Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN DEEL

1. Inleiding

Op grond van titel 8A.6 van de Wet luchtvaart worden beperkingengebieden vastgesteld
in verband met de geluidbelasting, het externe veiligheidsrisico en de vliegveiligheid
vanwege het gebruik van buitenlandse luchthavens, voor zover deze beperkingengebieden
op Nederlands grondgebied liggen. Hoewel dit niet expliciet in de wet is bepaald,
is het de bedoeling dat de voordracht voor de algemene maatregel van bestuur waarin
de beperkingengebieden worden opgenomen wordt gedaan door de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat (hierna: IenW) indien het gaat om een buitenlandse burgerluchthaven
en door de Minister van Defensie indien het gaat om een buitenlandse militaire luchthaven.

Bij de overige in titel 8A.6 geregelde onderwerpen is de bevoegdheidsverdeling divers.

Wat betreft burgerluchthavens is uitsluitend de Minister van IenW bevoegd de in de
wet bedoelde besluiten (bijvoorbeeld vaststelling van een rekenvoorschrift) te nemen.
Gaat het om militaire luchthavens dan is de Minister van IenW eveneens bevoegd te
besluiten, maar dan wel in overeenstemming met de Minister van Defensie. In bepaalde
gevallen is de Minister van IenW ook uitsluitend bevoegd als het gaat om besluiten
met betrekking tot militaire luchthavens (bijvoorbeeld instelling van de commissie
regionaal overleg en besluiten met financiële aspecten zoals schadevergoeding).

Deze wijziging van de Wet luchtvaart is bedoeld om expliciet te regelen dat de Minister
van Defensie, al dan niet in overeenstemming met de Minister van IenW, bevoegd is
om de in titel 8A.6 bedoelde besluiten te nemen als deze een buitenlandse militaire
luchthaven betreffen. Het betreft slechts een wijziging van de bevoegdheidsverdeling
tussen de Ministers van IenW en van Defensie.

Van belang is nog te vermelden dat geen van beide Ministers bevoegdheden heeft ten
aanzien van de vaststelling van het gebruik van buitenlandse luchthavens.

2. Aanleiding

Tot 2013 werden beperkingengebieden in verband met het gebruik van buitenlandse luchthavens
vastgesteld op basis van de Wet geluidhinder op voordracht van de Minister van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: VROM). Deze beperkingengebieden hadden
uitsluitend betrekking op de door de betreffende luchthavens veroorzaakte geluidbelasting.
Op basis van artikel 108 van de Wet geluidhinder is voor de luchthavens Weeze en Brüggen
het Besluit zonering buitenlandse luchtvaartterreinen Noord- en Midden-Limburg1 vastgesteld en voor de luchthaven Geilenkirchen het Besluit zonering buitenlands
luchtvaartterrein Zuid-Limburg.2

Op 1 januari 2013 is de wet van 8 november 2012 tot wijziging van de Wet luchtvaart
met betrekking tot de gevolgen van buitenlandse luchthavens voor de ruimtelijke ordening
op Nederlands grondgebied (Beperkingengebied buitenlandse luchthaven)3 in werking getreden. Met deze wet is de vaststelling van beperkingengebieden voor
buitenlandse luchthavens overgeheveld van de Wet geluidhinder naar de Wet luchtvaart.
In het oorspronkelijke wetsvoorstel waren nog diverse taken en bevoegdheden (bijvoorbeeld
vaststelling van rekenvoorschriften en instelling van commissie regionaal overleg)
opgenomen voor de Minister van VROM. Na de (gedeeltelijke) samenvoeging in 2010 van
de Ministeries van VROM en van Verkeer en Waterstaat is het wetsvoorstel gewijzigd
en is in alle betreffende artikelen de Minister van VROM vervangen door de Minister
van Infrastructuur en Milieu.4 Met die wetswijziging is in de Wet luchtvaart geregeld dat in verband met het gebruik
van buitenlandse luchthavens bepaalde beperkingengebieden worden vastgesteld voor
zover deze op Nederlands grondgebied liggen. Binnen de beperkingengebieden gelden
beperkingen in verband met geluidbelasting, externe veiligheidsrisico’s5 en vliegveiligheid. Zoals in de inleiding al is aangegeven is met name de Minister
van IenW (sinds 2017 de nieuwe aanduiding voor voorheen de Minister van Infrastructuur
en Milieu) bevoegd diverse besluiten te nemen, zowel in verband met burgerluchthavens
als in verband met militaire luchthavens, zij het dat in verband met deze laatste
besluiten soms, maar niet altijd, overeenstemming met de Minister van Defensie nodig
is.

In 2017 zijn de taken van het Ministerie van IenW op het gebied van de ruimtelijke
ontwikkeling en de ruimtelijke ordening overgegaan naar het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK).6 In het kader van deze overdracht van taken zijn in verband met de vaststelling van
beperkingengebieden (en de daarbinnen geldende regels) rond de luchthaven Schiphol
tussen beide ministeries tevens afspraken gemaakt over de bevoegdheidsverdeling na
inwerkingtreding van de Omgevingswet. De beperkingengebieden blijven op grond van
de Wet luchtvaart vastgesteld worden door de Minister van IenW, maar wel in overleg
met de betrokken Minister die verantwoordelijk is voor de behartiging van de taken
op het gebied van de ruimtelijke ontwikkeling en ruimtelijke ordening. Sinds medio
2024 is dit de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (hierna: VRO).7 De regels die gelden binnen de beperkingengebieden gaan te zijner tijd over naar
het krachtens de Omgevingswet vastgestelde Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Hiervoor
zijn in het Bkl al de paragrafen 5.1.2.6 (Veiligheid rond luchthavens) en 5.1.4.3
(Geluid rond luchthavens) gereserveerd. Deze overgang heeft echter nog niet zijn beslag
gekregen op het moment dat de Omgevingswet in werking trad.

Deze regels worden voorgedragen door de Minister of Ministers die het aangaat in overleg
met de Minister van VRO. Voor de overige burgerluchthavens van nationale betekenis
wordt uitgegaan van dezelfde verantwoordelijkheidsverdeling. In lijn met aanwijzing
2.27 van de Aanwijzingen voor de regelgeving8 en met de ontwerpkeuzes bij de Omgevingswet wordt deze gedeelde verantwoordelijkheid
niet expliciet wettelijk vastgelegd.

3. Inhoud wetsvoorstel

Zoals hiervoor in paragraaf 2 is aangegeven, zijn met de inwerkingtreding van de Omgevingswet
en de bij of krachtens die wet vastgestelde regelgeving per 1 januari 2024 de regels
voor zowel de vaststelling van de beperkingengebieden als de daarbinnen geldende regels
rond burgerluchthavens respectievelijk militaire luchthavens vooralsnog onderdeel
gebleven van de Wet luchtvaart. Deze worden wel steeds in overleg met de Minister
van VRO vastgesteld. De verantwoordelijkheid van de Minister van IenW voor de luchthaven
Schiphol en de luchthavens van nationale betekenis is geregeld in hoofdstuk 8 van
de Wet luchtvaart. De verantwoordelijkheid van de Minister van Defensie voor militaire
luchthavens is geregeld in hoofdstuk 10 van die wet.

Titel 8A.6 van de Wet luchtvaart volgt wat betreft de voordracht voor de algemene
maatregel van bestuur waarin de beperkingengebieden worden opgenomen de lijn van de
hoofdstukken 8 en 10, namelijk dat bij een buitenlandse burgerluchthaven de Minister
van IenW verantwoordelijk is en bij een buitenlandse militaire luchthaven de Minister
van Defensie. Het ligt voor de hand om voor de overige in titel 8A.6 geregelde onderwerpen
(onder andere instelling van de commissie regionaal overleg en besluiten met financiële
aspecten zoals schadevergoeding) eenzelfde verdeling qua bevoegdheden aan te houden.
Ook de vaststelling van de beperkingengebieden voor buitenlandse luchthavens en de
daarbinnen geldende regels vindt plaats in overleg met de Minister van VRO.

Zoals hiervoor al is aangegeven wordt de voordracht voor de algemene maatregel van
bestuur waarin de beperkingengebieden voor een buitenlandse luchthaven worden opgenomen,
gedaan door de Minister van IenW voor een burgerluchthaven en door de Minister van
Defensie voor een militaire luchthaven. Gelet op aanwijzing 2.27 van de Aanwijzingen
voor de regelgeving is het niet nodig om dat alsnog in de wet te regelen. Hetzelfde
geldt voor de betrokkenheid van de Minister van VRO. Uit de in de algemene maatregel
van bestuur op te nemen materie blijkt duidelijk welke Ministers betrokken zijn. Het
is wel wenselijk om de tekst van de wet aan te passen op de punten waar in de wet
bevoegdheden expliciet zijn toebedeeld aan de Minister van IenW die, gelet op de bevoegdheidsverdeling
waarvan in de hoofdstukken 8 en 10 is uitgegaan, aan de Minister van Defensie toekomen.

Gelet op het voorgaande worden in titel 8A.6 de volgende wijzigingen aangebracht:

• In artikel 8a.58 is opgenomen dat de verklaring van geen bezwaar (tegen afwijking
van het besluit beperkingengebied buitenlandse luchthaven) wordt verleend door de
Minister van Defensie als het gaat om een buitenlandse militaire luchthaven. Dit in
de plaats van de Minister van IenW in overeenstemming met de Minister van Defensie;

• Op grond van artikel 8a.59 worden regels omtrent de wijze van meten, berekenen en
registreren van de geluidbelasting en eventueel het externe veiligheidsrisico ten
aanzien van buitenlandse militaire luchthavens vastgesteld door de Minister van Defensie
in overeenstemming met de Minister van IenW. Tot nu toe lag deze bevoegdheid bij de
Minister van IenW, overigens wel in overeenstemming met de Minister van Defensie.
Overeenstemming is nodig omdat het wenselijk is zoveel mogelijk dezelfde regels voor
burgerluchthavens en militaire luchthavens vast te stellen;

• Artikel 8a.61 regelt dat de Minister van Defensie – en niet meer de Minister van IenW
– bevoegd is de besluiten in verband met de buitenlandse militaire luchthaven te nemen
over eventuele schadevergoeding, regeling geluidwerende voorzieningen en kosten ten
gevolge van uitvoering van omgevingsplannen die in overeenstemming zijn gebracht met
een besluit beperkingengebied voor een buitenlandse militaire luchthaven. Deze laatste
kosten betreffen met name de kosten van aankoop van daarvoor in aanmerking komende
woningen;

• Op grond van artikel 8a.62 stelt de Minister van Defensie – in plaats van de Minister
van IenW – de commissie regionaal overleg luchthaven in voor een buitenlandse militaire
luchthaven.

Naast deze wijzigingen wordt in artikel 8a.54, eerste lid, de luchthaven Brüggen geschrapt,
omdat van deze militaire luchthaven geen gebruik meer wordt gemaakt.

Schematisch kunnen de verschillende bevoegdheden in titel 8A.6 en de voorgestelde
wijzigingen daarvan als volgt worden weergegeven.

Huidige versie Wet luchtvaart

Onderhavig wetsvoorstel

Besluit Beperkingengebied voor buitenlandse burgerluchthavens (concreet: burgerluchthaven Weeze)

Minister van IenW

i.o.m. Minister van VRO

Ongewijzigd

Besluit Beperkingengebied voor buitenlandse militaire luchthavens (concreet: militaire luchthaven Geilenkirchen)

Minister IenW

i.o.m. Minister van VRO

Minister van Defensie

i.o.m. Minister VRO

Vaststellen ministeriële regeling met voorschrift voor de wijze van meten, berekenen
en registreren van de geluidsbelasting voor buitenlandse militaire luchthavens, eventueel ook regels over externe veiligheid (artikel 8a.59).

Minister van IenW

i.o.m. Minister van Defensie

Minister van Defensie

i.o.m. Minister van IenW

Vaststellen van een ministeriële regeling omtrent de taak, samenstelling en werkwijze
van een CRO, financiering van de CRO, instellen van een CRO en benoemen van een voorzitter
voor de CRO bij een buitenlandse militaire luchthaven (artikel 8a.62).

Minister van IenW

Minister van Defensie

Verlenen van een verklaring van geen bezwaar (tegen afwijking van het besluit waarin
de beperkingengebieden zijn opgenomen) bij een buitenlandse militaire luchthaven (artikel 8a.58).

Minister van IenW i.o.m. Minister van Defensie

Minister van Defensie

Regels omtrent eventuele schadevergoeding, regeling geluidwerende voorzieningen en
kosten ten gevolge van uitvoering van bestemmingsplannen die in overeenstemming zijn
gebracht met het besluit met betrekking tot de buitenlandse militaire luchthaven (artikel 8a.61).

Minister van IenW

Minister van Defensie

In hoofdstuk 11 van de Wet luchtvaart is de bestuursrechtelijke handhaving (last onder
bestuursdwang en bestuurlijke boete) geregeld. De Ministers van IenW en van Defensie
zijn bevoegd tot bestuursrechtelijke handhaving van (onder meer) de respectievelijk
in hoofdstuk 8 (artikelen 11.15 en 11.16) en hoofdstuk 10 (artikelen 11.21 en 11.22)
opgenomen verplichtingen.

De bevoegdheid tot bestuursrechtelijke handhaving met betrekking tot de beperkingengebieden
voor buitenlandse luchthavens was in het oorspronkelijke voorstel voor de Wet van
8 november 2012 (Beperkingengebied buitenlandse luchthaven9 neergelegd bij de Minister van VROM (artikelen 11.22a en 11.22b (oud)). Deze bevoegdheid
had betrekking op de ontheffing van het verbod een object op te richten of te plaatsen
in strijd met een regel in het besluit omtrent de maximale hoogte van objecten (artikel
8.12 (oud)). Zoals hiervoor in paragraaf 2 al is vermeld, is na de (gedeeltelijke)
samenvoeging in 2010 van de Ministeries van VROM en van Verkeer en Waterstaat het
wetsvoorstel gewijzigd. Met deze wijziging is in de artikelen 11.22a en 11.22b (oud)
de Minister van VROM vervangen door de Minister van Infrastructuur en Milieu.10

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet en de bij of krachtens die wet vastgestelde
regelgeving per 1 januari 2024 zijn de artikelen 8.12, 11.22a en 11.22b van de Wet
luchtvaart vervallen.11 Daarvoor in de plaats is in de Omgevingswet een verbod opgenomen om zonder omgevingsvergunning
een beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een luchthaven te verrichten.12 In het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) wordt vervolgens het plaatsen en aanleggen
van objecten in strijd met een regel over de maximale hoogte van objecten in het Luchthavenindelingbesluit
Schiphol, een luchthavenbesluit of een besluit beperkingengebied buitenlandse luchthaven
als bedoeld in artikel 8a.54 van de Wet luchtvaart, als beperkingengebiedactiviteit
aangewezen.13 De bevoegdheid om in dat kader bestuursrechtelijk handhavend op te treden, ligt nu
besloten in artikelen 18.4 (last onder bestuursdwang) of 18.14, eerste lid (bestuurlijke
boete), van de Omgevingswet. Voor de Minister van IenW geldt deze bevoegdheid ten
aanzien van beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot de luchthaven Schiphol,
een overige burgerluchthaven van nationale betekenis en een buitenlandse burgerluchthaven
(artikel 18.2, tweede lid, van de Omgevingswet juncto artikel 4.11, eerste lid, onder
c, van het Omgevingsbesluit). Voor de Minister van Defensie geldt deze bevoegdheid
ten aanzien van beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een militaire luchthaven
(artikel 18.2, tweede lid, van de Omgevingswet juncto artikel 4.9 van het Omgevingsbesluit).

4. Verhouding tot andere regelgeving

Op grond van de Omgevingswet worden de regels die gelden binnen de vastgestelde beperkingengebieden
te zijner tijd opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving. De beperkingengebieden
zelf blijven vastgesteld worden op basis van de Wet luchtvaart met de Ministers van
IenW en Defensie als eerstverantwoordelijken voor respectievelijk burgerluchthavens
en militaire luchthavens, steeds in overleg met de Minister van VRO. Hierop is in
paragraaf 2 reeds ingegaan.

5. Gevolgen

Het wetsvoorstel houdt slechts een wijziging in van de bevoegdheidsverdeling tussen
de Ministers van IenW en van Defensie en brengt derhalve geen wijziging in administratieve
en bestuurlijke lasten.

6. Totstandkomingsprocedure

Regeldruk

Het wetsvoorstel is voorgelegd aan het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR). De
ATR heeft het dossier niet geselecteerd voor een advies, omdat het geen gevolgen voor
de regeldruk heeft.

Consultatie

Dit wetsvoorstel heeft geen noemenswaardige gevolgen voor burgers, bedrijven en instellingen
en brengt geen verandering in rechten en verplichtingen, administratieve lasten of
uitvoeringslasten. Daarom is afgezien van internetconsultatie.

De Provincie Limburg, de gemeenten Beekdaelen en Brunssum en de NAVO-vliegbasis Geilenkirchen
zijn via de Commissie AWACS Limburg geïnformeerd over de voorgenomen wetswijziging.
VNG en IPO zijn geïnformeerd over dit wetsvoorstel, maar hebben aangegeven geen verdere
rol te zien gezien de aard en reikwijdte van het wetsvoorstel.

Uitvoering en handhaving

In overleg met de Inspectie Leefomgeving en Transport en Militaire Luchtvaart Autoriteit
is geen uitvoerings- en handhavingstoets uitgevoerd.

7. Inwerkingtreding

In lijn met de Aanwijzingen voor de regelgeving treedt deze wet in werking op een
bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.14 Dit tijdstip kan voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend
worden vastgesteld. Beoogd wordt om inwerkingtreding zo spoedig als mogelijk is te
laten plaatsvinden op een vast verandermoment nadat het voorstel tot wet is verheven.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Algemeen

Bij het wijzigen van artikelen is van de gelegenheid gebruik gemaakt om in titel 8A.6
van de Wet luchtvaart «Onze Minister van Infrastructuur en Milieu» te wijzigen in
«Onze Minister van Infrastructuur en Waterstaat».

Artikel I (wijziging Wet luchtvaart)

Onderdeel A (artikel 8a.54)

Artikel 8a.54, eerste lid, onderdeel b, vervalt omdat de voormalige militaire luchthaven
in de (iets ten zuiden van Venlo gelegen) Duitse gemeente Brüggen niet meer in gebruik
is.

Onderdeel B (artikel 8a.58)

Zoals in het algemeen deel van deze memorie van toelichting uiteen is gezet, is deze
wijziging van de Wet luchtvaart bedoeld om expliciet te regelen dat de Minister van
Defensie, al dan niet in overeenstemming met de Minister van IenW, bevoegd is de in
titel 8A.6 van de wet bedoelde besluiten te nemen als die betrekking hebben op een
buitenlandse militaire luchthaven. Daartoe wordt voorgesteld in artikel 8a.58, tweede
lid, onderdeel b, te bepalen dat de Minister van Defensie in de plaats treedt van
de Minister van IenW. Deze laatste is normaliter bevoegd de in artikel 8.9, tweede
lid, van de wet bedoelde verklaring van geen bezwaar te verlenen ten behoeve van het
afwijken van een luchthavenindelingbesluit, een luchthavenbesluit voor luchthavens
van nationale betekenis15 of een besluit beperkingengebied buitenlandse luchthaven. De wijziging brengt mee
dat voor het afwijken van een besluit dat betrekking heeft op een beperkingengebied
van een buitenlandse militaire luchthaven, de Minister van Defensie voortaan bevoegd
is om de verklaring van geen bezwaar af te geven.

Het is niet nodig om in het voorgestelde tweede lid van artikel 8a.58 expliciet te
bepalen dat omtrent de verklaring van geen bezwaar wordt besloten door de Minister
van IenW als het gaat om een buitenlandse burgerluchthaven, omdat dat al volgt uit
de van overeenkomstige toepassing verklaring van artikel 8.9, eerste, tweede en vierde
lid. Tevens volgt dit ook indirect uit het laatste gedeelte van het voorgestelde onderdeel
b van het tweede lid. Omdat de beslissingsbevoegdheid voor buitenlandse militaire
luchthavens door de wijziging van dit artikel bij de Minister van Defensie wordt gelegd,
kan het derde lid van het artikel vervallen.

Ten slotte wordt opgemerkt dat in het voorgestelde tweede lid van artikel 8a.58 het
eerste lid van artikel 8.9 (opnieuw) van overeenkomstige toepassing wordt verklaard.
Hiermee wordt een onvolkomenheid hersteld die is ontstaan bij de inwerkingtreding
van de Verzamelwet Omgevingswet 2023.16 Daarbij was abusievelijk de van overeenkomstige toepassing verklaring van dat eerste
lid komen te vervallen.17

Onderdeel C (artikel 8a.59)

In het voorgestelde eerste lid van artikel 8.a59 wordt bepaald dat de Minister van
IenW een regeling vaststelt over de wijze van meten, berekenen en registreren van
de geluidbelasting en het externe veiligheidsrisico ten aanzien van buitenlandse burgerluchthavens.

In het voorgestelde tweede lid van artikel 8a.59 wordt bepaald dat de regeling voor
buitenlandse militaire luchthavens wordt vastgesteld door de Minister van Defensie.
Dit gebeurt in overeenstemming met de Minister van IenW omdat het wenselijk is zoveel
mogelijk dezelfde regels voor burgerluchthavens en militaire luchthavens vast te stellen.
De regeling moet in ieder geval regels over het meten, berekenen en registreren van
de geluidbelasting bevatten. Daarnaast kan ze regels over het externe veiligheidsrisico
bevatten. Dit laatste is niet verplicht, omdat uit artikel 8a.57, tweede lid, volgt
dat het niet verplicht is in een besluit beperkingengebied buitenlandse luchthaven
dat wordt vastgesteld in verband met de nabijheid van een buitenlandse militaire luchthaven,
regels op te nemen over het gebruik en de bestemming van de grond in verband met het
externe veiligheidsrisico.

Onderdeel D (artikel 8a.60a)

Het voorgestelde artikel 8.60a regelt dat artikel 10.19 van overeenkomstige toepassing
wordt verklaard indien een beperkingengebied rondom een buitenlandse militaire luchthaven
wordt vastgesteld. Bij de voorbereiding, wijziging of intrekking van een dergelijk
besluit worden dan bepaalde gegevens (die in het Besluit militaire luchthavens zijn
aangewezen) met betrekking tot de geluidbelasting, het externe veiligheidsrisico en
de lokale luchtverontreiniging niet openbaar gemaakt.

Onderdeel E (artikel 8a.61)

De artikelen 8.31 tot en met 8.33 van de wet bevatten regels over financiële aspecten:
over schadevergoeding, geluidwerende voorzieningen en de kosten van het in overeenstemming
brengen van bestemmingsplannen met een luchthavenindelingbesluit.

In artikel 8a.61 worden deze artikelen van overeenkomstige toepassing verklaard als
sprake is van een besluit beperkingengebied buitenlandse luchthaven. De voorgestelde
wijziging van dit artikel legt de betrokken bevoegdheden en verplichtingen bij de
Minister van Defensie als het gaat om een besluit met betrekking tot een buitenlandse
militaire luchthaven.

Onderdeel F (artikel 8a.62)

Artikel 8a.62 regelt de mogelijkheid om een commissie regionaal overleg luchthaven
in te stellen. Door de wijziging van het artikel wordt de bevoegdheid daartoe indien
het een buitenlandse militaire luchthaven betreft, toegedeeld aan de Minister van
Defensie, evenals de bevoegdheid om de voorzitter van de commissie te benoemen, schorsen
of ontslaan.

Deze memorie van toelichting wordt ondertekend mede namens de Staatssecretaris van
Defensie.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
R. Tieman