Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 16 april 2025 en het nader rapport d.d. 30 juni 2025, aangeboden aan de Koning
door de Staatssecretaris van Financiën. Het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 5 februari 2025, no. 2025000232,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 16 april 2025, no. W06.25.00022/III, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Dit wetsvoorstel regelt de implementatie van de zevende wijziging van de richtlijn
administratieve samenwerking op belastinggebied (beter bekend onder zijn Engelse naam
en afkorting Directive on Administrative Cooperation, afgekort DAC).2 Op grond van deze zevende wijzigingsrichtlijn, die als DAC8 wordt aangeduid,3 moeten lidstaten zogeheten rapporterende aanbieders van cryptoactivadiensten verplichten
om gegevens en inlichtingen te rapporteren die de lidstaten vervolgens moeten uitwisselen.
Dit wetsvoorstel implementeert deze richtlijn voor grensoverschrijdende situaties
in de Wet op de internationale bijstandsverlening bij de heffing van belastingen (WIB).
Voor binnenlandse situaties wordt de rapportageplicht geïmplementeerd in de Algemene
wet inzake rijksbelastingen (AWR). Tevens wordt het boetemaximum van de vierde categorie
dat geldt voor rapporterende financiële instellingen (hierna: DAC2-boete) verhoogd
naar de zesde categorie. De Afdeling advisering van de Raad van State maakt drie opmerkingen
bij het voorstel.

Ten aanzien van de hoogte van de bestuurlijke en strafrechtelijke geldboeten in de
WIB en AWR adviseert de Afdeling om in de toelichting nader te motiveren hoe de voorgestelde
boetemaxima zich verhouden tot de aard en ernst van de overtreding en tot het door
de DAC gestelde vereiste van evenredigheid. Daarbij adviseert de Afdeling ook aandacht
te besteden aan het onderscheid tussen overtredingen en misdrijven.

Ten tweede maakt de Afdeling een opmerking over het nu (nog) niet wettelijk regelen
van een minimum- en maximumbewaartermijn voor de ontvangen gegevens. Tot slot adviseert
de Afdeling in de toelichting aandacht te besteden aan de uitvoeringsconsequenties
van het voorstel voor de Belastingdienst en de rapportageplichtigen.

In verband hiermee is aanpassing wenselijk van de toelichting en zo nodig van het
wetsvoorstel.

1. Inhoud van het voorstel

Dit wetsvoorstel implementeert de zevende wijziging van de Directive on Administrative
Cooperation. De wijziging is gebaseerd op het Crypto-Asset Reporting Framework van
de OESO.4 Het wetsvoorstel introduceert een verplichting voor rapporterende aanbieders van
cryptoactivadiensten om gegevens en inlichtingen te rapporteren. De lidstaten zijn
verplicht om die gegevens en inlichtingen vervolgens uit te wisselen. Deze verplichtingen
worden opgenomen in de WIB en AWR, waarbij geldt dat de WIB regels bevat voor grensoverschrijdende
situaties en de AWR voor binnenlandse situaties. De richtlijn moet grotendeels uiterlijk
op 31 december 2025 geïmplementeerd zijn.

2. Bestuurlijke en strafrechtelijke boetes

Het niet voldoen aan de verplichting tot het verstrekken van gegevens en inlichtingen
moet op grond van de DAC kunnen worden bestraft via doeltreffende, evenredige en afschrikkende
sancties.5 Dit wetsvoorstel introduceert en wijzigt de verschillende sanctiemogelijkheden. In
het Nederlandse stelsel kan sanctionering zowel via het bestuursrecht als via het
strafrecht plaatsvinden. Het grofschuldig of opzettelijk niet voldoen aan de verplichtingen
kan worden beboet met een bestuurlijke boete van ten hoogste het bedrag van de zesde
categorie.6

Daarnaast kan strafrechtelijke vervolging worden ingesteld, waarbij met dit wetsvoorstel
de strafrechtelijke bepalingen van de AWR van overeenkomstige toepassing worden verklaard
voor zowel de binnenlandse als grensoverschrijdende situaties.7 Met het wetsvoorstel worden de strafrechtelijke boetemaxima gelijkgetrokken aan de
bestuursrechtelijke boetemaxima, namelijk tot de zesde categorie.

De regering vindt een boetemaximum van de zesde categorie voor het niet voldoen aan
de verplichtingen passend, omdat dit voldoende afschrikkend is en aansluit bij de
reeds bestaande maxima die gelden voor de verplichtingen die op basis van de DAC zijn
geïmplementeerd. De hoge boetecategorie biedt volgens de regering de ruimte om een
evenredige boete op te leggen. Bovendien is de verhoging van de maximale strafrechtelijke
boete volgens de regering gewenst, omdat een hogere bestuurlijke boetemogelijkheid
zich niet goed verhoudt tot het uitgangspunt dat het strafrecht is bedoeld voor de
meest ernstige overtredingen.

De hoogte van een sanctie is primair een uitdrukking van de aard en ernst van het
strafbare feit.8 Gelet daarop dient een boete evenredig te zijn. Op grond van de DAC moeten de sancties
doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.9 Het bepalen van de boetemaxima (dus niet alleen van de in een concreet geval op te
leggen boete) en de eventuele verhoging daarvan dient dan ook in het licht hiervan
te worden gemotiveerd. De Afdeling heeft hiervoor eerder aandacht gevraagd bij de
implementatie van EU-richtlijnen die zien op de fiscaliteit. Zij merkte daarbij op
dat de Nederlandse boetes significant hoog zijn in verhouding tot andere EU-lidstaten.10 In 2024 wees de Europese Rekenkamer hier ook op in het kader van DAC6. De sancties
die kunnen worden ingesteld op basis van de implementatie van DAC6 lopen sterk uiteen
tussen de lidstaten.11

Het gelijk maken van de boetemaxima aan die van eerdere implementaties van de DAC
vormt de aanleiding voor de in dit wetsvoorstel opgenomen hoge boetemaxima voor DAC8-verplichtingen.
In de toelichting ontbreekt echter de noodzakelijke onderbouwing van de voorgestelde
strafmaxima gelet op de aard en ernst van de overtredingen in het licht van de evenredigheid.
Ook wordt geen aandacht besteed aan de verhouding tot de boetemaxima van andere EU-lidstaten.

De verhoging van het strafmaximum van de DAC2-boete wordt wel toegelicht, maar ontoereikend.
In de toelichting wordt aangegeven dat het kabinet signalen heeft ontvangen dat een
boete van de vierde categorie voor die overtredingen onvoldoende afschrikkend werkt.
Uit de toelichting blijkt echter niet wat die signalen waren en of er al dergelijke
boetes zijn opgelegd. Opvallend is dat uit het rapport van de Europese Rekenkamer
blijkt dat bijvoorbeeld nog geen DAC6-sancties zijn opgelegd. Dit roept de vraag op
in hoeverre dit wel het geval is voor DAC2.

Doordat in het voorstel de strafrechtelijke boetemaxima worden opgehoogd naar de zesde
categorie, komt in de strafmaat het onderscheid tussen een misdrijf en overtreding
te vervallen. Dit is opvallend, aangezien het onderscheid tussen een overtreding en
een misdrijf afhankelijk is van de mate van schuld en opzet van de overtreder.12 Strafbaarstellingen voor overtredingen onderstrepen een verantwoordelijkheid om wettelijke
verplichtingen na te komen, terwijl bij misdrijven sprake is van het aanpakken van
gedrag dat een schadelijke inbreuk kan maken op de rechtsorde. Dit komt ook tot uitdrukking
in het onderscheid tussen verzuim- en vergrijpboetes in de AWR.13 Het verwijt is voor beide type delicten dus verschillend. Door de maximale boetecategorieën
voor misdrijven en overtredingen gelijk te trekken, vervalt dit onderscheid en komt
daarin de aard en ernst van de overtreding niet meer tot uitdrukking. De Afdeling
betwijfelt dan ook of het gelijktrekken van deze boetecategorieën evenredig is.

Gelet hierop adviseert de Afdeling in de toelichting dragend te motiveren hoe de voorgestelde
boetemaxima gerelateerd zijn aan de aard en ernst van de overtredingen en hoe deze
zich verhouden tot het evenredigheidsvereiste.

De Afdeling vraagt in het kader van beboeting ter zake van het niet nakomen van DAC8-verplichtingen
aandacht voor de evenredigheid van het voorgestelde boetemaximum van de zesde categorie.
Het niet nakomen van in het bijzonder de rapportageplicht frustreert niet alleen de
Nederlandse belastingheffing maar ook die van andere lidstaten. Er is dus een zwaarwegend
algemeen belang gemoeid met het tijdig en correct nakomen van de rapportageplicht.
Dit kleurt de aard en de ernst van de overtreding, en is daarmee van invloed op het
antwoord op de vraag wat in een individueel geval een evenredige boete is. Daarnaast
is de inschatting dat de meeste rapporterende aanbieders van cryptoactivadiensten
flinke financiële slagkracht hebben. Het boetemaximum moet ook voor hen voldoende
afschrikwekkend zijn. Richtlijn (EU) 2023/2226 schrijft dat ook voor. De zesde categorie
– dat is de hoogste categorie – voldoet daaraan. Het boetemaximum van de zesde categorie
sluit ook aan bij het aangenomen amendement waarmee het opzettelijk of grofschuldig
niet verstrekken van een DAC4-landenrapport werd verhoogd van de vierde naar de zesde
categorie.14 Het kabinet merkt volledigheidshalve nog op dat net als elke andere boete ook de
maximale boete enkel in beeld komt als die boete gelet op de omstandigheden van het
concrete geval proportioneel is. Een boete van de zesde categorie is fors maar kan
in de ernstigste gevallen passend blijken. Het kabinet wenst de mogelijkheid om een
dergelijke boete op te leggen daarom niet op voorhand uit te sluiten. Voorts is naar
het oordeel van het kabinet van belang wat vooraf gaat aan daadwerkelijke beboeting.
De uitvoerings- en handhavingsstrategie van de Belastingdienst is erop gericht dat
burgers en bedrijven zoveel mogelijk uit zichzelf dus zonder dwingende en kostbare
acties hun verplichtingen nakomen. De Belastingdienst richt zich daarom meer op het
voorkomen van fouten dan op het achteraf corrigeren van aangiften. Dat betekent onder
meer dat de Belastingdienst proactief in overleg treedt met de rapportageplichtigen
om hen voor te lichten over het voldoen aan hun rapportageplicht. Constateert de Belastingdienst
dat de rapportageverplichtingen niet, onvolledig of onjuist worden nagekomen dan zal
de Belastingdienst in beginsel eerst met de betreffende rapporterende aanbieder van
cryptoactivadiensten in contact treden om hem erop te attenderen dat hij (nog) niet
aan al zijn verplichtingen heeft voldaan. Daarbij houdt de Belastingdienst ook rekening
met het feit dat de met het voorliggende wetsvoorstel voorgestelde rapportageverplichtingen
zeker in de eerste jaren het nodige van rapporterende aanbieders van cryptoactivadiensten
vragen.

De Afdeling vraagt ook aandacht voor de verhouding tot boetemaxima die andere lidstaten
hanteren. Het is juist dat andere lidstaten lagere boetemaxima kennen. Het kabinet
wenst hierbij evenwel twee belangrijke nuanceringen te plaatsen. Ten eerste hanteren
andere lidstaten als uitgangspunt dat elke gedurende de rapportageperiode – in beginsel
is dat een kalenderjaar – ingezonden (deel)rapportage een overtreding kan constitueren.
Dat betekent dat per rapportageperiode meerdere boetes kunnen worden opgelegd. Dit
uitgangspunt verhoudt zich naar het oordeel van het kabinet minder goed met de mogelijkheid
die volgens het kabinet aan een rapportageplichtige moet worden geboden om zonder
vrees voor beboeting tot aan de uiterste rapportagedatum van in elk geval 31 januari
een eerder ingezonden (deel)rapportage te herstellen of aan te vullen. Passender is
daarom het uitgangspunt dat per rapportageperiode in beginsel maar één keer sprake
kan zijn van een overtreding. Deze overtreding kan zich pas voordoen na het verstrijken
van de uiterste rapportagedatum van 31 januari. Ten tweede hanteren andere lidstaten
een equivalent van verzuimbeboeting. Dat betekent dat zij ook boetes op kunnen leggen
in situaties waarin geen sprake is van opzet of grove schuld. Het kabinet kiest er
vooralsnog niet voor om ook te voorzien in de mogelijkheid van het opleggen van verzuimboetes.

Met betrekking tot het verhogen van het boetemaximum voor DAC2-boetes merkt het kabinet
op dat het wat de signalen betreft ging om hetgeen naar voren is gekomen in contacten
met het bankwezen, fiscaal dienstverleners en de Belastingdienst. Het kabinet kan
zich ook goed voorstellen dat een maximale boete van de vierde categorie (thans € 25.750)
weinig indruk maakt op een financiële instelling. Deze signalen vormen overigens niet
de belangrijkste reden om genoemd boetemaximum te verhogen. De belangrijkste reden
is dat omdat financiële instellingen en aanbieders van cryptoactivadiensten vaker
vergelijkbare diensten aanbieden, zij met het oog op een gelijke behandeling tot hetzelfde
maximum moeten kunnen worden beboet. Nu voor aanbieders van cryptoactivadiensten de
zesde categorie geldt, heeft dat ook te gelden voor financiële instellingen. Ook in
het kader van DAC2 geldt uiteraard de hiervoor aangehaalde handhavingsstrategie en
dat de Belastingdienst ervan uitgaat dat financiële instellingen te goeder trouw handelen.
Dat heeft ertoe geleid dat het opleggen van DAC2-boetes vooralsnog niet nodig is geweest.

Verder betwijfelt de Afdeling of het gelijk trekken van de strafrechtelijke boetemaxima
voor overtredingen en misdrijven evenredig is. Het kabinet meent dat die gelijkschakeling
op zichzelf niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel omdat blijft gelden dat
een boete of straf in het individuele geval proportioneel moet zijn. Daarnaast is
acht geslagen op het advies van de Afdeling inzake bestuurlijke boetestelsels waarin
is geadviseerd het strafrechtelijke boetemaximum niet lager te laten zijn dan het
bestuurlijke boetemaximum. Voorts bestaat tussen strafrechtelijke overtredingen en
misdrijven een verschil in de bestraffingsmogelijkheden die naast het opleggen van
een geldboete bestaan. Bij strafrechtelijke overtredingen kan iemand tot hechtenis
van ten hoogste zes maanden worden veroordeeld, terwijl het bij misdrijven gaat om
een gevangenisstraf die vier jaar kan duren.15 Hoewel zowel hechtenis als een gevangenisstraf een vrijheidsbenemende maatregel is,
en zij in zoverre dus niet van elkaar verschillen, verschilt de duur ervan dus wel
aanzienlijk afhankelijk of sprake is van een strafrechtelijke overtreding of een misdrijf.
Dat maakt dat bestraffing als misdrijf ingrijpender sanctiemogelijkheden biedt. Daarmee
komt in het strafrecht het onderscheid tussen misdrijven en overtredingen tot uitdrukking.
In de opmerking van de Afdeling ziet het kabinet wel aanleiding om de voorgestelde
wijzigingen van de boetebepalingen in de AWR beter in het systeem van de AWR in te
passen. Dat houdt in dat de betreffende boetebepalingen in het onderdeel over vergrijpboetes
in de AWR worden opgenomen.16 Dat betekent met het oog op consistentie ook dat bepaalde aanvullende voorschriften
voor die boetebepalingen moeten gelden.17 Dat wordt eveneens aangepast.

Het voorgaande is in het voorstel van wet, paragraaf 2.5 van het algemeen deel van
de memorie van toelichting en in de toelichting op de voorgestelde wijzigingen van
onder andere artikel 11 WIB verwerkt.

3. Minimum- en maximumbewaartermijn

De gegevens die Nederland op grond van de in dit wetsvoorstel geïntroduceerde verplichtingen
ontvangt, moeten na ontvangst op grond van de richtlijn in ieder geval vijf jaar worden
bewaard. Zij mogen daarbij niet langer worden bewaard dan nodig.18 In het wetsvoorstel wordt de minimumbewaartemijn nu nog niet geïmplementeerd.19 Deze moet uiterlijk op 31 december 2027 zijn geïmplementeerd. In navolging van de
richtlijn is in dit wetsvoorstel ook geen maximumbewaartermijn opgenomen. De European
Data Protection Supervisor (EDPS) en de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) hebben dit
wel aanbevolen.20 Volgens de toelichting kan in sommige gevallen een maximumbewaartermijn niet worden
gehanteerd, bijvoorbeeld in geval van juridische procedures.21

In de toelichting wordt onderkend dat de gegevens niet langer bewaard mogen worden
dan noodzakelijk is voor het doel waarvoor zij zijn verwerkt. Toegelicht wordt dat
de Belastingdienst de termijnen hanteert die overeenkomstig de Archiefwet bekend worden
gemaakt. Hierbij wordt verwezen naar selectielijsten van de Belastingdienst waar in
beginsel een bewaartermijn van 7 jaar voor geldt. Uit de selectielijst van de Belastingdienst
volgt echter dat gegevens, die worden verwerkt voor het verlenen of vragen van bijstand
aan buitenlandse autoriteiten met betrekking tot de belastingheffing en invordering,
12 jaar na afhandeling moeten worden vernietigd.22 Bij de totstandkoming van die termijn in de selectielijst is al rekening gehouden
met de mogelijkheid van juridische procedures. Dit roept de vraag op waarom deze (impliciete)
maximumtermijn (nog) niet is opgenomen in het wetsvoorstel.

Bewaartermijnen vormen een belangrijke waarborg voor de zorgvuldige omgang met persoonsgegevens.
Dit brengt met zich dat de opslag van persoonsgegevens moet worden beperkt tot het
strikte minimum.23 Daarbij schrijft de richtlijn een minimale bewaartermijn van vijf jaar voor. De Afdeling
adviseert dan ook om in de toelichting nader te motiveren waarom nu (nog) niet is
voorzien in wettelijke bewaartermijnen.

De Afdeling constateert terecht dat uit de selectielijst van de Belastingdienst volgt
dat de gegevens die worden verwerkt voor het verlenen of vragen van bijstand aan buitenlandse
autoriteiten met betrekking tot de belastingheffing en invordering 12 jaar na afhandeling
moeten worden vernietigd. De door de Afdeling bedoelde verwijzing is daarom aangepast.

Bij het bepalen van de bewaartermijn van 12 jaar is rekening gehouden met processen
die met betrekking tot deze gegevensverwerking in de wet zijn vastgelegd, eventuele
juridische procedures die ter zake kunnen worden gestart en waarvoor de betreffende
gegevens nodig kunnen zijn en – in verband daarmee – de bescherming van de rechtspositie
van betrokken belanghebbenden en de Minister van Financiën. De Belastingdienst bewaart
de gegevens die via automatische uitwisseling met andere lidstaten zijn ontvangen
gelet op deze overwegingen derhalve niet langer dan nodig is. Nu deze termijn bovendien
niet korter is dan vijf jaar voldoet deze bewaartermijn aan het bepaalde in artikel 1,
punt 11, van de DAC8-Richtlijn dat de lidstaten de gegevens die zij via automatische
uitwisseling van inlichtingen hebben ontvangen, niet langer dan nodig is, maar in
geen geval korter dan vijf jaar na de datum van ontvangst ervan bewaren om de doelstellingen
van deze richtlijn te verwezenlijken. De genoemde selectielijst waarin de bewaartermijn
van 12 jaar is opgenomen is op grond van de Archiefwet 1995 tot stand gekomen, waarmee
in een wettelijke grondslag is voorzien. Met een volgend wetstraject zal de bewaartermijn
expliciet in de WIB worden opgenomen, waarmee tegemoet zal worden gekomen aan artikel 2,
tweede lid, van de DAC8-Richtlijn dat bepaalt dat de hiervoor weergegeven bepaling
van artikel 1, punt 11, uiterlijk op 31 december 2027 moet zijn geïmplementeerd.

Paragraaf 3.4 van het algemeen deel van de memorie van toelichting is naar aanleiding
van deze opmerking van de Afdeling aangepast.

4. Uitvoeringsconsequenties

Uit de uitvoeringstoets van de Belastingdienst blijkt dat DAC8 voor een structurele
extra inzet van personeel van 126,1 fte zorgt. De benodigde medewerkers (vooral cryptoanalisten)
zijn volgens de uitvoeringstoets echter lastig te vinden. Het voorstel vergroot de
toch al grote wervingsopgave voor de Belastingdienst om bestaande regelgeving te kunnen
blijven uitvoeren. De Belastingdienst wijst er daarnaast op dat met DAC8 de handhaving
op het bezit van cryptoactiva slechts beperkt wordt verbeterd. De regelgeving sluit
onvoldoende aan op de nationale situatie, waardoor de verkregen informatie zonder
verdere aanpassingen in de nationale regelgeving niet kan worden gebruikt voor de
vooringevulde aangifte. Ook staat in de uitvoeringstoets dat de DAC8 regelgeving de
Belastingdienst slechts beperkt in staat stelt om zijn (handhavings)strategie uit
te voeren. De gegevens zijn alleen na een tijdrovende en kostbare analyse bruikbaar
in de heffing en inning, waardoor het aantal zaken waarop toezicht kan worden uitgeoefend
in verhouding tot de daarmee gemoeide kosten volgens de uitvoeringstoets beperkt is.

De uitvoeringstoets maakt er tevens melding van dat een groot beroep wordt gedaan
op het doenvermogen van de rapportageplichtigen en dat zij forse investeringen moeten
doen. De verwachting van de Belastingdienst is dat in de praktijk voor een deel van
de doelgroep onduidelijk is dat zij een rapportageverplichting hebben op basis van
deze wetgeving. Dit komt volgens de Belastingdienst door de ruime definitie die wordt
gehanteerd en omdat bepaalde begrippen nog niet nader zijn ingevuld.

De regering kiest daarbovenop voor een korte uiterste rapportagedatum van 31 januari
van het jaar volgend op het belastingjaar.24 Volgens de toelichting is dit nodig voor de beoordeling van ingediende aangiften.
Daarbij wordt echter niet ingegaan op de vraag hoe dit zich verhoudt tot de opmerkingen
in de uitvoeringstoets over de verwachte onduidelijkheid en uitvoeringsconsequenties
voor rapportageplichtigen en de Belastingdienst. Nu de gevraagde gegevens niet vooringevuld
kunnen worden in de aangifte, informatie van andere EU-lidstaten ook pas later komt
en bij het onjuist invullen van gegevens de mogelijkheid bestaat tot navordering,
adviseert de Afdeling in de toelichting inzichtelijk te maken hoe het voorgaande is
afgewogen.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de uitvoeringsconsequenties
van dit voorstel.

Hoewel door rapporterende aanbieders van cryptoactivadiensten gerapporteerde transactiegegevens
door de Belastingdienst niet zullen worden gebruikt voor het vooraf invullen van aangiften,
zullen zij wel worden gebruikt voor het toezicht op ingediende aangiften. Het bezit
van cryptoactiva is vooral relevant voor de aangifte inkomstenbelasting. De Belastingdienst
controleert jaarlijks conform zijn uitvoerings- en handhavingsstrategie alle binnengekomen
aangiften inkomstenbelasting. Dit gebeurt grotendeels automatisch. Indien de Belastingdienst
gegevens ontvangt van derden, zoals in dit geval de rapporterende aanbieders van cryptoactivadiensten,
maakt de Belastingdienst met een risicoanalyse een vergelijking tussen de ontvangen
gegevens en de ingevulde gegevens. Om op geautomatiseerde wijze een vergelijking te
maken tussen de ontvangen gegevens en de ingevulde gegevens moeten de gegevens uiterlijk
op 31 januari van het jaar na het betreffende belastingjaar worden ontvangen. Dit
is ook het geval bij de rapportageplicht van DAC2 en DAC7. Indien de uiterste rapportagedatum
in de tijd zou worden opgeschoven, dan is het voor de Belastingdienst niet meer mogelijk
om op een effectieve wijze (grotendeels automatisch) toezicht uit te oefenen. Naar
het oordeel van het kabinet dient de mogelijkheid van toezicht op ingediende aangiften
die resulteert in een juiste aanslag zoveel mogelijk prioriteit te krijgen boven eventuele
navordering. Dit dient de rechtszekerheid van belastingplichtigen. Zoals vermeld in
paragraaf 5.3 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel zal het kabinet
naar aanleiding van de uitvoeringstoets wel bezien in hoeverre de rapportageplicht
te zijner tijd zou moeten worden uitgebreid, om deze meer op de heffing via een vooraf
ingevulde aangifte te laten aansluiten om zo de handhaving te verbeteren.

De in de uitvoeringstoets op DAC8 vermelde verwachting dat de Belastingdienst voor
de uitvoering structureel 126,1 fte aan personeel nodig zal hebben en dat dit de wervingsopgave
van de Belastingdienst nog groter maak is in de uitvoeringstoets afhankelijk gesteld
van een aantal onzekerheden, namelijk onzekerheden over de omvang van het cryptobezit
per cryptogebruiker, het daarmee gemoeide fiscale belang en het niveau van compliance
bij de verantwoording van het cryptobezit. Gelet op deze onzekerheden is besloten
tot een nieuw ijkmoment eind 2026 gevolgd door een ingroeimodel hetgeen zal leiden
tot het opnieuw vaststellen van de uitvoeringslast.

Communicatie met cryptobezitters en marktpartijen ten behoeve van de nakoming van
de aangifteplicht, onderscheidenlijk de rapportageplicht, maakt ook deel uit van de
handhavingsstrategie. Ten behoeve van het bevorderen van fiscale compliance bij cryptobezitters
is in de aangiftecampagne inkomensheffing (IH) in 2025 specifiek aandacht gevraagd
voor de verplichting om cryptoactiva aan te geven. Dat zal in de aangiftecampagne
IH in 2026 ook worden gedaan. In de toelichting op het aangifteformulier IH voor 2024
is een verduidelijking doorgevoerd wat betreft de aangifte van cryptoactiva en over
belastingjaar 2025 zal het cryptobezit in het aangifteformulier IH apart worden uitgevraagd.
In verband met de mogelijk gerichte communicatie naar cryptobezitters voorafgaand
aan de aangiftecampagne om zo de compliance te bevorderen is eveneens noodzakelijk
dat de gegevens van de rapporterende aanbieders van cryptoactivadiensten uiterlijk
op 31 januari aan de Belastingdienst zijn doorgegeven. In de uitvoeringstoets is aangegeven
dat de Belastingdienst verwacht dat als gevolg van de communicatie de compliance bij
cryptobezitters om van cryptoactivabezit aangifte te doen zal toenemen. Ten behoeve
van de compliance bij rapporterende aanbieders van cryptoactivadiensten wordt een
communicatieplan opgesteld waarvan de uitvoering nog in het tweede kwartaal van 2025
zal worden gestart. Hiernaast heeft inmiddels een eerste door de Belastingdienst georganiseerde
bijeenkomt met marktpartijen op het gebied van cryptoactivadiensten plaatsgevonden,
die met enige regelmaat zal worden herhaald. Ook wordt een klankbordgroep met marktpartijen
ingericht, waarmee een digitaal communicatiekanaal zal worden geopend. Om zoveel mogelijk
onduidelijkheid over de DAC8-regelgeving bij rapporterende aanbieders van cryptoactivadiensten
weg te nemen wordt verder gewerkt aan een website met informatie en wordt een eerste
handleiding voor rapporterende aanbieders van cryptoactivadiensten opgesteld, die
in de zomer met de marktpartijen zal worden afgestemd.

Gelet op de genoemde onzekerheden in combinatie met de communicatiemaatregelen die
zijn en worden genomen kan op dit moment niet bij voorbaat worden geconcludeerd dat
in 2027 – het eerste jaar waarin de rapporterende aanbieders van cryptoactivadiensten
moeten rapporteren – niet in belangrijke mate toezicht kan worden uitgeoefend zoals
hiervoor beschreven. Het kabinet ziet daarom geen aanleiding om de uiterste rapportagedatum
van 31 januari aan te passen.

Paragraaf 5.3 van het algemeen deel van de memorie van toelichting is naar aanleiding
van deze opmerking van de Afdeling aangepast.

Overige wijzigingen

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om een wijziging aan te brengen in het wetsvoorstel
en de memorie van toelichting die niet direct samenhangt met het advies van de Afdeling.
Aan het voorgestelde artikel 10of WIB is een tweede lid toegevoegd. Dit artikellid
voorziet in de situatie dat de datum van 30 december waarop de Autoriteit Financiële
Markten aan de Minister van Financiën jaarlijks een lijst dient te zenden waarop staat
vermeld aan wie en op welke datum in het afgelopen kalenderjaar een vergunning op
grond van Verordening (EU) 2023/1114 voor het aanbieden van cryptoactivadiensten is
verleend, op een zaterdag of een zondag valt. In dat geval dient de lijst op de laatste
werkdag vóór 30 december aan Onze Minister te worden gezonden.

Tot slot is van de gelegenheid gebruik gemaakt om enkele redactionele wijzigingen
aan te brengen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Financiën, T. van Oostenbruggen