Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer(s) : Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State en reactie van de initiatiefnemers

Nr. 6 ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMERS

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 27 maart 2024 (W.01.24.0059/I) en de reactie van de initiatiefnemers d.d. 25 juni
2025, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 3 november
2023 heeft de Tweede Kamer bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet van de leden Stoffer, Palland, Drost en Pouw-Verweij
houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot het
opnemen in de Grondwet van een bepaling betreffende het gezins- en familieleven, met
memorie van toelichting.

De initiatiefnemers1 stellen voor om in de Grondwet een artikel 10a over het gezins- en familieleven op
te nemen en beogen hiermee de positie van het gezin beter te beschermen. Daartoe voorziet
het voorstel in het recht op eerbiediging van het gezinsleven van eenieder en een
instructienorm om bij wet regels te stellen over de economische, sociale en culturele
bescherming van het gezins- en familieleven. Ook voorziet het voorstel in het recht
van eenieder om zijn biologische ouders te kennen en bevat het een jaarlijkse rapportageverplichting
over de staat van het gezin.

Het recht op eerbiediging van het gezins- en familieleven is reeds lang breed erkend
en verankerd in mensenrechtenverdragen en recenter ook in het Unierecht. De Afdeling
advisering van de Raad van State merkt op dat er op zichzelf geen constitutionele
bedenkingen zijn tegen het ook in de Grondwet opnemen van dit recht. De concrete uitwerking
in het voorliggende voorstel is echter om verschillende redenen problematisch. Het
moet duidelijk zijn hoe de voorgestelde grondwetsbepaling zich verhoudt tot de verdragen
en het Unierecht. Ook dient deze bepaling uitgewerkt te zijn, en moeten de consequenties
van het opnemen van een bepaling in de Grondwet grondig afgewogen zijn. Dit wetsvoorstel
schiet op deze punten tekort.

Het voorstel is volgens de toelichting in het bijzonder ingegeven door uithuisplaatsingen
als gevolg van de kinderopvangtoeslagenaffaire, en draagt daar de sporen van. De Afdeling
merkt op dat het Burgerlijk Wetboek al waarborgen bevat voor ondertoezichtstelling
en uithuisplaatsing die strenger zijn dan de voorgestelde beperkingsclausule in het
eerste lid. De Afdeling betwijfelt of een verankering van het recht op eerbiediging
van het gezins- en familieleven in de Grondwet daadwerkelijk bijdraagt aan de oplossing
van de gesignaleerde problemen in de kinderbescherming, die vooral betrekking hebben
op de uitvoering.

De Afdeling maakt opmerkingen over de toelichting op het begrip «gezinsleven» in het
eerste lid. Vergelijkbare internationale en Unierechtelijke bepalingen bieden bescherming
aan een veel grotere variëteit aan gezins- en familierelaties dan waar de toelichting
op wijst. Ook zien zij op veel meer terreinen dan waar de toelichting oog voor heeft.

Naast ondertoezichtstelling en uithuisplaatsing heeft dit wetsvoorstel onder meer
gevolgen voor het familie- en erfrecht, het strafrecht en het vreemdelingenrecht.
De consequenties van het voorgestelde eerste lid van artikel 10a van de Grondwet zijn
derhalve onvoldoende in beeld gebracht en niet voldoende afgewogen. De Afdeling adviseert
in de toelichting grondiger aandacht te besteden aan de gevolgen van het voorstel
voor bestaande en mogelijk toekomstige wetgeving op de relevante terreinen die door
het beoogde grondrecht op eerbiediging van het recht op gezins- en familieleven bestreken
zullen worden.

Dan zal ook blijken dat de beperkingsclausule in het eerste lid onvoldoende ruimte
biedt voor een adequate afweging van het grondrecht ten opzichte van andere belangen,
waaronder algemene belangen. Het voorgestelde doelcriterium op grond waarvan beperking
van het gezinsleven mogelijk is, is bijvoorbeeld veel beperkter dan waarin het recht
op eerbiediging van het gezinsleven in artikel 8 van het Europees Verdrag voor de
Rechten van de Mens (EVRM) voorziet. Bovendien is sprake van een delegatieverbod,
waardoor beperkende maatregelen alleen bij wet in formele zin geregeld kunnen worden.
De Afdeling merkt op dat het grondrecht met deze vormgeving op belangrijke terreinen
onuitvoerbaar is.

De Afdeling merkt verder op dat de verhouding van het recht van eenieder op de eerbiediging
van het gezinsleven ten opzichte van de belangen van het kind vragen oproept. Zij
betwijfelt of voldoende rekening wordt gehouden met mogelijke tegengestelde belangen
die zich binnen het gezin kunnen voordoen. Gelet op het Internationale Verdrag voor
de Rechten van het Kind (IVRK), adviseert de Afdeling tot uitdrukking te brengen dat
het belang van het kind een eerste overweging is bij de eerbiediging van het gezinsleven.

Verder merkt de Afdeling op dat bij de instructienorm in het tweede lid niet toegelicht
wordt of de initiatiefnemers een sociaal grondrecht beogen te formuleren. Ook wordt
niet voldoende toegelicht wat de instructienorm inhoudt, wat de verhouding is tot
de sociale grondrechten in verdragen, wat wordt verwacht van de wetgever en in hoeverre
dit betekent dat bestaande wet- en regelgeving aanpassing behoeft. De Afdeling adviseert
daarom de toelichting op dit punt grondiger uit te werken.

Vervolgens maakt de Afdeling opmerkingen over het recht van eenieder om zijn biologische
ouders te kennen (derde lid). Geadviseerd wordt aan te sluiten bij de vergelijkbare
bepaling in het IVRK. Daarin komt onder meer tot uitdrukking dat er situaties bestaan
waarin het niet mogelijk is de informatie over de afkomst te kennen. Daarnaast wijst
zij er op dat de keuze voor het delegatieverbod nader moet worden gemotiveerd, mede
in het licht van mogelijke gevolgen voor bestaande lagere regelgeving.

Kanttekeningen worden geplaatst bij de jaarlijkse rapportageverplichting (vierde lid).
De Afdeling adviseert terughoudendheid bij dergelijke grondwettelijk vastgelegde rapportageverplichtingen.
Bovendien is niet toegelicht waarop de rapportageverplichting betrekking heeft en
welke instantie daarbij verantwoordelijk is. De Afdeling adviseert om het vierde lid
te schrappen.

Ten slotte wijst de Afdeling er op dat vanwege de fundamentele gevolgen die het voorstel
zal hebben voor de (toepassing van) huidige wet- en regelgeving op tal van terreinen
en met het oog op noodzakelijke aanpassingen een specifieke regeling van het overgangsrecht
wenselijk is.

In verband hiermee dient het wetsvoorstel nader te worden overwogen.

De initiatiefnemers bedanken de Afdeling advisering van de Raad van State voor het
uitgebreide advies. Naar aanleiding van het advies hebben zij het voorstel opnieuw
gewogen en zij hebben op enkele belangrijke punten wijzigingen aangebracht. Bovendien
is de toelichting waar nodig aangepast en aangevuld.

1. Inhoud en strekking van het voorstel

De initiatiefnemers stellen voor om een artikel 10a over het gezins- en familieleven
in de Grondwet op te nemen. Deze grondwettelijke verankering heeft als doel om de
bescherming van het gezin tegen ongeoorloofde inmenging van de overheid te versterken.
Ook moet deze bepaling ervoor zorgen dat de overheid zich rekenschap geeft van de
effecten van beleid en wetgeving voor het gezin, opdat een meer weloverwogen en samenhangend
gezinsbeleid tot stand komt.2

Het voorgestelde eerste lid voorziet in het recht op eerbiediging van het gezinsleven
van eenieder. Dit recht is vormgegeven als een klassiek grondrecht en kan slechts
worden beperkt bij wet. Er geldt dus een delegatieverbod. Die beperkingsmogelijkheid
is er alleen in gevallen waarin de lichamelijke, geestelijke of morele belangen van
een tot het gezin behorende persoon ernstig worden bedreigd. De initiatiefnemers zien
de aanleiding voor het voorstel in de gesignaleerde problemen in de kinderbescherming
en de toepassing van maatregelen van ondertoezichtstelling en uithuisplaatsing van
kinderen, die langdurige en structurele zorgen over de bescherming van het gezinsleven
hebben opgeroepen.3

Het tweede lid omvat de norm om in de wet regels te stellen over de economische, sociale
en culturele bescherming van het gezins- en familieleven. De initiatiefnemers beogen
met deze instructienorm een weloverwogen en samenhangend gezinsbeleid te bevorderen.
Daarmee wordt de verantwoordelijkheid van de wetgever voor de bescherming van het
gezin benadrukt. Ook wordt geëxpliciteerd dat de wetgever zich daarover heeft te verantwoorden.
Daarbij wijzen de initiatiefnemers bijvoorbeeld op de noodzaak van aandacht voor financiële
ondersteuning van gezinnen om hen te beschermen tegen armoede.4

Het derde lid bevat het recht van eenieder om zijn biologische ouders te kennen. Uitzonderingen
op dit recht kunnen slechts bij wet in formele zin worden bepaald. De initiatiefnemers
plaatsen dit voorstel in de sleutel van het inzicht dat de afgelopen decennia is verworven
inzake het fundamentele belang van kinderen om kennis te kunnen hebben van hun afstammingsinformatie.
Zij beogen hiermee de ondergrens te verankeren waarover internationaal en in jurisprudentie
brede consensus bestaat.5

Het vierde lid regelt een jaarlijkse rapportageverplichting van de regering over de
staat van het gezin. De initiatiefnemers stellen deze rapportageverplichting voor
omdat een duidelijk zicht op de staat en ontwikkeling van het gezin in Nederland zou
ontbreken. Dit jaarlijkse verslag koppelen de initiatiefnemers in de toelichting aan
de instructienorm van het voorgestelde tweede lid, zodat de verantwoordelijkheid van
de wetgever voor de bescherming van het gezin is gemarkeerd.6

2. Constitutioneel kader

De initiatiefnemers stellen voor in artikel 10a een nieuw grondrecht op eerbiediging
van het gezinsleven in de Grondwet op te nemen. Daarbij gaat het om een recht dat
al in diverse mensenrechtenverdragen en in het Unierecht is vastgelegd. De Afdeling
beoordeelt dit voorstel tegen de achtergrond van de hierna volgende constitutionele
overwegingen met betrekking tot wijziging van de Grondwet en nationale verankering
van verdragsrechten.

a. Overwegingen bij wijziging van de Grondwet

De Afdeling constateert dat er toenemende aandacht is voor de maatschappelijke functie
van de Grondwet. Deze ontwikkeling wordt weerspiegeld in recente grondwetswijzigingen,
zoals het opnemen van de algemene bepaling en de toevoeging van seksuele gerichtheid
en handicap aan de expliciet genoemde non-discriminatiegronden in artikel 1 van de
Grondwet.7

Met deze toenemende aandacht voor de maatschappelijke functie is er meer besef gegroeid
van de maatschappelijke, normatieve en symbolische kracht van de Grondwet.8 Er kan behoefte zijn aan grondwetswijzigingen van symbolische of codificerende, maar
ook van modificerende aard. Bij modificatie wenst de grondwetgever met een wijziging
ontwikkelingen in gang te zetten of verder te stimuleren, ook als daarover (nog) geen
brede en duurzame overeenstemming bestaat. Aangezien een modificerende wijziging van
de Grondwet zich in mindere mate kan beroepen op constitutionele rijpheid en consensus,
ligt een zware motiveringseis in de rede.

b. Grondwet, internationaal recht en Europees recht

Het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer in artikel 10 Grondwet is
een veelomvattend recht dat tal van uiteenlopende aspecten bestrijkt. Het open begrip
«persoonlijke levenssfeer» biedt ruimte om nieuwe ontwikkelingen te bestrijken, net
als vergelijkbare mensenrechtenbepalingen.9 Dit recht omvat ook onderwerpen die tevens in meer specifieke grondwetsbepalingen
afzonderlijk zijn geregeld, namelijk de bescherming van de lichamelijke integriteit,
respectievelijk de woning en het brief- en telecommunicatiegeheim.10 Bij de grondwetsherziening van 1983 is geconstateerd dat bepaalde aspecten van het
gezins- en familieleven al beschermd kunnen worden met artikel 10 van de Grondwet.11 Dit voorstel voorziet in een afzonderlijke bepaling over het gezins- en familieleven
in de Grondwet.

Verschillende rechten die het familie- en gezinsleven beschermen zijn al vervat in
internationale verdragen en het Unierecht. In het Europees Verdrag voor de Rechten
van de Mens (EVRM) wordt het recht op eerbiediging van privé, familie- en gezinsleven
en de vrijheid van opvoeding beschermd.12 Ook het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (EU Handvest) waarborgt
het recht op eerbiediging van privé, familie- en gezinsleven, en bepaalt daarnaast
dat het gezin bescherming op juridisch, economisch en sociaal vlak geniet en benadrukt
dat kinderen recht hebben op de bescherming en de zorg die nodig zijn voor hun welzijn.13

Het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) verklaart
dat het gezin de natuurlijke en fundamentele kern van de maatschappij vormt en recht
heeft op bescherming door de maatschappij en de staat.14 In het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (IVESCR)
wordt eveneens erkend dat de grootst mogelijke bescherming en bijstand dient te worden
verleend aan het gezin zolang het gezin de zorg draagt voor kinderen die nog niet
in eigen levensonderhoud kunnen voorzien. Het bevat ook het recht van eenieder op
een behoorlijke levensstandaard voor zichzelf en diens gezin, daarbij inbegrepen toereikende
voeding, kleding en huisvesting, en op steeds betere levensomstandigheden.15

In de lijn van deze verdragen zijn ook in het Internationale Verdrag inzake de rechten
van het kind (IVRK) en het Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie
van vrouwen (VN-Vrouwenverdrag) bepalingen over de beschermwaardigheid van het gezin
opgenomen. Het IVRK heeft als uitgangspunt dat kinderen voor de volledige en harmonische
ontplooiing van hun persoonlijkheid dienen op te groeien in een gezinsomgeving, en
dat zij niet worden onderworpen aan willekeurige of onrechtmatige inmenging in het
gezinsleven.16 Het verdrag bevat dan ook bepalingen die kinderen beogen te beschermen tegen ingrepen
van de overheid in hun leven, waaronder hun gezinsleven. Ook zijn er bepalingen die
de overheid verplichten om het welzijn van kinderen te bevorderen en te zorgen voor
de juiste omstandigheden en voorzieningen die daarvoor nodig zijn.

Daarnaast herinnert de preambule van het VN-Vrouwenverdrag eraan dat discriminatie
van vrouwen de toename van de welvaart van de maatschappij en het gezin belemmert
en dat een verandering in de traditionele rol zowel van mannen als van vrouwen in
de maatschappij en in het gezin noodzakelijk is om tot volledige gelijkheid van mannen
en vrouwen te komen. Het verdrag noemt onder andere de aanmoediging van noodzakelijke
ondersteunende diensten die ouders in staat te stellen verplichtingen jegens het gezin
te combineren met verantwoordelijkheden in het werk en deelneming aan het openbare
leven.17

Allerlei aspecten van het gezins- en familieleven zijn derhalve reeds beschermd in
het internationale recht en het Unierecht. Tegen de achtergrond van de toenemende
aandacht voor de maatschappelijke functie van de Grondwet kan de wens voor een meer
complete grondrechtencatalogus niettemin een reden zijn voor codificatie van verdragsrechten
in de Grondwet. Zo is het recht op bescherming van het familie- en gezinsleven één
van de weinige rechten in het EVRM die nog geen equivalent heeft in de Grondwet. Een
andere reden kan zijn om de verantwoordelijkheid van de nationale overheid voor de
bescherming van het betreffende grondrecht te versterken.18

Bij een grondwettelijke verankering van fundamentele rechten die ook in verdragen
zijn vervat is het wel mogelijk, maar in principe niet noodzakelijk om een hoger beschermingsniveau
dan die verdragen te bieden.19 Wel is vereist dat de grondwetswijziging inhoudelijk goed wordt uitgewerkt en dat
wordt afgewogen welke consequenties die wijziging zal hebben voor bestaande en eventuele
toekomstige wetgeving, voor burgers en voor de (rechts-)praktijk.20

Dat betekent onder meer dat nagegaan wordt hoe de rechten op de verschillende niveaus
zich tot elkaar verhouden en wat de gevolgen zijn van codificatie op nationaal niveau.21 Bij afwijking van de bewoordingen van internationale en Unierechtelijke bepalingen
kunnen, ook als een hoger beschermingsniveau is beoogd, onnodige complicaties en verwarring
optreden in de interpretatie en toepassing. Dat kan leiden tot rechtsonzekerheid.
Bij verschillen in de juridische vormgeving is daarom een afweging nodig tussen enerzijds
het risico van onduidelijkheid en anderzijds de behoefte een betere of meer expliciete
bescherming te bieden.22

Zoals de Afdeling terecht vaststelt, is het recht op bescherming van het familie-
en gezinsleven één van de weinige rechten in het EVRM dat nog geen equivalent heeft
in de Grondwet. De initiatiefnemers vinden dat onwenselijk. Het vormt volgens de initiatiefnemers
ook uitdrukking van een onderliggend structureel probleem van gebrek aan aandacht
voor het maatschappelijke belang van het gezin. Het doel van het voorstel is inderdaad
om de verantwoordelijkheid van de nationale overheid voor de bescherming van het grondrecht
van familie- en gezinsleven te versterken.

De initiatiefnemers onderkennen dat het in principe niet zo is dat bij verankering
van grondrechten een hoger niveau van bescherming gekozen moet worden dan reeds volgt
uit bestaande verdragen en Unierechtelijke bepalingen. Voor wat betreft de brede interpretatie
van het recht op familie- en gezinsleven volstaan de initiatiefnemers bijvoorbeeld
met de invulling die hieraan reeds langere tijd gegeven wordt door het EHRM, maar
ten aanzien van de sfeer van de kinderbescherming kiezen zij wel voor een hoger niveau
van bescherming dan momenteel op basis van het EVRM gelboden wordt. Met het oog op
het voorkomen van onnodige complicaties en verwarring hebben de initiatiefnemers enkele
wijzigingen doorgevoerd, die in het vervolg van deze reactie aan bod zullen komen.

3. Beoordeling van het voorstel

Het recht op gezins- en familieleven is zoals hiervoor is uiteengezet een fundamenteel
recht dat breed is erkend en verankerd in het internationale recht en het Unierecht
(zie punt 2b). In de verdragen wordt het familie- en gezinsleven beschermd als klassiek
grondrecht. Daarbij dient de overheid zich in principe te onthouden van inmenging.
Ook komt het voor als sociaal grondrecht, met bepalingen die juist actief optreden
van de overheid vereisen. In het voorstel wordt in het eerste lid een recht op eerbiediging
van het gezinsleven vormgegeven als een klassiek grondrecht. De initiatiefnemers duiden
het tweede lid, dat voorschrijft dat de wet regels stelt over de economische, sociale
en culturele bescherming van het gezins- en familieleven, aan als een instructienorm.23 Niet wordt toegelicht of hiermee beoogd wordt een sociaal grondrecht te formuleren
(zie verder punt 5).

Er zijn op zichzelf geen constitutionele bedenkingen tegen het eveneens opnemen van
een recht op gezins- en familieleven in de Grondwet als klassiek grondrecht. Dat blijkt
ook uit, soms uitgebreide, bepalingen inzake de bescherming van het gezin in de nationale
constituties van de meeste andere landen in de Europese Unie. De initiatiefnemers
wijzen hier ook op.24

Dat neemt niet weg dat grondwetswijziging inhoudelijk goed moet zijn uitgewerkt. Ook
zal grondig moeten zijn afgewogen welke consequenties de voorgenomen wijziging hebben
voor bestaande wetgeving, burgers en (rechts-)praktijk. Onderdelen van het voorliggende
wetsvoorstel zijn modificerend van aard. Dat vergt, zoals in punt 2a is benoemd, een
zware motivering. Ook daar waar het voorstel enkel codificatie van een verdragsrecht
beoogt, is het van belang dat de grondwetgever nagaat hoe de voorgestelde grondwetsbepaling
zich verhoudt tot de formulering van het vergelijkbare recht in verdragen en het Unierecht.
Dit voorstel schiet daarin tekort.

De Afdeling verwacht, gelet op de huidige toepassingspraktijk van vergelijkbare verdragsrechten,
dat dit voorstel gevolgen zal hebben voor veel meer terreinen dan nu in de toelichting
worden beschreven. De consequenties van het voorstel zijn derhalve niet voldoende
afwogen.

De Afdeling merkt op dat de toelichting een beperkte invalshoek heeft (zie hierna
punt 4a), terwijl het voorgestelde recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven
een ruime reikwijdte heeft. Te denken valt aan het familie- en erfrecht, het gezinsherenigingrecht,
de leerplicht, quarantainemaatregelen tegen infectieziekten, militaire uitzending
en vrijheidsontneming (strafrecht, vreemdelingenbewaring). De toelichting geeft geen
blijk van een inhoudelijke analyse van de gevolgen die het voorstel voor deze terreinen
kan hebben.

De Afdeling merkt verder op dat het eerste lid op onderdelen verschilt van de vergelijkbare
verdragsrechten. In het bijzonder de verhouding tot de belangen van het kind, de begrippen
«gezinsleven» en «familieleven» en de vormgeving van de beperkingsclausule in het
eerste lid roepen vragen op. Hierover maakt de Afdeling opmerkingen onder punt 4.
Deze verschillen kunnen fundamentele gevolgen hebben voor de (toepassing van) huidige
wet- en regelgeving. De Afdeling maakt daarom onder punt 8 ook een opmerking over
het overgangsrecht. In de punten 5, 6 en 7 worden, ook in het licht van het voorgaande,
afzonderlijke kanttekeningen geplaatst bij het tweede, derde en vierde lid.

De Afdeling stelt vast dat er op zich geen constitutionele bedenkingen bestaan tegen
het in de Grondwet opnemen van het recht op gezins- en familieleven. Tegen de achtergrond
van de toenemende aandacht voor de maatschappelijke functie van de Grondwet kan de
wens voor een meer complete grondrechtencatalogus volgens de Afdeling een reden zijn
voor codificatie van verdragsrechten in de Grondwet. Modificerende wijzigingen van
de Grondwet vergen volgens de Afdeling wel een zware motivering.

Gelet op het door de Afdeling benoemde belang van een zware motivering vinden de initiatiefnemers
het opmerkelijk dat de Afdeling vrijwel geheel voorbij gaat aan de uitvoerige toelichting
van de initiatiefnemers over het belang van samenhangend gezinsbeleid en de beperkte
vooruitgang die daarin geboekt is, terwijl de Afdeling wel onderkent dat de Nederlandse
Grondwet afwijkt van de meeste nationale constituties in Europese landen. Het recente
rapport van Ecorys over gezinsbeleid in de ons omringende landen benadrukt het blijvende
belang van gezinsbeleid, in welke vorm en met welke doelstelling dan ook.25 Terwijl het gezinsbeleid in de landen om ons heen volgens Ecorys in de afgelopen
jaren is aangepast, verdiept en verbreed, is in Nederland volgens de initiatiefnemers
nog steeds slechts beperkt sprake van daadwerkelijk gezinsbeleid. De Afdeling lijkt
zich ook geen rekenschap te geven van de pogingen die al zijn verricht om tot een
gestructureerder gezinsbeleid te komen en die tot op heden niet veel hebben opgeleverd.
De Raad voor volksgezondheid en samenleving benadrukte in 2023 het belang van het
versterken van sociale netwerken en aan actievere toets op het belang van het kind
in de verschillende ouderdomeinen.26 De Deskundigencommissie Van Ark gaf in 2025 in het advies over de Hervormingsagenda
jeugd aan dat de overheid het goede voorbeeld moet geven door het inrichten van een
samenhangende jeugd- en gezinsaanpak.27

Het wetsvoorstel heeft naar de mening van de Afdeling meer consequenties dan in de
toelichting wordt beschreven. De Afdeling meent dat de toelichting tekortschiet in
het vergelijken van het voorstel met bestaande verdragsrechten en het analyseren van
mogelijke consequenties. De initiatiefnemers onderkennen dat de toelichting uitgebreider
had gekund, hoewel zij niet van mening verschillen met de Afdeling over de reikwijdte
en mogelijke consequenties van het voorstel. Waar nodig is de toelichting aangevuld.

4. Het recht op eerbiediging van het gezinsleven (eerste lid)

a. De problematiek van de kinderbescherming

De initiatiefnemers zien de aanleiding voor het voorstel en in het bijzonder het eerste
lid vooral gelegen in de gesignaleerde problemen in de kinderbescherming en de maatregelen
van ondertoezichtstelling en uithuisplaatsing van kinderen.28 De reikwijdte, toepassing en gevolgen van het voorstel worden in belangrijke mate
dan ook toegelicht aan de hand van situaties van uithuisplaatsing. Tegelijkertijd
constateert de Afdeling dat onduidelijk is welke gevolgen het voorstel zal hebben
voor de ondertoezichtstelling en de uithuisplaatsing van kinderen.

De initiatiefnemers zien in het bijzonder aanleiding voor een nationale bepaling ter
bescherming van het gezin naast artikel 8 EVRM, vanwege de ruime margin of appreciation
die het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) bij uithuisplaatsingen aan
de verdragsstaten laat.29 De Afdeling merkt op dat deze beoordelingsmarge er niet aan in de weg staat dat de
Nederlandse rechter uithuisplaatsing indringender toetst dan het op afstand van de
nationale praktijk oordelende EHRM. Het Burgerlijk Wetboek bevat bovendien waarborgen
voor ondertoezichtstelling en uithuisplaatsing die strenger zijn dan de voorgestelde
beperkingsclausule in het eerste lid.30

De kinderrechter kan alleen tot een ondertoezichtstelling beslissen indien een minderjarige
zodanig opgroeit dat hij in zijn ontwikkeling ernstig wordt bedreigd en de zorg die
in verband met het wegnemen van de bedreiging noodzakelijk is voor de minderjarige
of voor zijn ouders door dezen niet of onvoldoende wordt geaccepteerd.31 Een uithuisplaatsing is alleen mogelijk als de doelen van een ondertoezichtstelling
zonder een uithuisplaatsing niet kunnen worden bereikt.

Uithuisplaatsing vereist niet alleen dat voldaan is aan de criteria voor ondertoezichtstelling,
maar ook dat deze maatregel noodzakelijk is in het belang van de verzorging en opvoeding
van de minderjarige of dient voor het onderzoek van diens geestelijke of lichamelijke
gesteldheid.32 Deze noodzakelijkheidseis en de daaraan gekoppelde rechterlijke toets geldt in alle
gevallen.33

De rechterlijke toets is volgens de wet een volle toets. De rechter beoordeelt de
feiten en omstandigheden van het geval en mag alleen een maatregel opleggen als er
voldoende reden voor is en dit in het belang van het kind is. Volgens de huidige wetgeving
gelden er zodoende al strenge eisen aan dergelijke maatregelen die het gezinsleven
beperken.

De Afdeling betwijfelt of een verankering van het recht op eerbiediging van het gezins-
en familieleven in de Grondwet daadwerkelijk bijdraagt aan de oplossing van de gesignaleerde
problemen in de kinderbescherming. De initiatiefnemers wijzen terecht op de uitkomsten
van de eindevaluatie van de Wet herziening kinderbeschermingsmaatregelen en op rapporten
van onder andere inspecties voor de Gezondheidszorg en Jeugd en Justitie en Veiligheid.

Die rapporten verwijzen in hun analyses naar de problemen in de uitvoeringspraktijk,
de complexiteit van het stelsel met verschillende ketenpartners en het grote verloop
binnen en de tekorten aan jeugdhulpaanbod.34 Het gaat derhalve primair om problemen in de uitvoering. Voor zover zich problemen
voordoen die samenhangen met de huidige wettelijke criteria heeft een wijziging van
die wetgeving meer prioriteit dan het invoeren van een (noodzakelijkerwijs beknopte)
grondwetsbepaling.

De Afdeling adviseert gelet op het voorgaande de toelichting aan te passen.

De initiatiefnemers bevestigen dat de aanleiding om het wetsvoorstel te ontwikkelen
gelegen is in de problematiek van de uithuisplaatsingen en het gebrek aan rechtsbescherming
van de direct betrokkenen. Het voorstel beperkt zich echter niet tot deze problematiek.
De problemen in de kinderbescherming vormden weliswaar de aanleiding, maar niet de
enige reden voor indiening van het voorstel. De initiatiefnemers zijn met de Afdeling
van mening dat het wetsvoorstel tot wijziging van de Grondwet niet allereerst een
oplossing is voor problemen in de uitvoeringspraktijk.

De Afdeling merkt op dat de beoordelingsmarge die het EHRM aan de landen laat er niet
aan in de weg staat dat de Nederlandse rechter een uithuisplaatsing indringender kan
toetsen. De initiatiefnemers constateren dat de opstelling van de Nederlandse rechter
te maken heeft met de wetgeving die in ons land van kracht is. De Afdeling laat echter
onbenoemd dat de wetgever onder het EHRM de ruimte heeft om deze wetgeving te versoepelen.
Door het voorzien in een grondwettelijke regeling, die aansluit bij de huidige wetgeving,
biedt het wetsvoorstel meerwaarde ten opzichte van het EVRM.

Het is de initiatiefnemers onvoldoende duidelijk geworden waarop de Afdeling de stelling
baseert dat de waarborgen van het Burgerlijk Wetboek inzake ondertoezichtstelling
en uithuisplaatsing strenger zouden zijn dan de voorgestelde beperkingsclausule in
het eerste lid. De initiatiefnemers menen dat, gelet op de beknoptheid die het niveau
van een constitutionele regeling meebrengt, gekozen is voor de strengst mogelijke
formulering die aansluit bij het criterium van het belang van het kind. Zoals de Afdeling
geheel juist beschrijft, zijn criteria als het noodzakelijkheidsvereiste bij de toetsing
inderdaad van essentieel belang. In het nieuwe vierde lid is dit vereiste tot uitdrukking
gebracht.

b. De verhouding tot de belangen van het kind

Volgens de initiatiefnemers zou het goed zijn als de Nederlandse Grondwet onomwonden
de fundamentele vrijheid van ouders en kinderen beschermt om als gezin samen te leven.35 In de toelichting motiveren zij het belang van de bescherming van het gezin onder
meer met een verwijzing naar de preambule van het IVRK. Daarin wordt het gezin aangeduid
als de kern van de samenleving en de natuurlijke omgeving voor de ontplooiing en het
welzijn van al haar leden en van de kinderen in het bijzonder.36 Ook verwijzen ze naar andere bepalingen in het IVRK die de eerbiediging van de verantwoordelijkheden,
rechten en plichten van ouders om te voorzien in de leiding en begeleiding van hun
kind verwoorden, en naar het uitgangspunt dat een kind niet wordt gescheiden van de
ouders tegen hun wil.37

De Afdeling merkt op dat de initiatiefnemers in de toelichting de nadruk leggen op
de bepalingen uit het IVRK die zien op het belang van het gezin voor opgroeiende kinderen.
In het IVRK is het belang van het kind een leidend beginsel voor de interpretatie
van andere bepalingen in het verdrag.38 Artikel 3, eerste lid, van het IVRK, schrijft immers voor dat bij alle maatregelen
die kinderen betreffen, de belangen van het kind een eerste overweging vormen.39 Ook in het IVBPR, het IVESCR en het EU Handvest wordt de bescherming van de belangen
van het kind als afzonderlijk recht erkend.40 En het EHRM past in de interpretatie en belangenafweging van het recht op bescherming
van family life onder artikel 8 EVRM eveneens de belangen van het kind toe als een
eerste overweging.41

Het belang van het kind is veelomvattend. Naast het behoud van de eigen gezinsomgeving
kan gedacht worden aan continuering van contacten met andere familieleden; (respect
voor) de eigen opvattingen en identiteit van het kind; zorg, bescherming en veiligheid
met inachtneming van de (eventuele) bijzondere kwetsbaarheid van het kind; het recht
van het kind op gezondheid en onderwijs.42

Het doel van het IVRK is niet alleen om bescherming te bieden tegen ingrepen van de
overheid in het leven van kinderen, waaronder hun gezinsleven. Het verdrag verplicht
de overheid ook om het welzijn van kinderen te bevorderen en te zorgen voor de juiste
omstandigheden en voorzieningen die daarvoor nodig zijn. Het «belang van het kind»
heeft daarbij weliswaar geen absolute voorrang boven andere belangen, maar vergt expliciete
afweging, waarbij de belangen van het kind als een primaire overweging moeten worden
verkend, erkend en gewogen.43

De Afdeling merkt op dat in het voorgestelde eerste lid het gewicht van de belangen
van de verschillende gezinsleden op gelijke hoogte staan. Het recht op eerbiediging
van het gezinsleven kan slechts beperkt worden in gevallen waarin de lichamelijke,
geestelijke of morele belangen van een tot het gezin behorende persoon ernstig worden
bedreigd. Tegelijkertijd benadrukt de toelichting dat «voornamelijk is uitgegaan van
de situatie waarin de belangen van kinderen worden bedreigd».44

De Afdeling merkt op dat het van belang is dat, in overeenstemming met het IVRK, de
belangen van een kind een zwaar gewicht toekomen en een eerste overweging zijn, ook
bij de interpretatie en toepassing van het recht op eerbiediging van het gezinsleven
van de ouders in acht genomen wordt. In dit verband betwijfelt de Afdeling of voldoende
rekening wordt gehouden met situaties waarin de belangen van het kind in het gezin
niet parallel lopen met de belangen van de ouders.45 De toelichting biedt geen inzicht in de afweging in situaties waarin zich uiteenlopende
of tegengestelde belangen voordoen, in het bijzonder waar de belangen van het kind
aan de orde zijn.46

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de situatie van uiteenlopende
tegengestelde belangen binnen een gezin en de belangen van het kind als een eerste
overweging, en het voorstel zo nodig aan te passen.

De Afdeling heeft terecht geconstateerd dat de initiatiefnemers, in aansluiting bij
het IVRK en andere verdragen, in beginsel het belang van het kind bij het onderhouden
van het gezinsleven centraal stellen. Dit uitgangspunt laat uiteraard onverlet dat
het belang van het kind ook als afzonderlijk recht wordt erkend. Het belang van het
kind komt in het vierde lid van het voorstel expliciet tot uitdrukking in het kader
van de maatregelen van kinderbescherming. De wetgever geeft momenteel ook uitdrukking
aan het belang van het kind door onder andere het regelen van hoorrechten voor minderjarigen
en het verplicht stellen van een ouderschapsplan.

Zoals de initiatiefnemers reeds in de toelichting hadden beschreven, mag de overheid
niet de ogen sluiten voor het feit dat ook ouders een bedreiging voor het kind kunnen
worden (par. 6.1). Het behoort tot de essentie van kinderbeschermingsmaatregelen dat
in zulke gevallen maatregelen worden getroffen tegen de wil van de ouders, ter bescherming
van het kind. Daaruit spreekt heel duidelijk dat in deze situatie bij uiteenlopende
tegengestelde belangen het belang van het kind een eerste overweging vormt. Tegelijk
is duidelijk dat zulke situaties tot het minimum (moeten) worden beperkt, juist ook
met het oog op het belang van het kind.

De initiatiefnemers hebben er naar aanleiding van het advies van de Afdeling voor
gekozen om een nieuw lid toe te voegen waarin op compacte wijze de kern van artikel 3
IVRK) tot uitdrukking komt. De belangen van het kind vormen een eerste overweging
voor de overheid, rekening houdend met de rechten en plichten van de ouders. In de
toelichting wordt dit lid nader toegelicht.

c. Definitie van het gezinsleven

Het voorstel maakt een onderscheid tussen het gezinsleven dat in het voorgestelde
eerste lid als een klassiek grondrecht wordt beschermd, en het bredere gezins- en
familieleven, ten aanzien waarvan het tweede lid een instructie geeft aan de wetgever
om regels te stellen met het oog op economische, sociale en culturele bescherming
(zie nader punt 5).47 De initiatiefnemers geven in de toelichting aan dat het begrip «gezinsleven» in de
grondwetsbepaling bewust niet nader geduid wordt en dat zij ook niet beogen de definiëring
van vorm en samenstelling van het gezinsleven te verankeren.48

De Afdeling merkt op dat de initiatiefnemers de reikwijdte van de bescherming van
het «gezinsleven» in het eerste lid niettemin smal uitleggen aan de hand van de definitie
van het CBS. Dat is een beperkte opvatting van het gezin, die in de kern uitgaat van
een huishouden met thuiswonende kinderen. Andere situaties worden door de initiatiefnemers
niet op voorhand uitgesloten van bescherming (in de hoedanigheid van gezin). Het daarbij
genoemde voorbeeld van het verlenen van mantelzorg van volwassen kinderen aan hun
ouders wekt echter de indruk dat slechts een beperkte uitbreiding wordt beoogd. Het
«familieleven» in het tweede lid is volgens de initiatiefnemers breder, maar ook hier
lijkt de reikwijdte beperkt. De toelichting noemt hier alleen de relatie tussen grootouders
en kleinkinderen.49

De Afdeling merkt op dat het aangebrachte verschil tussen «gezinsleven» en «familieleven»
afwijkt van de authentieke Engelse en Franse teksten van artikel 8 EVRM. Daarin worden
uitsluitend de begrippen «family life» respectievelijk «vie familiale» gebruikt. In
artikel 8 EVRM wordt geen onderscheid gemaakt tussen gezinsleven en familieleven.50 Het is onwenselijk en verwarrend als de voorgestelde grondwettelijke bepaling wel
onderscheid zou maken, door in het eerste lid alleen over «gezinsleven» en in het
tweede lid over «gezins- en familieleven» te spreken.

Een «open» begrip van gezins- en familieleven sluit op zichzelf wel aan bij de wijze
waarop het begrip «family life» in artikel 8 van het EVRM en de andere internationale
verdragen wordt uitgelegd. Het EHRM heeft de afgelopen decennia in een uitvoerige
jurisprudentie nadere invulling aan dit begrip gegeven. Het uitgangspunt is dat het
kerngezin, het samenleven van minderjarige kinderen en ouders, een hoge mate van bescherming
toekomt.51 Maar ook andere familierelaties kunnen de basis zijn voor bescherming van family
life.

In dit kader heeft het EHRM materiële, feitelijke criteria aangelegd, zoals het bestaan
van een bijzondere afhankelijkheid («additional elements of dependence»), of hechte
persoonlijke banden («more than the normal emotional ties»).52 Hierbij weegt het EHRM de intensiteit van de relatie tussen betrokkenen als een factor
mee in de belangenafweging of de overheid bij het beperken van het recht op eerbiediging
van het gezins- en familieleven een «fair balance» getroffen heeft.53 Ook het Hof van Justitie van de Europese Unie hanteert in het kader van het vrij
verkeer van personen en gezinshereniging als uitgangspunt dat lidstaten verplicht
zijn om vanwege die vrijheid verschillende gezinsvormen in de wetgeving van andere
lidstaten te erkennen.54

De Afdeling merkt op dat in de huidige Nederlandse rechtspraktijk, gezien ook de toepassing
van artikel 8 EVRM en de andere internationale en Unierechtelijke bepalingen, een
veel grotere variëteit aan familierelaties bescherming toekomt dan alleen de relaties
die de definitie van het CBS beslaat en de genoemde voorbeelden van mantelzorg en
grootouders. Te denken valt aan de band tussen een ouder en een kind die na scheiding
of beëindiging van de relatie van de ouders geen huishouden meer vormen.55 Hetzelfde geldt voor relaties met een biologische, niet juridische, ouder waarbij
sprake is van een (hechte) persoonlijke band.56

Onder omstandigheden kunnen ook stiefouders en pleegouders een beschermenswaardig
«family life» hebben.57 Gehuwde of ongehuwde (samenlevende) volwassenen zonder (thuiswonende) kinderen kunnen
eveneens binnen de reikwijdte van de bescherming van family life vallen.58 De toelichting geeft onvoldoende houvast voor de toepassing van het recht op eerbiediging
van het gezinsleven in die gevallen. De Afdeling merkt op dat meer helderheid geboden
moet worden, en dat het in aansluiting op de bestaande rechtspraak en internationaalrechtelijke
verplichtingen wenselijk is dat daarbij vooral feitelijke omstandigheden bepalend
zijn.

De toelichting geeft geen analyse van de verschillen en overeenkomsten in de reikwijdte
van de voorgestelde bepaling en het internationale recht en de daarop gebaseerde nationale
en internationale jurisprudentie. Ook ontbreekt een expliciete afweging van enerzijds
het risico van onduidelijkheid en anderzijds de behoefte een sterkere bescherming
te bieden. Duidelijkheid over de verschillen en overeenkomsten is evenwel van groot
belang omwille van de rechtszekerheid. In het bijzonder artikel 8 EVRM is al sinds
lang een dominante toetssteen bij de totstandkoming van wet- en regelgeving, de bestuurlijke
praktijk en de rechtspraak. Het is van belang dat de toelichting inzicht geeft of
en hoe die toetsing zal veranderen.

De Afdeling adviseert in het eerste lid – net als het tweede lid – het begrip «gezins-
en familieleven» te hanteren en in de toelichting aandacht te besteden aan de hiervoor
genoemde situaties. Het ligt voor de hand daarbij aansluiting te zoeken bij de tekst
van de huidige vertaling van artikel 8 EVRM en te spreken van «familie- en gezinsleven».

Anders dan de Afdeling vermoedt, hebben de initiatiefnemers niet de bedoeling om het
familie- en gezinsleven smal uit te leggen. De voorbeelden in de toelichting zijn
niet beperkend en uitputtend bedoeld. De initiatiefnemers ondersteunen de door de
Afdeling beschreven lijn van het EHRM om op basis van materiële, feitelijke criteria,
zoals het bestaan van een bijzondere afhankelijkheid of hechte persoonlijke banden,
te beoordelen of sprake is van familie- en gezinsleven.

Tegelijk geldt volgens het EHRM als uitgangspunt, zoals de Afdeling ook benoemt, dat
aan het kerngezin, het samenleven van minderjarige kinderen en ouders, een hoge mate
van bescherming toekomt. In de wetgeving nemen ouders daarom op allerlei terreinen
een unieke positie in. Dat gegeven was voor de initiatiefnemers aanleiding om aan
de definitie van het CBS wel een bijzondere plaats toe te kennen. Het huishouden met
kinderen vormt nu eenmaal een belangrijk uitgangspunt in de samenleving en in de regelgeving.

De initiatiefnemers hebben, mede in verband met de opmerkingen van de Afdeling onder
punt 4d, gezocht naar mogelijkheden om meer recht te doen aan zowel de brede interpretatie
van het begrip familie- en gezinsleven als de maatschappelijke realiteit waarin het
kerngezin van ouders en kinderen een centraal uitgangspunt vormt. Zij hebben ervoor
gekozen de inhoud van het eerste lid te verdelen over meerdere leden. In de eerste
twee leden komt in brede zin het recht op familie- en gezinsleven aan bod. Na het
derde lid over het belang van het kind en de rechten en plichten van ouders richt
het vierde lid zich specifiek op de situatie van maatregelen van kinderbescherming.

De initiatiefnemers nemen het advies van de Afdeling over om aan te sluiten bij de
huidige vertaling van artikel 8 EVRM en te spreken van familie- en gezinsleven.

d. Doelcriterium in de beperkingsclausule

Zoals eerder opgemerkt plaatsen de initiatiefnemers het voorstel voornamelijk in de
sleutel van de kinderbescherming: de uithuisplaatsingen van kinderen en de toeslagenaffaire.
Het voorgestelde eerste lid bevat een doelcriterium ter zake van de beperking van
het recht op eerbiediging van het gezinsleven dat daarvan sterk de sporen draagt.
Het gezinsleven mag slechts – bij wet – worden beperkt in gevallen waarin de lichamelijke,
geestelijke of morele belangen van een tot het gezin behorende persoon ernstig worden
bedreigd.59

Uit de systematiek van de Grondwet60 en de mensenrechtenverdragen volgt in het algemeen dat bij grondrechten met een ruime
reikwijdte ook wordt voorzien in ruim geformuleerde beperkingsmogelijkheden. Alleen
zo kan bij de toepassing van zulke bepalingen rekening worden gehouden met de uiteenlopende
omstandigheden en belangen op de terreinen die door het grondrecht geraakt worden.
Ook is er alleen zo voldoende ruimte voor het vinden van een balans tussen enerzijds
het individuele grondrechtsbelang en anderzijds daar tegenoverstaande andere individuele
en algemene belangen.

De Afdeling constateert dat het voorgestelde doelcriterium een veel beperktere, limitatieve
regeling van geoorloofde beperkingsgronden bevat dan waarin artikel 8 EVRM voorziet.61 Artikel 8, tweede lid, van het EVRM noemt de nationale veiligheid, de openbare veiligheid,
het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare
feiten, de bescherming van de gezondheid en de bescherming van de rechten en vrijheden
van anderen als legitieme doelen.

De initiatiefnemers menen evenwel dat de onderwerpen waarop deze beperkingsgronden
zien reeds voldoende bestreken worden door bestaande artikelen in de Grondwet. De
toelichting wijst op artikel 2 Grondwet, de grondslag voor de vreemdelingenwet- en
regelgeving. Daarbij gaat de toelichting er vanuit dat het voorgestelde artikel 10a
onverlet laat dat de wet- en regelgever bevoegd blijft om op grond van die bepaling
beperkende regels te stellen die betrekking hebben op het gezinsleven van vreemdelingen.62 Dat verdraagt zich echter niet met de opzet van het grondwettelijke beperkingssysteem.
In die systematiek moet de mogelijkheid van het stellen van beperkingen geformuleerd
worden in een aan het specifieke grondrecht gekoppelde, daarop toegesneden clausulering.63

Er kan uiteraard sprake zijn van een samenloop van grondrechten, waarbij meerdere
grondrechten van toepassing zijn op eenzelfde geval. Maar dan dient voldaan te zijn
aan alle eisen die de verschillende clausuleringen stellen, en moeten de sterkste
waarborgen gelden. In dit geval betreft dat de eis van het eerste lid van het voorgestelde
artikel 10a dat beperkingen slechts toelaatbaar zijn in bij de wet omschreven gevallen
waarin de lichamelijke, geestelijke of morele belangen van een persoon binnen het
gezin ernstig worden bedreigd.

Daarnaast stelt de toelichting dat het strafrecht voluit van toepassing is op gedragingen
van gezinsleden.64 Dat neemt evenwel niet weg dat een vrijheidsstraf, opgelegd aan een van de gezinsleden,
een beperking van het recht op eerbiediging van het gezinsleven vormt. Die beperking
behoeft een rechtvaardiging op grond van de beperkingsclausule in het eerste lid van
artikel 10a Grondwet. Artikel 15 van de Grondwet regelt weliswaar dat vrijheidsontneming
mogelijk is in gevallen bij of krachtens de wet geregeld, maar de voorgestelde bepaling
ter bescherming van het gezinsleven in het eerste lid van artikel 10a introduceert
een aanvullend criterium dat als cumulatief vereiste fungeert waar ook aan voldaan
moet worden.

De Afdeling merkt op dat het voorgestelde doelcriterium niet dekkend is voor een veelheid
aan noodzakelijke maatregelen ter bescherming van algemene belangen waardoor een gezinslid
(al dan niet tijdelijk) niet meer kan samenleven met het gezin. Dat geldt zoals gezegd
bijvoorbeeld voor strafrechtelijke detentie.65 Deze beperking van het gezinsleven steunt weliswaar op formele strafrechtelijke en
strafvorderlijke wetgeving, maar valt meestal niet onder het voorgestelde doelcriterium
dat de lichamelijke, geestelijke of morele belangen van gezinsleden door de aanwezigheid
van het te detineren gezinslid ernstig bedreigd worden.

Voor het vreemdelingenrecht roept de gestelde samenloop met artikel 2 van de Grondwet
soortgelijke vragen op. De initiatiefnemers geven aan dat de wetgever bevoegd blijft
om op grond van die bepaling regels te stellen die ook betrekking hebben op het gezinsleven
van vreemdelingen.66 In het huidige vreemdelingenrecht zijn tal van regels gesteld die het gezinsleven
kunnen beperken met het oog op andere doeleinden dan het voorgestelde criterium, zoals
het voorkomen van gevaar voor de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het
economisch welzijn.67 De toelichting gaat niet in op de aanvaardbaarheid van die regels in het licht van
het beperkte doelcriterium in het voorgestelde eerste lid.

De Afdeling concludeert dat het stringente doelcriterium in het voorgestelde eerste
lid onder meer voor het strafrecht en het vreemdelingenrecht, gelet op de huidige
wet- en regelgeving, onuitvoerbaar is. Dit geldt evenzo voor andere maatregelen die
het gezin raken, en die noodzakelijk zijn in het belang van anderen, buiten het gezin,
of voor de bescherming van andere maatschappelijke belangen. Hierbij kan bijvoorbeeld
gedacht worden quarantainemaatregelen met het oog op de volksgezondheid.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling om in het eerste lid geen doelcriterium
op te nemen, of het doelcriterium in aansluiting op artikel 8, tweede lid, EVRM te
herformuleren zodat er voldoende ruimte is tot afweging ten opzichte van andere legitieme
individuele en publieke belangen.

De initiatiefnemers onderschrijven de analyse van de Afdeling dat de noodzakelijke
beperkingen van het familie- en gezinsleven in het voorstel teveel gehinderd worden
door het beperkingscriterium dat ziet op de situaties van kinderbescherming. Zoals
aangegeven in de reactie onder punt 4c hebben de initiatiefnemers besloten om het
eerste lid te verdelen over meerdere leden. Als beperkingscriterium voor het algemene
recht op familie- en gezinsleven sluiten de initiatiefnemers aan bij de grondwettelijke
regeling inzake het privéleven in artikel 10 («bij of krachtens de wet te stellen
beperkingen»). Het vierde lid wordt specifiek toegesneden op de situatie van maatregelen
van kinderbescherming. Voor die situatie blijft het wenselijk dat beperkingen slechts
bij wet mogelijk zijn in gevallen waarin ingrijpen noodzakelijk is met het oog op
de ernstige bedreiging van de belangen van het kind.

e. Delegatieverbod in de beperkingsclausule

Het voorgestelde eerste lid bepaalt dat het recht op eerbiediging van het gezinsleven
slechts beperkt kan worden in «bij de wet te bepalen gevallen». Dit is een delegatieverbod
en heeft tot gevolg dat beperkende maatregelen alleen bij wet in formele zin geregeld
kunnen worden. Buiten louter gebonden technische uitvoeringsregels (gebonden uitvoering)
zou beperkende lagere regelgeving derhalve niet meer mogelijk zijn.

Gezien het primaat van de wetgever en de grondwettelijke beperkingssystematiek dienen
hoofdelementen en wezenlijke bepalingen waarbij grondrechten beperkt worden in de
wet in formele zin te worden vastgelegd.68 De mogelijkheid om op basis van een specifieke formeel-wettelijke delegatiegrondslag
een beperking van een grondrecht bij nadere, meer gedetailleerde lagere regelgeving
te regelen kan hier echter niet gemist worden.

Dat geldt bijvoorbeeld voor het vreemdelingenrecht, waarin talrijke meer concrete
voorschriften in lagere regelgeving zoals het Vreemdelingenbesluit 2000 en het Voorschrift
Vreemdelingen 2000 zijn neergelegd. De initiatiefnemers wijzen er bovendien zelf op
dat onderwerpen zoals de financiële ondersteuning van pleegouders en het verblijf
in gesloten jeugdhulp ook in lagere regelgeving zijn verankerd.69

In de bepalingen over het recht op persoonlijke levenssfeer, de eerbiediging van de
lichamelijke integriteit en de bescherming tegen het binnentreden in de woning maakt
de Grondwet in de artikelen 10, 11 en 12 wel delegatie mogelijk.70 De toelichting motiveert niet waarom in het eerste lid van artikel 10a van die mogelijkheid
wordt afgezien. De initiatiefnemers geven dan ook geen inzicht in de weging van de
voor- en nadelen van deze vormgeving.

De Afdeling merkt daarnaast op dat het voorstel in het kader van het staatsnoodrecht
niet voorziet in wijziging van artikel 103 van de Grondwet. Die bepaling omschrijft
van welke grondrechten tijdens een uitzonderingstoestand kan worden afgeweken.71 Het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, de lichamelijke integriteit
en de woning zijn daarin ook niet opgenomen. Dat is bewust nagelaten, omdat die bepalingen
al voorzien in de mogelijkheid om alle noodzakelijke beperkingen bij of krachtens
de wet te formuleren indien deze in het geval van een uitzonderingstoestand noodzakelijk
zijn.72

Het voorgestelde eerste lid voorziet echter niet in de mogelijkheid van delegatie.
Zonder opname in de opsomming van artikel 103 van de Grondwet mag het recht op eerbiediging
van het gezinsleven dan ook niet bij lagere regeling worden beperkt in een algemene
uitzonderingstoestand. Uit de toelichting blijkt niet dat deze consequentie, die voortvloeit
uit het voorgestelde delegatieverbod, onder ogen is gezien.73

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling om van het delegatieverbod in het eerste
lid af te zien.

In lijn met de opmerkingen van de Afdeling hebben de initiatiefnemers afgezien van
het delegatieverbod in het eerste lid. Voor de specifieke situatie van maatregelen
van kinderbescherming in het nieuwe vierde lid blijft de beperking tot de formele
wet wel bestaan.

Voor wat betreft het staatsnoodrecht menen de initiatiefnemers dat het niet wenselijk
is om het nieuwe artikel op te nemen in artikel 103 van de Grondwet. Zij vinden het
niet wenselijk om meer mogelijkheden voor beperkingen toe te staan dan die reeds op
basis van de formele wetgeving mogelijk is. Zij lichten dit uitvoeriger toe in het
artikelsgewijze deel van de toelichting.

5. Instructienorm en internationale sociale grondrechten (tweede lid)

De initiatiefnemers stellen in het tweede lid een instructienorm voor teneinde een
weloverwogen en samenhangend gezinsbeleid te bevorderen door de verantwoordelijkheid
van de wetgever voor de bescherming van het gezin te benadrukken en deze zich daarover
te doen verantwoorden.74 De instructienorm behelst de verplichting voor de wetgever om in de wet regels75 te stellen over de economische, sociale en culturele bescherming van het gezins-
en familieleven. Daarbij wordt aangesloten bij het IVESCR en het Europees Sociaal
Handvest (ESH).76

Deze en andere verdragen waarborgen verschillende sociale en economische mensenrechten
met het oog op bescherming van het gezins- en familieleven waar de toelichting niet
op ingaat. Voorbeelden zijn de waarborg dat een huwelijk slechts in vrijheid wordt
aangegaan en dat de moeder na de geboorte van een kind recht heeft op verlof met behoud
van loon.77

Niet toegelicht wordt of de initiatiefnemers met deze instructienorm een sociaal grondrecht
beogen te formuleren. De toelichting gaat verder onvoldoende in op de vraag wat de
doelstelling van economische, sociale en culturele bescherming van het gezins- en
familieleven inhoudt en de verhouding tot voormelde verdragen is, wat het bereik is
van deze norm en wat het gewicht en de omvang is van de te nemen maatregelen.

De toelichting biedt onvoldoende inzicht in wat wordt verwacht van de wetgever, mede
gezien de verplichtingen die al gelden op grond van de vergelijkbare internationale
en Unierechtelijke bepalingen. Onduidelijk is vooral in hoeverre het voorstel tot
gevolg heeft dat bestaande wet- en regelgeving op de uiteenlopende terreinen die raken
aan het gezins- en familieleven aanpassing behoeft. De initiatiefnemers noemen nu
slechts de financiële ondersteuning van gezinnen in brede zin, de extra bescherming
tegen armoede in gezinnen en adequate huisvesting voor gezinnen als voorbeelden.78

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de toelichting grondiger uit
te werken en zo nodig het voorstel aan te passen.

De initiatiefnemers merken op dat de norm van het tweede lid (oud) inderdaad een instructienorm
betreft die gericht is op het verwezenlijken van grondrechten van burgers. Deze norm
heeft inderdaad ook betrekking op sociale grondrechten, maar niet uitsluitend. Het
voorzien van gezinnen in voldoende financiële ondersteuning en voldoende verlofmogelijkheden
zijn bijvoorbeeld verplichtingen die uitwerking geven aan sociale grondrechten. Verplichtingen
om bijvoorbeeld een bepaalde culturele eigenheid, een godsdienstige of levensbeschouwelijke
overtuiging te beschermen of voldoende rechtsbescherming te bieden in procedures,
dragen het karakter van klassieke grondrechten. De instructienorm ziet dus op beide
categorieën.

Burgers kunnen geen direct beroep doen op deze norm. De instructienorm richt zich
namelijk op de wetgever. Het is dus de verantwoordelijkheid van de wetgever om te
toetsen of de economische, sociale en culturele bescherming van het gezin voldoende
gewaarborgd is. Daarbij vormen de verdragen een belangrijk richtpunt, aangezien Nederland
zich hieraan daadwerkelijk gebonden heeft. De toelichting voorziet inderdaad slechts
in een beperkt aantal voorbeelden. Het is niet mogelijk om nu reeds uitputtend te
beschrijven welke aanpassingen noodzakelijk zijn.

De initiatiefnemers hebben afgezien van een overgangstermijn. Het wetsvoorstel heeft
namelijk niet de bedoeling om bestaande wetgeving te wijzigen en de initiatiefnemers
zijn geen voorbeelden bekend van regelingen die naar de huidige stand van de wetenschap
en de jurisprudentie op voorhand als strijdig met het nieuwe grondwetsartikel beschouwd
moeten worden.

6. Het recht de biologische ouders te kennen (derde lid)

a. Verhouding tot het internationale recht

De initiatiefnemers stellen voor om het recht van een ieder om zijn biologische ouders
te kennen in de Grondwet te verankeren. Dit recht plaatsen de initiatiefnemers in
de sleutel van het inzicht dat de afgelopen decennia is gegroeid over het fundamentele
belang van kinderen om te weten waar ze vandaan komen, en dus kennis moeten kunnen
nemen van hun afstammingsinformatie. Zij beogen hiermee de ondergrens te verankeren
waarover internationaal en in de jurisprudentie brede consensus bestaat.79

De initiatiefnemers wijzen terecht op praktijksituaties waarin het niet mogelijk of
niet in het belang is van het kind om zijn afkomst te kennen. In dit verband wijzen
de initiatiefnemers er ook op dat artikel 7, eerste lid, van het IVRK hieraan expliciet
uitdrukking geeft met de bewoordingen «voor zover mogelijk».80 Er kunnen immers altijd kinderen geboren worden die geen toegang tot afstammingsinformatie
hebben, om uiteenlopende redenen.

Zo zijn er situaties mogelijk waarin de ouders van het kind onbekend zijn en zullen
blijven, bijvoorbeeld in geval van vondelingen of wanneer er geen personen (meer)
zijn die wetenschap hebben van die informatie. Ook kan het voorkomen dat het voor
het kind blijkbaar wenselijk zou zijn geen toegang te hebben tot deze informatie.
Ten slotte kan worden gedacht aan ontbrekende informatie over de biologische ouders
ingeval van interlandelijke adoptie.81

In dit verband Afdeling wijst erop dat het derde lid van de voorgestelde grondwetsbepaling
afwijkt van de bewoordingen van artikel 7, eerste lid, van het IVRK door het ontbreken
van de zinsnede «voor zover mogelijk». Deze afwijking is niet wenselijk, omdat daarmee
niet voldoende tot uitdrukking komt dat er situaties bestaan waarin het niet mogelijk
is of niet in het belang is van het kind om zijn afkomst te kennen. Ook is dit niet
wenselijk, omdat bij het afwijken van het verdragsrecht mogelijk onnodige complicaties
kunnen optreden (zie punt 2b).

De Afdeling adviseert in aansluiting op het IVRK de zinsnede «voor zover mogelijk»
toe te voegen aan het derde lid.

De initiatiefnemers nemen het advies van de Afdeling over om aan het derde lid (oud)
de bepaling «voor zover mogelijk» toe te voegen.

b. Delegatieverbod

Het voorgestelde derde lid bepaalt dat het recht van ieder om zijn biologische ouders
te kennen slechts beperkt kan worden «bij de wet te bepalen uitzonderingen». In dit
kader stellen de initiatiefnemers dat restrictief moet worden omgegaan met uitzonderingen
en daarom dienen zij bij wet geregeld te worden.82 Dit delegatieverbod heeft tot gevolg dat beperkende maatregelen alleen bij wet in
formele zin geregeld kunnen worden. Buiten louter gebonden uitvoeringsregels is beperkende
lagere regelgeving derhalve niet mogelijk (zie eerder punt 4e).

De Afdeling begrijpt dat dergelijke belangrijke fundamentele keuzes in de wet dienen
te worden verankerd. Zij wijst er echter op dat de keuze voor een delegatieverbod
vragen oproept over de gevolgen voor eventueel bestaande lagere regelgeving. De toelichting
biedt geen inzicht in deze mogelijke gevolgen. Ook is de vraag in hoeverre het delegatieverbod
werkbaar is voor bestaande en toekomstige wetgeving die raakt aan de informatie over
het biologische ouderschap, bijvoorbeeld op het terrein van (interlandelijke) adoptie,
donoren voor (kunstmatige) bevruchting en andere familierechtelijke kwesties. In de
toelichting ontbreekt een weging van de gevolgen voor de werkbaarheid van het delegatieverbod
aan de hand van voor- en nadelen.

De Afdeling adviseert in de toelichting de keuze voor en de gevolgen van het delegatieverbod
te motiveren en zo nodig daarvan af te zien.

In reactie op het advies van de Afdeling hebben de initiatiefnemers een nadere verkenning
uitgevoerd van de gevolgen van een delegatieverbod. Zij constateren dat momenteel
in lagere regelgeving dan de wet in formele zin sprake is van regelingen die raken
aan het recht op afstammingsinformatie. Zij vinden het niet wenselijk om die mogelijkheden
te beperken. Het voorstel is op dit punt aangepast en de toelichting is aangevuld.

7. Rapportageverplichting (vierde lid)

De initiatiefnemers stellen een jaarlijkse verplichting tot het doen van verslag over
de «staat van het gezin» voor, omdat een duidelijk zicht op de staat en ontwikkeling
van het gezin in Nederland zou ontbreken. Dit jaarlijkse verslag koppelen de initiatiefnemers
aan de instructienorm van het voorgestelde tweede lid, waarmee de verantwoordelijkheid
van de wetgever wordt gemarkeerd voor de wettelijke bescherming van het gezin.

In algemene zin geeft de Afdeling in overweging terughoudendheid te betrachten bij
grondwettelijk verankerde jaarlijkse rapportageverplichtingen aan de Tweede Kamer,
vanwege de beschikbaarheid van (lichtere) alternatieven. De Afdeling merkt op dat
de toelichting geen aandacht besteed aan dergelijke alternatieven. Zo is het mogelijk
dat de rapportageverplichting in een wet in formele zin wordt verankerd. Ook is een
politieke afspraak over periodieke rapportage mogelijk zonder wettelijke grondslag,83 zie bijvoorbeeld de «Staat van de Wetgeving».84 Recent is ook een «Staat van de Grondrechten» aanbevolen.85

Verder merkt de Afdeling op dat in de toelichting een nadere uitwerking van de rapportageverplichting
ontbreekt, omdat dit volgens de initiatiefnemers nog overleg vraagt tussen regering
en parlement. De initiatiefnemers wijzen er slechts op dat bij de uitwerking van het
verslag de brede formulering van de instructienorm (tweede lid) als uitgangspunt dient.86

Zonder een nadere toelichting is echter niet duidelijk welke inhoudelijke invulling
de rapportageverplichting concreet moet krijgen, mede omdat ook het tweede lid niet
duidelijk is. Ook is niet aangegeven welke organisatie de regering deze taak in concreto
moet laten uitvoeren. Een nadere toelichting op hoofdlijnen over invulling en uitvoering
van de rapportageverplichting is daarom wenselijk.

De jaarlijkse rapportageverplichting over de «staat van het gezin» sluit volgens de
initiatiefnemers aan bij de jaarlijkse «staat van het onderwijs» op grond van artikel 23,
achtste lid, van de Grondwet.87 In dit verband merkt de Afdeling op dat, anders dan de initiatiefnemers voorstellen,
de rapportageverplichting over de «staat van het gezin» gelet op de historische, constitutionele
achtergrond niet aansluit op de rapportageverplichting over de «staat van het onderwijs».
De vergelijking met het onderwijsartikel gaat daarom niet op.

Het onderwijsartikel in de Grondwet (artikel 23 van de Grondwet) kent een lange constitutionele
geschiedenis, waarin het huidige achtste lid essentieel is geweest voor de vorming
van de Nederlandse eenheidsstaat. De basis voor het huidige artikel 23, achtste lid,
van de Grondwet is gelegd in artikel 140 van de Grondwet voor de Verenigde Nederlanden
1814.88 Daarmee is het onderwijs vanaf dat moment een zaak van nationaal belang en voorwerp
van aanhoudende zorg van de regering geworden (het huidige artikel 23, eerste lid,
van de Grondwet).

Een belangrijke reden hiervoor was de slechte toestand van het schoolonderwijs, dat
tot 1814 decentraal was georganiseerd door particulieren, kerkgenootschappen en gemeenten.
De verantwoordelijkheid van de overheid voor deze zorg en de noodzaak om daarover
verantwoording af te leggen kwam (en komt) mede tot uitdrukking in de eis van een
jaarlijks verslag aan het parlement van de staat van het onderwijs89, het Onderwijsverslag dat sinds 1817 jaarlijks wordt gepubliceerd door de Inspectie
van het Onderwijs.

De jaarlijkse rapportageverplichting over de staat van het onderwijs heeft derhalve
een unieke aanleiding, waarbij de overheid een evidente verantwoordelijkheid voor
het onderwijs heeft toebedeeld gekregen en in het verlengde daarvan over de concreet
geleverde inspanningen en prestaties aan het parlement verantwoording moet afleggen.
Dat is niet in gelijke mate het geval bij het gezin.

De Afdeling adviseert gelet op het voorgaande van de rapportageverplichting af te
zien.

In algemene zin kunnen de initiatiefnemers de terughoudendheid van de Afdeling begrijpen
bij grondwettelijk verankerde jaarlijkse rapportageverplichtingen. In dit geval is
er op basis van de praktijk echter aanleiding om te constateren dat alternatieven
onvoldoende resultaat opleveren. In de toelichting is beschreven dat bijvoorbeeld
zelfs aangenomen moties van de Kamer slechts zeer beperkt effect sorteren als het
gaat om de totstandkoming van een gezinsnota. De initiatiefnemers vinden daarom dat
een hogere norm nodig is om de wetgever te verplichten gestructureerd aandacht te
besteden aan het gezin. Dat alternatieven op andere terreinen wel slagen, maakt het
temeer opvallend dat dit ten aanzien van het gezin maar niet wil lukken.

De initiatiefnemers menen bovendien dat de Afdeling ten onrechte stelt dat de vergelijking
met het onderwijsartikel niet opgaat. De rapportageplicht heeft weliswaar een unieke,
historische aanleiding en onderwijs en gezin hebben hun unieke kenmerken, maar ten
aanzien van het gezin bestaat een vergelijkbare urgentie met het oog op het belang
van de samenleving. De rapportages in het onderwijs hebben bewezen een belangrijke
stimulerende rol te kunnen vervullen voor de beleidsvorming. Ook voor het gezin is
dat wenselijk. Bovendien rechtvaardigt de nauwe verbinding tussen onderwijs en opvoeding
ook specifieke aandacht voor het gezin. Zoals het beleid rond onder andere schoolmaaltijden
laat zien, kunnen (financiële) problemen in gezinnen direct consequenties hebben voor
het onderwijs.

Naar aanleiding van de vragen van de Afdeling hebben de initiatiefnemers een concretere
invulling gegeven aan de rapportageverplichting. De rapportageverplichting richt zich
niet langer in onbeperkte zin op de situatie van het gezin, maar sluit aan bij de
verantwoordelijkheid van de overheid. De regering moet rapporteren op welke wijze
aan de eerbiediging van het recht op familie- en gezinsleven gestalte is gegeven en
hoe de economische, sociale en culturele rechten zijn beschermd. Bovendien staat daarbij
primair het handelen van de overheid centraal. De toelichting werkt dit nader uit.

Onverminderd het voorgaande wijst de Afdeling nog op het volgende.

8. Gevolgen en overgangsrecht

In het licht van het te verwachten brede toepassingsbereik van het voorstel (zie punt 3)
en de te maken noodzakelijke keuzes in de (nadere) afbakening van de instructienorm
en de beperkingsclausules (zie punt 4d en 4e, 5, 6b), wijst de Afdeling op het generieke
grondwettelijke overgangsrecht, neergelegd in artikel 140 van de Grondwet. Op grond
van deze bepaling geldt als uitgangspunt de eerbiedigende werking ten aanzien van
bestaande wet- en regelgeving. Dat wil zeggen dat deze wet- en regelgeving in stand
blijft totdat daarvoor een voorziening is getroffen door de wetgever en/of lagere
regelgevers, ook al is deze niet verenigbaar met een verandering van de Grondwet.

De Afdeling merkt op dat er geen eenduidige uitleg bestaat over de mogelijkheid van
een uitzondering op dit uitgangspunt voor rechtstreeks werkende grondwetsbepalingen.90 In de memorie van toelichting bij dit artikel werd – onweersproken – het eerbiedigende
overgangsrecht van artikel 140 van de Grondwet niet van toepassing geacht op rechtstreeks
werkende grondwetsbepalingen. Dat zou betekenen dat zulke grondwetsbepalingen bij
hun inwerkingtreding de daarmee strijdige lagere wet- en regelgeving opzijzetten.
Volgens de memorie van toelichting bij artikel 140 van de Grondwet geldt die afschaffende
werking niet voor wetten in formele zin vanwege artikel 120 van de Grondwet.91

Een letterlijke (taalkundige en grammaticale) interpretatie van het grondwettelijk
overgangsrecht laat op zichzelf geen ruimte voor een uitzondering voor rechtstreeks
werkende bepalingen, nu zo een uitzondering niet tot uitdrukking komt in de bewoordingen
van artikel 140 van de Grondwet. In de rechtspraak is dan ook meermaals die uitleg
gehanteerd.92 Een wetshistorische uitleg van artikel 140 van de Grondwet is niettemin goed te verdedigen,
gelet op het systeem en werking van de Grondwet, waaraan aan de klassieke grondrechten
een prominente plaats is gegeven, en gezien de wetshistorische overwegingen en uitleg
van de grondwetgever waaraan zwaar gewicht toekomt.93 Het is ten slotte aan de rechter om bij voorkomende gevallen te beslissen of de grammaticale
of grondwetshistorische lezing toepassing dient te vinden.

In ieder geval heeft het recht op eerbiediging van het gezinsleven in het eerste lid
van artikel 10a van de Grondwet rechtstreekse werking.94 Een grondwetshistorische uitleg heeft derhalve verstrekkende gevolgen, omdat het
delegatieverbod in het eerste lid in die lezing dan aanstonds afschaffende werking
heeft. Daarmee zou de lagere regelgeving die dat grondrecht beperkt per direct vervallen.
Gelet op het ruime bereik van het eerste lid en de omvang van die lagere regelgeving
zal veel wet- en regelgeving aangepast moeten worden om te voorkomen dat lacunes optreden.
Daarvoor zal tijd nodig zijn. Het is daarom noodzakelijk zekerheidshalve te voorzien
in een bijzondere regeling van overgangsrecht in de vorm van een additionele grondwetsbepaling,
die een overgangsperiode biedt waarbinnen de wet- en regelgeving aangepast moet zijn
vooraleer de nieuwe grondwetsbepaling in werking treedt.

De Afdeling adviseert een additionele grondwetsbepaling op te nemen die voorziet in
een overgangsperiode met een termijn waarbinnen wet- en regelgeving in overeenstemming
moet worden gebracht met de voorgestelde grondwetswijziging.

De initiatiefnemers hebben afgezien van een overgangstermijn. Het wetsvoorstel heeft
namelijk niet de bedoeling om bestaande wetgeving te wijzigen en de initiatiefnemers
zijn geen voorbeelden bekend van regelingen die naar de huidige stand van de wetenschap
en de jurisprudentie op voorhand als strijdig met het nieuwe grondwetsartikel beschouwd
moeten worden.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het initiatiefvoorstel
en adviseert het voorstel niet in behandeling te nemen, tenzij het is aangepast.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

De initiatiefnemers, Stoffer Krul Ceder