregelen geïnventariseerd, waaronder het uitbreiden van het maximumaantal
taakstrafuren, een flexibel in te zetten deel van de taakstraf en een betekenisvol
ingevulde elektronische detentie als zelfstandige hoofdstraf.

2.5. Een nieuwe stap in de ontwikkeling van het sanctiestelsel

Dit wetsvoorstel sluit aan op deze ontwikkeling door met een uitbreiding van het sanctiearsenaal
de «wisselkoers» van straffen en het maatwerk bij de straftoemeting verder te vergroten.
Met de invoering van elektronische detentie als nieuwe hoofdstraf kan dit wetsvoorstel
– na de eerdere invoering van de voorwaardelijke straf en de taakstraf – worden gezien
als een nieuwe stap in de ontwikkeling van het sanctiestelsel.

De basis van dit wetsvoorstel komt voort uit een burgerinitiatief van prof. mr. Jacques
Claessen (Universiteit Maastricht), mr. dr. Ester Post (Rijksuniversiteit Groningen)
en drs. Gert Jan Slump (Restorative Justice Nederland).19 De initiatiefnemers zijn hen zeer dankbaar voor hun werk, zonder welk dit wetsvoorstel
niet met deze snelheid tot stand had kunnen komen. De keuze voor het doel van en de
onderdelen in het wetsvoorstel is mede gemaakt na raadpleging van de Raad voor de
rechtspraak (Rvdr), de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR), het College
van procureurs-generaal van het openbaar ministerie (OM), de Nationale Politie (NP),
de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI), de drie reclasseringsorganisaties (3RO),
de Raad voor de Kinderbescherming (RvdK), Jeugdzorg Nederland (JZNL), de Raad voor
strafrechtstoepassing en jeugdbescherming (RSJ) en het Centraal Justitieel Incassobureau
(CJIB). Deze adviesorganen hebben waardevolle inzichten gegeven in de behoeften en
ervaringen uit de huidige (uitvoerings)praktijk. Hierdoor week het dit voorjaar in
consultatie gegeven wetsvoorstel op onderdelen af van het burgerinitiatief.20 Dat geldt ook voor de huidige versie van het wetsvoorstel, waarin op basis van de
ontvangen consultatiereacties enkele aanvullende wijzigingen zijn aangebracht.21 Het burgerinitiatief had tot doel om korte detenties terug te dringen. Maatregelen
in het burgerinitiatief die met dit doel de straftoemetingsvrijheid van de rechter
inperkten – zoals een verbod op het opleggen van een vrijheidsstraf tot zes maanden
– zijn niet overgenomen, omdat het wetsvoorstel juist beoogt de rechter meer mogelijkheden
te geven. Ook de in het burgerinitiatief voorgestelde vervangende taakstraf bij het
niet betalen van een geldboete is niet in het wetsvoorstel opgenomen, omdat hierin
reeds is voorzien via een amendement bij het nieuwe Wetboek van Strafvordering.22 Tot slot is niet gekozen voor aanpassing van de recidivebepaling van het zogeheten
taakstrafverbod (artikel 22b, tweede lid, Sr), omdat hiervoor politiek draagvlak lijkt
te ontbreken. Dit doet echter niet af aan het doel van dit wetsvoorstel, omdat het
doel ook zonder een aanpassing van de recidivebepaling wordt gerealiseerd.

3. Elektronische detentie als zelfstandige hoofdstraf

Dit wetsvoorstel voorziet allereerst in de invoering van elektronische detentie als
zelfstandige hoofdstraf. In deze paragraaf worden de belangrijkste onderdelen van
deze nieuwe straf op hoofdlijnen besproken. Na een (korte) inleidende beschouwing
(paragraaf 3.1) wordt ingegaan op de inhoud van elektronische detentie (paragraaf
3.2), het vrijheidsbenemende karakter van de straf (paragraaf 3.4), de verhouding
tot de gevangenisstraf in het bijzonder (paragraaf 3.4) en tot de andere hoofdstraffen
in het algemeen (paragraaf 3.5), de duur van de straf (paragraaf 3.6), afwegingen
die relevant zijn bij de oplegging (paragraaf 3.7), de tenuitvoerlegging en het toezicht
(paragraaf 3.8) en enkele afsluitende opmerkingen (paragraaf 3.9). In de artikelsgewijze
toelichting worden deze onderdelen aanvullend en in meer detail toegelicht aan de
hand van de concrete wetsartikelen.

Op deze plaats verdient opmerking dat in de consultatieversie van dit wetsvoorstel
werd voorgesteld om elektronische detentie in te voeren in zowel het algemene strafrecht
als het jeugdstrafrecht. Op basis van de ontvangen unaniem kritische consultatiereacties
is echter besloten de straf niet te introduceren in het jeugdstrafrecht. Bij de bespreking
van de adviezen over het wetsvoorstel (paragraaf 5) wordt ingegaan op de overwegingen
hierbij.

3.1. Inleiding

Het is niet de eerste keer dat een vorm van elektronische detentie wordt voorgesteld.
In 2007 is van regeringswege een conceptwetsvoorstel in consultatie gegeven waarin
«thuisdetentie» als hoofdstraf was opgenomen. Op dit conceptwetsvoorstel werd kritisch
gereageerd door de adviesorganen, mede omdat het een «kale» elektronische detentie
betrof; dat wil zeggen zonder bijzondere voorwaarden die de tijd van de detentie meer
betekenis kunnen geven en zodoende de kans op recidive kunnen verkleinen.23 Naar aanleiding hiervan heeft de regering besloten het wetsvoorstel niet in procedure
te brengen. Later is van regeringswege een wetsvoorstel ingediend waarin elektronische
detentie was vormgegeven als tenuitvoerleggingsmodaliteit. In dat wetsvoorstel werd
voorgesteld om vrijheidsstraffen tot en met zes maanden ten uitvoer te kunnen leggen
in de vorm van elektronische detentie, mits de rechter deze mogelijkheid in zijn vonnis
niet had verboden. Belangrijke kritiek op dit wetsvoorstel was dat de uitvoering hiermee
het wezen van de korte vrijheidsstraf te veel zou veranderen en zodoende op de stoel
van de rechter zou komen te zitten. In 2014 is het wetsvoorstel verworpen door de
Eerste Kamer.24

Elektronische detentie is internationaal geen onbekend concept. Uit onderzoek van
het WODC blijkt dat diverse landen – waaronder België, Duitsland en Zweden – een vorm
van elektronische detentie kennen.25 Elektronische detentie is in deze landen een hoofdstraf en wordt in enige mate «aangekleed».
In Duitsland is oplegging van een korte vrijheidsstraf alleen toegestaan voor speciale
preventie (dus dat vrijheidsbeneming nodig is ter bescherming van de maatschappij).
In alle andere gevallen moet een andere straf worden opgelegd.

In dit wetsvoorstel zijn lessen getrokken uit de eerdere (concept)wetsvoorstellen
en uit de in het buitenland toegepaste vormen van elektronische detentie. Zo wordt
elektronische detentie voorgesteld als zelfstandige hoofdstraf die met bijzondere
voorwaarden kan worden aangekleed. Voor beperkingen in het opleggen van korte vrijheidsstraffen
– en dus het bevorderen van andere straffen, zoals elektronische detentie – is om
eerdergenoemde redenen niet gekozen.

3.2. Inhoud van de elektronische detentie

Elektronische detentie betreft een vorm van detentie die wordt gecontroleerd met elektronische
monitoring – een enkelband – in plaats van met muren, afgesloten deuren en fysiek
aanwezig gevangenispersoneel. De straf vindt plaats op een door de rechter aangewezen
locatie, zoals de eigen woning van de veroordeelde of een opvanglocatie (maatschappelijke
opvang, beschermd wonen, etc.). Het moeten verblijven op deze locatie gedurende de
door de rechter bepaalde periode heeft – in tegenstelling tot een locatiegebod bij
een voorwaardelijke gevangenisstraf – een vergeldend karakter en wordt afgedwongen
met de dreiging van vervangende hechtenis indien de veroordeelde de elektronische
detentie niet naar behoren ondergaat.

Gedurende de elektronische detentie gelden de algemene voorwaarde dat geen strafbaar
feit mag worden gepleegd en – naar analogie van andere detentievormen – een verbod
op het gebruik van verdovende middelen of alcohol. De Rvdr en RSJ hebben gevraagd
dit verbod vorm te geven als facultatieve bijzondere voorwaarde om uitzonderingen
mogelijk te maken. De RSJ wijst hierbij op het beginsel van minimale beperkingen.
Het is evenwel te vrijblijvend om het gebruik van alcohol en drugs alleen via een
bijzondere voorwaarde te kunnen verbieden. Elektronische detentie is een vrijheidsbenemende
straf die onder verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie en Veiligheid (hierna:
de Minister) voor een groot deel buiten het zicht en op afstand wordt tenuitvoergelegd,
waarbij de veroordeelde de locatie mogelijk deelt met huisgenoten en op gezette momenten
andere mensen buiten de locatie kan tegenkomen. Van het gebruik van alcohol en drugs
is bekend dat dit het menselijk gedrag sterk en negatief kan beïnvloeden, zeker naarmate
de inname toeneemt. Het toestaan van alcohol of drugs tijdens het ondergaan van elektronische
detentie brengt derhalve (te veel) risico’s met zich mee en kan daarmee in de weg
staan aan een goede resocialisatie. Om deze redenen geldt het verbod van rechtswege.

Tijdens de elektronische detentie kunnen op de aangewezen locatie (onaangekondigde)
controles worden uitgevoerd in het kader van de tenuitvoerlegging van de straf of
het toezicht op de bijzondere voorwaarden. Aan alcohol- en drugscontroles dient te
worden meegewerkt.

Het staat de veroordeelde vrij zich tijdens de elektronische detentie op het balkon
of in de tuin van de aangewezen locatie te begeven. Indien de locatie geen balkon
of tuin heeft, mag de veroordeelde zich op de stoep direct voor de locatie begeven.
Daarnaast mag de veroordeelde de locatie iedere dag gedurende een uur verlaten om
bijvoorbeeld een wandeling te maken («luchten»), boodschappen te doen, naar de huisarts
te gaan of te sporten. Hiervoor dient de veroordeelde een schema af te spreken in
overeenstemming met de Minister – feitelijk de DJI – zodat hiermee rekening kan worden
gehouden bij de tenuitvoerlegging en het toezicht. Verder kunnen bijzondere voorwaarden
worden gesteld ter invulling van de elektronische detentie, zoals een contactverbod
met het slachtoffer, een locatieverbod, het meewerken aan een gedragsinterventie en
het op afgesproken tijden naar werk of onderwijs gaan. Ook indien voor de naleving
van de bijzondere voorwaarden nodig is dat de veroordeelde de locatie van de elektronische
detentie (tijdelijk) verlaat, geldt dat de veroordeelde hiervoor een schema dient
af te spreken in overeenstemming met de Minister.

Elektronische detentie is – meer dan de gevangenisstraf – gericht op het activeren
van de veroordeelde (bijvoorbeeld door naar werk te kunnen blijven gaan of deel te
nemen aan gedragsinterventies) en het zoveel mogelijk in stand laten van de beschermende
factoren tegen recidive (sociaal netwerk, onderdak, inkomen, zorgverzekering, etc.)
door de veroordeelde niet uit diens vertrouwde omgeving weg te halen. Gelet hierop
is het wettelijke uitgangspunt dat de rechter bij het opleggen van elektronische detentie
in de regel bijzondere voorwaarden stelt ter invulling van de straf. In het wetsvoorstel
is niet uitputtend geregeld welke bijzondere voorwaarden kunnen worden opgelegd. In
theorie kan gebruik worden gemaakt van alle bijzondere voorwaarden uit de bestaande
rechtspraktijk. Het is aan de rechter om per geval te bepalen of en, zo ja, welke
bijzondere voorwaarden noodzakelijk zijn om te komen tot een passende invulling van
de straf. In dat verband wordt de rechter geadviseerd door de reclassering en het
openbaar ministerie.

In de consultatieversie van dit wetsvoorstel werd de «kale» elektronische detentie
als uitgangspunt genomen en was het stellen van bijzondere voorwaarden optioneel.
In de consultatiereacties van onder andere de RSJ, de DJI en het CJIB is echter gewezen
op de potentiële negatieve gevolgen van een «kale» elektronische detentie voor zowel
de veroordeelde als de samenleving. In navolging van deze reacties is het uitgangspunt
omgedraaid en gaat het wetsvoorstel ervan uit dat in beginsel bijzondere voorwaarden
worden gesteld ter invulling van de straf. Daarentegen sluit het wetsvoorstel een
«kale» elektronische detentie ook niet geheel uit. Indien de rechter een invulling
van de elektronische detentie niet gepast acht, bijvoorbeeld vanwege het gewenste
niveau van vergelding, kan hij afzien van het stellen van bijzondere voorwaarden.
De 3RO hebben geadviseerd in dat geval een maximale duur te verbinden aan de «kale»
elektronische detentie, maar die suggestie is niet opgevolgd. Hoewel een langdurige
«kale» elektronische detentie niet voor de hand ligt – gelet op het streven de beschermende
factoren zoveel mogelijk in stand te laten – zou een afzonderlijk maximum te veel
afbreuk doen aan de rechterlijke straftoemetingsvrijheid. De duur en invulling van
de elektronische detentie blijft altijd maatwerk.

3.3. Elektronische detentie als vrijheidsstraf

Waar het bij vrijheidsbeperking gaat om een inbreuk op het recht op vrije verplaatsing,
gaat het bij vrijheidsbeneming om een inbreuk op het recht op persoonlijke vrijheid.
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft in de zaak Guzzardi t. Italië uiteengezet dat het onderscheid tussen vrijheidsbeneming en vrijheidsbeperking niet
inhoudelijk maar gradueel van aard is.26 Of een maatregel vrijheidsbenemend is, moet op basis van de feitelijke situatie worden
beoordeeld, waarbij onder meer het type maatregel, de duur en effecten van de maatregel
en de uitvoering daarvan relevante factoren kunnen zijn.27 Het is inmiddels vaste rechtspraak van het EHRM dat huisarrest – vergelijkbaar met
«kale» elektronische detentie – gelet op de intensiteit van deze maatregel wordt erkend
als een vorm van vrijheidsbeneming in de zin van artikel 5 van het Europees Verdrag
van de Rechten van de Mens (EVRM).28 Hoewel huisarrest op zichzelf vrijheidsbeneming kan inhouden, heeft het EHRM in verschillende
zaken waarin toezicht werd gecombineerd met de verplichting om gedurende bepaalde
uren van de dag thuis te blijven met andere gerelateerde beperkingen – zoals een contactverbod,
een meldplicht en andere vormen van intensief toezicht – geoordeeld dat in beginsel
sprake is van vrijheidsbeperkende maatregelen in de zin van artikel 2 van het Vierde
protocol EVRM.29 Daarbij wordt opgemerkt dat uit de jurisprudentie van het EHRM eveneens volgt dat
interventies die individueel beschouwd geen vrijheidsbeneming maar vrijheidsbeperking
opleveren, in onderlinge samenhang bezien zodanig ingrijpend kunnen zijn dat alsnog
sprake is van vrijheidsbeneming in de zin van artikel 5 EVRM.30

Bij elektronische detentie is het uitgangspunt dat een veroordeelde gedurende een
bepaald aantal dagen, weken of maanden verblijft op een daartoe aangewezen locatie.
De locatie mag in beginsel slechts een uur per dag worden verlaten om bijvoorbeeld
een wandeling te maken («luchten») of boodschappen te doen. Gelet op bovengenoemde
jurisprudentie wordt elektronische detentie daarom aangemerkt als vrijheidsstraf.
Indien ter invulling van de elektronische detentie bijzondere voorwaarden zijn gesteld
waarmee aan een veroordeelde meer ruimte wordt geboden om de locatie te verlaten –
zoals het toestaan om naar werk of school te blijven gaan – kan de straf meer vrijheidsbeperkende
elementen bevatten. Dit zal echter per geval verschillen en is daarmee onvoldoende
om de straf in algemene zin te kunnen aanmerken als vrijheidsbeperkend. Om van een
vrijheidsbeperkende straf te kunnen spreken zal de basissituatie van de veroordeelde
er een van persoonlijke vrijheid moeten zijn, waarbinnen het recht op vrije verplaatsing
deels wordt beperkt. Bij elektronische detentie is die situatie omgekeerd. Vandaar
ook dat is gekozen voor de term elektronische «detentie».

In artikel 113, derde lid, van de Grondwet is bepaald dat een straf van vrijheidsontneming
uitsluitend kan worden opgelegd door de rechterlijke macht. Omdat elektronische detentie
een vrijheidsstraf is, is in dit wetsvoorstel geregeld dat elektronische detentie
alleen kan worden opgelegd bij vonnis of arrest. Het is derhalve niet mogelijk dat
de officier van justitie elektronische detentie oplegt in een strafbeschikking.

3.4. Meerwaarde ten opzichte van gevangenisstraf

Elektronische detentie kan in een individueel geval een passender alternatief zijn
voor een gevangenisstraf, omdat een veroordeelde hiermee meer vrijheden kan behouden
en zodoende bijvoorbeeld kan worden voorkomen dat werk, een woning of een vaste verblijfplaats
tijdens de straf wordt verloren. Daarbij kan een veroordeelde de straf in de eigen
omgeving en in de nabijheid van het eigen sociale netwerk ondergaan. Dit zijn aspecten
van elektronische detentie waarin deze straf zich onderscheidt van de andere vrijheidsstraffen,
en waarmee beter kan worden voorkomen dat een veroordeelde (verder) afglijdt in de
criminaliteit (preventie). Uit onderzoek in Zweden en België – twee landen die, zoals
hierboven toegelicht, een vorm van elektronische detentie kennen – blijkt bijvoorbeeld
dat de toepassing van elektronische detentie leidt tot een lagere kans om te recidiveren.31

Met dit wetsvoorstel wordt overigens niet beoogd dat elektronische detentie alleen
wordt opgelegd aan mensen met werk, een woning of vaste verblijfplaats, of dat altijd
de mogelijkheid wordt geboden om tijdens de straf naar werk te kunnen blijven gaan.
Dit zou voor rechtsongelijkheid kunnen zorgen ten opzichte van mensen die deze niet
hebben. Iemand zonder woning zou elektronische detentie bijvoorbeeld in een opvanglocatie
kunnen ondergaan, mits door de reclassering onderzoek is gedaan naar de haalbaarheid
van de elektronische detentie op de voorgestelde locatie. En iemand zonder werk zou
als bijzondere voorwaarde de verplichting opgelegd kunnen krijgen (online) onderwijs
te volgen of te solliciteren. Het is ook voorstelbaar dat elektronische detentie wordt
opgelegd aan mensen met werk zonder de mogelijkheid om naar werk te kunnen blijven
gaan, omdat alleen zo tot de juiste mate van vergelding kan worden gekomen zonder
een gevangenisstraf te hoeven opleggen. Een «kale» elektronische detentie kan het
strafbare feit mogelijk sterker vergelden dan een «aangeklede» elektronische detentie
of een taakstraf, maar heeft ook nadelen ten aanzien van de resocialisatie van de
veroordeelde. Indien wordt gekozen voor een «kale» in plaats van een «aangeklede»
elektronische detentie, ligt een kortere duur van enkele weken eerder voor de hand,
zodat de veroordeelde met het opnemen van verlof eventueel kan voorkomen dat werk
of een woning wordt verloren.

3.5. Verhouding tot andere hoofdstraffen

Op het sanctiepalet is elektronische detentie de minst zware vrijheidsstraf. De leedtoevoeging
bij elektronische detentie wordt gezien als minder dan bij de gevangenisstraf of hechtenis,
omdat de veroordeelde de straf ondergaat op een andere locatie dan een penitentiaire
inrichting. Doorgaans zal de tenuitvoerlegging plaatsvinden in de eigen woning (of
een andere in de regel vertrouwde omgeving). Afhankelijk van de gestelde bijzondere
voorwaarden kan het bovendien mogelijk blijven om dagelijkse bezigheden voort te zetten.

Omdat elektronische detentie een vrijheidsstraf is, wordt deze straf gezien als zwaarder
dan de taakstraf, die vrijheidsbeperkend is. Elektronische detentie wordt ook gezien
als zwaarder dan de voorwaardelijke gevangenisstraf. Een voorwaardelijke gevangenisstraf
en een elektronische detentie kunnen in concrete gevallen evenwel gelijkenis vertonen.
In beide gevallen kan immers sprake zijn van een gebod om op een bepaalde locatie
te blijven en er kunnen (aanvullende) bijzondere voorwaarden worden gesteld. Het gebod
om op een locatie te blijven heeft bij elektronische detentie echter een vergeldend
karakter, terwijl dit bij de voorwaardelijke straf een bijzondere voorwaarde is om
gewenst gedrag af te dwingen (niet recidiveren, geen contact met slachtoffer, etc.).
De toegevoegde waarde van elektronische detentie naast de (voorwaardelijke) gevangenisstraf
zal toenemen naarmate het vergeldende karakter ervan meer naar voren komt. Daarom
wordt ervan uitgegaan dat bij elektronische detentie doorgaans een beperkt aantal
bijzondere voorwaarden wordt gesteld (denk aan een contactverbod met het slachtoffer,
een afspraak om op vastgestelde tijden naar werk te gaan en meewerken aan een gedragsinterventie).
Dit wetsvoorstel bevat omwille van de straftoemetingsvrijheid geen beperkingen in
de op te leggen bijzondere voorwaarden bij elektronische detentie. Indien het gelet
op het gepleegde strafbare feit, de persoon van de verdachte of de belangen van slachtoffers
nodig wordt geacht een groter aantal bijzondere voorwaarden te stellen, en indien
wordt beoogd om de bewegingsvrijheid van de verdachte alleen te beperken teneinde
bepaald gedrag af te dwingen (bijvoorbeeld niet in de buurt van een slachtoffer komen)
zonder daarin een vergeldend aspect mee te wegen, kan dit een contra-indicatie opleveren
voor het opleggen van elektronische detentie, en ligt een voorwaardelijke gevangenisstraf
meer in de rede. Worden bij elektronische detentie (te) veel bijzondere voorwaarden
opgelegd, dan dreigt het verschil met de voorwaardelijke gevangenisstraf te vervagen
en neemt de toegevoegde waarde van elektronische detentie af.

Het voorgaande kan de vraag oproepen of elektronische detentie zal zorgen voor net-widening. Dat wil zeggen dat elektronische detentie er niet alleen voor zorgt dat minder gevangenisstraffen
worden opgelegd, maar dat deze straf mogelijk ook zal worden opgelegd in zaken waar
voorheen een minder zware straf werd opgelegd. Te denken valt aan het opleggen van
elektronische detentie in plaats van een taakstraf of voorwaardelijke gevangenisstraf.
De gedachte achter elektronische detentie is dat deze een alternatief biedt voor de
gevangenisstraf en zal zorgen dat minder vaak korte gevangenisstraffen worden opgelegd.
Toch kan net-widening van deze straf niet helemaal worden uitgesloten. Of dit zal optreden en, zo ja, in
welke mate, zal ook afhangen van hoe elektronische detentie in individuele gevallen
wordt vormgegeven. De rechter zal de keuze voor de straf motiveren in het vonnis.
Een verbod om andere straffen dan een vrijheidsstraf op te leggen en zodoende net-widening tegen te gaan wordt evenwel onwenselijk geacht, omdat dit de straftoemetingsvrijheid
van de rechter inperkt.

3.6. Duur van de elektronische detentie

Dit wetsvoorstel regelt dat maximaal een jaar elektronische detentie kan worden opgelegd.
Bij het bepalen van het strafmaximum van een jaar heeft ten eerste meegespeeld dat
elektronische detentie minder passend wordt geacht naarmate strafbare feiten ernstiger
worden. Ten tweede heeft meegespeeld dat elektronische detentie een alternatief moet
kunnen bieden voor de (korte) gevangenisstraf. In het verlengde hiervan is het omslagpunt
bepaald op zes maanden gevangenisstraf. Een gevangenisstraf met deze duur is vaak
te kort om effectief te kunnen inzetten op gedragsverandering van de veroordeelde,
terwijl een risico bestaat dat bijvoorbeeld werk wordt verloren of een duurzame relatie
met een partner ten einde loopt, en de kans op recidive hierdoor toeneemt. Met elektronische
detentie kunnen deze risico’s worden beperkt.

Het is gebruikelijk dat de wet aangeeft hoe de verschillende hoofdstraffen zich tot
elkaar verhouden. De wetgever heeft dit ook gedaan met betrekking tot de taakstraf
(artikel 22d) en de geldboete (artikel 24c). Daarbij is steeds een omrekensleutel
gegeven in de vorm van een bovengrens: niet meer dan X dagen vervangende hechtenis
voor Y uur taakstraf of Z euro geldboete.

Elektronische detentie wordt qua zwaarte tussen de taakstraf en de gevangenisstraf
geplaatst. De taakstraf wordt als vrijheidsbeperkende straf namelijk lichter beoordeeld
dan elektronische detentie, omdat elektronische detentie vrijheidsbenemend is. De
gevangenisstraf wordt zwaarder beoordeeld dan elektronische detentie, omdat de gevangenisstraf
in een penitentiaire inrichting wordt ondergaan, waarvan een aanzienlijk deel van
de tijd op cel. Om de verhouding van elektronische detentie ten opzichte van de gevangenisstraf
te bepalen, kan onderscheid worden gemaakt tussen «aangeklede» en «kale» elektronische
detentie. Bij «aangeklede» elektronische detentie is het toegestaan dat de veroordeelde
de locatie van de elektronische detentie af en toe verlaat met het oog op de naleving
van de bijzondere voorwaarden. In een dergelijke situatie worden voor een dag gevangenisstraf
in beginsel twee dagen elektronische detentie passend geacht. Naarmate een veroordeelde
de locatie minder mag verlaten, neemt het vergeldende karakter van de elektronische
detentie toe en het verschil met de gevangenisstraf af. Bij een «kale» elektronische
detentie zal een dag gevangenisstraf eerder overeenkomen met anderhalve dag elektronische
detentie. Hoe een op te leggen elektronische detentie zich in een concreet geval precies
verhoudt tot een gevangenisstraf, is maatwerk.

Voor het berekenen van de duur van de vervangende hechtenis, die kan worden toegepast
indien de elektronische detentie niet naar behoren wordt ondergaan, is een omrekensleutel
nodig. Hiervoor is «kale» elektronische detentie als uitgangspunt genomen. Dit betekent
dat anderhalve dag elektronische detentie gelijkstaat aan maximaal een dag vervangende
hechtenis, oftewel dat drie dagen elektronische detentie gelijkstaan aan maximaal
twee dagen vervangende hechtenis. Afgezet tegen de maximale duur van de elektronische
detentie – een jaar – kan derhalve ten hoogste acht maanden vervangende hechtenis
worden bepaald. «Kale» elektronische detentie is als uitgangspunt gekozen, zodat de
duur van de vervangende hechtenis een effectieve stok achter de deur is.

De RSJ heeft voorgesteld om een dag elektronische detentie om te zetten in een dag
vervangende hechtenis, of om dit aan de rechter te laten. Het CJIB ziet liever een
eenduidige berekening van de vervangende hechtenis, die niet afhankelijk is van de
zwaarte van elektronische detentie. De voorgestelde regeling van vervangende hechtenis
bij elektronische detentie heeft dezelfde vormgeving als de omrekensleutels voor de
geldboete en taakstraf en staat qua omrekensleutel beter in verhouding tot de relatieve
zwaarte van (de vervangende hechtenis bij) de andere hoofdstraffen dan de omrekensleutel
die de RSJ voorstelt. De ervaring met de Oriëntatiepunten voor straftoemeting en LOVS-afspraken
– waarin de rechtspraak binnen de wettelijke grenzen nadere kaders heeft gegeven voor
het bepalen van de duur van de vervangende hechtenis bij een taakstraf of geldboete
– leert bovendien dat de rechtspraak goed uit de voeten kan met een regeling zoals
voorgesteld. Om die reden zijn de voorstellen van de RSJ en het CJIB niet overgenomen.
De vrees van het CJIB, dat de voorgestelde omrekensleutel mogelijk zorgt voor extra
klachten en procedures, wordt dan ook niet gedeeld.

De minimumduur van elektronische detentie is gesteld op een dag. Het OM wijst erop
dat een dergelijk korte elektronische detentie moeilijk uitvoerbaar zal zijn. Die
constatering wordt onderschreven. Dit wetsvoorstel regelt echter bewust geen langere
minimumduur, mede gelet op het belang dat wordt toegekend aan de straftoemetingsvrijheid
van de rechter. Het is denkbaar dat de rechter een korte «kale» elektronische detentie
van bijvoorbeeld een paar dagen of een week oplegt indien daarmee de benodigde vergelding
het beste kan worden gerealiseerd zonder een gevangenisstraf te hoeven opleggen. Indien
de elektronische detentie tevens wordt ingevuld met bijzondere voorwaarden, ligt een
langere duur in de rede om de beoogde gedragsverandering te kunnen realiseren.

3.7. Afwegingen bij oplegging

Niet iedere verdachte, locatie of strafbaar feit zal geschikt zijn voor elektronische
detentie. Bij de beoordeling of elektronische detentie een passende straf is zal een
rol spelen of de verdachte in staat is deze op een goede manier te ondergaan. Relevant
kan bijvoorbeeld zijn of de verdachte een verslaving heeft of eerdere straffen niet
volledig heeft ondergaan, al dan niet omdat voorwaarden niet zijn nageleefd. Deze
factoren kunnen een contra-indicatie opleveren. Er zal ook een geschikte locatie moeten
zijn om elektronische detentie te ondergaan. Hierbij kan meespelen de staat van het
onderhoud van de woning van de verdachte, maar ook of een woning met derden wordt
gedeeld. Betreft de beoogde locatie de eigen woning van de verdachte en wordt de woning
gedeeld met diens partner of kinderen, dan lijkt elektronische detentie eerder aangewezen
dan wanneer de woning wordt gedeeld met huisgenoten die terechtstaan in dezelfde strafzaak.
De belangen van personen met wie een verdachte de beoogde locatie deelt, zullen in
ieder geval ook moeten worden meegewogen en zouden zich ook tegen elektronische detentie
kunnen verzetten. Tot slot dient te worden bepaald of het strafbare feit zich kan
verenigen met elektronische detentie. Strafbare feiten die thuis zijn gepleegd of
vanuit huis kunnen worden voortgezet zijn bijvoorbeeld een reden om geen elektronische
detentie op te leggen. Gedacht kan hierbij worden aan internetoplichting of andere
vormen van gedigitaliseerde criminaliteit, huiselijk geweld, stalking of afpersing.

Ook de belangen van slachtoffers dienen te worden meegewogen bij de beoordeling of
elektronische detentie een passende straf is. Het CJIB heeft daarvoor terecht aandacht
gevraagd. Indien bijvoorbeeld sprake is van een verdachte van huiselijk geweld aan
wie de rechter een vrijheidsstraf wenst op te leggen, ligt elektronische detentie
niet voor de hand. Slachtofferbelangen kunnen daarnaast van belang zijn bij het stellen
van bijzondere voorwaarden. Staat de verdachte bijvoorbeeld terecht voor afpersing
of stalking van iemand in dezelfde of een nabijgelegen gemeente, dan kan een contact-
of gebiedsverbod worden gesteld. Bij spreekrechtwaardige feiten kunnen slachtoffers
zich bovendien tijdens de terechtzitting uitlaten over zowel de straf als een eventuele
beschermingsbehoefte die kan worden betrokken bij het bepalen van de eventuele bijzondere
voorwaarden. Voorafgaand aan de terechtzitting kunnen ze dit ook al doen bij de officier
van justitie. Overigens kunnen via de bijzondere voorwaarden ook herstelgerichte activiteiten
deel uitmaken van de elektronische detentie, zoals deelname aan bemiddeling, mediation
of een herstelconferentie.

Om de rechter te kunnen laten beoordelen of elektronische detentie in een individueel
geval een passende straf is, is altijd een reclasseringsadvies nodig. Dit advies dient
in ieder geval in te gaan op de vraag of de verdachte en de locatie geschikt zijn
voor elektronische detentie, en welke bijzondere voorwaarden aan de straf wenselijk
zijn. Ook kan aandacht worden besteed aan de impact van de elektronische detentie
op eventuele huisgenoten. Een beoordeling of het gepleegde strafbare feit zich leent
voor elektronische detentie, onder meer met het oog op voortgezet crimineel handelen
– zoals de NP in zijn advies voorstelt – zou in afstemming met de officier van justitie
in het advies kunnen worden opgenomen.

Voorafgaand aan het onderzoek ter terechtzitting maakt de officier van justitie de
afweging of hij de oplegging van een elektronische detentie voornemens is te vorderen.
Is dat het geval, dan zal hij een reclasseringsadvies opvragen. Indien de officier
van justitie geen advies heeft opgevraagd, kan de rechter dit alsnog verzoeken. De
reclassering zal in het advies in ieder geval moeten ingaan op de geschiktheid van
de verdachte en de beoogde locatie, en op de vraag of bijzondere voorwaarden wenselijk
zijn.

3.8. Tenuitvoerlegging en toezicht

De Minister is verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen
(artikel 6:1:1 Sv). Omdat elektronische detentie een vrijheidsstraf is, is de DJI
verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging. Dit betekent onder andere dat de DJI ervoor
waakt dat de veroordeelde zich begeeft op de locatie van de elektronische detentie,
beslissingen neemt over het al dan niet verlaten van de locatie, en controles uitvoert
op de naleving van het verbod om alcohol en drugs te consumeren. De reclassering houdt
toezicht op de eventuele bijzondere voorwaarden die zijn gesteld ter invulling van
de elektronische detentie. Bij een «kale» elektronische detentie heeft de reclassering
aldus in beginsel geen rol. In reactie op vragen van de Rvdr, het CJIB, de 3RO en
de DJI over de precieze taakverdeling tussen de DJI en de reclassering, wordt verwezen
naar bestaande wet- en regelgeving betreffende de taken en verantwoordelijkheden van
de DJI en de reclassering.32 Verder kan zoveel mogelijk worden aangesloten bij de bestaande werkverdeling. De
Minister – feitelijk de DJI – is verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging, de reclassering
houdt toezicht op de bijzondere voorwaarden. Gelet op het vrijheidsbenemende karakter
van de straf is het niet passend de verantwoordelijkheid voor de tenuitvoerlegging
ook of deels bij de reclassering te beleggen. Het genoemde artikel 6:1:1 Sv verhindert
dit ook. Wel bestaat de mogelijkheid dat de reclassering onder mandaat van de DJI
specifieke taken uitvoert, voor zover die taken passen bij de gebruikelijke werkzaamheden
van reclasseringswerkers. In de praktijk zal het in ieder geval nodig zijn dat de
DJI en de reclassering afstemming hebben op de momenten dat de veroordeelde de locatie
van de elektronische detentie zal moeten verlaten ter naleving van de bijzondere voorwaarden.
Voor een nadere toelichting op het toezicht door de reclassering op de bijzondere
voorwaarden wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting op de voorgestelde
wijziging van artikel 6:3:14 Sv.

Nadat de straf onherroepelijk is geworden en het CJIB deze aan de DJI heeft gerouteerd,
wordt de veroordeelde opgeroepen. De elektronische detentie vangt aan op de dag dat
de elektronische monitoring is gerealiseerd en de veroordeelde zich op de door de
rechter bepaalde locatie bevindt. De tenuitvoerlegging dient ononderbroken plaats
te vinden. Het in delen ondergaan van de straf – bijvoorbeeld alleen doordeweeks of
alleen in het weekend – is niet toegestaan.

De veroordeelde ondergaat de elektronische detentie op de in het vonnis bepaalde locatie,
veelal de eigen woning. Hierdoor kan de veroordeelde in contact blijven met het sociaal
netwerk en kunnen het inkomen (uit werk of uitkering) en de zorgverzekering doorlopen.
Hierin onderscheidt elektronische detentie zich van een gevangenisstraf of hechtenis.
Dit verschil maakt dat geen algemene plicht is opgenomen voor de begeleiding van de
veroordeelde bij re-integratie in de samenleving, zo wordt mede opgemerkt in reactie
op een vraag van de Rvdr. Dat betekent niet dat geen re-integratie of begeleiding
plaatsvindt. Dergelijke aspecten komen aan bod bij de bijzondere voorwaarden die kunnen
worden gesteld ter invulling van de straf. Met bijzondere voorwaarden kan de veroordeelde
worden gestimuleerd om zijn leven op de rails te krijgen, bijvoorbeeld via gedragsinterventies,
trainingen en meldplichtgesprekken met de reclassering.

In het verlengde hiervan ligt een vraag van de DJI of de DJI verantwoordelijk is voor
de zorg van de veroordeelde gedurende de elektronische detentie. Deze vraag houdt
vermoedelijk verband met artikel 24 van de Zorgverzekeringswet, waarin is bepaald
dat de rechten en plichten uit de zorgverzekering van rechtswege zijn opgeschort indien
de Minister verantwoordelijk is voor de verstrekking van geneeskundige zorg aan een
verzekerde. Een dergelijke verantwoordelijkheid voor de Minister is echter niet voorzien
bij elektronische detentie. Hierin wijkt elektronische detentie af van vrijheidsbenemende
straffen en maatregelen die worden tenuitvoergelegd in een penitentiaire inrichting
(vgl. artikel 42 van de Penitentiaire beginselenwet). Dit betekent dat de zorgverzekering
van de gedetineerde doorloopt tijdens de elektronische detentie en dat de DJI dus
niet verantwoordelijk is voor de zorg van de veroordeelde. Het antwoord op de vraag
van de DJI hoe de veroordeelde kan voorzien in betaling van de zorgverzekering en
andere kosten van levensonderhoud, is afhankelijk van de persoonlijke situatie van
de veroordeelde. Indien de veroordeelde een baan heeft, kan de rechter hem via een
bijzondere voorwaarde opdragen dat werk op gezette tijden voort te zetten. Alsdan
is geborgd dat de veroordeelde inkomen blijft ontvangen. Ook eventuele uitkeringen
en sociale voorzieningen blijven doorlopen. Hiertoe zal het Besluit extramurale vrijheidsbeneming
en sociale zekerheid worden aangevuld. In dat besluit staan de uitzonderingen op het
wettelijke uitgangspunt dat uitkeringen en sociale voorzieningen – zoals het recht
op bijstand, het recht op ziekengeld en het recht op ouderdomspensioen – vervallen
in geval van vrijheidsbeneming. Net als bij de bestaande uitzonderingen gaat het bij
elektronische detentie om personen waarbij de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf
plaatsvindt buiten een justitiële inrichting.

Indien de veroordeelde de elektronische detentie niet naar behoren ondergaat, wordt
daarvan melding gedaan aan de officier van justitie. Meldingen van niet-naleving worden
– na afstemming tussen de DJI en de reclassering – via het CJIB verstrekt aan de officier
van justitie. Deze kan vervolgens beslissen tot toepassing van de in het vonnis bepaalde
vervangende hechtenis. Van het niet naar behoren ondergaan van de elektronische detentie
is onder andere sprake indien de veroordeelde niet reageert op de oproepen van de
DJI, niet meewerkt aan huisbezoeken of drugscontroles, zich op enigerlei wijze onttrekt
aan de straf, of zich niet houdt aan de bijzondere voorwaarden of het toezicht daarop
door de reclassering. Ook het doorknippen van de enkelband kan worden gezien als het
niet naar behoren ondergaan van de straf, in welk geval de officier van justitie direct
kan beslissen tot toepassing van de vervangende hechtenis. De beslissing van de officier
van justitie vormt een titel voor de Minister om over te gaan tot aanhouding van de
veroordeelde. Tegen de beslissing van de officier van justitie tot toepassing van
de vervangende hechtenis, kan de veroordeelde een bezwaarschrift indienen bij de rechter.

Overigens kan het doorknippen van de enkelband ook separaat worden vervolgd, omdat
dit kan worden aangemerkt als vernieling. Bij een (mogelijke) overtreding van de algemene
voorwaarde is het uitgangspunt dat hiervan door de DJI of de reclassering melding
wordt gemaakt bij de politie. Het is aan de politie en het openbaar ministerie of
daarna verdere opsporingsactiviteiten worden verricht. Toepassing van de vervangende
hechtenis is in deze gevallen pas mogelijk nadat het nieuwe feit is afgedaan met een
onherroepelijke veroordeling of een strafbeschikking. Zie hierover nader de artikelsgewijze
toelichting op het voorgestelde artikel 6:2:14e Sv.

Het kan voorkomen dat na het opleggen van elektronische detentie de omstandigheden
veranderen. De veroordeelde kan bijvoorbeeld verhuizen of zijn werk verliezen (terwijl
een voorwaarde is dat hij overdag naar buiten mag om te werken). Net als bij een voorwaardelijke
straf kan bij het wijzigen van omstandigheden die gevolgen (moeten) hebben voor de
gestelde bijzondere voorwaarden een vordering worden ingediend bij de rechter om de
voorwaarden te wijzigen. Daarnaast is, mede op advies van het OM, voorzien in een
zelfstandige bevoegdheid voor de Minister – feitelijk de DJI – om de locatie van de
elektronische detentie te wijzigen indien deze na het wijzen van het vonnis ongeschikt
is geworden, bijvoorbeeld door acute en onvoorziene omstandigheden zoals brand of
waterschade. Zie nader de toelichting op het voorgestelde artikel 6:2:14c Sv.

Indien bijzondere omstandigheden daarom vragen kan de DJI de veroordeelde incidenteel
toestaan de locatie tijdelijk te verlaten. Daardoor kan het zijn dat de veroordeelde
langer buiten is dan het dagelijkse uur dat kan worden besteed voor bijvoorbeeld een
wandeling of boodschappen. In geval van een incidentele uitzondering om bijzondere
omstandigheden, duurt het verlaten van de locatie niet langer dan strikt noodzakelijk.
Bij bijzondere omstandigheden kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een acute noodzaak
voor een bezoek aan een ziekenhuis en gebeurtenissen in de persoonlijke sfeer van
de veroordeelde, zoals het overlijden van een naast familielid of de geboorte van
een kind. Als op een bepaalde dag te weinig tijd is om nog boodschappen te doen of
een huisarts te bezoeken, dan is dat onvoldoende reden voor het maken van een uitzondering,
omdat dit activiteiten zijn die kunnen worden gepland. Boodschappen kunnen tegenwoordig
in de meeste gevallen ook worden bezorgd of bijvoorbeeld worden gehaald door iemand
uit het sociale netwerk van de veroordeelde.

3.9. Afsluitende opmerkingen

In dit wetsvoorstel is er niet voor gekozen om elektronische detentie ook in te voeren
als vervangende straf bij niet-betaalde geldboetes of niet verrichte taakstraffen.
Voor niet-betaalde geldboetes wordt naast de bestaande vervangende hechtenis al voorzien
in een vervangende taakstraf via een amendement bij het nieuwe Wetboek van Strafvordering.33 Een extra vervangende sanctie wordt onwenselijk geacht vanwege de uitvoeringsconsequenties.
Ook voor de toepassing van vervangende elektronische detentie zou namelijk een reclasseringsadvies
moeten worden opgesteld, maar dat ligt doorgaans niet in de rede bij de strafbare
feiten waarvoor een geldboete is opgelegd. Daarbij komt dat als de veroordeelde niet
meewerkt aan de vervangende elektronische detentie, alsnog de vervangende hechtenis
moet worden tenuitvoergelegd. Vervangende elektronische detentie wordt tot slot niet
wenselijk geacht vanwege het mogelijke risico dat sommige taakgestraften de taakstraf
niet (volledig) zullen verrichten, omdat ze de voorkeur geven aan de vervangende elektronische
detentie.

In tegenstelling tot de andere hoofdstraffen is er in dit wetsvoorstel niet voor gekozen
om het opleggen van elektronische detentie als voorwaardelijke straf mogelijk te maken.
De aard van elektronische detentie – waarbij reeds bijzondere voorwaarden kunnen worden
gesteld om de straf «aan te kleden» – verhoudt zich lastig tot de voorwaardelijke
strafmodaliteit. Een voorwaardelijke elektronische detentie zou het strafrechtsysteem
aanzienlijk compliceren en kan flinke uitvoeringsconsequenties hebben. Als een veroordeelde
niet meewerkt aan de door de rechter gestelde voorwaarden, zal de officier van justitie
de tenuitvoerlegging moeten vorderen van de elektronische detentie. Het is echter
niet aannemelijk dat de veroordeelde zich vervolgens wel zal houden aan de voorwaarden
in het kader van de elektronische detentie. In dat geval zal alsnog vervangende hechtenis
moeten volgen. Beide «omzettingen» vragen capaciteit van het openbaar ministerie,
de rechtspraak en het CJIB. De reclassering zal bij de vordering tot tenuitvoerlegging
naar elektronische detentie bovendien mogelijk een aanvullend advies moeten geven
op het advies dat eerder voor het onderzoek ter terechtzitting is uitgebracht, om
zeker te weten dat de veroordeelde en de beoogde locatie nog steeds geschikt zijn
om elektronische detentie te ondergaan. Verder zal bij een voorwaardelijke straf vaak
al sprake zijn van een locatiegebod of locatieverbod, waarmee het de vraag is in hoeverre
elektronische detentie (zijnde een locatiegebod als straf) dan een logische straf
is na overtreding van die voorwaarden.

4. Verruiming mogelijkheden taakstraf

Het tweede onderdeel van dit wetsvoorstel heeft betrekking op de regeling van de taakstraf.
Voorgesteld wordt daarin een aantal wijzigingen door te voeren om het gebruik van
de taakstraf te stimuleren ten opzichte van de (korte) vrijheidsstraf, en om meer
flexibiliteit mogelijk te maken bij de tenuitvoerlegging zodat de slagingskans wordt
vergroot en de recidivekans wordt verlaagd. Hieronder worden de voorstellen afzonderlijk
besproken. Het gaat om een verhoging van het maximumaantal uren taakstraf dat kan
worden opgelegd (paragraaf 4.1), een daarmee samenhangende verruiming van de termijn
waarbinnen de taakstraf moet worden verricht (paragraaf 4.2) en het «flexibel» kunnen
inzetten van een deel van de taakstraf (paragraaf 4.3). Aan het slot staan enkele
afsluitende opmerkingen over taakstraffen (paragraaf 4.4).

4.1. Verhoging maximumaantal uren

Sinds de invoering in 2001 heeft de taakstraf een belangrijke plek weten te verwerven
binnen het sanctiestelsel. Jaarlijks worden circa 30.000 taakstraffen opgelegd. De
taakstraf biedt een goed alternatief voor gevallen waarin een geldboete ontoereikend
of niet passend is gelet op de aard van het strafbare feit of de persoon van de verdachte
(denk aan problematische schulden). Met de taakstraf kan bovendien iets worden bijgedragen
aan de maatschappij. Daarbij wordt iemands vrijheid niet benomen, waardoor de kans
op het behoud van een woning of een baan groter is en de kans afneemt dat iemand recidiveert.

Het wettelijk maximumaantal uren taakstraf dat door de rechter kan worden opgelegd
is op dit moment 240 uur. Om het aantal opgelegde taakstraffen te stimuleren, wordt
voorgesteld dit maximum met 50 procent te verhogen naar 360 uur. Voor de strafbeschikking
wordt voorgesteld het maximumaantal uren taakstraf naar rato te verhogen van 180 uur
naar 270 uur. In de consultatieversie van dit wetsvoorstel werd een analoge verhoging
voorgesteld van het maximumaantal uren taakstraf in het jeugdstrafrecht, maar hiervan
is afgezien naar aanleiding van de adviezen van het OM, de RvdK, de Rvdr en de RSJ.
Zij hebben aangegeven dat geen behoefte bestaat aan een verhoging van het maximum
in het jeugdstrafrecht, gelet op de straftoemeting in de huidige praktijk en vanwege
de vrees voor het mislukken van meer taakstraffen (met als gevolg langere vervangende
jeugddetentie).

Het verhogen van de maxima in het algemene strafrecht is in lijn met Straffen op maat en het pleidooi van Reclassering Nederland. In tijden waarin strafmaxima worden verhoogd
en er zwaarder wordt gestraft, beoogt dit wetsvoorstel de mogelijkheden van de officier
van justitie en de rechter te vergroten om meer strafbare feiten ook met een (langere)
taakstraf te kunnen (blijven) bestraffen in plaats van met een gevangenisstraf. Net
als met elektronische detentie ontstaat hierdoor meer wisselkoers tussen straffen,
wat het maatwerk bij de straftoemeting ten goede moet komen.

Op de voorgestelde verhoging van het maximumaantal uren taakstraf is zeer beperkt
gereageerd tijdens de consultatie. Daaruit kan worden opgemaakt dat de meeste ketenpartners
zich kunnen vinden in de voorgestelde verhoging. Ook het OM staat niet negatief tegenover
het voorstel. Wel verwacht het OM dat beperkt gebruik zal worden gemaakt van langere
taakstraffen, omdat voor veel verdachten een langdurige taakstraf geen passende straf
is. De praktijk zal moeten uitwijzen of deze verwachting bewaarheid wordt. Vanzelfsprekend
is de voorgestelde verhoging niet bedoeld voor verdachten die niet in staat zijn een
(lange) taakstraf te verrichten. In die gevallen kan de rechter uitwijken naar andere
vormen van bestraffing. Beoogd is in algemene zin een alternatief te bieden voor korte
vrijheidsstraffen, zo wordt mede opgemerkt naar aanleiding van de vraag van de RSJ
naar de noodzaak van de voorgestelde verhoging. Een potentieel langere taakstraf vormt
een alternatief voor een naar verhouding langere vrijheidsstraf. Uiteraard blijft
het bepalen van de passende straf in een concreet zaak aan de rechter. Indien een
langere taakstraf passend wordt geacht, kan die wel het verschil maken tussen vrijheidsbeneming
en vrijheidsbeperking. Vanuit een oogpunt van maatwerk en het voorkomen van recidive
wordt daarin meerwaarde gezien.

4.2. Verruiming uitvoeringstermijn

In het verlengde van de voorgestelde verhoging van het maximumaantal uren taakstraf
wordt een verruiming voorgesteld van de termijn waarbinnen de taakstraf moet worden
verricht. Het vergt immers meer tijd om een langere taakstraf te kunnen verrichten.
Langere uitvoeringstermijnen kunnen er bovendien aan bijdragen dat taakstraffen –
die thans een slagingskans van circa 73 procent kennen – vaker volledig worden verricht,
in welk geval de toepassing van vervangende hechtenis achterwege kan blijven. In het
algemene strafrecht geldt thans een termijn van achttien maanden indien de taakstraf
is opgelegd door de rechter. Indien de taakstraf is opgelegd in een strafbeschikking,
geldt een termijn van negen maanden. In het jeugdstrafrecht geldt een termijn van
achttien maanden bij taakstraffen vanaf honderd uur en een termijn van negen maanden
bij taakstraffen van minder dan honderd uur. Voorgesteld wordt om de termijnen met
een derde te verlengen. Dat betekent dat de termijnen van negen maanden worden verruimd
naar een jaar en de termijnen van achttien maanden naar twee jaar. Deze verhoging
wordt voorgesteld voor zowel het algemene strafrecht als het jeugdstrafrecht, ondanks
dat niet wordt voorgesteld het maximumaantal uren taakstraf in het jeugdstrafrecht
te verhogen. De RvdK en het OM geven namelijk aan dat het in de huidige praktijk al
lastig is om sommige taakstraffen voor jeugdigen binnen de termijn te voltooien vanwege
de beperkte(re) inzetbaarheid van jeugdigen, bijvoorbeeld door schoolverplichtingen
en wachtlijsten.

De reclassering heeft gevraagd de uitvoeringstermijnen verder te verruimen dan wordt
voorgesteld in dit wetsvoorstel. Een verdere verruiming wordt echter niet wenselijk
geacht. De voorgestelde termijnen van een jaar respectievelijk twee jaar zijn al betrekkelijk
lang en staan in een redelijke verhouding tot de maximale duur van de taakstraf. Daar
komt bij dat nog langere termijnen de prikkel kan wegnemen om te komen tot een snelle
tenuitvoerlegging van taakstraffen. De suggestie van het CJIB om de duur van de termijn
afhankelijk te maken van de omvang van de taakstraf is evenmin overgenomen, omdat
dit variabele termijnen tot gevolg zou hebben, wat vanuit een oogpunt van uitvoerbaarheid
onwenselijk zou zijn.

4.3. Flexibel deel van de taakstraf

Naast de verhoging van het maximumaantal uren taakstraf wordt voorgesteld een deel
van de opgelegde uren «flexibel» te kunnen inzetten. Het merendeel van de veroordeelden
tot taakstraf kan de taakstraf zonder extra zorg of hulp voltooien. Na voltooiing
van de taakstraf kunnen zij zonder noemenswaardige problemen verder deelnemen aan
de maatschappij. Een deel van de veroordeelden heeft echter baat bij doelgerichte
interventies, bijvoorbeeld het verlenen van zorg (zoals bij verslaving) of begeleiding
bij resocialisatie (zoals het aanvragen van een identiteitsbewijs of hulp bij het
zoeken van werk of een opleiding). Daarnaast kan tijdens de tenuitvoerlegging behoefte
bestaan aan herstel van het aangedane leed, zoals de RSJ terecht onder de aandacht
brengt. Dergelijke interventies kunnen de kans vergroten dat veroordeelden hun taakstraf
succesvol afronden (en vervangende hechtenis of vervangende jeugddetentie dus worden
voorkomen) en hun leven weer op de rit krijgen. De kans op recidive kan hierdoor bovendien
verder verkleinen. In dit wetsvoorstel wordt de verhoging van het maximumaantal uren
taakstraf daarom gecombineerd met de invoering van een «flexibel» in te zetten deel
van de taakstraf voor dergelijke interventies.

Of deze interventies nodig en nuttig kunnen zijn, is vaak nog niet duidelijk tijdens
het onderzoek ter terechtzitting. Dit wordt doorgaans pas duidelijk tijdens de tenuitvoerlegging
van de taakstraf. Tijdens de tenuitvoerlegging vindt immers persoonlijke begeleiding
plaats door de professionals van de reclassering of de RvdK, waardoor een betere inschatting
kan worden gemaakt. Om die reden is er in dit wetsvoorstel niet voor gekozen om de
officier van justitie of de rechter per geval te laten bepalen of en, zo ja, welke
interventies nodig zijn tijdens een taakstraf, maar wordt voorgesteld in de wet vast
te leggen dat bij iedere taakstraf maximaal twintig procent van het aantal uren kan
worden besteed aan andere activiteiten dan het verrichten van onbetaalde arbeid. De
officier van justitie en de rechter kunnen hiermee rekening houden bij het bepalen
van de duur van de op te leggen taakstraf in een individueel geval. Het gekozen percentage
wordt passend geacht voor de tijd die nodig kan zijn om effectieve interventies te
plegen, terwijl het verschil op het gebied van vergelding met taakstraffen waarbij
de reclassering of de RvdK geen interventies nodig acht, kan worden gebillijkt.

Dit flexibele deel van de taakstraf is geen recht van de veroordeelde. Of (een deel
van) het flexibele deel wordt ingezet en voor welke interventies bepaalt de reclasseringswerker
of de taakstrafcoördinator van de RvdK op basis van de omstandigheden van het geval.
Het kan dus ook voorkomen dat geen interventies nodig zijn en de veroordeelde het
volledige aantal opgelegde uren zal moeten werken. Indien interventies worden ingezet,
dan zijn de mogelijkheden niet onbeperkt. Interventies kunnen zien op begeleiding
of herstel. In geval iemand bijvoorbeeld wordt veroordeeld in verband met antisemitisme
en een gewenst leerdoel is dat deze persoon het holocaustmuseum bezoekt, dan leent
dit zich eerder voor een bij een voorwaardelijke straf of elektronische detentie te
stellen bijzondere voorwaarde.

In de consultatiereacties is positief gereageerd op de voorgestelde mogelijkheid om
een deel van de taakstraf te kunnen besteden aan andere activiteiten. In de consultatieversie
van dit wetsvoorstel werd de mogelijkheid alleen voorgesteld voor het algemene strafrecht.
De gedachte was dat als men in het jeugdstrafrecht een vergelijkbare interventie wenst
te plegen, gebruik kan worden gemaakt van de mogelijkheid om naast of in plaats van
een werkstraf een leerstraf op te leggen. In navolging van de adviezen van de RvdK
en het OM is het voorstel echter uitgebreid naar het jeugdstrafrecht. Het OM heeft
namelijk terecht opgemerkt dat ook bij jeugdige veroordeelden pas tijdens de tenuitvoerlegging
kan blijken dat aanvullende interventies nuttig en nodig zijn. Een flexibel in te
zetten deel van de taakstraf heeft daarom ook toegevoegde waarde in het jeugdstrafrecht.

De Rvdr heeft geadviseerd de rechter de bevoegdheid te geven om de (eventuele) interventies
te laten bepalen in het vonnis. Deze bevoegdheid van de rechter zou volgens de Rvdr
dan kunnen bestaan naast de bevoegdheid van de reclassering en de RvdK om de invulling
te bepalen tijdens de tenuitvoerlegging van de taakstraf. De mogelijkheid om de interventies
reeds te bepalen bij de oplegging van de taakstraf, sluit volgens de Rvdr aan bij
de bevoegdheid in artikel 22c, eerste lid, Sr om de aard van de te verrichten werkzaamheden
te vermelden in het vonnis of de strafbeschikking. De suggestie van de Rvdr is begrijpelijk
voor die gevallen waarin op voorhand al duidelijk is welke interventies nodig zullen
zijn. Zoals aangegeven loopt men er in de praktijk echter tegenaan dat de noodzaak
van interventies doorgaans pas blijkt tijdens de tenuitvoerlegging van de taakstraf.
Voor zover reeds bij de oplegging bepaalde interventies denkbaar zijn, heeft de rechter
de gelegenheid om een advies te geven over de tenuitvoerlegging van de taakstraf (artikel
6:1:1, derde lid, Sv). Dit adviesrecht heeft de voorkeur boven een concretisering
in het vonnis. Op die manier blijft in de praktijk flexibiliteit behouden voor het
geval tijdens de tenuitvoerlegging blijkt dat (toch) andere interventies nodig zijn.

4.4. Afsluitende opmerkingen

De Rvdr en de RSJ hebben aandacht gevraagd voor de recidivebepaling van het zogeheten
taakstrafverbod (artikel 22b, tweede lid, Sr). De recidivebepaling verhindert volgens
de Rvdr en de RSJ in de praktijk regelmatig de mogelijkheid om maatwerk te leveren
bij het bepalen en opleggen van de meest passende straf. Met een aanpassing van de
recidivebepaling zou de rechter meer mogelijkheden kunnen krijgen om in geval van
recidive vaker een taakstraf op te leggen. Dit is volgens deze adviesorganen in lijn
is met het hoofddoel van het wetsvoorstel, te weten het uitbreiden van de mogelijkheden
om passend te straffen. De inschatting is echter gemaakt dat het politieke draagvlak
voor het wetsvoorstel te veel zou afnemen indien een dergelijke aanpassing in het
wetsvoorstel wordt opgenomen. Het achterwege laten van een aanpassing van de recidivebepaling
staat bovendien niet aan het doel van dit wetsvoorstel in de weg. Aan de oproep van
de Rvdr en de RSJ is derhalve geen gehoor gegeven.

De Rvdr heeft daarnaast aandacht gevraagd voor recente jurisprudentie van de Hoge
Raad over de berekening van de vervangende hechtenis bij taakstraffen in geval van
samenloop van strafbare feiten (ECLI:NL:HR:2024:566). Hoewel deze jurisprudentie geen
verband houdt met de inhoud van dit wetsvoorstel, is deze wel onder de aandacht gebracht
van het Ministerie van Justitie en Veiligheid.

5. Adviezen over het wetsvoorstel

Over het concept van dit wetsvoorstel zijn adviezen ontvangen van de Raad voor de
rechtspraak (Rvdr), de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR), het College
van procureurs-generaal van het openbaar ministerie (OM), de Nationale Politie (NP),
de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI), de drie reclasseringsorganisaties (3RO),
de Raad voor de Kinderbescherming (RvdK), Jeugdzorg Nederland (JZNL), de Raad voor
strafrechtstoepassing en jeugdbescherming (RSJ) en het Centraal Justitieel Incassobureau
(CJIB). De initiatiefnemers zijn de adviesorganen zeer erkentelijk voor hun reacties.
De adviezen hebben op een aantal punten geleid tot bijstelling of verduidelijking
van het wetsvoorstel en de memorie van toelichting. Waar relevant is daarop ingegaan
in de paragrafen 3 en 4, en in de artikelsgewijze toelichting. Ten overvloede wijzen
de initiatiefnemers erop dat ook een internetconsultatie heeft plaatsgevonden waarop
een tiental reacties is binnengekomen, een aantal hiervan is bijgevoegd en inhoudelijk
betrokken bij de voorbereiding van onderhavig wetsvoorstel. In deze paragraaf wordt
ingegaan op enkele meer algemene punten.

Uit de adviezen blijkt een grote waardering voor het streven naar vernieuwing van
het sanctiestelsel en het mogelijk maken van meer maatwerk bij het opleggen en tenuitvoerleggen
van straffen. Elektronische detentie wordt door vrijwel alle adviesorganen gezien
als een waardevol alternatief voor korte detentie. Elektronische detentie biedt volgens
hen mogelijkheden om de beschermende factoren – sociaal netwerk, onderdak, inkomen,
zorgverzekering, etc. – zoveel mogelijk te behouden en daarmee het risico op recidive
te verkleinen. Vanuit dat perspectief worden vraagtekens geplaatst bij de «kale» variant
waarbij geen bijzondere voorwaarden worden gesteld ter invulling van de elektronische
detentie. Deze opmerkingen hebben ertoe geleid dat in de voorgestelde regeling beter
tot uitdrukking is gebracht dat de straf in beginsel wordt ingevuld met bijzondere
voorwaarden. De rechter kan daarbij in theorie gebruik maken van alle bijzondere voorwaarden
uit de bestaande rechtspraktijk. Het wetsvoorstel sluit een «kale» elektronische detentie
echter niet uit. Indien de rechter een invulling van de elektronische detentie niet
gepast acht, bijvoorbeeld vanwege het gewenste niveau van vergelding, kan hij afzien
van het stellen van bijzondere voorwaarden. Het is aan de rechter om per geval te
bepalen of en, zo ja, welke bijzondere voorwaarden noodzakelijk zijn om te komen tot
een passende invulling van de straf. De rechter wordt in dat verband geadviseerd door
de reclassering en het openbaar ministerie.

Het OM en het CJIB pleiten in hun reacties voor een andere vormgeving van de elektronische
detentie. Zij zien meerwaarde in elektronische detentie als tenuitvoerleggingsmodaliteit
van de gevangenisstraf, en dus niet als zelfstandige hoofdstraf. Daarbij wijzen zij
onder andere op de mogelijkheid om aansluiting te zoeken bij bestaande vormen van
elektronisch toezicht, de afstemming die een nieuwe hoofdstraf met zich zou brengen
(zowel bij de oplegging als bij de tenuitvoerlegging) en op de mogelijkheid dat elektronische
detentie wordt opgelegd in zaken waarin thans een taakstraf of geldboete wordt opgelegd
(«net-widening»). Daarentegen juicht de Rvdr de introductie van elektronische detentie als hoofdstraf
toe. Volgens de Rvdr is de rechter exclusief bevoegd om vrijheidsbenemende straffen
op te leggen en te bepalen hoe lang die straf moet duren. De rechter gaat over de
strafmaat – strafsoort en duur – en de Minister is vervolgens verantwoordelijk voor
de tenuitvoerlegging daarvan. De RSJ en de RvdK merken in dit verband op dat het onwenselijk
zou zijn als een gevangenisstraf in de fase van de tenuitvoerlegging (deels of volledig)
wordt «omgezet» zonder rechterlijke betrokkenheid. De RSJ ziet wel mogelijkheden om
elektronische detentie toe te passen in de fase van detentiefasering, als sluitstuk
van de gevangenisstraf. Naar aanleiding van deze beschouwingen is bezien of elektronische
detentie (ook) kan worden ingevoerd als tenuitvoerleggingsmodaliteit, bijvoorbeeld
als onderdeel van de detentiefasering. Alhoewel de inschatting wordt gedeeld dat een
tenuitvoerleggingsmodaliteit minder afstemming vereist ten tijde van de berechting,
wordt in herinnering geroepen dat een eerder regeringsvoorstel hieromtrent zeer kritisch
is ontvangen (zie paragraaf 3.1). De belangrijkste kritiek was dat de uitvoering bij
een tenuitvoerleggingsmodaliteit het wezen van de korte gevangenisstraf te veel zou
veranderen en zodoende op de stoel van de rechter zou komen te zitten. Daar komt bij
dat de wet op dit moment al verschillende vormen van detentiefasering kent, zoals
het penitentiair programma en de voorwaardelijke invrijheidstelling. Ook bestaat de
mogelijkheid om gedetineerden een deel van hun gevangenisstraf te laten ondergaan
in een beperkt beveiligde afdeling, waarbij zij overdag naar buiten kunnen (bijvoorbeeld
om te werken) en ’s avonds op cel zitten. De toegevoegde waarde van elektronische
detentie in de vorm van een tenuitvoerleggingsmodaliteit is daarmee beperkt. Relevant
in dit verband – ook de Rvdr noemt dit – is dat elektronische detentie in de kern
een andere, lichtere vrijheidsstraf is. Dit komt onder andere tot uitdrukking in de
omrekensleutel voor de vervangende hechtenis. Ook inhoudelijk gaat het om een wezenlijk
andere straf, gelet op de mogelijkheid om de straf in te vullen aan de hand van bijzondere
voorwaarden. Het in diezelfde vorm tenuitvoerleggen van een gevangenisstraf zou te
veel afbreuk doen aan de straf die de rechter heeft opgelegd. De mogelijkheid dat
elektronische detentie wordt opgelegd in zaken waarin thans wordt volstaan met een
taakstraf of geldboete, is inderdaad aanwezig. Of dit daadwerkelijk zal gebeuren en,
zo ja, in welke mate, zal afhangen van hoe elektronische detentie in individuele gevallen
wordt vormgegeven. Als de rechter welbewust kiest voor oplegging van elektronische
detentie, zou wellicht kunnen worden geconstateerd dat thans in voorkomende gevallen
sprake is van een «strafgat» tussen de gevangenisstraf en de taakstraf dat wordt gedicht
met elektronische detentie. Al deze overwegingen maken dat is vastgehouden aan de
vormgeving van elektronische detentie als zelfstandige hoofdstraf.

Ook de voorstellen met betrekking tot de taakstraf zijn positief ontvangen door de
adviesorganen. In het bijzonder de langere uitvoeringstermijnen en de mogelijkheid
om een deel van de taakstraf te kunnen inzetten voor andere activiteiten (het «flexibele»
deel), worden door de adviesorganen gezien als welkome aanvullingen van het sanctiestelsel.
De consultatiereacties hebben geen aanleiding gegeven deze voorstellen te wijzigen.

Ten opzichte van de consultatieversie zijn wel enkele andere keuzes gemaakt met betrekking
tot het jeugdstrafrecht. Uit de adviezen van het OM, de Rvdr, de RvdK, de RSJ, JZNL,
het CJIB en de DJI blijken unanieme zorgen over de introductie van elektronische detentie
in het jeugdstrafrecht. Veel van deze adviesorganen signaleren een risico op spanning
tussen elektronische detentie en de uitgangspunten van het jeugdstrafrecht. Het CJIB,
de DJI, het OM, de RSJ, de RvdK en de Rvdr vragen in dit verband aandacht voor het
pedagogisch karakter van het jeugdstrafrecht. Het OM en de RSJ wijzen daarnaast op
het uitgangspunt dat vrijheidsbeneming in het jeugdstrafrecht een uiterste maatregel
is die uitsluitend mag worden toegepast voor de kortst mogelijke duur. Volgens het
OM kan dit uitgangspunt onder druk komen te staan door invoering van elektronische
detentie. Ook de RSJ en de RvdK waarschuwen voor een verzwaring van het jeugdstrafrecht
als gevolg van de introductie van deze straf. De toegevoegde waarde van elektronische
jeugddetentie is volgens de DJI binnen de huidige tenuitvoerleggingsmogelijkheden
beperkt. Het OM en de RSJ geven aan dat elektronische detentie als hoofdstraf voor
jeugdigen niet wordt gemist, respectievelijk dat er geen geschikte doelgroep voor
deze straf is. Ook de Rvdr verzoekt te reflecteren op de behoefte aan elektronische
detentie in het jeugdstrafrecht. Het OM wijst tot slot nog op het mogelijke risico
van stigmatisering van jeugdigen als gevolg van elektronische detentie. Hoewel het
gebruikelijk is dat hoofdstraffen in het algemene strafrecht een equivalent kennen
in het jeugdstrafrecht, weegt dit niet op tegen de aangedragen bezwaren. Daarom is
besloten om af te zien van introductie van elektronische detentie in het jeugdstrafrecht.
Het vanzelfsprekende gevolg hiervan is dat andere, meer gedetailleerde adviespunten
over elektronische detentie in het jeugdstrafrecht verder buiten beschouwing zijn
gebleven.

In de consultatieversie van dit wetsvoorstel werd ook voorgesteld om het maximumaantal
uren taakstraf in het jeugdstrafrecht te verhogen van 200 naar 300 uur, respectievelijk
van 240 uur naar 360 uur in geval van een combinatie van een werkstraf met een leerstraf.
In de adviezen van het OM, de Rvdr, de RvdK, de RSJ en JZNL is gereageerd op dit voorstel.
De RSJ ziet geen aanleiding en noodzaak voor een verhoging van het maximumaantal uren
taakstraf en de Rvdr twijfelt aan de behoefte in de praktijk. De RvdK geeft aan dat
thans 5 procent van de taakstraffen bestaat uit een taakstraf van meer dan 100 uur,
dus dat het huidige maximum zelden wordt benut. Het OM, de RvdK en de RSJ wijzen daarnaast
op mogelijke negatieve effecten van de voorgestelde verhoging, waaronder de zwaarte
en onoverzichtelijkheid van een langere taakstraf naast andere verplichtingen, zoals
school, (bij)baan of stage. De RvdK en de RSJ voorzien voorts een risico op een hoger
mislukkingspercentage, met (langere) vervangende jeugddetentie tot gevolg. Tot slot
geeft de RvdK aan dat de effectiviteit van een verhoging van het maximumaantal uren
taakstraf bij jongeren nihil zal zijn. Op basis van deze adviezen is daarom besloten
om (ook) af te zien van de voorgestelde verhoging van het maximumaantal uren taakstraf
in het jeugdstrafrecht.

Mede gelet op de adviezen van het OM en de RvdK is tot slot aan het wetsvoorstel toegevoegd
dat ook in het jeugdstrafrecht een «flexibel» deel van maximaal twintig procent van
de taakstraf mag worden benut voor andere activiteiten dan arbeid. In de consultatieversie
van dit wetsvoorstel werd de mogelijkheid om een deel van de taakstraf flexibel in
te zetten alleen voorgesteld voor het algemene strafrecht. De achterliggende gedachte
was dat in het jeugdstrafrecht gebruik kan worden gemaakt van de leerstraf als alternatief
voor de werkstraf. Volgens de RvdK is aan een flexibel deel echter ook in het jeugdstrafrecht
behoefte door de toename van een zwaardere doelgroep, die begeleiding nodig heeft
om op een adequate manier hun taakstraf te verrichten. Door het flexibele deel kan
volgens de RvdK daarnaast meer maatwerk in begeleiding worden geboden. Het OM wijst
specifiek op begeleiding bij het vinden van passend onderwijs en het gebrek aan mogelijkheden
daartoe.

6. Financiële en administratieve consequenties

6.1. Inleiding

Dit wetsvoorstel bevat verschillende voorstellen om meer maatwerk mogelijk te maken
bij het bepalen van de best passende straf en de tenuitvoerlegging ervan in een individueel
geval. De voorstellen moeten bijdragen aan het vergroten van de effectiviteit van
straffen en het beter realiseren van de strafdoelen. Met name het effect op preventie
is van belang voor het bepalen van de uitvoeringsconsequenties van dit wetsvoorstel.
Een reductie van recidive kan namelijk bijdragen aan het verminderen van de druk op
de strafrechtketen in alle fasen van de strafvordering (opsporing en vervolging, berechting
en tenuitvoerlegging). Welke effecten de voorstellen hierop hebben, zal in kaart moeten
worden gebracht via een wetsevaluatie.

Een ander verwacht effect van dit wetsvoorstel is een afname van het aantal opgelegde
gevangenisstraffen en uitgevoerde vervangende hechtenissen. De nieuwe hoofdstraf van
elektronische detentie en de mogelijkheid van langere taakstraffen bieden immers alternatieven
voor korte gevangenisstraffen. Daarnaast kan de voorgestelde verruiming van de uitvoeringstermijnen
bij taakstraffen de kans van slagen vergroten, met als gevolg minder vervangende hechtenis
of vervangende jeugddetentie. Van alle sanctiemodaliteiten is detentie de meest kostbare,
terwijl de kans om opnieuw te worden veroordeeld na detentie groter is dan bij andere
straffen. Daarbij kampt het gevangeniswezen momenteel met capaciteitsproblemen. Een
vermindering van detentie is in deze context een gewenst effect. Het is echter onzeker
of hiermee kosten worden bespaard. Het gevangeniswezen wordt gefinancierd op basis
van het aantal operationele cellen. Mede gelet op de capaciteitsproblemen en een grote
wachtlijst zelfmelders, ligt het in de lijn der verwachting dat het huidige aantal
operationele cellen niet zal worden afgeschaald.

Het is desondanks van belang dit wetsvoorstel ook in het licht van het huidige capaciteitstekort
te beoordelen. Om het capaciteitstekort het hoofd te bieden zijn aanzienlijke investeringen
nodig, die de komende jaren kunnen oplopen tot honderden miljoenen.34 Een afname van het aantal gevangenisstraffen en vervangende hechtenissen door dit
wetsvoorstel draagt er naar verwachting aan bij dat minder investeringen in het gevangeniswezen
nodig zijn. Dit verschil in investeringen is naar verwachting groter dan de kosten
van het wetsvoorstel, omdat het wetsvoorstel goedkopere alternatieven biedt voor deze
detentievormen. Dit zou betekenen dat de totale kosten voor de strafrechtketen door
het wetsvoorstel lager zullen uitvallen.

De invoering van het wetsvoorstel zal voor de betrokken ketenpartners – het openbaar
ministerie, de rechtspraak, het CJIB, de DJI, de reclassering, de RvdK en de politie
– in meer of mindere mate leiden tot incidentele en structurele kosten. Op basis van
de ontvangen adviezen kunnen deze kosten nog niet precies worden bepaald. Wel wordt
hieronder uiteengezet aan welke kosten moet worden gedacht. Het Ministerie van Justitie
en Veiligheid zal in aanloop naar de parlementaire behandeling van het wetvoorstel
samen met de ketenpartners een meer gedetailleerde beoordeling maken van de impact
van het wetsvoorstel, zodat hiervoor de benodigde dekking kan worden gevonden.

6.2. Verwachte incidentele kosten

Met betrekking tot de incidentele kosten, die alle hiervoor genoemde ketenpartners
naar verwachting zullen maken, moet met name worden gedacht aan het wijzigen of maken
van werkprocessen en beleid, het werven van personeel en de feitelijke inrichting
van de elektronische detentie en het flexibele deel van de taakstraf. Daarnaast zijn
ICT-aanpassingen nodig, onder meer om gegevens adequaat te kunnen verwerken en tussen
de ketenpartners te kunnen delen.

6.3. Verwachte structurele kosten

In dit wetsvoorstel wordt ervan uitgegaan dat de voorstellen met betrekking tot elektronische
detentie en de taakstraf niet ertoe zullen leiden dat meer straffen worden opgelegd.
Wel wordt verwacht dat door dit wetsvoorstel elektronische detentie en vaker (langere)
taakstraffen worden opgelegd (q omhoog) in plaats van met name gevangenisstraffen
(q omlaag).

Bij de oplegging en tenuitvoerlegging van elektronische detentie zijn alle ketenpartners
betrokken, van het openbaar ministerie en de rechtspraak tot het CJIB en de reclassering.
Bij structurele kosten voor deze partners moet onder meer worden gedacht aan fysieke
en personele capaciteit en onderhoud van ICT. Zoals ook wordt aangegeven door vrijwel
alle ketenpartners, zal elektronische detentie met name capaciteit vragen van de DJI
en de reclassering; van de DJI om het «basispakket» van de straf ten uitvoer te leggen
en van de reclassering in verband met het houden van toezicht op bijzondere voorwaarden.
Op basis hiervan kan een kostprijs worden bepaald, die naar verwachting zal liggen
boven de huidige kostprijzen van toezicht (circa 29 euro per dag) en elektronische
monitoring (circa 27 euro per dag) tezamen. Die kostprijs dient te worden vermenigvuldigd
met het verwachte aantal dagen elektronische detentie per jaar. Daarnaast zal het
jaarlijkse aantal adviezen door de reclassering (thans circa 50.000) naar verwachting
toenemen. Die toename dient te worden vermenigvuldigd met de geldende kostprijs (momenteel
circa 1.390 euro).

De voorstellen met betrekking tot de taakstraf – het verhogen van het maximumaantal
uren, het verruimen van de uitvoeringstermijnen en de invoering van een flexibel deel
– zorgen niet voor een nieuwe taak of sanctiestroom, maar vragen in ieder geval om
personele en fysieke capaciteit van de reclassering en de RvdK. De verhoging van het
maximumaantal uren taakstraf – in combinatie met het flexibele taakstrafdeel – kan
er verder voor zorgen dat vaker een taakstraf wordt opgelegd in plaats van een gevangenisstraf,
of dat bij dezelfde strafbare feiten langere taakstraffen worden opgelegd, bijvoorbeeld
om uitdrukking te geven aan de wens om zwaarder te straffen of om te anticiperen op
het feit dat maximaal een vijfde deel van de uren kan worden besteed aan andere activiteiten.
Een eventuele toename van het aantal taakstraffen – momenteel circa 30.000 per jaar
– zal naar verwachting beperkt zijn, omdat een rechter doorgaans alleen een vrijheidsstraf
oplegt als alternatieven niet meer passend zijn. Een toename zal naar verwachting
kunnen vallen binnen de ramingen van het prognosemodel Justitiële Ketens (PMJ-ramingen)
voor de taakstraf, omdat die de laatste jaren iets hoger uitvallen dan de praktijk.
Wel kunnen langere taakstraffen en de uitvoering van het flexibele deel zorgen voor
een stijging van de kostprijs, die momenteel circa 1.375 euro bedraagt.

Naast deze structurele kosten voor de DJI, de reclassering en de RvdK worden ook structurele
kosten verwacht voor de politie, het openbaar ministerie, de rechtspraak en het CJIB.
Elektronische detentie wordt in de samenleving ondergaan en biedt een alternatief
voor de gevangenisstraf. Daarom wordt verwacht dat de invoering van deze straf kan
leiden tot extra belasting van de politie door een toename van gevallen waarin de
politie moet optreden als «sterke arm» ter ondersteuning van de DJI en de reclassering,
bijvoorbeeld om een veroordeelde op te sporen. Voor het openbaar ministerie en de
rechtspraak geldt dat extra (zittings)capaciteit nodig is voor de vervolging en berechting
als gevolg van het aanvragen en beoordelen van reclasseringsadviezen, voor het aanbrengen
van tussentijdse wijzigingen in de bijzondere voorwaarden, en voor het beoordelen
van retourmeldingen en de behandeling van bezwaarschriften tegen beslissingen tot
toepassing van vervangende hechtenis. Tot slot wordt bij het CJIB impact verwacht
in verband met routeerhandelingen.

Door de verhoging van het maximumaantal uren taakstraf in het algemene strafrecht
kunnen langere taakstraffen worden opgelegd. Bij langere taakstraffen kan de kans
op voortijdige uitval toenemen. Daar staat tegenover dat langere uitvoeringstermijnen
kunnen zorgen voor een grotere slagingskans van taakstraffen. Voor zover taakstraffen
vaker volledig worden tenuitvoergelegd, wordt hiermee omzetting – en daarmee belasting
van de politie, het openbaar ministerie, de rechtspraak, het CJIB en de reclassering
– voorkomen. Voor zover taakstraffen mislukken, zal de keten extra impact kunnen ondervinden.
Onderaan de streep wordt verwacht dat de langere uitvoeringstermijnen een groter positief
effect zullen hebben op de slagingskans dan het mogelijke negatieve effect hierop
van de verhoging van het maximumaantal taakstrafuren voor volwassenen.

ARTIKELSGEWIJS DEEL

Artikel I (Wetboek van Strafrecht)

De in dit wetsvoorstel opgenomen voorstellen met betrekking tot elektronische detentie
en de taakstraf vereisen allereerst enkele wijzigingen van het Wetboek van Strafrecht.
De voorgestelde wijzigingen worden hierna besproken. Artikelnummers verwijzen steeds
naar het Wetboek van Strafrecht, tenzij anders is aangegeven.

Onderdeel A (artikel 9)

In artikel 9 wordt elektronische detentie als zelfstandige vrijheidsstraf toegevoegd
aan de bestaande hoofdstraffen. Tevens wordt in algemene zin bepaald wanneer elektronische
detentie kan worden opgelegd en met welke andere hoofdstraffen en bijkomende straffen
zij kan worden gecombineerd. De elektronische detentie wordt in het eerste lid geplaatst
tussen de gevangenisstraf en de hechtenis aan de bovenzijde en de taakstraf en de
geldboete aan de onderzijde. Daarmee wordt de relatieve zwaarte van elektronische
detentie aangeduid in vergelijking met de bestaande hoofdstraffen (vgl. artikel 61,
eerste lid). Elektronische detentie is zwaarder – in ieder geval is zij als zodanig
bedoeld en zal zij in de regel ook als zodanig worden ervaren – dan de taakstraf en
de geldboete, maar lichter dan de andere vrijheidsstraffen.

Het Wetboek van Strafrecht, dat dateert uit 1886, kende oorspronkelijk drie hoofdstraffen:
de gevangenisstraf, de hechtenis (als lichtere variant van de gevangenisstraf) en
de geldboete. Veel later is de taakstraf toegevoegd als zelfstandige hoofdstraf via
de constructie van het huidige artikel 9, tweede lid. In dat artikellid is bepaald
dat een taakstraf kan worden opgelegd bij misdrijven die worden bedreigd met een vrijheidsstraf
of een geldboete, en bij overtredingen die worden bedreigd met een vrijheidsstraf.
Toentertijd is voor deze constructie gekozen omdat de taakstraf anders in alle delictsomschrijvingen
afzonderlijk had moeten worden opgenomen als mogelijk op te leggen hoofdstraf. In
dit wetsvoorstel wordt voor elektronische detentie eenzelfde constructie voorgesteld,
in een nieuw tweede lid. Elektronische detentie is dus een zelfstandige hoofdstraf
die bij ieder delict kan worden opgelegd, mits het delict wordt bedreigd met gevangenisstraf
of hechtenis. De oplegging van elektronische detentie wordt feitelijk bepaald en beperkt
door de maximale duur ervan – te weten een jaar, zie het voorgestelde artikel 22,
vierde lid – alsook door de OM-richtlijnen en LOVS-oriëntatiepunten die zullen moeten
worden aangepast. Anders dan bij de taakstraf, waar in het huidige artikel 9, tweede
lid, rekening wordt gehouden met het zogeheten taakstrafstrafverbod van artikel 22b
– «behoudens in bij de wet bepaalde gevallen» – wordt niet gekozen voor een elektronische
detentieverbod. De rechterlijke straftoemetingsvrijheid blijft hiermee volledig in
stand.

Elektronische detentie kan bij de oplegging worden gecombineerd met een taakstraf
of een geldboete, zo volgt uit het vernummerde vierde en vijfde lid. Ook in gevallen
waarin het taakstrafverbod geldt, kan elektronische detentie worden gecombineerd met
een taakstraf, zo wordt bevestigd richting de NVvR. Dit volgt uit artikel 22b, derde
lid, waarin wordt gesproken over de combinatie van een taakstraf en een onvoorwaardelijke
vrijheidsstraf; elektronische detentie valt daaronder. In dit verband heeft het OM
aangegeven het onwenselijk te vinden als een taakstraf zou (kunnen) worden verricht
tijdens de elektronische detentie. De NVvR lijkt die mogelijkheid wel open te willen
houden. Een vermenging van de tenuitvoerlegging van een elektronische detentie en
een taakstraf kan zich echter niet voordoen. Indien zowel elektronische detentie als
een taakstraf wordt opgelegd, worden deze straffen opeenvolgend – dus niet parallel
– tenuitvoergelegd. Dit volgt uit artikel 6:3:1, tweede lid, Sv, waarin is bepaald
dat de termijn waarbinnen een taakstraf moet worden verricht, wordt verlengd met de
tijd dat de veroordeelde rechtens zijn vrijheid is ontnomen of uit die vrijheidsontneming
ongeoorloofd afwezig is. De gedachte achter dit voorschrift is dat een taakstraf niet
kan worden verricht tijdens perioden van vrijheidsontneming. Zoals gezegd is elektronische
detentie een vrijheidsstraf, wat betekent dat de tenuitvoerlegging van een gelijktijdig
opgelegde taakstraf pas kan plaatsvinden na afronding van de elektronische detentie.
In dit verband kan ook worden gewezen op de Regeling tenuitvoerlegging strafrechtelijke
beslissingen. In die regeling is onder meer uitgewerkt in welke (onderlinge) volgorde
vrijheidsbenemende, vrijheidsbeperkende en geldelijke sancties worden tenuitvoergelegd.
Het CJIB heeft over die volgorde een vraag gesteld in de uitvoeringsanalyse. Ook uit
de Regeling tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen vloeit voort dat een taakstraf
en een elektronische detentie niet parallel worden tenuitvoergelegd. In artikel 1:5,
derde lid, van de regeling is bepaald dat een vrijheidsbeperkende straf – zoals een
taakstraf – wordt geschorst indien tijdens de tenuitvoerlegging daarvan een vrijheidsbenemende
straf vatbaar wordt voor tenuitvoerlegging. Vrijheidsbenemende straffen hebben aldus
«voorrang». De volgorde van tenuitvoerlegging van verschillende vrijheidsbenemende
straffen is geregeld in artikel 1:4 van de regeling. Elektronische detentie zal (moeten)
worden toegevoegd aan dat artikel.

Elektronische detentie kan bij de oplegging in beginsel niet worden gecombineerd met
een andere vrijheidsstraf. Elektronische detentie is immers beoogd als alternatief
voor een korte gevangenisstraf of hechtenis. De Rvdr heeft geadviseerd een combinatie
met andere vrijheidsstraffen wel mogelijk te maken, bijvoorbeeld voor het geval dat
de verdachte in voorarrest heeft gezeten en de rechter van oordeel is dat een aanvullende
vrijheidsstraf op zijn plaats is, waarbij kan worden volstaan met elektronische detentie.
De rechter zou in dat geval een onvoorwaardelijke gevangenisstraf kunnen opleggen
die gelijk is aan het voorarrest (met aftrek van dat voorarrest), gecombineerd met
een elektronische detentie van enige duur. Volgens de Rvdr is dit zuiverder, beter
uitlegbaar en makkelijker dan het opleggen van een langere elektronische detentie
waarop vervolgens het voorarrest in mindering wordt gebracht. Hoewel dit voorbeeld
praktische voordelen lijkt te hebben, wordt de combinatie met een (deels) onvoorwaardelijke
gevangenisstraf om inhoudelijke redenen afgewezen. Ten eerste kent een gevangenisstraf
een zekere graduele invulling, waarbij via detentiefasering stapsgewijs wordt toegewerkt
naar een veilige terugkeer in de samenleving. Denk hierbij onder andere aan de verschillende
beveiligingsniveaus, het plusprogramma, re-integratieverlof en voorwaardelijke invrijheidstelling
(een en ander afhankelijk van de duur van de gevangenisstraf, een risicotaxatie, en
de medewerking van de veroordeelde). Een aansluitende elektronische detentie verhoudt
zich niet goed met dat systeem en zou zelfs kunnen betekenen dat de veroordeelde aan
het einde van de gevangenisstraf overgaat van een situatie met relatief veel vrijheden
naar een situatie met minder vrijheden. Daarnaast is het niet goed mogelijk om reeds
bij oplegging van de elektronische detentie in te schatten welke invulling van die
elektronische detentie nodig en wenselijk zal zijn na afloop van een (potentieel lange)
gevangenisstraf. Dat komt de doelmatigheid en effectiviteit van de elektronische detentie
niet ten goede. Het meer praktische argument dat een eventueel voorarrest makkelijker
kan worden verrekend met een gevangenisstraf, weegt hiertegen niet op. De voorgestelde
wijziging van artikel 27 maakt het mogelijk om bij het bepalen van de duur van de
elektronische detentie rekening te houden met een eventueel voorarrest. De rechter
bepaalt hierbij de maatstaf van verrekening, waarbij de omrekensleutel van het voorgestelde
artikel 22a, derde lid, richtinggevend is. Op dit punt wijkt de elektronische detentie
niet af van (verrekening in geval van oplegging van) een taakstraf. De suggestie van
de Rvdr om elektronische detentie te kunnen combineren met andere (deels) onvoorwaardelijke
vrijheidsstraffen, is om deze redenen niet overgenomen.

In navolging van het advies van de Rvdr is in het voorgestelde zesde lid wel voorzien
in de mogelijkheid om elektronische detentie te combineren met een volledig voorwaardelijke
gevangenisstraf. De combinatie met een volledig voorwaardelijke gevangenisstraf biedt
de mogelijkheid om na een elektronische detentie nog een periode van toezicht in te
bouwen, met mogelijk andere bijzondere voorwaarden en meer vrijheden. De door de rechter
vast te stellen proeftijd bij de voorwaardelijke gevangenisstraf bepaalt hoelang die
periode van toezicht duurt, en de gevangenisstraf zelf fungeert als stok achter de
deur. De proeftijd van de voorwaardelijke gevangenisstraf gaat in na afloop van de
elektronische detentie, zo volgt uit artikel 6:1:18, eerste en derde lid, Sv.

Tot slot volgt uit het vernummerde zevende lid dat elektronische detentie, net als
andere hoofdstraffen, kan worden gecombineerd met een bijkomende straf.

Onderdeel B (artikelen 22 en 22a)

De hoofdstraf van elektronische detentie wordt nader uitgewerkt in de voorgestelde
artikelen 22 en 22a. In lijn met de voorgestelde wijziging van artikel 9 is ervoor
gekozen de regeling van de elektronische detentie te positioneren tussen die van de
andere vrijheidsstraffen (artikelen 10, 18 en 21) en die van de taakstraf (artikelen
22b, 22c en 22d).

Volgens het voorgestelde artikel 22, eerste lid, bestaat elektronische detentie uit
de verplichting om gedurende een bepaalde periode op een in het vonnis bepaalde locatie
te verblijven. Daarbij staat de veroordeelde onder elektronisch toezicht. De term
«bepaalde locatie» verwijst in eerste instantie naar de eigen woning van de veroordeelde.
Echter, ook een andere locatie kan geschikt zijn voor de tenuitvoerlegging van elektronische
detentie. Of een locatie geschikt is, is afhankelijk van de feiten en omstandigheden
van het concrete geval. Daarbij is een belangrijke rol weggelegd voor de reclassering,
die hierover adviseert, alsook voor de rechter die, na advisering, beslist of de betreffende
locatie geschikt is voor de tenuitvoerlegging van elektronische detentie. In ieder
geval dient te worden voorkomen dat personen zonder eigen woning automatisch worden
uitgesloten van elektronische detentie. In dergelijke gevallen kan worden gedacht
aan samenloop met vormen van maatschappelijke (al dan niet beschermde) opvang. De
zinsnede «gedurende een bepaalde periode» impliceert dat de veroordeelde de elektronische
detentie ononderbroken dient te ondergaan. De elektronische detentie kan dus niet
worden opgelegd voor bijvoorbeeld alleen doordeweeks of in het weekend.

Het OM heeft gevraagd of het noodzakelijk is dat de locatie voor de elektronische
detentie bij vonnis wordt bepaald. Volgens het OM zou capaciteit worden bespaard bij
de rechtspraak en het openbaar ministerie als het bepalen van een geschikte locatie
zou worden overgelaten aan de DJI. Volgens het OM hoeft de reclassering in dat geval
ook niet voorafgaand aan de oplegging een advies uit te brengen over de haalbaarheid
om op de voorgestelde locatie de elektronische detentie te ondergaan. In reactie op
dit adviespunt wordt opgemerkt dat het inderdaad noodzakelijk is dat voorafgaand gedegen
onderzoek wordt gedaan naar een geschikte locatie voor het ondergaan van elektronische
detentie. Voorkomen moet worden dat de rechter met beperkte informatie elektronische
detentie oplegt, om vervolgens bij de tenuitvoerlegging te constateren dat geen geschikte
locatie voorhanden is om uitvoering te geven aan het vonnis. Het is niet mogelijk
om elektronische detentie na oplegging (alsnog) om te zetten in een gevangenisstraf.
De verwachting van het OM dat de regeling een forse impact zal hebben op de genoemde
organisaties omdat bij een substantieel gedeelte van de veroordeelden tijdens de looptijd
van de elektronische detentie de locatie moet worden gewijzigd, wordt niet gestaafd
met gegevens. De ervaring met tussentijdse wijzigingen bij bijzondere voorwaarden
(artikel 6:6:19 Sv), waaronder locatiegeboden, is dat deze procedures beperkt aan
de orde zijn. Op voorhand wordt niet verwacht dat dit anders zal zijn ten aanzien
van (bijzondere voorwaarden gesteld bij) elektronische detentie.

Het is noodzakelijk dat de reclassering de haalbaarheid van de elektronische detentie
heeft onderzocht voordat elektronische detentie wordt opgelegd. In navolging van de
adviezen van het OM, de Rvdr en de NP is deze eis vastgelegd in het voorgestelde artikel
22, tweede lid. Voorkomen moet worden dat elektronische detentie wordt opgelegd zonder
dat de reclassering onderzoek heeft gedaan naar de haalbaarheid van de elektronische
detentie op de voorgestelde locatie, alsmede naar de uitvoerbaarheid van de bijzondere
voorwaarden die eventueel kunnen worden gesteld ter invulling van de elektronische
detentie. Naast de woon- en sociale situatie van de verdachte, zal in het advies ook
aandacht kunnen uitgaan naar het risico op voortgezet crimineel handelen, zo wordt
bevestigd richting de NP. Mogelijk moet de reclassering hiervoor afstemming zoeken
met de politie en het openbaar ministerie.

De veroordeelde mag de locatie van tenuitvoerlegging een uur per dag verlaten (zie
het voorgestelde artikel 6:2:14b, eerste lid, Sv). Die tijd kan bijvoorbeeld worden
benut voor het maken van een wandeling («luchten»), het doen van boodschappen of een
bezoek aan de huisarts. Uiteraard loopt het elektronisch toezicht in dat geval onverkort
door. Ook geldt de algemene voorwaarde dat de veroordeelde zich niet schuldig mag
maken aan een nieuw strafbaar feit. Los hiervan is het de veroordeelde alleen toegestaan
de locatie te verlaten indien dit noodzakelijk is voor de naleving van een bijzondere
voorwaarde of indien bijzondere omstandigheden hiertoe noodzaken (zie het voorgestelde
artikel 6:2:14b, tweede lid, Sv). Het voorgestelde artikel 22, vijfde lid, biedt de
rechter de mogelijkheid om de bijzondere voorwaarden van artikel 14c te gebruiken
ter invulling van de elektronische detentie. Hoewel het invullen van een vrijheidsstraf
via bijzondere voorwaarden een nieuw fenomeen is – de Rvdr en de NVvR hebben dit ook
aangestipt in hun adviezen – zijn bijzondere voorwaarden wel voor de praktijk bekende
instrumenten om het gedrag van de veroordeelde te beïnvloeden. Op basis van de bijzondere
voorwaarden kan de veroordeelde bijvoorbeeld worden opgedragen om op bepaalde tijdstippen
op een andere locatie te verblijven, zoals op werk of op school. Ook kan hij worden
verplicht tot deelname aan een bepaalde gedragsinterventie die ziet op resocialisatie
en/of herstel. Daarmee kunnen ook herstelgerichte activiteiten deel uitmaken van de
elektronische detentie, zoals deelname aan bemiddeling, mediation of een herstelconferentie.
Indien bijzondere voorwaarden worden gesteld, betreft het aldus een «aangeklede» elektronische
detentie waarbij het mogelijk is dat de veroordeelde niet steeds op de in het vonnis
bepaalde locatie verblijft. Afhankelijk van de gestelde bijzondere voorwaarden verblijft
de veroordeelde langer of korter op de voor hem bepaalde locatie. Bij de invulling
van elektronische detentie dient uiteraard ook aandacht te zijn voor de belangen van
het eventuele slachtoffer. Daarbij kan onder meer worden gedacht aan contact- en locatieverboden
en de reeds genoemde herstelgerichte activiteiten. De vraag van het OM en de Rvdr
of er beperkingen gelden bij het stellen van bijzondere voorwaarden, wordt negatief
beantwoord. Met de overeenkomstige toepassing van artikel 14c kan in theorie gebruik
worden gemaakt van alle bijzondere voorwaarden uit de bestaande rechtspraktijk. Het
is aan de rechter om per geval te bepalen of en, zo ja, welke bijzondere voorwaarden
noodzakelijk zijn om te komen tot een passende invulling van de elektronische detentie.

Gedurende de elektronische detentie geldt een verbod op het gebruik van verdovende
middelen of alcohol. Doorgaans is dit verbod wettelijk vormgegeven als een mogelijk
te stellen bijzondere voorwaarde, bijvoorbeeld bij de voorwaardelijke veroordeling
(artikel 14c) en de voorwaardelijke invrijheidstelling (artikel 6:2:11 Sv). Vanuit
veiligheidsoverwegingen geldt het verbod bij elektronische detentie van rechtswege.
In het algemeen deel van deze memorie van toelichting is hierop reeds ingegaan. Het
verbod vergroot de kans dat de elektronische detentie naar behoren wordt ondergaan
en vermindert de kans van ontregeling door de veroordeelde, met alle gevolgen van
dien voor de omgeving en eventuele huisgenoten. De suggestie van de Rvdr en de RSJ
om het verbod vorm te geven als een door de rechter te stellen bijzondere voorwaarde,
is niet overgenomen. Vormgeving als bijzondere voorwaarde is te vrijblijvend en verhoudt
zich niet goed tot de aard van de straf. Op dit punt wijkt elektronische detentie
niet af van de andere vrijheidsstraffen (vgl. artikel 30 van de Penitentiaire beginselenwet).
Eventueel middelengebruik wordt ook betrokken bij het advies van de reclassering en
vormt een contra-indicatie voor oplegging van elektronische detentie. Het verbod op
verdovende middelen of alcohol gaat gepaard met de verplichting voor de veroordeelde
om ten behoeve van de naleving van het verbod mee te werken aan bloedonderzoek of
urineonderzoek. In het belang van het toezicht op de naleving van de straf zijn de
ambtenaren of functionarissen die zijn belast met de tenuitvoerlegging bevoegd de
locatie van de elektronische detentie zonder toestemming van de veroordeelde te betreden
(zie het voorgestelde artikel 6:2:14d Sv).

Het vonnis vermeldt het aantal dagen, weken of maanden dat de elektronische detentie
zal duren, zo bepaalt het voorgestelde artikel 22, derde lid. Zoals is toegelicht
in het algemeen deel van deze memorie van toelichting, is de duur minimaal één dag
en maximaal een jaar. Op grond van het voorgestelde artikel 22a beveelt de rechter
die elektronische detentie oplegt, dat vervangende hechtenis zal worden toegepast
indien de veroordeelde de elektronische detentie niet naar behoren ondergaat. Dat
is bijvoorbeeld aan de orde indien de veroordeelde zich niet houdt aan het locatiegebod
of aan de bijzondere voorwaarden die zijn gesteld ter invulling van de elektronische
detentie. Bij elektronische detentie fungeert de hechtenis dus als stok achter de
deur. Dit is in lijn met de bestaande regelingen inzake de taakstraf (artikel 22d)
en de geldboete (artikel 24c). De duur van de vervangende hechtenis wordt net als
de elektronische detentie zelf vastgesteld in dagen, weken of maanden, waarbij geldt
dat de vervangende hechtenis minimaal één dag en maximaal acht maanden duurt. Voor
elke drie dagen elektronische detentie worden niet meer dan twee dagen vervangende
hechtenis opgelegd. De suggestie van de RSJ om de berekening van de vervangende hechtenis
geheel over te laten aan de rechter en dus niet te normeren in de wet, is niet overgenomen.
Het is wenselijk en gebruikelijk dat de wetgever aangeeft hoe de verschillende hoofdstraffen
zich tot elkaar verhouden. De wetgever heeft dit ook gedaan met betrekking tot de
taakstraf (artikel 22d) en de geldboete (artikel 24c). Daarbij is steeds een omrekensleutel
gegeven in de vorm van een bovengrens: niet meer dan X dagen vervangende hechtenis
voor Y uur taakstraf of Z euro geldboete. De voorgestelde regeling van vervangende
hechtenis bij elektronische detentie heeft dezelfde vormgeving en staat qua omrekensleutel
in verhouding tot de relatieve zwaarte van (de vervangende hechtenis bij) de andere
hoofdstraffen. De ervaring met de Oriëntatiepunten voor straftoemeting en LOVS-afspraken
– waarin de rechtspraak binnen de wettelijke grenzen nadere kaders heeft gegeven voor
het bepalen van de duur van de vervangende hechtenis bij een taakstraf of geldboete
– leert dat de rechtspraak goed uit de voeten kan met een regeling zoals voorgesteld.
De vrees van het CJIB dat de voorgestelde omrekensleutel mogelijk zorgt voor extra
klachten en procedures, wordt dan ook niet gedeeld.

Onderdeel C (artikel 22c)

Met dit onderdeel worden enkele wijzigingen voorgesteld in de regeling van de taakstraf
in artikel 22c. Om te komen tot een ruimere toepassing van de taakstraf – mede met
het oog op het terugdringen van de korte vrijheidsstraf – wordt allereerst voorgesteld
de maximale duur van de taakstraf te verhogen van 240 uren naar 360 uren. Daarnaast
wordt voorgesteld om een deel van de taakstraf te kunnen benutten voor andere activiteiten
dan het verrichten van onbetaalde arbeid. Deze activiteiten moeten gericht zijn op
(verdere) resocialisatie en re-integratie van de veroordeelde, zoals gedragsinterventies,
(schuld)hulpverlening of begeleiding bij het vinden van werk. De activiteiten hebben
tot doel de taakstraf te laten slagen en de veroordeelde na de taakstraf (weer) volwaardig
te kunnen laten meedoen in de maatschappij. De reclassering, belast met de tenuitvoerlegging
van taakstraffen, heeft aangegeven dat in de praktijk in sommige gevallen behoefte
bestaat aan een dergelijk «flexibel» deel van de taakstraf om de veroordeelde te kunnen
begeleiden en terugval in crimineel gedrag beter te voorkomen. Het voorgestelde derde
lid voorziet in deze mogelijkheid en stelt hieraan tegelijkertijd grenzen door te
bepalen dat ten hoogste een vijfde deel van de taakstraf mag bestaan uit andere activiteiten
dan het verrichten van onbetaalde arbeid.

Onderdeel D (artikel 22d)

In geval van een taakstraf beloopt de vervangende hechtenis naar huidig recht ten
minste één dag en ten hoogste vier maanden (huidig artikel 22d, derde lid). Die duur
is afgestemd op de huidige maximale duur van de taakstraf. Omdat thans een taakstraf
kan worden opgelegd van maximaal 240 uren en twee uren taakstraf gelijkstaan aan één
dag hechtenis, beloopt de vervangende hechtenis ten hoogste vier maanden (240 uren
/ 2 dagen per uur = 120 dagen). Dit wetsvoorstel voorziet evenwel in uitbreiding van
het aantal uren taakstraf naar ten hoogste 360 uren (zie de voorgestelde wijziging
van artikel 22c). In lijn daarmee is ook de maximale duur van de vervangende hechtenis
uitgebreid, naar zes maanden.

Onderdeel E (artikel 27)

Bij het opleggen van een tijdelijke gevangenisstraf, hechtenis of taakstraf beveelt
de rechter op grond van artikel 27 dat onder meer het ondergane voorarrest wordt verrekend
met de opgelegde straf. Met dit onderdeel wordt voorgesteld om verrekening ook te
laten plaatsvinden in geval van oplegging van elektronische detentie. De NVvR heeft
terecht verzocht om een dergelijke regeling, maar lijkt dit onderdeel van het wetsvoorstel
over het hoofd te hebben gezien. Net als bij verrekening in geval van oplegging van
een taakstraf, bepaalt de rechter de maatstaf indien verrekening moet plaatsvinden
met een elektronische detentie. Daarbij is de omrekensleutel van het voorgestelde
artikel 22a, derde lid, uiteraard richtinggevend.

Onderdeel F (artikel 38)

In artikel 38, derde en vierde lid, staan enkele regels over de combinatie van een
vrijheidsstraf en een maatregel van terbeschikkingstelling met voorwaarden. De term
«vrijheidsstraf» wordt vervangen door «gevangenisstraf» om te verduidelijken dat deze
bepalingen geen betrekking hebben op elektronische detentie.

Onderdeel G (artikel 44a)

In artikel 44a staan gronden voor strafvermindering in geval van afspraken met een
kroongetuige. In de bepaling over omzetting van een onvoorwaardelijk gedeelte in een
voorwaardelijk gedeelte (tweede lid, onderdeel b) wordt verduidelijkt dat de term
«vrijheidsstraf» betrekking heeft op gevangenisstraf of hechtenis. Zoals ook is benadrukt
in het algemeen deel van deze memorie van toelichting, kan elektronische detentie
niet voorwaardelijk worden opgelegd.

Onderdeel H (artikel 77a)

In artikel 77a wordt een verwijzing gecorrigeerd in verband met de voorgestelde wijziging
van artikel 9.

Onderdeel I (artikel 77m)

In het jeugdstrafrecht bestaat een taakstraf uit een werkstraf – zijnde het verrichten
van onbetaalde arbeid of het verrichten van arbeid tot herstel van de door het strafbare
feit aangerichte schade – of uit een leerstraf, dan wel een combinatie van deze modaliteiten
(artikel 77h, tweede lid). De voorgestelde wijziging van artikel 77m maakt het mogelijk
om een deel van de werkstraf te benutten voor andere activiteiten dan het verrichten
van onbetaalde arbeid of het verrichten van arbeid tot herstel van het door het strafbare
feit aangerichte schade. Deze andere activiteiten moeten gericht zijn op (verdere)
resocialisatie en re-integratie van de veroordeelde, zoals gedragsinterventies, (schuld)hulpverlening
of begeleiding bij het vinden van werk. De activiteiten hebben tot doel de werkstraf
te laten slagen en de veroordeelde na de werkstraf (weer) volwaardig te kunnen laten
meedoen in de maatschappij. In de consultatieversie van dit wetsvoorstel werd de mogelijkheid
om een deel van de taakstraf «flexibel» in te zetten alleen voorgesteld voor het algemene
strafrecht (zie de voorgestelde wijziging van artikel 22c). De achterliggende gedachte
was dat in het jeugdstrafrecht gebruik kan worden gemaakt van de leerstraf als alternatief
voor de werkstraf. De RvdK, belast met de tenuitvoerlegging van taakstraffen in het
jeugdstrafrecht, heeft in zijn advies echter aangegeven dat ook in het jeugdstrafrecht
behoefte bestaat aan flexibiliteit in de uitvoering van de werkstraf om de veroordeelde
te kunnen begeleiden en terugval in crimineel gedrag beter te voorkomen. Ook het OM
pleit voor de mogelijkheid van andere activiteiten bij werkstraffen in het jeugdstrafrecht.
Het nieuw voorgestelde vijfde lid voorziet in deze mogelijkheid en stelt hieraan tegelijkertijd
grenzen door te bepalen dat ten hoogste een vijfde deel van de werkstraf mag bestaan
uit andere activiteiten dan het verrichten van onbetaalde arbeid of het verrichten
van arbeid tot herstel van het door het strafbare feit aangerichte schade.

Artikel II (Wetboek van Strafvordering)

De in dit wetsvoorstel opgenomen voorstellen met betrekking tot elektronische detentie
en de taakstraf vereisen voorts enkele wijzigingen in het Wetboek van Strafvordering.
De voorgestelde wijzigingen worden hierna besproken. Artikelnummers verwijzen steeds
naar het Wetboek van Strafvordering, tenzij anders is aangegeven.

Onderdeel A (artikel 257a)

Dit wetsvoorstel voorziet in een verhoging van de maximale duur van de taakstraf die
kan worden opgelegd door de rechter (zie de voorgestelde wijziging van artikel 22c
Sr). In lijn met dat voorstel wordt ook een verhoging voorgesteld van het aantal uren
taakstraf dat kan worden opgelegd in een strafbeschikking. Het gaat om een verhoging
van de maximale duur van de taakstraf van 180 uren naar 270 uren. Deze verhoging staat
in verhouding tot de voorgestelde verhoging van de maximale duur van de taakstraf
die kan worden opgelegd door de rechter.

Onderdeel B (artikelen 6:2:14a tot en met 6:2:14g)

In Boek 6, Hoofdstuk 2, wordt voorgesteld een titel in te voegen over de tenuitvoerlegging
van elektronische detentie. Plaatsing in Hoofdstuk 2 is aangewezen omdat elektronische
detentie een vrijheidsbenemende straf is. Gelet op de relatieve zwaarte van elektronische
detentie – zie de voorgestelde wijziging van artikel 9 Sr – wordt de regeling van
de tenuitvoerlegging geplaatst na die van de andere vrijheidsstraffen (Eerste en Tweede
titel). De verschillende artikelen worden hieronder afzonderlijk toegelicht.

Artikel 6:2:14a

Het voorgestelde artikel 6:2:14a regelt de start en de eventuele schorsing of opschorting
van de elektronische detentie. De straf gaat volgens het eerste lid in op de dag van
de tenuitvoerlegging van de rechterlijke uitspraak. Dat is de dag waarop de veroordeelde
zich begeeft op de in het vonnis bepaalde locatie van de elektronische detentie, nadat
het elektronisch toezicht is geactiveerd. De suggestie van de Rvdr om het moment van
ingang van de straf wettelijk nader te specificeren, is niet overgenomen. Op dit punt
wordt een parallel getrokken met de andere vrijheidsstraffen. Ook het moment van ingang
van de gevangenisstraf en hechtenis – zie artikel 6:2:2, onderdeel b – is algemeen
geformuleerd, zonder te specificeren naar het moment van de aanhouding of het moment
waarop de veroordeelde zichzelf meldt bij de inrichting. Vanuit uniformiteit van wetgeving
wordt het wenselijk geacht eenzelfde algemene formulering te hanteren.

De elektronische detentie loopt niet gedurende de tijd dat de veroordeelde ongeoorloofd
afwezig is, zo bepaalt het tweede lid. Daarbij kan het in de eerste plaats gaan om
ongeoorloofde afwezigheid van de locatie van de elektronische detentie. Denkbaar is
echter ook dat de veroordeelde zich niet begeeft op de locatie waar hij zich moet
bevinden op grond van een gestelde bijzondere voorwaarde, zoals op zijn werk. Ook
dan is sprake van ongeoorloofde afwezigheid. Tijdens de (al dan niet geoorloofde)
afwezigheid blijven het elektronisch toezicht, de algemene voorwaarde en de eventuele
bijzondere voorwaarden onverkort gelden. Dat betekent dat een eventuele schending
van de voorwaarden kan resulteren in de tenuitvoerlegging van de in het vonnis bepaalde
vervangende hechtenis. Met het tweede lid is verzekerd dat de veroordeelde na een
ongeoorloofde afwezigheid niet wordt «beloond» met een korter restant van de elektronische
detentie (of een naar rato kortere vervangende hechtenis). De elektronische detentie
loopt voorts niet indien de veroordeelde uit anderen hoofde rechtens zijn vrijheid
is ontnomen of uit zodanige vrijheidsontneming ongeoorloofd afwezig is. Hierbij kan
bijvoorbeeld worden gedacht aan vrijheidsontneming op grond van een bevel tot voorlopige
hechtenis, of vanwege het ondergaan van een gevangenisstraf.

Artikel 6:2:14b

In het voorgestelde artikel 6:2:14b is geregeld onder welke omstandigheden de veroordeelde
de locatie van de elektronische detentie mag verlaten. De veroordeelde mag de locatie
in beginsel slechts een uur per dag verlaten. Die tijd kan worden benut voor bijvoorbeeld
het doen van boodschappen of een bezoek aan de huisarts. De momenten waarop de veroordeelde
de locatie mag verlaten, worden vastgesteld in overeenstemming met de Minister – feitelijk
de DJI – zodat daarmee rekening kan worden gehouden bij het houden van toezicht. Het
elektronisch toezicht loopt immers onverkort door. Ook geldt de algemene voorwaarde
dat de veroordeelde zich niet schuldig mag maken aan een nieuw strafbaar feit. Los
hiervan kan de veroordeelde slechts worden toegestaan de locatie te verlaten indien
dit noodzakelijk is voor de naleving van een bijzondere voorwaarde of indien bijzondere
omstandigheden dit noodzakelijk maken. Zie over de bijzondere voorwaarden nader de
toelichting op het voorgestelde artikel 22, vijfde lid, Sr. Met betrekking tot de
bijzondere omstandigheden kan bijvoorbeeld worden gedacht aan onvoorziene situaties,
zoals een acute noodzaak voor een bezoek aan een ziekenhuis, of aan gebeurtenissen
in de persoonlijke sfeer van de veroordeelde, zoals het overlijden van een naast familielid
of de geboorte van een kind. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur zullen
nadere kaders worden gegeven voor het verlaten van de locatie en over het bereiken
van overeenstemming met de Minister (artikel 6:2:14g).

De Rvdr heeft opgemerkt dat de inhoud van artikel 6:2:14b feitelijk tot gevolg heeft
dat uitzonderingen op het locatiegebod geheel in handen worden gelegd van de Minister.
Deze lezing lijkt echter voorbij te gaan aan de rol van de rechter en de tenuitvoerleggingsplicht
van de Minister. Het is de rechter die in het vonnis bepaalt welke invulling de elektronische
detentie krijgt. Via bijzondere voorwaarden kan de veroordeelde bijvoorbeeld worden
opgedragen om op bepaalde tijdstippen op een andere locatie te verblijven, zoals op
werk of op school. De Minister heeft de plicht om het vonnis van de rechter ten uitvoer
te leggen. De Minister zal dus in beginsel de ruimte moeten bieden aan de veroordeelde
om de bijzondere voorwaarden te kunnen naleven. Dat neemt niet weg dat duidelijkheid
moet bestaan over de concrete momenten waarop de veroordeelde de locatie van de elektronische
detentie zal verlaten, zodat daarmee rekening kan worden gehouden door de ambtenaren,
functionarissen en reclasseringswerkers die zijn belast met de tenuitvoerlegging en
het toezicht. Door de momenten vast te leggen ontstaat voorspelbaarheid en kan bijvoorbeeld
worden voorkomen dat handhavend wordt opgetreden omdat de veroordeelde (ten onrechte)
wordt aangemerkt als ongeoorloofd afwezig. Ten aanzien van de bijzondere voorwaarden
heeft de rechter mogelijk al in het vonnis bepaald op welke momenten die voorwaarden
moeten worden nageleefd. Dat hoeft echter niet het geval te zijn, in welk geval concretisering
nodig is. Ook het verlaten van de locatie op basis van het eerste lid zal concretisering
behoeven. De benodigde overeenstemming met de Minister ziet dus op het vastleggen
van de momenten waarop de veroordeelde daadwerkelijk de locatie zal verlaten. Los
daarvan kunnen zich situaties voordoen waarin het onwenselijk is dat de veroordeelde
de locatie verlaat, bijvoorbeeld als de veroordeelde (plots) gevaarlijk gedrag vertoont.
Een dergelijke situatie kan ertoe leiden dat de veroordeelde (tijdelijk) wordt verboden
de locatie te verlaten. Het belang van de veiligheid prevaleert dan boven het belang
van de veroordeelde om de locatie van de elektronische detentie tijdelijk te kunnen
verlaten. Met het oog op de rechtszekerheid is deze uitzonderingsgrond toegevoegd
in een afzonderlijk derde lid.

Zoals gezegd zullen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels
worden gegeven voor het verlaten van de locatie en over het bereiken van overeenstemming
met de Minister (artikel 6:2:14g). In die nadere regels zullen ook de kaders worden
gegeven op basis waarvan de DJI kan beslissen om in bijzondere omstandigheden de locatie
van tenuitvoerlegging te verlaten.

Tegen beslissingen van de Minister omtrent het verlaten van de locatie van de elektronische
detentie staat beroep open bij de RSJ. Zie daarvoor het voorgestelde artikel 6:6:9b.

Artikel 6:2:14c

Op grond van het voorgestelde artikel 6:2:14c kan de Minister – feitelijk de DJI –
de in het vonnis bepaalde locatie van de elektronische detentie wijzigen. Dit artikel
is ingevoegd naar aanleiding van de adviezen van het OM en de 3RO. Het OM en de 3RO
hebben er terecht op gewezen dat er zich omstandigheden kunnen voordoen waardoor de
in het vonnis bepaalde locatie (acuut) ongeschikt kan worden voor de (verdere) tenuitvoerlegging
van de elektronische detentie. De locatie kan bijvoorbeeld onbewoonbaar worden vanwege
brand of waterschade. In dergelijke gevallen is er geen tijd om op grond van het voorgestelde
artikel 6:6:9a een vordering tot wijziging van de locatie in te dienen bij de rechtbank.
Het is derhalve wenselijk dat de Minister een zelfstandige bevoegdheid heeft om de
locatie te wijzigen. De bevoegdheid van de Minister doet niet af aan de bevoegdheden
die de rechtbank heeft op grond van het voorgestelde artikel 6:6:9a. Naar verwachting
zal laatstgenoemd artikel voornamelijk worden benut voor het tussentijds doorvoeren
van wijzigingen in de door de rechter gestelde bijzondere voorwaarden. Toch is ook
een wijziging van de locatie door de rechter niet ondenkbaar, bijvoorbeeld naar aanleiding
van een verzoek van de veroordeelde die meent dat de door de Minister aangewezen alternatieve
locatie ongeschikt is. Indien geen geschikte alternatieve locatie beschikbaar is voor
de (verdere) tenuitvoerlegging van de elektronische detentie, wordt de in het vonnis
bepaalde vervangende hechtenis toegepast, zo volgt uit het voorgestelde artikel 6:2:14e,
tweede lid. Tegen de beslissing tot toepassing van de vervangende hechtenis kan de
veroordeelde desgewenst een bezwaarschrift indienen op grond van het voorgestelde
artikel 6:6:9c.

Artikel 6:2:14d

Het voorgestelde artikel 6:2:14d regelt dat degenen die zijn belast met de tenuitvoerlegging
van de elektronische detentie – de ambtenaren en functionarissen van de DJI – de bevoegdheid
hebben om zonder toestemming van de veroordeelde de locatie van de elektronische detentie
te betreden. De locatie van de elektronische detentie zal doorgaans de woning van
de veroordeelde zijn. Voor het binnentreden van de woning zonder instemming van de
veroordeelde is op grond van de Algemene wet op het binnentreden een machtiging van
de (hulp)officier van justitie vereist. Het doel van bezoeken op locatie is met name
om te controleren of de veroordeelde zich houdt aan de aan de elektronische detentie
verbonden verplichtingen en geen activiteiten verricht die daarmee onverenigbaar zijn,
zoals het plegen van strafbare feiten of het gebruik van verdovende middelen of alcohol.
Het streven is dat de locatie van de elektronische detentie steeds wordt betreden
met instemming van de veroordeelde (en diens eventuele huisgenoten). In geval van
instemming is voor het betreden van de locatie geen machtiging vereist van de (hulp)officier
van justitie. Om van deze instemming echter niet afhankelijk te zijn en met het oog
op de effectiviteit van de tenuitvoerlegging door de DJI, kan op grond van deze bepaling
de locatie worden betreden, na machtiging van de (hulp)officier van justitie op grond
van de Algemene wet op het binnentreden.

Huisbezoeken kunnen ook plaatsvinden door reclasseringswerkers in het kader van het
toezicht op de eventuele bijzondere voorwaarden. Voor reclasseringswerkers geldt een
(iets) ander juridisch kader. In reactie op een vraag van het OM naar de reden van
dit verschil, wordt het volgende opgemerkt. Reclasseringswerkers zijn niet belast
met de tenuitvoerlegging van de elektronische detentie, maar met het toezicht op de
bijzondere voorwaarden. Zij vallen daarmee niet onder het hier voorgestelde artikel
6:2:14d, maar onder het bestaande regime van artikel 6:3:14, derde lid. Reclasseringswerkers
zijn niet bevoegd om zonder toestemming de woning van de veroordeelde te betreden.
Zij kunnen daartoe ook geen machtiging vragen van de (hulp)officier van justitie.
Bij bijzondere voorwaarden en het toezicht daarop geldt – en dit is bestaand recht
– dat de veroordeelde verplicht is om medewerking te verlenen aan eventuele huisbezoeken
(zie artikel 14c, derde lid, Sr en het genoemde artikel 6:3:14, derde lid). Die verplichting
geldt ook indien bijzondere voorwaarden zijn gesteld bij de elektronische detentie.
Werkt de veroordeelde niet mee aan huisbezoeken van de reclassering, dan vormt die
weigering op zichzelf een schending die kan resulteren in de tenuitvoerlegging van
de vervangende hechtenis of vervangende jeugddetentie (voorgesteld artikel 6:2:14e).

De RSJ heeft aangegeven geen meerwaarde te zien in een bevoegdheid voor ambtenaren
en functionarissen van de DJI om de locatie van de elektronische detentie te kunnen
betreden zonder toestemming van de veroordeelde. Volgens de RSJ kan worden teruggevallen
op de hierboven beschreven kaders die gelden bij reclasseringstoezicht. De RSJ lijkt
echter geen rekening te houden met de mogelijkheid dat elektronische detentie wordt
opgelegd zonder dat daarbij bijzondere voorwaarden worden gesteld. Ook in die gevallen
is het wenselijk en noodzakelijk dat medewerkers van de DJI de tenuitvoerlegging van
de straf kunnen monitoren, ook op locatie. Meer in algemene zin geldt dat medewerkers
van de DJI en reclasseringswerkers verschillende taken en verantwoordelijkheden hebben.
De regeling van het reclasseringstoezicht, waaronder de plicht om mee te werken aan
huisbezoeken, is niet van toepassing op de tenuitvoerlegging door de DJI. Er bestaat
dus wel degelijk behoefte aan een bevoegdheid tot binnentreden voor ambtenaren en
functionarissen van de DJI.

De NP heeft geadviseerd om naast de bevoegdheid tot binnentreden te voorzien in een
bevoegdheid tot doorzoeking en een bevoegdheid tot controle van communicatiemiddelen
en gegevensdragers. Deze bevoegdheden zijn echter niet voorzien vanwege de ingrijpendheid
ervan. Mede gelet op nationale en Europese rechtspraak is tussenkomst vereist van
een officier van justitie of de rechter(-commissaris) om deze bevoegdheden te kunnen
toepassen. Indien sprake is van een verdenking van een nieuw strafbaar feit, kunnen
in het kader van het onderzoek de relevante opsporingsbevoegdheden worden uitgeoefend,
waaronder de door de NP genoemde bevoegdheden.

Artikel 6:2:14e

Het voorgestelde artikel 6:2:14e correspondeert met artikel 6:3:3 en regelt de toepassing
van de in het vonnis bepaalde vervangende hechtenis indien de veroordeelde de elektronische
detentie niet naar behoren ondergaat. Dat is bijvoorbeeld aan de orde indien de veroordeelde
zich niet houdt aan het locatiegebod of aan de bij de elektronische detentie gestelde
bijzondere voorwaarden. Bij de beoordeling wordt geen onderscheid gemaakt tussen de
elektronische detentie enerzijds en de bijzondere voorwaarden anderzijds, zo wordt
opgemerkt in reactie op een vraag van het OM. De bijzondere voorwaarden dienen volgens
het voorgestelde artikel 22, vijfde lid, Sr immers ter invulling van de elektronische
detentie en zijn daarmee onderdeel van de straf. Het niet naleven van de bijzondere
voorwaarden kan worden gezien als het niet naar behoren ondergaan van de elektronische
detentie en levert aldus een grond op voor toepassing van de in het vonnis bepaalde
vervangende hechtenis.

Net als bij de taakstraf beslist het openbaar ministerie over de toepassing van de
vervangende hechtenis. Uitgangspunt is dat de vervangende hechtenis wordt toegepast,
tenzij dit zou leiden tot een onbillijkheid van zwaarwegende aard wegens uitzonderlijke
omstandigheden die zich hebben voorgedaan na het opleggen van de elektronische detentie.
Het openbaar ministerie beslist ook tot toepassing van de vervangende hechtenis indien
de locatie van de elektronische detentie ongeschikt is geworden voor de tenuitvoerlegging
van de elektronische detentie, en de Minister geen geschikte alternatieve locatie
beschikbaar heeft. In dat geval geldt de uitzonderingsgrond van het eerste lid niet.
De beslissing van het openbaar ministerie tot toepassing van de vervangende hechtenis
geeft de Minister een titel om opdracht te geven de verdachte zo nodig aan te houden
(artikel 6:1:6). De kennisgeving dat vervangende hechtenis wordt toegepast, wordt
daarom zo spoedig mogelijk betekend aan de veroordeelde. De betekening vindt plaats
conform de daarvoor geldende voorschriften (artikel 36a e.v.), zo wordt opgemerkt
in reactie op vragen hierover van het OM en de NVvR. In de kennisgeving staat het
gedeelte van de elektronische detentie dat de veroordeelde naar het oordeel van het
openbaar ministerie heeft ondergaan, alsmede de duur van de vervangende hechtenis.
Indien de elektronische detentie reeds gedeeltelijk is ondergaan, vermindert de duur
van de vervangende hechtenis naar evenredigheid. Dat daarbij afronding naar boven
plaatsvindt indien voor een gedeelte van een dag vervangende hechtenis zou moeten
worden ondergaan, levert volgens de Rvdr een strafverzwaring op. Hoewel dit feitelijk
juist is, dient deze afronding de praktische uitvoerbaarheid van de vervangende hechtenis.
Het voorschrift is bovendien niet ongebruikelijk (vgl. de artikelen 6:3:3, 6:3:10
en 6:4:7). Tegen de kennisgeving van het openbaar ministerie kan de veroordeelde een
bezwaarschrift indienen bij de rechtbank op grond van het voorgestelde artikel 6:6:9c.

De conclusie van het vorengaande is dat de toepassing van vervangende hechtenis bij
elektronische detentie niet wezenlijk anders verloopt dan bij een taakstraf. Een bijzonderheid
doet zich echter voor indien wordt vermoed dat de veroordeelde de algemene voorwaarde
heeft overtreden. De Rvdr heeft hiervoor terecht aandacht gevraagd. Indien wordt vermoed
dat de veroordeelde de algemene voorwaarde heeft overtreden, kan het openbaar ministerie
pas beslissen tot toepassing van de vervangende hechtenis nadat het nieuwe feit onherroepelijk
is afgedaan via een strafbeschikking of door de rechter. Het voordien toepassen van
de vervangende hechtenis zou het risico met zich brengen dat de vervangende hechtenis
(achteraf bezien) ten onrechte is ondergaan indien aan de veroordeelde geen strafbeschikking
wordt uitgevaardigd of indien hij wordt vrijgesproken van het betreffende feit. De
onschuldpresumptie brengt in dit geval dus mee dat het voorgestelde artikel 6:2:14e
pas kan worden toegepast nadat het nieuwe feit onherroepelijk is afgedaan. Op basis
van de nieuwe verdenking kan de veroordeelde wel worden aangehouden, in verzekering
worden gesteld en voorlopig worden gehecht, mits wordt voldaan aan de daarvoor geldende
wettelijke voorschriften. Indien naast de vermoedelijke schending van de algemene
voorwaarde tevens bijzondere voorwaarden zijn geschonden, kan het voorgestelde artikel
6:2:14e uiteraard wel worden toegepast.

Artikel 6:2:14f

Indien de Minister van oordeel is dat de veroordeelde de elektronische detentie naar
behoren heeft ondergaan, stelt hij de veroordeelde daarvan in kennis op grond van
het voorgestelde artikel 6:2:14f. Dit artikel is inhoudelijk vergelijkbaar met artikel
6:3:5.

Artikel 6:2:14g

Het voorgestelde artikel 6:2:14g, tot slot, correspondeert met artikel 6:3:6 en bevat
de opdracht om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen
over de tenuitvoerlegging van elektronische detentie en over de rechten en plichten
van de veroordeelde. Zoals aangegeven zullen de nadere regels in ieder geval betrekking
hebben op het verlaten van de locatie en het bereiken van overeenstemming met de Minister
op grond van het voorgestelde artikel 6:2:14b.

Onderdeel C (artikel 6:3:1)

In het verlengde van de voorgestelde verhoging van het maximumaantal uren taakstraf
in het algemene strafrecht (zie de voorgestelde wijziging van artikel 22c Sr) wordt
een verruiming voorgesteld van de termijn waarbinnen de taakstraf moet worden verricht.
Een langere taakstraf vergt immers ook meer tijd om te verrichten. Thans geldt een
termijn van achttien maanden indien de taakstraf is opgelegd door de rechter en een
termijn van negen maanden indien de taakstraf is opgelegd in een strafbeschikking.
Voorgesteld wordt om de termijn van negen maanden te verruimen naar een jaar en de
termijn van achttien maanden naar twee jaar. Deze voorstellen komen tegemoet aan de
voorgestelde verhoging van het maximumaantal uren taakstraf. De 3RO hebben gevraagd
om een verdere verruiming, maar hiervan is afgezien. De voorgestelde termijnen van
een jaar respectievelijk twee jaar zijn al betrekkelijk lang en staan in een redelijke
verhouding tot de maximale duur van de taakstraf. De suggestie van het CJIB om de
duur van de termijn afhankelijk te maken van de omvang van de taakstraf is evenmin
overgenomen, omdat dit variabele termijnen tot gevolg zou hebben, wat vanuit een oogpunt
van uitvoerbaarheid onwenselijk zou zijn.

Onderdeel D (artikel 6:3:8)

Ondanks dat niet wordt voorgesteld het maximumaantal uren taakstraf in het jeugdstrafrecht
te verhogen, wordt wel een verruiming voorgesteld van de termijn waarbinnen de taakstraf
moet worden verricht. Aanleiding hiervoor is het advies van de RvdK, waarin wordt
aangegeven dat het moeilijk is om taakstraffen af te ronden binnen de geldende termijnen.
De reden hiervoor is dat jeugdigen beperkt(er) inzetbaar zijn, onder meer doordat
zij niet mogen verzuimen van school. Thans geldt een termijn van achttien maanden
indien meer dan honderd uur taakstraf is opgelegd en een termijn van negen maanden
indien minder dan honderd uur taakstraf is opgelegd. Voorgesteld wordt om de termijn
van negen maanden te verruimen naar een jaar en de termijn van achttien maanden naar
twee jaar. Deze voorstellen zijn naar rato van de voorgestelde verruiming in het algemene
strafrecht (zie de voorgestelde wijziging van artikel 6:3:1).

Onderdeel E (artikel 6:3:14)

Het openbaar ministerie is belast met het toezicht op de naleving van vrijheidsbeperkende
straffen, maatregelen en voorwaarden. Artikel 6:3:14 bevat een opsomming van de verschillende
modaliteiten waarop toezicht kan worden gehouden. Voorgesteld wordt elektronische
detentie aan de opsomming toe te voegen. Het openbaar ministerie wordt zo tevens belast
met het toezicht op de naleving van bijzondere voorwaarden die kunnen worden gesteld
bij elektronische detentie. Het feitelijke toezicht op de bijzondere voorwaarden zal
worden verricht door de reclassering. De rol van de reclassering in dit verband is
reeds geborgd in de andere leden van artikel 6:3:14. Zo is geregeld dat de Minister
een opdracht geeft aan een reclasseringsinstelling om toezicht te houden op de bijzondere
voorwaarden en de veroordeelde ten behoeve daarvan te begeleiden. Zoals de NP terecht
heeft opgemerkt, is goede informatie-uitwisseling daarbij essentieel. De benodigde
gegevens worden door het CJIB verstrekt op basis van artikel 51c, tweede lid, onderdeel
a, van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens. In dat artikel ligt een grondslag
voor het verstrekken van tenuitvoerleggingsgegevens aan personen en instanties ten
behoeve van de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen. Naast de reclassering
is dat ook de politie. De politie heeft immers een signaleringsfunctie indien tijdens
reguliere opsporings- of handhavingswerkzaamheden wordt geconstateerd dat de veroordeelde
zich niet houdt aan de algemene of een bijzondere voorwaarde (vgl. Kamerstukken II
2024/25, 36 636, nr. 3, p. 63). Daarnaast is in artikel 6:3:14 geregeld dat de veroordeelde verplicht is
medewerking te verlenen aan het reclasseringstoezicht, en dat gevallen van niet-naleving
worden gemeld aan de officier van justitie en de Minister. In de praktijk verlopen
dergelijke meldingen via het CJIB, zoals ook is gememoreerd in het advies van het
OM. Het ligt in de rede dat ook meldingen over de tenuitvoerlegging van elektronische
detentie of de daarbij gestelde bijzondere voorwaarden, afkomstig van de DJI dan wel
de reclassering, via het CJIB worden verstrekt aan het openbaar ministerie.

Onderdeel F (artikelen 6:6:9a, 6:6:9b en 6:6:9c)

In dit onderdeel worden enkele rechtsmiddelen voorgesteld die betrekking hebben op
de tenuitvoerlegging van elektronische detentie of de daarbij bepaalde vervangende
hechtenis. In de consultatieversie van dit wetsvoorstel werd voorgesteld deze rechtsmiddelen
te plaatsen in de Derde titel van Hoofdstuk 6, maar het OM heeft er terecht op gewezen
dat die titel betrekking heeft op vrijheidsbeperkende straffen, maatregelen en voorwaarden.
Met dit onderdeel worden de rechtsmiddelen geplaatst in de Tweede titel van Hoofdstuk
6. Plaatsing in die titel is aangewezen omdat elektronische detentie een vrijheidsbenemende
straf is. De verschillende rechtsmiddelen worden hieronder afzonderlijk toegelicht.

Artikel 6:6:9a

Het voorgestelde artikel 6:6:9a biedt de rechter de mogelijkheid om wijziging aan
te brengen in de locatie van de elektronische detentie, in de daarbij gestelde bijzondere
voorwaarden, of in de opdracht tot reclasseringstoezicht. Het artikel is het equivalent
van artikel 6:6:19. Op basis van dat artikel kan de rechter bij alle straffen of maatregelen
met een proeftijd tussentijds wijziging brengen in de proeftijd, in de bijzondere
voorwaarden of in de opdracht tot reclasseringstoezicht. Zo kan bijvoorbeeld de proeftijd
worden verlengd indien het wenselijk wordt geacht langer toezicht te houden. Ook kan
een locatiegebod of locatieverbod worden aangepast, bijvoorbeeld bij een tussentijdse
verhuizing van de veroordeelde of het slachtoffer. Zoals aangegeven kunnen ook ter
invulling van een elektronische detentie bijzondere voorwaarden worden gesteld, waarop
toezicht kan worden gehouden door de reclassering (zie het voorgestelde artikel 22,
vijfde lid, Sr). Denkbaar is dat de bijzondere voorwaarden tussentijds moeten worden
aangepast vanwege gewijzigde omstandigheden. Hetzelfde geldt voor de in het vonnis
bepaalde locatie van de elektronische detentie. Die locatie kan later minder geschikt
blijken of worden. Het is derhalve wenselijk dat de rechter tussentijds wijziging
kan aanbrengen in de bijzondere voorwaarden of in de locatie van de elektronische
detentie. Een wijziging kan plaatsvinden op vordering van de officier van justitie
of op verzoek van de veroordeelde (artikel 6:6:1, eerste lid), zo wordt mede opgemerkt
in reactie op een vraag hierover van het OM.

Artikel 6:6:9b

De veroordeelde tot elektronische detentie kan beroep instellen bij de RSJ indien
hij het niet eens is met een beslissing van de Minister omtrent het verlaten van de
locatie van de elektronische detentie (als bedoeld in het voorgestelde artikel 6:2:14b).
Deze beroepsmogelijkheid is toegevoegd naar aanleiding van vragen van de Rvdr, het
OM en de DJI over de toepasselijkheid van de Penitentiaire beginselenwet en over de
mogelijkheid van beklag. In reactie op deze vragen kan worden opgemerkt dat de Penitentiaire
beginselenwet niet van toepassing is op de veroordeelde tot elektronische detentie.
De Penitentiaire beginselenwet heeft betrekking op vrijheidsbenemende straffen en
maatregelen die worden tenuitvoergelegd in penitentiaire inrichtingen. Bij elektronische
detentie is daarvan geen sprake. De rechtspositie van de veroordeelde tot elektronische
detentie wordt derhalve niet beheerst door de Penitentiaire beginselenwet, maar door
het samenstel van regels in het Wetboek van Strafvordering zoals dat wordt voorgesteld
in dit wetsvoorstel en in de bijbehorende lagere regelgeving (zie het voorgestelde
artikel 6:2:14g). Desondanks wordt het wenselijk geacht beroep bij de RSJ mogelijk
te maken tegen een beslissing van de Minister omtrent het verlaten van de locatie
van de elektronische detentie. Het (kunnen) verlaten van de locatie is een wezenlijk
onderdeel van de straf, dat overeenkomsten vertoont met het verlenen van verlof of
strafonderbreking aan een veroordeelde die is gedetineerd in een penitentiaire inrichting.
Daarom is aansluiting gezocht bij de regeling van beroep inzake verlof en strafonderbreking
zoals beschreven in Hoofdstuk VIII van de Penitentiaire beginselenwet (vgl. artikel
6:2:4, tweede lid). Er is bewust voor gekozen niet ook (eerst) beklag open te stellen.
Aangezien elektronische detentie niet wordt tenuitvoergelegd in een penitentiaire
inrichting, is geen beklagcommissie beschikbaar die van een eventueel beklag kan kennisnemen.

Artikel 6:6:9c

Het voorgestelde artikel 6:6:9c bevat een rechtsmiddel voor de veroordeelde tegen
de toepassing van vervangende hechtenis bij elektronische detentie. Het artikel is
gemodelleerd naar artikel 6:6:23, waarin hetzelfde rechtsmiddel is opgenomen met betrekking
tot de toepassing van vervangende hechtenis bij een taakstraf. Indien het openbaar
ministerie de veroordeelde in kennis stelt van de toepassing van vervangende hechtenis,
kan de veroordeelde binnen veertien dagen na de betekening van de kennisgeving een
bezwaarschrift indienen bij de rechter. De rechter verklaart het bezwaarschrift gegrond
indien hij van oordeel is dat de beslissing van het openbaar ministerie onterecht
is. De rechter kan bijvoorbeeld van oordeel zijn dat geen sprake is van een schending
van de bijzondere voorwaarden. Indien is besloten de vervangende hechtenis toe te
passen omdat geen geschikte locatie (meer) beschikbaar is om de elektronische detentie
ten uitvoer te leggen, kan de rechter het bezwaarschrift gegrond verklaren indien
hij meent dat nog wel een geschikte locatie aanwezig is. De rechter kan daarnaast
de beslissing van het openbaar ministerie wijzigen indien hij meent dat de door het
openbaar ministerie berekende vervangende hechtenis onjuist is, bijvoorbeeld omdat
naar het oordeel van de rechter een groter deel van de elektronische detentie reeds
is ondergaan. Indien de rechter het bezwaarschrift gegrond verklaart, bepaalt hij
het aantal dagen, weken dan wel maanden elektronische detentie dat nog moet worden
ondergaan. Indien nodig wijst de rechter tevens een nieuwe locatie aan voor het ondergaan
van (het restant van) de elektronische detentie (door ambtshalve toepassing van het
voorgestelde artikel 6:6:9a).

Het OM, de Rvdr en de 3RO hebben aandacht gevraagd voor de al dan niet opschortende
werking van de bezwaarschriftprocedure. Zowel het OM als de Rvdr hebben terecht opgemerkt
dat thans geen opschortende werking toekomt aan een bezwaarschrift tegen de beslissing
tot toepassing van vervangende hechtenis bij een taakstraf (artikel 6:6:23). Ook aan
een bezwaarschrift op grond van het hier voorgestelde artikel 6:6:9c komt geen opschortende
werking toe. Hoewel de Rvdr en de 3RO hebben geadviseerd hierin te voorzien, is dit
wetsvoorstel hiervoor niet het geëigende traject. Het introduceren van opschortende
werking vergt namelijk een systematische doordenking van de bezwaarschriftprocedures
in het Wetboek van Strafvordering. In het kader van het nieuwe Wetboek van Strafvordering
zijn op dit punt reeds stappen gezet (Kamerstukken 36 327 en 36 636). Zodra het onderhavige wetsvoorstel is aangenomen en tot wet verheven, zal de strafvorderlijke
inhoud (ook) een plek (moeten) krijgen in het nieuwe Wetboek van Strafvordering, bijvoorbeeld
via een zogeheten aanvullingswet. Alsdan geldt dat ook opschortende werking zal toekomen
aan de hier beschreven bezwaarschriftprocedures.

Onderdeel G (artikel 6:6:30)

In artikel 6:6:30 is een regeling gegeven voor het omzetten van een geldboete die
is opgelegd met toepassing van het jeugdstrafrecht. De maatstaf voor het berekenen
van de duur van de vervangende jeugddetentie of vervangende hechtenis wijkt af van
die in het algemene strafrecht. In artikel 6:6:30, vierde lid, is bepaald dat ten
hoogste één dag wordt opgelegd per volle € 15 van de nog te betalen geldboete. In
het algemene strafrecht wordt een bedrag van € 25 gehanteerd (artikel 24c, derde lid,
Sr). De maatstaf in het jeugdstrafrecht is daarmee voor de veroordeelde nadeliger.
Om deze reden wordt voorgesteld het bedrag in artikel 6:6:30, vierde lid, in overeenstemming
te brengen met het algemene strafrecht.

Onderdeel H (artikel 6:7:2)

In artikel 6:7:2 is een regeling gegeven voor de opschorting van de tenuitvoerlegging
van korte vrijheidsstraffen en de taakstraf in geval van een gratieverzoek. Voorgesteld
wordt om in de opsomming in het eerste lid de elektronische detentie in te voegen,
zodat een gratieverzoek ten aanzien van een veroordeling tot elektronische detentie
van zes maanden of minder de tenuitvoerlegging opschort onder de omstandigheden van
dit artikel.

Artikel III (Wet DNA-onderzoek bij veroordeelden)

In verband met de invoering van elektronische detentie als nieuwe hoofdstraf wordt
een wijziging voorgesteld in de definitie van «veroordeelde» in de Wet DNA-onderzoek
bij veroordeelden. Op grond van artikel 2 van de Wet DNA-onderzoek bij veroordeelden
wordt op bevel van de officier van justitie celmateriaal afgenomen van veroordeelden
ten behoeve van het bepalen en verwerken van een DNA-profiel. De term «veroordeelde»
kent daarbij een specifieke invulling op grond van artikel 1, eerste lid, onderdeel
c, van de Wet DNA-onderzoek bij veroordeelden. Zo wordt als veroordeelde onder meer
aangemerkt degene die is veroordeeld tot een gevangenisstraf, jeugddetentie of taakstraf.
Gelet op het feit dat de relatieve zwaarte van elektronische detentie wordt gewaardeerd
tussen een vrijheidsstraf en een taakstraf, ligt het in de rede ook veroordeelden
tot elektronische detentie onder de reikwijdte van de Wet DNA-onderzoek bij veroordeelden
te brengen. Met dit artikel wordt daartoe de definitie van «veroordeelde» uitgebreid.
Daarbij wordt opgemerkt dat de afnameplicht niet zal gelden voor alle veroordeelden
tot elektronische detentie, maar alleen voor degenen die worden veroordeeld wegens
een misdrijf waarvoor een bevel tot voorlopige hechtenis kan worden afgegeven, zo
volgt uit artikel 2, eerste lid, van de Wet DNA-onderzoek bij veroordeelden in samenhang
met artikel 67, eerste lid, Sv.

Artikel IV (Faillissementswet)

In artikel 358 van de Faillissementswet wordt een verwijzing gecorrigeerd in verband
met de voorgestelde wijziging van artikel 9 Sr.

Artikel V (Gratiewet)

In artikel 4, zevende lid, van de Gratiewet is bepaald dat een gratieverzoek ten aanzien
van een taakstraf buiten behandeling blijft indien het is ingediend in de periode
dat nog niet is beslist op een bezwaarschrift tegen de toepassing van de vervangende
hechtenis of de vervangende jeugddetentie. Omdat ten aanzien van elektronische detentie
dezelfde systematiek wordt voorgesteld (zie de voorgestelde artikelen 6:2:14e en 6:6:9c
Sv), is deze bepaling overeenkomstig aangevuld.

Artikel VI (Overgangsrecht)

Op grond van artikel 1, tweede lid, Sr worden bij een verandering in wetgeving na
het tijdstip waarop een feit is begaan, de voor de verdachte gunstigste bepalingen
toegepast. De Rvdr heeft gevraagd hoe de voorstellen in dit wetsvoorstel zich verhouden
tot dit voorschrift. In dat verband wordt het volgende overwogen.

Elektronische detentie is een nieuwe hoofdstraf die is beoogd als alternatief voor
een korte gevangenisstraf of hechtenis. In de toelichting op de wijziging van artikel
9 Sr is benadrukt dat elektronische detentie wordt geplaatst tussen de gevangenisstraf
en de hechtenis aan de bovenzijde en de taakstraf en de geldboete aan de onderzijde.
Daarmee wordt de relatieve zwaarte van elektronische detentie aangeduid in vergelijking
met de bestaande hoofdstraffen (vgl. artikel 61, eerste lid). Elektronische detentie
is zwaarder – in ieder geval is zij als zodanig bedoeld en zal zij in de regel ook
als zodanig worden ervaren – dan de taakstraf en de geldboete, maar lichter dan de
andere vrijheidsstraffen. In termen van artikel 1, tweede lid, Sr kan elektronische
detentie worden gezien als een voor de verdachte «gunstiger» bepaling, indien bij
gebreke van de mogelijkheid van elektronische detentie een gevangenisstraf of hechtenis
zou zijn opgelegd. Uit artikel 1, tweede lid, Sr vloeit in dat geval voort dat elektronische
detentie – nadat dit wetsvoorstel tot wet is verheven en in werking is getreden –
ook kan worden opgelegd indien het een lopende strafzaak betreft voor een feit dat
is gepleegd vóór het moment van inwerkingtreding. Daarentegen kan elektronische detentie
worden gezien als een voor de verdachte «ongunstiger» bepaling indien bij gebreke
van de mogelijkheid van elektronische detentie een taakstraf of geldboete zou zijn
opgelegd. In een dergelijk geval kan elektronische detentie alleen worden opgelegd
indien het feit is gepleegd ná het moment van inwerkingtreding. In lopende strafzaken
is het derhalve afhankelijk van de omstandigheden van het geval of de mogelijkheid
van oplegging van elektronische detentie wordt verhinderd door artikel 1, tweede lid,
Sr.

De nieuwe maxima voor het aantal uren taakstraf (artikel 22c Sr en artikel 257a Sv)
zijn hoger en kunnen voor de verdachte «ongunstiger» uitpakken, indien bij gebreke
van die maxima een kortere taakstraf of geldboete zou zijn opgelegd. Dan geldt – net
als bij elektronische detentie – dat een (langere) taakstraf alleen kan worden opgelegd,
indien het strafbare feit is gepleegd ná het moment van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
als wet. De nieuwe maxima kunnen echter ook «gunstiger» uitpakken voor de verdachte,
indien bij gebreke ervan een gevangenisstraf of hechtenis zou zijn opgelegd. Als hiervan
sprake is in een lopende strafzaak voor een strafbaar feit dat is gepleegd vóór de
inwerkingtreding, dan verzet artikel 1, tweede lid, Sr zich hier niet tegen. Ook met
betrekking tot de nieuwe maxima voor het aantal uren taakstraf zal het in lopende
strafzaken derhalve afhangen van de omstandigheden van het geval of deze kunnen worden
toegepast.

De langere uitvoeringstermijnen bij taakstraffen (artikelen 6:3:1 en 6:3:8 Sv) en
het flexibele deel van de taakstraf (artikelen 22c en 77m Sr) betreffen niet de hoogte
van de straf, maar de tenuitvoerlegging daarvan. Om die reden staat artikel 1 Sr niet
in de weg aan onmiddellijke werking van deze voorstellen. Zonder overgangsrecht zouden
deze beide voorstellen ook van toepassing zijn op taakstraffen die ten tijde van de
inwerkingtreding reeds onherroepelijk zijn en worden tenuitvoergelegd. Dat zou in
de praktijk echter kunnen leiden tot complicaties. Zo zouden uitvoeringstermijnen
bij lopende taakstraffen opnieuw moeten worden berekend met een latere einddatum.
Dat is niet alleen bewerkelijk, maar zou ook kunnen indruisen tegen afspraken die
zijn gemaakt met de projectplaatsen waar de betreffende taakstraffen worden verricht.
Hetzelfde geldt ten aanzien van het flexibele deel van de taakstraf. Met dat deel
kan mogelijk minder goed rekening worden gehouden indien reeds afspraken zijn gemaakt
over de (verdere) uitvoering van de taakstraf.

De vorengaande overwegingen hebben geleid tot de conclusie dat het wenselijk is te
voorzien in overgangsrecht voor de voorstellen die betrekking hebben op de tenuitvoerlegging
van de taakstraf. Het onderhavige artikel voorziet hierin door te bepalen dat deze
wet geen gevolgen heeft voor taakstraffen die reeds onherroepelijk zijn op het moment
van inwerkingtreding. Het gevolg van dit overgangsrecht is dat bij reeds onherroepelijke
taakstraffen moet worden uitgegaan van de huidige uitvoeringstermijnen, en dat die
taakstraffen niet (alsnog) mogen bestaan uit andere activiteiten dan het verrichten
van arbeid.

Sneller Six Dijkstra Boswijk