Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen deel

1. Inleiding

De regelgeving voor luchtvaartnavigatiedienstverleners die betrekking heeft op Bonaire,
Saba en St. Eustatius (Caribisch Nederland) voldoet niet meer aan de internationale
vereisten voor luchtvaartnavigatiedienstverlening.

Deze vereisten komen van de in 1947 opgerichte Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (International Civil Aviation Organization, hierna: ICAO). De basis tot oprichting van deze organisatie ligt in het Verdrag
inzake de internationale burgerluchtvaart (hierna: het Verdrag van Chicago)1 waarbij het Koninkrijk der Nederlanden partij is. Dit is een organisatie van de Verenigde Naties die als doel heeft het standaardiseren en harmoniseren van luchtvaartregelgeving
voor de internationale luchtvaart ter verbetering van de luchtvaartveiligheid. De standaarden en aanbevolen werkwijzen
die daarvoor ontwikkeld worden, worden als bijlagen (thans 19) bij het Verdrag gepubliceerd.

Door nieuwe vereisten (standaarden) op het gebied van de luchtvaartnavigatiedienstverlening
en het toezicht hierop, is het noodzakelijk de relevante regelgeving voor Caribisch
Nederland in zijn geheel te moderniseren opdat voldaan wordt aan de toepasselijke
internationale standaarden.

Om te kunnen borgen dat deze regelgeving in de praktijk ook gehandhaafd kan worden,
wordt voorgesteld de hiertoe noodzakelijke bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten
in de wet op te nemen. Bij niet-naleving van veiligheidsnormen in de luchtvaart is
er veelal geen sprake van grove nalatigheid of opzet. De handhaving heeft daarom in
het algemeen ook geen punitief karakter maar is gericht op een correcte naleving van
de veiligheidsnormen, ter borging van luchtvaartveiligheid. Herstelsancties zijn daarvoor
effectiever. De uitzondering hierop vormt de invoering van de bestuurlijke boete voor
het verlenen van luchtvaartnavigatiediensten zonder te beschikken over een daartoe
bestemd certificaat. In dat geval zal er sprake zijn van moedwillige overtreding van
het verbod en is een boete op zijn plaats.

Verder voorziet het wetsvoorstel in een certificatiestelsel voor luchtvaartnavigatiedienstverlening,
naar analogie met het certificatiestelsel in Europees Nederland (en de EU). Hiermee
wordt geborgd dat een luchtvaartnavigatiedienstverlener aan de voorkant al aan de
eisen voldoet; hij dient immers gecertificeerd te zijn, respectievelijk het certificaat
dient erkend te zijn, alvorens de luchtvaartnavigatiedienstverlener aangewezen kan
worden. De introductie van een certificatiestelsel dient derhalve tot borging van
de luchtvaartveiligheid.

Van de gelegenheid is gebruikgemaakt om naast de basis voor het certificatiestelsel
van luchtvaartnavigatiedienstverleners een meer solide basis te creëren voor een aantal
onderwerpen die sinds 2010 bij of krachtens het Besluit luchtverkeer BES zijn geregeld.
Artikel 22, onderdeel a, van de Luchtvaartwet BES is de huidige grondslag voor het
Besluit luchtverkeer BES. Deze grondslag beperkt zich tot luchtverkeersdienstverlening
en luchtverkeersregels. Met de voorgestelde wijzigingen worden er grondslagen in de
wet opgenomen om regels te kunnen stellen met betrekking tot luchtvaartnavigatiediensten
(waarvan luchtverkeersdienstverlening er slechts één is).

Dit wordt in de artikelsgewijze toelichting nader toegelicht.

2. Hoofdlijnen

Aanleiding

Sinds de staatkundige hervorming van het Koninkrijk van 10 oktober 2010 maken de eilanden
Bonaire, Sint Eustatius en Saba als openbare lichamen deel uit van het land Nederland
binnen het Koninkrijk en worden aangeduid als Caribisch Nederland.

De Nederlandse Antillen2 beschikten voorafgaand aan de hervorming al over regelgeving voor luchtvaartnavigatiediensten
(Air Navigation Services, ANS). Tot 2010 werd de basis hiervan gevormd door het Landsbesluit luchtverkeer
2005. Bij de opheffing van de Nederlandse Antillen werd dit Landsbesluit door Nederland
met een beperkt aantal kleine wijzigingen overgenomen voor Caribisch Nederland onder
de naam Besluit luchtverkeer BES. Hiervoor bood artikel 22 een grondslag in de Luchtvaartwet
BES.

Overname van de in Europees Nederland toepasselijke EU-regelgeving voor de luchtvaartnavigatiedienstverlening
werd in 2010 voor het Caribisch deel van het Koninkrijk niet geschikt geacht en er
was sprake van legislatieve terughoudendheid ten aanzien van de eilanden. De afgelopen
jaren is er vanuit ICAO op het gebied van luchtvaartnavigatiedienstverlening een groot
aantal normen en aanbevolen werkwijzen vernieuwd. Het gaat onder meer om de invoering
van veiligheidsmanagementsystemen voor luchtverkeersdienstverleners en een certificatieverplichting
voor alle luchtvaartnavigatiedienstverleners. Voor het toezicht op deze dienstverlening
wordt nu meer nadruk gelegd op de handhaafbaarheid. Indertijd zijn deze ICAO normen
en aanbevolen werkwijzen en toezichtbeginselen niet of maar gedeeltelijk doorgevoerd
in het Landsbesluit luchtverkeer 2005 en de onderliggende regelingen. Sinds 2010 is
er ook geen groot onderhoud gepleegd aan de luchtvaartnavigatiedienstenregelgeving
voor Caribisch Nederland. Hierdoor loopt deze inmiddels sterk achter bij de internationale
eisen. Daarnaast bevat deze regelgeving een beperkte basis voor het toezicht en de
handhaving door de toezichthouder.

Gezien het bovenstaande is het noodzakelijk om de regelgeving die geldt voor de luchtvaartnavigatiedienstverlening
in Caribisch Nederland inhoudelijk en qua systematiek te moderniseren en te herzien.
Het onderhavige voorstel van wet biedt hiertoe de basis en bevat grondslagen voor
nadere uitwerking in lagere regelgeving.

Probleembeschrijving en overwegingen

Het probleem dat dit voorstel van wet beoogt te adresseren is drieledig:

(1) Zoals hiervoor aangegeven zijn allereerst de internationale normen met betrekking
tot de luchtvaartnavigatiedienstverlening die zijn vastgesteld op grond van het Verdrag
van Chicago op dit moment onvoldoende geïmplementeerd voor Caribisch Nederland. Het
gaat hier om materiele voorschriften.

(2) Ten tweede zijn er op grond van dit verdrag normen vastgesteld die zien op het kunnen
borgen dat (blijvend) aan deze materiele voorschriften voldaan wordt. Op dit moment
ontbreken hiervoor in de Luchtvaartwet BES de voorzieningen.

(3) Ten slotte houdt de huidige Luchtvaartwet BES geen rekening met «grensoverschrijdende»
dienstverlening, dat wil zeggen dat één luchtvaartnavigatiedienstverlener luchtvaartnavigatiediensten
verleend in meerdere landen binnen het Koninkrijk. Hierdoor bestaat er op dit moment
geen eenduidig normenkader voor deze luchtvaartnavigatiedienstverleners, hetgeen zorgt
voor onduidelijkheid waardoor de luchtvaartveiligheid in potentie negatief beïnvloed
wordt en ontbreekt de mogelijkheid om een door een ander land (Curaçao en Sint-Maarten)
uitgegeven certificaat te erkennen.

Ad. (1) Implementatie internationale normen met betrekking tot de luchtvaartnavigatiedienstverlening

De implementatie van de internationale normen met betrekking tot de luchtvaartnavigatiedienstverlening
is om twee redenen onvoldoende: enerzijds zijn deze voorzover ze geïmplementeerd zijn
sinds 2010 niet meer geactualiseerd, terwijl deze normen op punten wel gewijzigd zijn;
anderzijds waren niet alle onderwerpen behorend tot het luchtvaartnavigatiedienstverleningsterrein
geïmplementeerd: de nadruk lag op de luchtverkeersdienstverlening. Luchtvaartnavigatiedienstverlening
omvat hiernaast echter ook het verstrekken van luchtvaartinlichtingen, het uitgeven
van luchtvaartpublicaties en luchtvaartkaarten (Aeronautical Information Service, AIS) en het definiëren, verwerven, huren, installeren, beheren en in standhouden
van technische installaties en systemen ten behoeve van luchtverkeersdienstverlening
(Communications, navigation and surveillance, CNS).

Het huidige artikel 22 in de Luchtvaartwet BES biedt alleen een grondslag om bij of
krachtens AMvB regels te stellen met betrekking tot luchtverkeersdienstverlening.
Daardoor is het nu niet mogelijk om regels te stellen voor andere luchtvaartnavigatiediensten.
Hierdoor kan Nederland zijn internationale verplichtingen niet nakomen en is de luchtvaartveiligheid
niet geborgd.

Ad. (2) Het kunnen borgen van de naleving van veiligheidsvoorschriften

Naast dat internationale normen met betrekking tot luchtvaartnavigatiedienstverlening
geactualiseerd en geïmplementeerd moeten worden is het nodig te kunnen borgen dat
deze worden nageleefd. Hiervoor is het noodzakelijk dat deze normen gehandhaafd kunnen
worden. De Luchtvaartwet BES ontbeert daartoe momenteel de noodzakelijke voorzieningen.
Het ontbreken van deze voorzieningen betreft niet alleen het onderwerp luchtvaartnavigatiedienstverlening
maar ook andere onderwerpen die in de Luchtvaartwet BES geregeld worden – denk bijvoorbeeld
aan luchtwerk of luchtvaartterreinen.

Bepalingen ten aanzien van de handhaving zijn opgenomen in art. 50 en art. 62.

Artikel 50 gaat over strafrechtelijke handhaving. Hierbij is voorzien in gevangenisstraf
van ten hoogste twee jaren of een geldboete van ten hoogste de vijfde categorie, of
beide. Voor onderliggende AMvB’s geldt als straf hetzij hechtenis van ten hoogste
één jaar of een geldboete van ten hoogste de vierde categorie, hetzij beide.

Op grond van artikel 62 hebben de daartoe aangewezen ambtenaren de bevoegdheid om
«weg te nemen, te doen wegnemen, te beletten, te doen beletten, te verrichten, te
doen verrichten, in de vorige toestand te herstellen of te doen herstellen, hetgeen
in strijd met het bij of krachtens deze wet bepaalde is of wordt gemaakt of gesteld,
ondernomen of nagelaten». Bovenstaand instrumentarium volstaat niet, om wel twee redenen.
De handhaving moet gericht zijn op een correcte naleving van de veiligheidsnormen,
ter borging van luchtvaartveiligheid. Bij niet-naleving van veiligheidsnormen in de
luchtvaart is er veelal geen sprake van grove nalatigheid of opzet. De handhaving
heeft daarom in het algemeen ook geen punitief karakter maar is gericht op een correcte
naleving van de veiligheidsnormen, ter borging van luchtvaartveiligheid. Bestuursrechtelijke
handhavingsinstrumenten zijn daarvoor effectiever. Het huidige artikel 62 volstaat
evenmin omdat de ambtenaar in kwestie niet in staat zal zijn hetgeen in strijd is
met de wet te (doen) herstellen. Te denken valt daarbij bijvoorbeeld aan het voldoen
aan technische voorschriften.

Daarnaast ontbreekt in de regelgeving de mogelijkheid om aan de voorkant te beoordelen
of een potentiële luchtvaartnavigatiedienstverlener aan alle eisen voldoet. Hierdoor
zijn er mogelijk nadelige effecten voor de luchtvaartveiligheid.

Ad. (3) «grensoverschrijdende» dienstverlening

Zoals hiervoor aangegeven worden luchtvaartnavigatiediensten op de BES verleend door
de luchtvaartnavigatiedienstverleningsorganisaties van Curaçao (DC-ANSP) en Sint-Maarten
(PJIAE). Luchtverkeersdienstverlening geschiedt door PJIAE in het luchtruim boven
Saba en Sint-Eustatius, en door DC-ANSP in het luchtruim boven Bonaire. Daarnaast
verleent DC-ANSP nog andere luchtvaartnavigatiediensten (AIS en CNS) voor de BES en
Sint-Maarten.

Omdat de verschillende landen binnen het Koninkrijk zelf bevoegd zijn op het terrein
van luchtvaart, betekent dit dat deze organisaties te maken hebben met de wet- en
regelgeving van verschillende landen. Wanneer er sprake is van uiteenlopende regelgeving
kan dit obstakels opwerpen voor de uitvoerbaarheid van de dienstverlening in de praktijk.
Mede gezien de relatief beperkte omvang van de organisaties in kwestie wordt dit als
onwenselijk beschouwd. Daarnaast ontbreekt in de regelgeving de mogelijkheid om ten
aanzien van de luchtvaartnavigatiedienstverlening door een dienstverlener uit een
ander land binnen het Koninkrijk aan de voorkant eisen te stellen aan de naleving
alvorens tot aanwijzing over te gaan.

Vanwege de geringe omvang van de landen Curaçao en Sint-Maarten is de toezichtscapaciteit
van deze landen relatief beperkt, terwijl het eisenpakket waaraan door een luchtvaartnavigatiedienstverlener
voldaan moet worden, en waarop door de toezichthouder van deze landen toezicht op
moet worden gehouden, even omvangrijk is als in grote(re) landen. Dit staat mogelijk
een adequaat toezicht in de weg. Afspraken ten aanzien van ondersteuning door Nederland
hierin ontbreken op dit moment.

Motivering

De onvolledige implementatie van internationale veiligheidsnormen en de ontoereikende
handhaafbaarheid hiervan binnen de huidige luchtvaartnavigatieregelgeving in Caribisch
Nederland kan potentieel voor een onveilige situatie zorgen. Nederland heeft zich
via het Verdrag van Chicago ertoe verbonden om internationale normen door te voeren
op het gebied van luchtvaartveiligheid. Aangezien de regelgeving zoals hierboven aangegeven
in de afgelopen twintig jaar niet structureel is aangepast en daarbij niet is voorzien
in de noodzakelijke handhavingsinstrumenten voor de toezichthoudende autoriteit, voldoet
Nederland hiermee niet volledig aan haar verdragsverplichtingen.

Probleemaanpak

(1) Implementatie internationale normen met betrekking tot de luchtvaartnavigatiedienstverlening

Door het opnemen van de noodzakelijke grondslagen wordt in dit voorstel van wet voorzien
in de mogelijkheid om bij of krachtens AMvB regels op te nemen voor de luchtvaartnavigatiedienstverlening.
Omdat het hier veelal technische voorschriften betreft, die met enige regelmaat gewijzigd
worden, is het wenselijk om deze regels op een lager niveau dan de wet te kunnen stellen.
Hiermee kan geborgd worden dan wanneer er nieuwe internationale normen vastgesteld
worden, deze relatief snel in regelgeving geïmplementeerd kunnen worden. Omdat het
veelal technische voorschriften betreft, waarbij er weinig beleidsruimte is om nationaal
keuzes te maken, volstaat een lager niveau van regelgeving.

(2) Het kunnen borgen van de naleving van veiligheidsvoorschriften

Ten aanzien van de borging van de naleving van veiligheidsvoorschriften is gekeken
naar de situatie in Nederland en de EU.

In de Europese Unie (EU) bestond in de beginjaren 2000 de situatie dat veel lidstaten
de ICAO-bepalingen op het gebied van luchtvaartnavigatiedienstverlening uit het Verdrag
van Chicago niet in hun nationale regelgeving hadden geïmplementeerd.

Dit leidde ertoe dat door lidstaten niet meer goed duidelijk te maken was in hoeverre
luchtvaartnavigatiedienstverleners nog voldeden aan de internationale veiligheidsnormen.
Daarnaast hadden de nationale toezichthouders geen armslag om handhavend op te treden
als uit onderzoek (voor zover dit er was) zou blijken dat er niet of niet volledig
aan de veiligheidsnormen werd voldaan.

In de EU is dit opgelost door op EU-niveau een verplichting tot certificatie van luchtvaartnavigatiedienstverleners
in te voeren met de inwerkingtreding van verordening (EG) 2096/2005.3 Vanaf dat moment was het verboden om zonder certificaat luchtvaartnavigatiediensten
te verlenen in de EU.

Dit wil zeggen dat een luchtvaartnavigatiedienstverlener over een certificaat moet
beschikken om luchtvaartnavigatiediensten te mogen verlenen. Om hiervoor in aanmerking
te komen moet de luchtvaartnavigatiedienstverlener voldoen aan in regelgeving vastgelegde
eisen. De bevoegde autoriteit beoordeelt of aan de eisen wordt voldaan en verleent
het certificaat. In Europees Nederland wordt deze taak uitgevoerd door de ILT.

Met de invoering van uitvoeringsverordening (EU) 2017/373 betreffende gemeenschappelijke
eisen voor verleners van luchtverkeersbeheers-/luchtvaartnavigatiediensten en andere
netwerkfuncties voor luchtverkeersbeheer en het toezicht daarop4 is hier de bevoegdheid voor de bevoegde autoriteit aan toegevoegd om als ultimum
remedium het certificaat van een luchtvaartnavigatiedienstverlener (gedeeltelijk)
te schorsen of in te trekken. Voordat het zover is wordt de luchtvaartnavigatiedienstverlener
eerst in de gelegenheid gesteld om niet-naleving binnen een afgesproken tijdsspanne
op te lossen.

Op bovenstaande wijze heeft de EU een systematiek ingevoerd waarbij luchtvaartnavigatiedienstverleners
aantoonbaar aan de geldende veiligheidseisen moeten voldoen en dit ook handhaafbaar
is. Het systeem is ook proportioneel, aangezien luchtvaartnavigatiedienstverleners,
wanneer zij niet aan de eisen voldoen, een redelijke tijdsperiode krijgen om een en
ander op te lossen. De invoering van certificering komt de luchtvaartveiligheid ten
goede omdat de dienstverlener aan de voorkant moet aantonen dat hij aan de veiligheidseisen
voldoet, alvorens hij kan worden aangewezen voor het verlenen van diensten. Een certificeringssysteem
ligt verder voor de hand in het licht van de beoogde eenvormigheid van voorschriften,
methoden en standaarden zoals voorzien in artikel 37 van het Verdrag van Chicago.5

Gezien het bovenstaande en het belang dat aan luchtvaartveiligheid gehecht wordt is
het een logische stap om nu een gelijkwaardige systematiek in te voeren in Caribisch
Nederland.

Op basis van het in te voeren certificatiestelsel wordt het in Caribisch Nederland
verboden om luchtvaartnavigatiediensten te verlenen zonder daartoe gecertificeerd
te zijn. Daarnaast komt er voor Caribisch Nederland de mogelijkheid om de certificaten
van de landen waar de luchtvaartnavigatiedienstverleners hun hoofdvestiging hebben
te erkennen.

Zoals hierboven beschreven biedt de huidige Luchtvaartwet BES onvoldoende instrumentarium
om naleving van de veiligheidseisen in den brede af te kunnen dwingen. Dit probleem
wordt geadresseerd door in de Luchtvaartwet BES bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten
op te nemen. Met de introductie van de mogelijkheid om een last onder dwangsom op
te leggen kan naleving beter worden geborgd omdat dit gericht is op herstel. Het opleggen
van een boete of hechtenis heeft een bestraffend karakter en leidt niet noodzakelijkerwijs
tot dit herstel. Voor de situatie waarbij er luchtvaartnavigatiediensten verleend
worden zonder te beschikken over een certificaat, wordt met het onderhavig voorstel
van wet wel een boetemogelijkheid opgenomen omdat er hier altijd sprake van opzet
zal zijn waarbij tevens mogelijk de luchtvaartveiligheid negatief beïnvloed wordt.

Daarnaast wordt in de wet opgenomen de mogelijkheid om corrigerende maatregelen op
te leggen bij bevindingen van niet-naleving als minder vergaand instrument dan de
last onder dwangsom in het bestuurlijk handhavingsinstrumentarium. Afhankelijk van
de van de aard en de herhaling van de bevindingen of het niveau van implementatie
van de corrigerende maatregelen kan als aanvulling hierop bestuursrechtelijke handhaving
worden toegepast.

Als ultimum remedium kan van de dienstverlener die weigert om tekortkomingen op te
lossen het certificaat of de erkenning daarvan, (gedeeltelijk) worden geschorst of
ingetrokken.

Bij de invoering van bestuursrechtelijke sancties voor de handhaving voorgesteld in
dit wetsvoorstel is van de gelegenheid gebruik gemaakt om de bepalingen van de Algemene
wet bestuursrecht (Awb) inzake de toepassing van de last van bestuursdwang voor de
gehele Luchtvaartwet BES van overeenkomstige toepassing te verklaren. Daarmee wordt
een volwaardiger toepassing van het krachtens die wet toegepaste instrument verzekerd.
Voor een beperkt deel van de Luchtvaartwet BES was reeds eerder in de van overeenkomstige
toepassing van deze Awb bepalingen voorzien.

Met het onderhavige wetsvoorstel wordt voorts voorzien in zowel de mogelijkheid een
certificaat te verstrekken als te erkennen. Het eerste geval zal zich voordoen als
het voornemen is dat een Nederlandse luchtvaartnavigatiedienstverlener diensten op
de BES gaat verlenen, bijvoorbeeld LVNL. Hier is echter op dit moment geen sprake
van. De huidige luchtvaartnavigatiedienstverleners DC-ANSP (Curaçao) en PJIAE (Sint-Maarten)
zullen diensten blijven verlenen op de BES. Omdat het onderhavige wetsvoorstel met
de andere landen binnen het koninkrijk wordt afgestemd, waarbij in vergelijkbare regelgeving
zal worden voorzien in die landen, zullen deze luchtvaartnavigatiedienstverleners
een certificaat verstrekt krijgen door resp. Curaçao en Sint-Maarten. Deze certificaten
kunnen vervolgens door de Minister van IenW erkend worden. Het wetsvoorstel voorziet
in een overgangsfase waarin de dienstverleners in kwestie de tijd zullen hebben aan
de gestelde eisen te voldoen.

(3) «grensoverschrijdende» dienstverlening

Zoals hierboven is aangegeven is er sprake van luchtvaartnavigatiedienstverlening
door luchtvaartnavigatiedienstverleners in meerdere landen binnen het Koninkrijk.
Om te voorkomen dat de gestelde eisen en voorgeschreven procedures uiteenlopen vinden
parallel aan onderhavig wetgevingstraject soortgelijke trajecten plaats op Aruba,
Curaçao en Sint-Maarten. Hiermee wordt beoogd de toepasselijke regelgeving voor de
dienstverleners zo uniform mogelijk te maken en tegelijk ook het niveau van de luchtvaartveiligheid
te waarborgen.

In het voorstel van wet komt dit naar voren door zowel te voorzien in de mogelijkheid
een certificaat te verstrekken als wel om de mogelijkheid een certificaat dat is afgegeven
door een ander land, te erkennen.

Alvorens tot erkenning over te kunnen gaan, is het noodzakelijk, naast dat de gestelde
eisen toereikend zijn, het toezicht op de gestelde eisen adequaat is.

Dit punt van adequaat toezicht worden geadresseerd in een nog te sluiten overeenkomst
– dit valt buiten de reikwijdte van dit wetsvoorstel – tussen de landen waarin afspraken
zullen worden gemaakt over deelname over en weer aan toezicht en gezamenlijke inzet
van toezichtscapaciteit en -expertise.

Hiermee zal beter en efficiënter toezicht kunnen worden gehouden op de dienstverlening
in het Caribisch deel van het Koninkrijk en het oog op het voldoen aan de normen van
ICAO en de borging van de luchtvaartveiligheid.

Toepassing in Caribisch deel van het Koninkrijk

Binnen het Koninkrijk is luchtvaart een terrein dat een bevoegdheid van de landen
betreft. Het gaat hier dus niet om Rijkswetgeving. Alle landen van het Koninkrijk
hebben in de regiegroep Luchtvaart Caribisch gebied (het overlegorgaan van de directeuren
van de luchtvaartautoriteiten van het Koninkrijk) afgesproken dat de landen binnen
het Koninkrijk deze modernisering op geharmoniseerde wijze zullen invoeren via hun
eigen wetgevingsstelsels. Dit geldt ook voor Nederland met betrekking tot Bonaire,
Sint-Eustatius en Saba.

De voorgestelde regelgeving is alleen van toepassing voor Bonaire, Sint-Eustatius
en Saba. Ze is echter wel relevant voor de andere landen binnen het Koninkrijk.

In de eerste plaats is er zoals boven beschreven afgesproken tussen de landen dat
zij allen de herziene regelgeving voor luchtvaartnavigatiedienstverleners op geharmoniseerde
en passende wijze zullen invoeren.

In de tweede plaats zal Nederland voor wat betreft de luchtvaartnavigatiedienstverleners
de door Curaçao en Sint Maarten af te geven certificaten erkennen.

Zouden de certificaten onverhoopt niet kunnen worden afgegeven door Curaçao of Sint
Maarten, dan biedt het wetsvoorstel nog altijd de mogelijkheid dat Nederland de luchtvaartnavigatiedienstverleners
zelf certificeert.

Onderscheidende factoren

Voor wat betreft de luchtvaartnavigatiedienstverleners onderscheidt Caribisch Nederland
zich vooral van Aruba, Curaçao en Sint-Maarten omdat er geen «eigen» luchtvaartnavigatiedienstverlener
bestaat, behalve voor meteodiensten waar het KNMI is aangewezen op basis van de Wet
luchtvaart. Op Aruba, Curaçao en Sint-Maarten is een luchtvaartnavigatiedienstverlener
aanwezig, waarvan de hoofdvestiging zich in dat land bevindt. Dit is niet het geval
op Caribisch Nederland, waar geen luchtvaartnavigatiedienstverlener zijn hoofdvestiging
heeft. Concreet betekent dit dat Aruba, Curaçao en Sint-Maarten zelf een luchtvaartnavigatiedienstverlener
moeten certificeren, terwijl voor Caribisch Nederland Onze Minister de certificaten
van DC-ANSP en PJIAE erkent. Aruba en St. Maarten verschillen weer van Curaçao, omdat
de luchtvaartnavigatiedienstverlener van Curaçao alle diensten voor Curaçao uitvoert.
Voor Aruba en Sint-Maarten voert de eigen luchtvaartnavigatiedienstverlener een aantal
diensten uit, maar deze landen betrekken ook een aantal diensten van de dienstverlener
van Curaçao.

Wanneer de gemaakte afspraken hun beslag krijgen op basis van de nu in ontwikkeling
zijnde herzieningen van de regelgeving betekent dit het volgende:

– Nederland erkent de certificaten van DC-ANSP en PJIAE, afgegeven door respectievelijk
Curaçao en Sint-Maarten;

– Curaçao certificeert de eigen luchtvaartnavigatiedienstverlener DC-ANSP,

– Aruba certificeert de eigen luchtvaartnavigatiedienstverlener ANSA en erkent het certificaat
van DC-ANSP, afgegeven door Curaçao; en

– Sint-Maarten certificeert de eigen luchtvaartnavigatiedienstverlener PJIAE en erkent
het certificaat van DC-ANSP, afgegeven door Curaçao.

Caribisch Nederland onderscheidt zich ook van Europees Nederland omdat men geen «eigen»
luchtvaartnavigatiedienstverlener heeft. Daarnaast is in Europees Nederland de EU-regelgeving
voor luchtvaartnavigatiedienstverleners van kracht. Deze geldt echter niet voor Caribisch
Nederland.

Afstemming landen

Gezien de relevantie van het onderhavige voorstel van wet voor de andere landen en
het belang van een geharmoniseerde aanpak, zijn de andere landen door middel van terugkerende
overleggen over dit onderwerp geïnformeerd en over de voortgang van het onderhavige
voorstel van wet.

De afspraken met de andere landen worden gemaakt in het kader van de Regiegroep Luchtvaart.
Hierin hebben de directeuren van de respectievelijke luchtvaartautoriteiten zitting.

Het inhoudelijke deel ten behoeve van inhoudelijke voorstellen voor de regelgeving
wordt ontwikkeld door een zestal werkgroepen, die rapporteren aan een Projectgroep.
Deze Projectgroep werkt samen met een Klankbordgroep, waarin ook de betrokken luchtvaartnavigatiedienstverleners
zitting hebben. Na goedkeuring door de Project- en Klankbordgroep worden de inhoudelijke
voorstellen vastgelegd door de Regiegroep.

Via een Juridische Werkgroep wordt ook samengewerkt met het oog op de afstemming van
de verschillende wetgevingsproducten van de betrokken landen.

Betrokkenheid bestuurscolleges

Op grond van artikel 209, eerste lid, van de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius
en Saba, moet de bestuurscolleges van Bonaire, Sint Eustatius en Saba om advies worden
gevraagd bij voorstellen van wet waarbij van de openbare lichamen regeling of bestuur
wordt gevorderd of wanneer in betekende mate wijziging wordt gebracht in de taken
en bevoegdheden van het eilandsbestuur. Artikel 209, derde lid, vereist betrokkenheid
van de bestuurscolleges bij ingrijpende beleidsvoornemens of wanneer er ingrijpend
wordt afgeweken van de regelgeving in Europees Nederland. Met onderhavige wijziging
is van het voorgaande geen sprake.

3. Verhouding tot hoger recht

Van oudsher wordt de luchtvaartregelgeving beheerst door de normen en aanbevolen werkwijzen
vastgelegd in de bijlagen bij Verdrag van Chicago. Bij dit verdrag zijn 193 staten
partij. Artikel 37 van het Verdrag van Chicago luidt:

Elke Verdragsluitende Staat verbindt zich mede te werken tot het verkrijgen van de
grootst mogelijke mate van eenvormigheid in de voorschriften, normen, methoden en
organisatie met betrekking tot luchtvaartuigen, personeel, luchtlijnen en hulpdiensten
in alle aangelegenheden waarin een zodanige eenvormigheid de luchtvaart zal vergemakkelijken
en haar ten goede zal komen.

Daartoe zal de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie [ook: ICAO] van tijd tot
tijd, naar gelang dit nodig is, internationale normen en aanbevolen werkwijzen en
methoden aanvaarden en wijzigen, betreffende:

(...)

(c) de luchtverkeersregels en verkeersleiding procedures;

(...) alsmede zodanige andere aangelegenheden betreffende de veiligheid, regelmaat
en doeltreffendheid van de luchtvaart als van tijd tot tijd wenselijk wordt geacht.

Deze internationale normen zijn, op grond van artikel 54, onderdeel l, van het Verdrag
van Chicago, opgenomen in bijlagen bij dit verdrag.

De staten die partij zijn bij het Verdrag van Chicago zijn gehouden aan de normen
in de bijlagen en dienen deze in hun eigen nationale wetgeving te implementeren.

In Europees Nederland geschiedt dit voor een groot deel via Europese verordeningen,
maar omdat deze niet in Caribisch Nederland van toepassing zijn, dienen deze in de
Luchtvaartwet BES en de daaronder hangende lagere regelgeving geïmplementeerd te worden.
Op grond van het Statuut voor het Koninkrijk is luchtvaart geen Rijksaangelegenheid
(artikel 3) wat betekent dat de landen binnen het Koninkrijk hier zelf over gaan.
Op grond van artikel 37 van het Statuut is luchtvaart echter wel een aangelegenheid
waarover de landen zoveel mogelijk overleg zullen plegen. Bij de totstandkoming van
dit wetsvoorstel heeft dan ook regelmatig overleg plaatsgevonden met Aruba, Curaçao
en Sint-Maarten om tot overeenstemmende wetgeving te komen.

4. Verhouding tot nationale regelgeving

De Luchtvaartwet BES vormt voor een groot deel de basis van de luchtvaartwetgeving
op de BES. Daarnaast is ook een deel van de Wet luchtvaart van toepassing op de BES.
Het gaat hierbij om de hoofdstukken 2, 3 en 4 en de artikelen 5.13a, 5.14b, 11.1,
11.2, 11.2a en 11.3 tot en met 11.14. Dit betekent dat voor zover het de Wet luchtvaart
betreft, de daarin opgenomen toezichts-, opsporings- en strafrechtelijke handhavingsbepalingen
ook van toepassing zijn op de BES.

Voor de Luchtvaartwet BES geldt dat hierin ook apart toezichts-, opsporings- en strafrechtelijke
handhavingsbepalingen moeten worden opgenomen ten aanzien van hetgeen in deze wet
zelf geregeld wordt. Omdat de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing is, dienen
specifieke bepalingen met betrekking tot bestuursrechtelijke handhaving zoals die
in Europees Nederland van toepassing zijn, ook in de Luchtvaartwet BES opgenomen te
worden.

5. Gevolgen (m.u.v. financiële gevolgen)

Dit voorstel van wet zal na inwerkingtreding ertoe leiden dat de luchtvaartveiligheidseisen
ten aanzien van de luchtvaartnavigatiedienstverlening beter geborgd zullen zijn, omdat
eerst door een dienstverlener moet worden aangetoond dat dat hij aan de gestelde eisen
voldoet alvorens hij deze betreffende diensten kan verlenen. Voor de huidige luchtvaartnavigatiedienstverleners
PJIAE en DC-ANSP betekent dit in de praktijk een uitbreiding van de eisen waaraan
zijn moeten voldoen voor zover het de certificering betreft. Omdat PJIAE en DC-ANSP
in de praktijk al aan veel van de internationale ICAO-veiligheidseisen voldoen zijn
op dat terrein de gevolgen beperkt. Hierop wordt hieronder verder ingegaan. Doordat
eveneens het handhavingsinstrumentarium versterkt wordt, wordt verzekerd dat naleving
effectiever afgedwongen kan worden. Dit betekent eveneens een uitbreiding van de werklast
van de Inspectie leefomgeving en transport, die belast is met zowel de certificeringstaken
als het toezicht op de naleving en de handhaving.

6. Uitvoering

Uitvoeringstoetsen

Er is geen formele uitvoeringstoets uitgevoerd door de betrokken luchtvaartnavigatieverleners
DC-ANSP en PJIAE. Beide organisaties zijn wel betrokken bij de totstandkoming van
dit voorstel.

7. Toezicht en handhaving

Het toezicht op de naleving van de bepalingen van de Luchtvaartwet BES die in het
onderhavige voorstel van wet wordt gewijzigd, is belegd bij de ILT. De onderhavige
wijzigingen zijn voor een Handhaafbaarheid, Uitvoerbaarheid- en Fraudebestendigheidtoets
(HUF-toets) aan de ILT voorgelegd. Onder voorbehoud van enige aandachtspunten heeft
de ILT het voorstel van wet uitvoerbaar, handhaafbaar en fraudebestendig geacht. Naar
aanleiding van de HUF-toets is zowel het voorstel van wet als de memorie van toelichting
op een aantal punten aangepast. Naast het verbeteren van enkele verschrijvingen zijn
ter verduidelijking van het begrip «CNS» drie begripsomschrijvingen toegevoegd. Daarnaast
is overal «luchtvaartnavigatiedienstverlener» vermeld waar eerst ook nog op plaatsen
«verlener van luchtvaartnavigatiediensten» gebruikt werd.

Ook is verduidelijkt dat het gaat om die delen van het luchtruim waarvoor de Minister
de verantwoordelijkheid voor de dienstverlening heeft aanvaard. Het is namelijk niet
ongebruikelijk dat staten zorgen voor luchtvaartnavigatiedienstverlening in het luchtruim
boven internationale wateren.

In relatie tot de handhaving is in artikel 29d opgenomen dat het niet voldoen aan
de opgelegde corrigerende maatregelen een grond voor schorsing van het certificaat
kan zijn, omdat niet geheel duidelijk was hoe het opleggen van corrigerende maatregelen
zich verhield tot het overige handhavingsinstrumentarium.

Keuze sanctiestelsel

Met het onderhavige voorstel van wet worden bestuursdwang, last onder dwangsom en
de bestuurlijke boete geïntroduceerd als handhavingsinstrumenten ten aanzien van de
luchtvaartnavigatiedienstverlening. Hiermee wordt de regelgeving met betrekking tot
het handhavingsinstrumentarium in overeenstemming gebracht met die in Europees Nederland
(artikelen 11.15 en 11.16 van de Wet luchtvaart). De mogelijkheid tot het opleggen
van een bestuurlijke boete wordt alleen opgenomen voor het verlenen van luchtvaartnavigatiediensten
zonder te beschikken over een daartoe bestemd certificaat, naar analogie met de Wet
luchtvaart. Met een boetehoogte van ten hoogste de zesde categorie (USD 560.000) wordt
hierbij aangesloten bij de Wet luchtvaart, waarin een boetebedrag van maximaal € 500.000
is opgenomen. Zoals hiervoor aangegeven is tevens van de gelegenheid gebruik gemaakt
om de bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) inzake de toepassing van
de last van bestuursdwang voor de hele Luchtvaartwet BES van overeenkomstige toepassing
te verklaren. Daarmee wordt een volwaardiger toepassing van het krachtens die wet
toegepaste instrument verzekerd. Voor een beperkt deel van de Luchtvaartwet BES was
reeds eerder in de van overeenkomstige toepassing van deze Awb bepalingen voorzien.

8. Administratieve lasten en nalevingskosten

De wijzigingen in het onderhavige voorstel van wet leiden tot een verandering in de
administratieve lasten en nalevingskosten voor de luchtvaartnavigatiedienstverleners,
met name ten aanzien van certificeringseisen en op het gebied van een aantal aan het
veiligheidsmanagementsysteem gerelateerde onderwerpen. De autoriteiten van de luchtvaartnavigatiedienstverleners
van Curaçao (DC-ANSP) en Sint-Maarten (PJIAE-ATS) zijn hierover bevraagd en zij hebben
hierover het volgende aangegeven.

Sint-Maarten heeft aangegeven dat PJIAE-ATS in de toekomst inderdaad meer uitvoeringslasten
zal krijgen omdat zij aan de certificeringseisen zal moeten voldoen, maar dat de stijging
van de administratieve lasten voor het overige niet noemenswaardig lijkt. Ook vanuit
Curaçao is aangegeven dat stijging van de lasten beperkt zal blijven tot lasten die
voortvloeien uit de certificeringseisen.

Naar aanleiding van de nieuwe certificatieregeling voorziet DC-ANSP dat aanvullende
inzet benodigd is voor het verder uitbreiden van de bestaande kwaliteits- en veiligheidsmanagement
systeem. Voorzien wordt een meerinspanning voor certificering van ongeveer 520 uren.
Dit komt overeen met een werkbelasting van 3 maanden fulltime verspreid over een jaar.

De loonkosten die hiermee gepaard zijn is berekend op basis van een gemiddeld uurtarief
voor externe consultants: 520 x € 200 = € 104.000. Voorzien wordt verder een jaarlijkse
meerinspanning voor certificering en naleving per luchtvaartnavigatiedienstverlener
van ongeveer 40 tot 60 uur. Uitgaande van 60 uur en een gemiddeld uurtarief van € 175
komt dit neer op € 10.500 per luchtvaartnavigatiedienstverlener per jaar.

Omdat de nieuw in te voeren regelgeving is afgestemd met Curaçao en Sint-Maarten en
de materiële eisen ook in die landen gelijktijdig worden ingevoerd, leidt het voorstel
van wet niet tot méér lasten ten opzichte van de in de andere landen in te voeren
regelgeving.

Het Adviescollege Toetsing Regeldruk heeft het dossier niet geselecteerd voor een
formeel advies, omdat het geen gevolgen voor de regeldruk heeft.

9. Financiële gevolgen

Het onderhavige besluit heeft financiële gevolgen voor het Rijk. Deze financiële gevolgen
vloeien voort uit de verplichtingen inzake toezicht op naleving en handhaving. De
ILT raamt deze kosten als volgt:

– structurele kosten voor 0.5 fte extra per jaar; en

– € 20.000,– aan reis- en verblijfkosten per jaar.

Bovenstaand is gebaseerd op de huidige gemiddelde kosten en op het 2 keer per jaar
zenden van 1 persoon één week naar Curaçao en/of St. Maarten voor het uitvoeren van
toezichtstaken. Dit betreft overigens een formalisering van de kosten die in de huidige
situatie al hiervoor begroot zijn.

10. Advies en internetconsultatie

Internetconsultatie

Het onderhavige voorstel van wet is niet ter internetconsultatie aangeboden. De gronden
om van internetconsultatie af te zien zijn in 2009 neergelegd in het kabinetsstandpunt
internetconsultatie (Kamerstukken 29 279, nr. 114). Bij het onderhavige voorstel van wet is er sprake van implementatiewetgeving gericht
op het voldoen aan de standaarden uit de betreffende bijlagen bij het Verdrag inzake
de internationale burgerluchtvaart. Daarnaast zijn de luchtvaartnavigatiedienstverleners
voor wie dit voorstel van wet gevolgen heeft, betrokken in het totstandkomingsproces
van dit wetsvoorstel.

11. Overgangsrecht en inwerkingtreding

Inwerkingtreding wordt geregeld bij koninklijk besluit. Hierbij zal zoveel mogelijk
worden aangesloten bij de vaste verandermomenten, al kan hiervan worden afgeweken
indien noodzakelijk gezien het feit dat de regelgeving momenteel niet voldoet aan
de internationale standaarden.

Voor een periode van twee jaar na inwerkingtreding van deze wet kunnen de reeds aangewezen
luchtvaartnavigatiedienstverleners hun diensten blijven verlenen zonder over een certificaat
te beschikken. Na deze termijn van twee jaar zullen zij wél over een certificaat moeten
beschikken om diensten te mogen verlenen. Deze termijn wordt geacht proportioneel
te zijn om te kunnen voldoen aan alle eisen die gesteld worden aan de afgifte van
het certificaat. Hiermee wordt ook voorkomen dat na inwerkingtreding van de wet er
een situatie ontstaat waarbij het de luchtvaartnavigatiedienstverleners verboden is
deze diensten te continueren.

Artikelsgewijze deel

ARTIKEL I

Onderdeel A (artikel 1)

Gelet op de wijzigingen in dit voorstel worden acht begripsomschrijvingen nieuw opgenomen,
te weten «communicatiediensten», «navigatiediensten», «luchtvaartinlichtingendienst»,
«luchtvaartnavigatiediensten», «luchtvaartnavigatiedienstverlener», «luchtverkeersleidingsdienst»,
«plaatsbepalingsdiensten», en het «Verdrag van Chicago». Tevens worden drie begripsomschrijvingen
gewijzigd, namelijk «luchtverkeer», «luchtverkeersleidingsdienst» en «verlener van
luchtverkeersdiensten». Hierbij is aansluiting gezocht bij de reeds gehanteerde omschrijvingen
in de Wet luchtvaart. «Luchtverkeersleidingsdienst» is nu nog omschreven in artikel
16, eerste lid, van het Besluit luchtverkeer BES en zal daaruit geschrapt worden.
Daarnaast is de begripsbepaling «luchtverkeer» gewijzigd waarbij eveneens meer aansluiting
is gezocht bij de begripsbepaling in de Wet luchtvaart zodat deze inhoudelijk meer
overeenkomen.

Onderdeel B (hoofdstuk IV)

Omdat dit hoofdstuk alleen nog gaat over de beveiliging van de burgerluchtvaart worden
de artikelen over luchtverkeer en luchtvaartnavigatiediensten in een apart hoofdstuk
opgenomen en wordt voorgesteld het opschrift van dit hoofdstuk overeenkomstig te wijzigen.
Daarmee samenhangend wordt voorgesteld de onderverdeling in twee afdelingen te laten
vervallen.

De artikelen 22 en 22a houden geen verband met beveiliging van de burgerluchtvaart
en worden in dit voorstel van wet daarom – deels gewijzigd- verplaatst naar twee nieuwe
artikelen in hoofdstuk VI waarin ook andere, nieuwe bepalingen over luchtvaartnavigatiediensten
worden opgenomen.

Onderdeel C (opschrift hoofdstuk VI)

De artikelen met betrekking tot luchtverkeer en luchtvaartnavigatiediensten worden
in dit voorstel van wet in een apart hoofdstuk geplaatst. Overeenkomstig wordt een
nieuw opschrift voor dit hoofdstuk voorgesteld.

Onderdeel D (artikelen 29 t/m 29g)

Voorgesteld wordt de artikelen 29 en 29a, die de oude artikelen 22 en 22a betreffen,
naar hoofdstuk VI te verplaatsen. Artikel 29a is daarbij ongewijzigd ten opzichte
van het oude artikel 22a. Het nieuwe artikel 29 is gebaseerd op het oude artikel 22,
maar daarbij is uitgebreider gepreciseerd waarover bij of krachtens amvb regels worden
gesteld. Tevens is daarbij de mogelijkheid voor vrijstelling of ontheffing opgenomen.
Voor de formulering van artikel 29 is aangesloten bij artikel 5.5 van de Wet luchtvaart.

In het voorgestelde artikel 29b worden, naar analogie met artikel 5.11 van de Wet
luchtvaart, de grondslagen opgenomen om bij of krachtens AMvB delen van het BES-luchtruim
en luchthavens aan te wijzen met daarbij behorende luchtverkeersdiensten, alsook luchtverkeersroutes
– en procedures. In deze grondslagen is momenteel voorzien in de artikelen 3 en 74,
eerste lid, van het Besluit luchtverkeer BES, die nu op hun beurt artikel 22, eerste
lid, van de Luchtvaartwet BES als grondslag hebben. Vanwege het belang van deze onderwerpen
en ter bevordering van de transparantie en uniformiteit met de Wet luchtvaart wordt
voorgesteld deze grondslagen nu in het voorgestelde artikel 29b in de Luchtvaartwet
BES op te nemen. Tevens wordt voorgesteld de mogelijkheid tot vrijstelling of ontheffing
hierbij op te nemen. Tenslotte wordt voorzien in een grondslag om bij ministeriële
regeling regels te kunnen stellen ten aanzien van diensten voor luchtruim- en procedureontwerp.
Hiermee kan een zorgvuldige en onderbouwde totstandkoming van voorstellen tot het
vaststellen en of wijzigen van het luchtruim en vliegprocedures worden geborgd.

In het voorgestelde eerste lid van artikel 29c wordt vastgelegd dat de Minister de
luchtvaartnavigatiedienstverlener aanwijst en in het derde lid wordt daarmee samenhangend
vastgelegd in welke gebieden en aan welk luchtverkeer luchtvaartnavigatiediensten
verleend moeten worden. Gezien het belang van deze taak, namelijk ten behoeve van
een veilige afwikkeling van het luchtverkeer en de totstandbrenging van geordende
luchtverkeersstromen, is het wenselijk dat deze bevoegdheid op het niveau van de wet
vastgelegd wordt.

Het verlenen van luchtvaartnavigatiediensten zonder daartoe te zijn aangewezen wordt
verboden. Hiermee wordt voorkomen dat concurrerende dienstverleners gelijktijdig hun
diensten verlenen, hetgeen schadelijk zou zijn voor de luchtverkeersveiligheid.

Via de grondslag in het voorgestelde vierde lid kunnen in lagere regelgeving nadere,
meer technische en operationele regels worden gesteld met betrekking tot de dienstverlening.
Het gaat hierbij om certificatieregelgeving, waarmee de technische voorschriften op
basis van internationale normen (uit de bijlagen bij het Verdrag van Chicago) worden
geïmplementeerd.

In het vijfde lid van het voorgestelde artikel 29c wordt bepaald dat dit artikel niet
van toepassing is op meteorologische diensten voor de luchtvaartnavigatie. De reden
hiervoor is dat de luchtvaartmeteorologische dienstverlener, het KNMI, al is aangewezen
in de Regeling luchtvaartmeteorologische inlichtingen BES 2010, op grond van artikel
5.13a van de Wet luchtvaart. Artikel 5.13a van de Wet luchtvaart is reeds van toepassing
verklaard op de openbare lichamen.

Met het voorgestelde zesde lid wordt geborgd dat bij de luchtverkeersdienstverlener
de verantwoordelijkheid voor het voldoen aan de gestelde eisen berust, ook voor andere
diensten als deze onder het gezag van de luchtverkeersdienstverlener vallen of door
andere entiteiten verleend worden.

In het voorgestelde artikel 29d is in het eerste lid bepaald dat de luchtvaartnavigatiedienstverlener
dient te beschikken over een certificaat.

Het voorstel voorziet in twee mogelijkheden: de luchtvaartnavigatiedienstverlener
dient ofwel te beschikken over een certificaat dat is afgegeven door Aruba, Curaçao,
Sint-Maarten of een ander land, ofwel dat is afgegeven door de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat (hierna: de Minister). In het tweede geval zou het bijvoorbeeld kunnen
gaan om een dienstverlener die over een Nederlands certificaat beschikt. Ook biedt
dit de mogelijkheid om rechtstreeks een certificaat af te geven aan de luchtvaartnavigatiedienstverleners
van bijvoorbeeld Curaçao of Sint-Maarten.

De eerste mogelijkheid voorziet erin dat de Minister het certificaat van de dienstverlener
op verzoek van deze kan erkennen. Een besluit daarover dient de Minister dan binnen
twaalf weken na ontvangst van het verzoek te nemen. Aan deze erkenning kunnen voorts
wel voorschriften en beperkingen worden verbonden. Te denken valt hierbij bijvoorbeeld
aan een beperking ten aanzien van het verlenen van luchtvaartmeteorologische inlichtingen
omdat deze diensten op de BES reeds door het KNMI verleend worden.

Voorts kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de geldigheidsduur, aanvraag, verlening
en verlenging van de erkenning. Te denken valt hierbij aan de periode gedurende een
erkenning geldig is, de wijze waarop een erkenning of een velrenging van een bestaande
erkenning moet worden aangevraagd. Met het voorgestelde zevende lid wordt geregeld
dat naar aanleiding van bij het toezicht vastgestelde bevindingen de Minister de dienstverlener
kan gelasten maatregelen te nemen teneinde de tekortkomingen te verhelpen. In het
achtste en negende lid wordt voorgesteld bepalingen op te nemen omtrent schorsing
en intrekking van het certificaat of de erkenning. Een certificaat of erkenning kan
onder andere worden ingetrokken indien de dienstverlener niet voldoet aan bij ministeriële
regeling vastgestelde normen, aanbevolen werkwijzen en procedures. Dit betreft de
bijlagen 10, volume II, (communication procedures), 11 (air traffic services), 15 (aeronautical information services) en 19 (safety management) bij het Verdrag van Chicago.

Met het tiende lid wordt voorzien in de mogelijkheid om de aanvraag voor een certificaat
of erkenning af te wijzen in verband met de verstrekte informatie, wanneer deze, onjuist,
onvolledig of ontoereikend is.

In het voorgestelde artikel 29e zijn de taken neergelegd waarmee de luchtvaartnavigatiedienstverlener
belast wordt, naar het voorbeeld van artikel 5.23, eerste lid, van de Wet luchtvaart.
Met het voorgestelde onderdeel d wordt de mogelijkheid geschapen om indien noodzakelijk
de dienstverlener met aanvullende taken te belasten die niet direct onder a tot en
met c te scharen zijn, maar er wel mee verband houden.

Het voorgestelde artikel 29f voorziet in de mogelijkheid voor de Minister om bindende
aanwijzingen te geven ten aanzien van de luchtvaartnavigatiedienstverlening wanneer
er sprake is van een dringend veiligheidsprobleem. Hier zal bijvoorbeeld toe worden
overgegaan wanneer een onveilige situatie is geconstateerd, bijvoorbeeld op het gebied
van procedures, personeel en/of uitrusting, die om onmiddellijke actie vraagt.

Het voorgestelde eerste lid van artikel 29g is identiek aan artikel 5.12, eerste lid,
van de Wet luchtvaart en stelt de algemene doelen vast van het verlenen van luchtverkeersdiensten.
Het voorgestelde tweede lid is naar analogie met artikel 5.14, onderdeel b, van de
Wet luchtvaart opgesteld en maakt het mogelijk dat de Minister in bijzondere situaties
een andere dienstverlener aanwijst voor het verlenen van luchtverkeersdiensten, dan
de daartoe op grond van artikel 29c aangewezen dienstverlener. Te denken valt aan
een noodsituatie waarbij de dienstverlening door de op grond van artikel 29c aangewezen
dienstverlener wegvalt. In een dergelijk geval kan de Minister dan een andere dienstverlener
aanwijzen.

Onderdeel E (artikel 50)

Omdat het niet wenselijk is dat alle krachtens artikel 29c en 29d vast te stellen
bepalingen een strafbaar feit vormen, wordt voorgesteld in een nieuw tweede lid naar
analogie met artikel 11.9, derde lid, van de Wet luchtvaart, vast te leggen dat alleen
wanneer dit uitdrukkelijk daarin bepaald is, bepalingen vastgesteld krachtens artikel
29c en 29d een strafbaar feit vormen. Daarnaast wordt voorgesteld in het eerste lid
het foutieve gebruik van «of» te repareren: handelen in strijd met alle genoemde bepalingen
is te allen tijde strafbaar.

Onderdeel F (artikel 57)

Vanwege de voorgestelde invoeging van een nieuw tweede lid in artikel 50, dient artikel
57 hierop aangepast te worden.

Onderdeel G (artikel 62)

Voorgesteld wordt artikel 62, eerste lid, te laten vervallen. Dit lid voorziet in
de attributie van bestuursdwang aan de toezichtsfunctionarissen, waar dit in de Wet
luchtvaart is voorbehouden aan de Minister. Met de voorgestelde wijziging van artikel
65a wordt deze bevoegdheid ook in de Luchtvaartwet BES bij de Minister belegd. Artikel
62, eerste lid, kan daarom vervallen.

Onderdeel H (artikelen 65a, 65b en 65c)

Met het voorgestelde onderdeel H worden de mogelijkheden van bestuursrechtelijke handhaving
geïntroduceerd voor het handelen in strijd met hetgeen is bepaald bij of krachtens
de Luchtvaartwet BES, met uitzondering van Hoofdstuk IV, Afdeling 2. Hierbij wordt
aangesloten bij de bepalingen in de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) zoals
ook in het op 1 januari 2022 in werking getreden (Stb. 2021, 370) artikel 22x is gedaan. Omdat voor Hoofdstuk IV, Afdeling 2, dat onder de bevoegdheid
van de Minister van Justitie en Veiligheid valt, de bestuursrechtelijke handhaving
aldaar is geregeld, wordt dat deel hier uitgezonderd.

Uit de Awb vloeit voort dat wanneer bestuursdwang kan worden toegepast, ook een last
onder dwangsom mogelijk is. In het voorstel van wet is de bevoegdheid tot het opleggen
van een last onder bestuursdwang in de Luchtvaartwet BES opgenomen.

In de voorgestelde artikel 65b is de mogelijkheid tot het opleggen van een bestuurlijke
boete opgenomen. Naar analogie met artikel 11.16, eerste lid, onderdeel a, van de
Wet luchtvaart wordt voorgesteld een bestuurlijke boete van ten hoogste de zesde categorie
op te nemen voor overtreding van de norm in het voorgestelde artikel 29d, eerste lid;
het verlenen van luchtvaartnavigatiediensten zonder te beschikken over een daartoe
bestemd certificaat. De keuze voor het instrument van de bestuurlijke boete is mede
ingegeven vanuit het oogpunt van eenvormigheid. Vooral in het geval een luchtvaartnavigatiedienstverlener
zowel in Europees als in Caribisch Nederland diensten verleent is het moeilijk uitlegbaar
dat eenzelfde overtreding op verschillende wijzen gesanctioneerd zou zijn.

Op grond van artikel 27, vierde lid, van het Wet boek van Strafrecht BES zou dat een
bestuurlijke boete van ten hoogste USD 560.000 betekenen.

Bij de keuze voor de hoogte van de bestuurlijke boete is rekening gehouden met:

– de aard van de overtreder; in het onderhavige geval gaat niet om natuurlijke personen
maar om rechtspersonen, luchtvaartnavigatiedienstverleners, die economisch een grotere
weerbaarheid hebben dan individuele burgers;

– het behaald profijt; in het algemeen zal een overtreding leiden tot financieel dan
wel economisch gewin voor de betrokken rechtspersonen;

– de ernst van de overtreding; het niet naleven van de desbetreffende voorschriften
heeft mogelijk grote gevolgen voor de luchtvaartveiligheid en kan derhalve fatale
gevolgen hebben; en

– het effect van de sanctie, de bestuurlijke boete die snel en effectief kan worden
toegepast heeft in het algemeen tot doel nieuwe overtredingen te voorkomen.

Op de openbare lichamen is de Wet administratieve rechtspraak BES van toepassing.
Tegen een beschikking houdende een bestuurlijke boete zijn daarmee de rechtsbeschermingsmogelijkheden
van bezwaar en beroep van toepassing.

Vanwege het «grensoverschrijdende» karakter van de luchtvaartnavigatiedienstverlening
binnen het Koninkrijk waarbij de luchtvaartnavigatiedienstverleners van Curaçao en
Sint Maarten diensten verlenen voor Bonaire, Saba en Sint Eustatius, kan de Minister
op grond van het voorgestelde artikel 65c met het oog op het borgen van de luchtvaartveiligheid
daarom de ILT gelasten bijstand te verlenen aan de toezichthouders van Aruba, Curaçao
en Sint Maarten waar het de luchtvaartnavigatiedienstverlening betreft. In het algemeen
deel van deze memorie van toelichting wordt nader ingegaan op de samenwerking binnen
het Koninkrijk.

ARTIKEL II

De onder de Luchtvaartwet BES reeds aangewezen luchtverkeersdienstverleners, tevens
luchtvaartnavigatiedienstverleners, DC-ANSP en PJIAE, dienen onder het onderhavige
voorstel van wet een erkenning of certificaat aan te vragen om aangewezen te kunnen
worden als luchtvaartnavigatiedienstverleners. Om tot het moment van afgifte van erkenning
of certificaat de continuïteit van de dienstverlening te waarborgen, wordt voorzien
in een overgangsregeling. Hierbij kunnen nog twee jaar na inwerkingtreding van deze
wet luchtvaartnavigatiediensten verleend worden zonder over een daartoe vereist certificaat
te beschikken.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
R. Tieman