Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Ceder en Bikker over het onderzoek ‘Met een schone lei beginnen. Onderzoek naar schulden bij slachtoffers van seksuele uitbuiting’ en het bericht ‘Slachtoffers uitbuiting blijven vaak met schulden zitten’

Antwoord van Staatssecretaris Struycken (Justitie en Veiligheid) (ontvangen 10 juni
2025). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2024–2025, nr. 2121.

Vraag 1

Heeft u kennisgenomen van het onderzoek «Met een schone lei beginnen. Onderzoek naar
schulden bij slachtoffers van seksuele uitbuiting» bericht «Slachtoffers uitbuiting
blijven vaak met schulden zitten»?1
2

Antwoord 1

Ja, ik heb dit onderzoek gelezen.

Vraag 2

Wat is uw visie op de conclusie in het rapport dat slachtoffers van mensenhandel zelden
daadwerkelijk schadeloos worden gesteld en Nederland dus tekortschiet in de uitvoering
van het Verdrag van de Raad van Europa inzake bestrijding van mensenhandel?

Antwoord 2

In Nederland kunnen slachtoffers van mensenhandel tijdens de strafrechtelijke procedure
zowel materiële als immateriële schade op de dader verhalen. Daarnaast kunnen slachtoffers
van mensenhandel een aanvraag voor een financiële tegemoetkoming indienen bij het
Schadefonds Geweldsmisdrijven. Dit is in lijn met de verplichtingen uit artikel 15
van het Raad van Europa Verdrag ter bestrijding van mensenhandel.3 Volgens dit artikel dienen lidstaten voor slachtoffers te waarborgen dat zij materiële
en niet materiële schade kunnen verhalen op de daders. Nederland voldoet hiermee aan
de verplichtingen voortkomend uit het Raad van Europa verdrag ter bestrijding van
mensenhandel. Dit is ook bevestigd door de Group of Experts on Action against Trafficking
in Human Beings (hierna: GRETA) in haar meest recente evaluatie van het Nederlandse
mensenhandelbeleid.4 GRETA ziet toe op de implementatie van het Verdrag.

De mogelijkheid voor een slachtoffer om de schade te verhalen op de dader is vastgelegd
in de Aanwijzing slachtoffers in het strafproces (2024A001) van het Openbaar Ministerie
en wordt door het Openbaar Ministerie ook onder de aandacht gebracht tijdens trainingen
voor zowel officieren van justitie als rechters.

Slachtoffers van mensenhandel kunnen zich tijdens het strafproces laten bijstaan door
een advocaat of Slachtofferhulp Nederland. Daarnaast kan iedereen die slachtoffer
is geworden van een geweldsmisdrijf gepleegd op Nederlands grondgebied een aanvraag
voor een financiële tegemoetkoming indienen bij het Schadefonds Geweldsmisdrijven.
De hoogte van de tegemoetkoming varieert van € 1.000 tot € 35.000 en is afhankelijk
van de categorie waarin de fysieke en psychische schade kan worden ingedeeld. Slachtoffers
van mensenhandel hoeven nog niet als zodanig te worden erkend om een aanvraag in te
dienen en kunnen dit doen los van de resultaten van het strafproces of civielrechtelijke
procedure. In de periode 2020 tot en met 2024 heeft het Schadefonds 556 aanvragen
van slachtoffers mensenhandel ontvangen, waarvan er 345 daadwerkelijk zijn toegewezen.
Hiervan ging het in 426 zaken om seksuele uitbuiting.

In de praktijk komt het echter voor dat rechters een vordering benadeelde partij niet-ontvankelijk
verklaren omdat deze te complex en daardoor te belastend is voor het strafproces.
Ik werk in dat kader echter aan verbetering om meer vorderingen benadeelde partij
inhoudelijk in het strafproces te kunnen behandelen. Ik zal in mijn nieuwe Meerjarenagenda
Slachtofferbeleid 2025–2028 die ik voor de zomer naar uw Kamer zal sturen, dit nader
toelichten.

Vraag 3

Hoeveel slachtoffers van mensenhandel hebben in de afgelopen vijf jaar succesvol schadevergoeding
ontvangen via: a. het strafproces en b. een civielrechtelijke procedure? In hoeverre
werd in die gevallen het volledige bedrag toegekend? Hoeveel aanvragen zijn afgewezen
en wat waren hier de redenen voor?

Antwoord 3

In het kader van een strafrechtelijke procedure op grond van artikel 36 Wetboek van
Strafrecht of artikel 77h lid 4 van het Wetboek van Strafrecht voor mensenhandel,
laat onderstaande tabel zien hoe vaak een schadevergoedingsmaatregel is opgelegd.
Deze schadevergoedingsmaatregelen kunnen zijn opgelegd na een toewijzing van de vordering
benadeelde partij of ambtshalve door de rechter. Overigens kan de rechter na (gedeeltelijke)
toewijzing van de vordering benadeelde partij afzien van het opleggen van de schadevergoedingsmaatregel.
Dit komt in de praktijk zelden voor bij natuurlijke personen die zich als benadeelde
partij hebben gevoegd (zoals slachtoffers van mensenhandel).

In de periode 2020–2024 is in 295 zaken mensenhandel bewezen verklaard. In 215 van
deze zaken zijn één of meerdere schadevergoedingsmaatregelen opgelegd. In totaal zijn
in deze 215 zaken, 370 schadevergoedingsmaatregelen opgelegd. Zie tabel voor de cijfers
per jaar.5

Aantal zaken waarin mensenhandel bewezen is verklaard en opgelegde schadevergoedingen,
naar jaar afdoening door de rechter in 1e aanleg

2020

2021

2022

2023

2024

Totaal

2020–2024

Totaal aantal zaken waarin mensenhandel bewezen is verklaard

45

85

60

60

50

295

Aantal mensenhandelzaken waarin 1 of meerdere schadevergoedingen zijn opgelegd

30

60

45

45

35

215

Totaal aantal opgelegde schadevergoedingen in deze zaken

40

125

60

85

65

370

De Rechtspraak heeft geen informatie over het volledige toegekende bedrag of hoeveel
aanvragen zijn afgewezen. Ook kan de Rechtspraak kan geen cijfers geven over het totaal
aantal (civiele) vorderingen tot schadevergoeding, die door slachtoffers zijn ingediend
in strafrechtelijke en civielrechtelijke procedures. Met betrekking tot civiele procedures
geldt dat slachtoffers doorgaans niet snel civiel zullen procederen omdat het een
langdurig en kostbaar proces is.

Vraag 4

Kunt u toelichten in hoeverre het Openbaar Ministerie, de rechtspraak en de advocatuur
aandacht besteden aan de financiële schade van slachtoffers tijdens strafzaken tegen
mensenhandelaren? Welke obstakels worden daarbij ervaren en wat wordt er gedaan om
deze te verminderen?

Antwoord 4

Slachtoffers kunnen zich als benadeelde partij voegen in het strafproces en op deze
wijze hun schade op de verdachte verhalen. Slachtoffers worden daar in principe op
gewezen door de advocatuur en het Openbaar Ministerie.

De officier van justitie kan op grond van artikel 36f Wetboek van Strafrecht een schadevergoedingsmaatregel
eisen. Als de strafrechter bij vonnis de schadevergoedingsmaatregel oplegt, betekent
dit dat de Staat het schadebedrag bij de dader int; het slachtoffer hoeft dit niet
zelf te doen. Ook is in dat geval de voorschotregeling van toepassing. Op grond van
artikel 36, zevende lid van het Wetboek van Strafrecht zal de Staat als een veroordeelde
voor een misdrijf binnen acht maanden na onherroepelijk vonnis niet (volledig) aan
zijn betalingsverplichting jegens het slachtoffer heeft voldaan, het resterende bedrag
uitkeren aan het slachtoffer. De voorschotregeling is gemaximeerd tot € 5.000,- maar
ongemaximeerd voor slachtoffers van een gewelds- of zedenmisdrijf. Mensenhandel zaken
zijn doorgaans een gewelds- of zedenzaak. De Staat zet vervolgens de inning op de
dader voort.

Zoals in het antwoord op vraag 2 is opgemerkt kan een slachtoffer, in het geval er
sprake is van een sepot of als er geen dader is gevonden, zich wenden tot het Schafonds
Geweldsmisdrijven voor een tegemoetkoming. Voor deze tegemoetkoming van het Schadefonds
Geweldsmisdrijven, is een veroordeling niet vereist.

Wat betreft obstakels heeft de slachtofferadvocatuur aangegeven dat strafrechters
vaak een vordering benadeelde partij niet-ontvankelijk verklaren omdat de vordering
onevenredig belastend is voor het strafproces. Dit speelt met name als slachtoffers
van mensenhandel hoge verdiensten hebben en die verdiensten door de verdachte zijn
afgepakt. Dit zijn doorgaans vorderingen die veel tijd kosten en toelichting vragen
van deskundigen zoals een rekenmeester. Ik ben mij ervan bewust dat er obstakels zijn
en werk aan verbetering. Zo heeft de Raad voor de Rechtspraak – met financiering van
het Ministerie van Justitie en Veiligheid – een onderzoek laten uitvoeren naar de
mogelijkheden van normeren en standaardiseren van de behandeling van de vordering
benadeelde partij in het strafproces. Hierdoor wordt het naar verwachting eenduidiger
en eenvoudiger om de schadevergoeding vast te stellen en kunnen meer vorderingen inhoudelijk
in het strafproces worden behandeld. Ik zal in mijn nieuwe Meerjarenagenda Slachtofferbeleid
2025–2028 die ik voor de zomer naar uw Kamer zal sturen, dit nader toelichten.

Vraag 5

Is er binnen het ministerie onderzoek gedaan naar de knelpunten die slachtoffers ervaren
bij het verhalen van schade via het strafrecht of civiele procedures? Zo ja, kunt
u deze bevindingen delen? Zo nee, bent u bereid hier onderzoek naar te laten doen?

Antwoord 5

Nederland heeft een uitgebreid schadestelsel voor slachtoffers van strafbare feiten,
met mogelijkheden binnen en buiten het strafproces door o.a. de voorschotregeling,
de ondersteuning bij de inning van schadevergoeding door het CJIB en een tegemoetkoming
van het Schadefonds geweldsmisdrijven. Dit alles naast algemene voorzieningen, waar
ook slachtoffers van strafbare feiten een beroep op kunnen doen. Ook kunnen slachtoffers
hun schade verhalen via het civiele proces. Het stelsel is in de afgelopen jaren organisch
gegroeid en uitgebreid, waardoor de consistentie onder druk is komen te staan en er
een systeem is ontstaan dat niet op alle onderdelen als rechtvaardig en evenwichtig
wordt beschouwd. Dit is onder andere geconstateerd in het rapport van de commissie
Donner, welke beleidsreactie uw Kamer in 20236 heeft ontvangen, en meer recent in het door JenV gefinancierde rapport Doen wat kan.
In het regeerprogramma is een aantal voorstellen gedaan om het schadestelsel voor
slachtoffers van strafbare feiten verder te verbeteren. U wordt over de nadere uitwerking
hiervan geïnformeerd in de nieuwe Meerjarenagenda Slachtofferbeleid 2025–2028 die
eind Q2 naar de Kamer wordt gestuurd.

Vraag 6

Bent u ervan op de hoogte dat naar schatting negen op de tien slachtoffers die recht
hebben op financiële tegemoetkoming vanuit het Schadefonds Geweldsmisdrijven deze
mislopen omdat zij niet bereikt worden of drempels ervaren?7 Welke stappen bent u bereid te zetten om de toegankelijkheid van het Schadefonds
onder slachtoffers te vergroten? Welke rol ziet u hierin voor ketenpartners, zoals
huisartsen, maatschappelijk werkers, opvangorganisaties en politie?

Antwoord 6

Ik ben bekend met deze conclusie uit het doelgroeponderzoek dat het Wetenschappelijk
Onderzoek- en Datacentrum in opdracht van het Schadefonds Geweldsmisdrijven heeft
uitgevoerd. Dit onderzoek heb ik op 21 januari 2025 naar uw Kamer gestuurd. Op dit
moment bestudeert het Schadefonds Geweldsmisdrijven het onderzoek, de conclusies en
aanbevelingen. Ik zal u na de zomer nader informeren over de verdere aanpak.

Vraag 7

Bent u op de hoogte van aanvragen door slachtoffers van mensenhandel die afgewezen
worden vanwege de overschrijding van de tienjaarstermijn? Hoe verhoudt dit zich volgens
u met het feit dat mensenhandel een ernstig misdrijf is dat niet verjaart en slachtoffers
vaak pas jaren later in een positie verkeren waarin zij een aanvraag kunnen doen?

Antwoord 7

Ja, ik ben hiervan op de hoogte. De tienjaarstermijn geldt niet alleen voor slachtoffers
van mensenhandel maar in beginsel voor alle slachtoffers. Uit artikel 7 van de Wet
Schadefonds Geweldsmisdrijven volgt dat een aanvraag binnen tien jaar moet worden
ingediend na de dag waarop het misdrijf is gepleegd. De nadere uitwerking van dit
artikel is neergelegd in de beleidsbundel van het Schadefonds Geweldsmisdrijven.8 Uit de beleidsbundel blijkt dat als de aanvraag niet binnen tien jaar na de dag waarop
het gewelds- of zedenmisdrijf is gepleegd wordt ingediend, de aanvraag wordt afgewezen,
tenzij de aanvrager een geldige reden heeft voor het feit dat hij de aanvraag niet
eerder indiende. In het geval van minderjarige slachtoffers begint het tellen van
de indieningstermijn van 10 jaar vanaf meerderjarigheid (18 jaar). Hetzelfde geldt
voor minderjarige nabestaanden en naasten.

De tienjaarstermijn die het Schadefonds hanteert staat los van de verjaringstermijnen
in het Wetboek van Strafrecht. De reden van de tienjaarstermijn is dat als een misdrijf
langer geleden heeft plaatsgevonden, een aanvraag minder goed te beoordelen is. Ook
wordt het moeilijker om bepaalde stukken, zoals een proces-verbaal, te achterhalen.
De tienjaarstermijn wordt niet tegengeworpen als de aanvrager een geldige reden had
voor het feit dat hij de aanvraag niet eerder heeft ingediend.

Hierbij kan worden gedacht aan psychische overmacht. Er moet dan wel sprake zijn van
omstandigheden die verband houden met het misdrijf en slachtoffers daardoor geen aanvraag
konden indienen. Hierbij kan worden gedacht aan slachtoffers van zedenmisdrijven en
in het bijzonder minderjarige slachtoffers van zedenmisdrijven maar ook aan slachtoffers
van mensenhandel. Het slachtoffer moet de reden voor termijnoverschrijding wel onderbouwen.
Indien een aanvrager een geldige reden had voor het niet eerder kunnen indienen van
de aanvraag, dan zal het Schadefonds Geweldsmisdrijven bezien of de aanvraag alsnog
in behandeling kan worden genomen.

Vraag 8

Hoe kijkt u naar de aanbevelingen uit het onderzoek «Met een schone lei beginnen»?
Welke stappen bent u van plan te zetten om deze aanbevelingen te implementeren in
samenwerking met het Schadefonds en andere ketenpartners?

Antwoord 8

Het onderzoek beschrijft dat er jaarlijks 5000 slachtoffers zijn van seksuele uitbuiting.
Veel adolescenten en jongvolwassenen maken deel uit van deze groep. Seksuele uitbuiting
gaat vaak gepaard met financieel gewin en criminele uitbuiting. Slachtoffers houden
schulden en (andere) financiële problemen over aan de periode. In het onderzoek wordt
naar wegen gezocht om de schulden kwijt te schelden of afbetaald te krijgen, zodat
slachtoffers met een schone lei kunnen beginnen. In het rapport worden aan verschillende
stakeholders drie aanbevelingen gedaan.

Aanbeveling 1: Schuldeisers wordt aanbevolen in te zetten op het versterken van de
signalering van slachtoffers van mensenhandel.

Uit het onderzoek volgt dat de instanties waar slachtoffers veelal schulden opbouwen
tijdens seksuele uitbuiting, zoekende zijn naar hun rol in het signaleren van misstanden.
Dit betreft onder andere telecombedrijven, banken, verzekeraars, en overheidsinstanties
zoals het CJIB en RDW. Schuldeisers wordt aangeraden om een signaleringsfunctionaris
aan te stellen die zich door middel van trainingen laat informeren over het signaleren
van mensenhandel. Ik zal deze suggestie in overweging nemen en verder verkennen. Ook
wordt aangeraden te verkennen op welke manier schuldeisers invulling kunnen geven
aan de zorgplicht voor deze doelgroep. Voor zover ik kan nagaan bestaat er geen algemene
zorgplicht voor schuldeisers. Banken nemen op grond van artikel 4:24a van de Wet Financieel
Toezicht (Wft) wel op zorgvuldige wijze de gerechtvaardigde belangen van consument
of begunstigde in acht. Daarnaast kunnen slachtoffers bij schuldeisers een beroep
doen op redelijkheid en verzoeken om een betalingsregeling af te spreken. Ook kunnen
slachtoffers met schulden zich wenden tot gemeentelijke schuldhulpverlening voor kwijtschelding
van schulden. Als een minnelijk traject niet lukt kunnen slachtoffers met schulden
met hulp van de gemeente de rechter vragen om een dwangakkoord of een (rechtstreeks)
verzoek tot de Wettelijke schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp).9

Aanbeveling 2: Beleidmakers wordt aangeraden te onderzoeken waarom de schadeloosstelling
weinig successen oplevert.

In het kader van het onderzoek heeft een bijeenkomst plaatsgevonden met diverse organisaties
zoals slachtofferadvocaten, de (schuld)hulpverlener, politie en het Openbaar Ministerie
en schuldeisers. Een van de uitkomsten van deze bijeenkomst is dat – hoewel de meeste
deelnemers ervaring hadden met slachtoffers die schulden overhielden van de uitbuiting
–, niemand bekend was met casussen waarin het gelukt was het slachtoffer schadeloos
te stellen via het strafproces. Ook andere opties die de overheid voor schadeloosstelling
heeft ingericht, leveren volgens de deelnemers weinig op. Beleidsmakers wordt daarom
aangeraden te onderzoeken wat er daadwerkelijk in het strafrechtelijk proces tegen
mensenhandelaren gebeurt met de schulden van het slachtoffer, en op welke manier dit
proces kan worden verbeterd.

Uit de antwoorden op vraag 2 tot en met 5 kan worden afgeleid dat ik bekend ben met
de knelpunten en werk aan verbetering, zoals normeren en standaardiseren. Verder kan
uit de eerdere beantwoording worden afgeleid dat slachtoffers van mensenhandel hun
schade wel degelijk (deels) kunnen verhalen en toegewezen krijgen.

Aanbeveling 3: Schuldhulpverleners wordt aangeraden om nauw samen te werken met andere
stakeholders op het gebied van mensenhandel.

Ik deel de mening dat schuldhulpverleners een belangrijke rol kunnen spelen in het
signaleren en ondersteunen van slachtoffers van seksuele uitbuiting. Zo wordt er in
het Actieplan programma Samen tegen mensenhandel ingezet op het creëren van brede
bewustwording over wat mensenhandel is en welke signalen hierbij horen gericht op
onder meer eerstelijnsprofessionals.10 Ook wordt in het Actieplan ingezet op het vergroten van de meldingsbereidheid van
signalen en mogelijke gevallen mensenhandel onder deze groep. Hier wordt aan gewerkt
door middel van het inrichten van één centraal informatiepunt waar onder meer eerstelijnsprofessionals
terecht kunnen. Naast het Actieplan is er ook nog BUIT professionals.11 Dit is een e-learning gericht op professionals om seksuele en criminele uitbuiting
te herkennen. Hier kunnen ook schuldhulpverleners gebruik van maken.