Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Idsinga over de herstel- en veerkrachtfaciliteit

Antwoord van Minister Heinen (Financiën) (ontvangen 3 juni 2025).

Vraag 1

Bent u op de hoogte van de berichtgeving over het Europese coronaherstelfonds, waar
de Europese Rekenkamer forse kritiek op heeft?1

Antwoord 1

Ja, ik heb kennisgenomen van de berichtgeving over de op 6 mei jl. gepubliceerde analyse
van de Europese Rekenkamer (ERK) «Prestatiegerichtheid, verantwoordingsplicht en transparantie
– lessen die te trekken zijn uit de tekortkomingen van de RRF»2. Deze analyse betreft geen nieuw onderzoek, maar vat de eerdere adviezen en verslagen
van de ERK met betrekking tot het ontwerp, het controlekader en de uitvoering van
de Herstel en veerkrachtfaciliteit (HVF) samen.

Vraag 2

Deelt u de mening van de Europese Rekenkamer? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 2

Het kabinet hecht belang aan de controlerende rol van de ERK en haar toezien op de
rechtmatige besteding van Europese middelen. Het rapport van de ERK kan mogelijk van
belang zijn bij eventuele toekomstige instrumenten die gericht zijn op prestatiegebonden
financiering.

De ERK-rapportage heeft betrekking op diverse punten, waaronder over kosten en resultaten
en effectieve controlemechanismen. Onderstaand worden deze punten samengevat en voorzien
van een duiding en appreciatie.

De ERK is van mening dat de efficiëntie van de inzet van HVF-middelen niet kan worden
gemeten, omdat het onduidelijk is wat de kosten zijn van de uitgevoerde plannen. Bij
de HVF vindt uitbetaling echter plaats op basis van het bereiken van mijlpalen en
doelstellingen, niet op basis van gedeclareerde uitgaven zoals bij klassieke EU-instrumenten.
Lidstaten moesten bij het opstellen van hun herstel- en veerkrachtplan (HVP) wel ex ante een kosteninschatting onderbouwen, maar de werkelijk gemaakte kosten spelen zoals
dus zoals vooraf overeengekomen geen rol bij de uitbetaling. De Raad van de Europese
Unie, de Europese Commissie en het Europees Parlement zijn het in 2021 eens geworden
over deze systematiek. Deze systematiek bood een manier om praktische invulling te
geven aan de koppeling van EU-middelen aan structurele hervormingen in lidstaten.
Deze werkwijze vergroot ook de prikkel voor het boeken van voortgang ten aanzien van
noodzakelijke investeringen, omdat de mijlpalen en doelstellingen ook betrekking hebben
op tussenstappen. Het is dus een bewuste keuze geweest om de HVF anders vorm te geven
dan bijvoorbeeld de cohesiefondsen. Het kabinet heeft begrip voor de wens van de ERK
om meer grip te hebben op de kosten, maar voorziet hier ook een risico van een dubbele
verantwoordingslast.

Daarnaast vindt de ERK dat de HVF geen resultaatgericht instrument is. De mijlpalen
en doelstellingen zijn volgens de ERK in veel gevallen gericht op output in plaats
van impact. De Commissie heeft in een richtsnoer3 lidstaten aangemoedigd om voornamelijk gebruik te maken van input- of output-indicatoren
bij het vaststellen van de mijlpalen en doelstellingen. De Commissie raadde het gebruik
van impact-indicatoren af, gegeven de onvoorspelbaarheid van zulke indicatoren en
hun afhankelijkheid van andere factoren waar de lidstaat zelf geen invloed op heeft.
Het kabinet vindt het wenselijk om resultaten te meten, maar meent daarbij dat het
om verschillende redenen, zoals aangehaald door de Commissie, lastig is om (op korte
termijn) resultaten te beoordelen. Het kabinet kan zich daarom vinden in het advies
van de Commissie.

Hiernaast is de ERK van mening dat het nalevingskader van de HVF en de regels voor
de bescherming van de financiële belangen van de EU niet robuust genoeg zijn. De controlesystemen
bevatten volgens de ERK tekortkomingen. Daarnaast ziet de ERK dat de Commissie alleen
corrigerende maatregelen kan nemen in geval van ernstige onregelmatigheden en systeemgebreken.
De Commissie kan geen correcties aanbrengen voor individuele inbreuken op de regels
inzake overheidsopdrachten in het geval deze niet «ernstig» zijn.

Om de financiële belangen van de EU te beschermen, dat wil zeggen fraude, corruptie,
dubbele financiering en belangenverstrengeling te voorkomen, op te sporen en te corrigeren
zijn er binnen de HVF diverse bepalingen van kracht, die zijn vastgelegd in de HVF-verordening.
Daarbij staan lidstaten primair aan de lat om de financiële belangen van EU te beschermen.
Dit vertaalt zich in diverse verplichtingen. Om aanspraak te maken op middelen uit
de HVF moeten lidstaten, als onderdeel van hun herstelplan, een robuust nationaal
controlesysteem opzetten. Bij de beoordeling van de herstelplannen heeft de Commissie
getoetst of de controlesystemen voldeden aan de eisen van de HVF-verordening. Daarnaast
voert de Commissie in alle lidstaten zogenoemde systeemaudits uit om te controleren
of de controlesystemen voldoen aan de vereisten. Zonder een goed werkend controlesysteem
hebben lidstaten geen recht op uitbetaling. Lidstaten moeten verkeerd uitbetaalde
of incorrect bestede middelen terugvorderen. Daarnaast is vastgelegd dat lidstaten
ten behoeve van audit en controle, gegevens moeten verzamelen over o.a. eindontvangers,
contractanten en sub-contractanten. Verder moet een lidstaat met ieder betaalverzoek
een beheersverklaring meesturen die o.a. bevestigt dat de controlesystemen de nodige
garanties bieden dat de middelen zijn beheerd volgens alle toepasselijke regels, in
het bijzonder inzake het voorkomen van belangenconflicten, fraude, corruptie, en dubbele
financiering. Ook moet een lidstaat bij ieder betaalverzoek een samenvatting meesturen
van de door de nationale auditautoriteit uitgevoerde audits, met inbegrip van vastgestelde
zwakke punten en eventuele genomen corrigerende maatregelen. Doordat de Commissie
eisen stelt aan de controlesystemen, systeemaudits en audits op maatregelniveau uitvoert,
en de lidstaten verplicht zijn om gegevens van eindontvangers te verzamelen en controleren,
is bekend waar en bij wie de middelen terecht zijn gekomen. Daarnaast heeft de Commissie
tijdens de looptijd van de HVF aanvullende richtsnoeren publiceert om lidstaten te
ondersteunen bij het tegengaan van bijvoorbeeld dubbele financiering4.

Dat gezegd hebbende, hecht het kabinet er groot belang aan dat de financiële belangen
van de EU worden beschermd. Het kabinet ziet de HVF als een eenmalig en tijdelijk
instrument dat is opgezet in reactie op een uitzonderlijke crisis. Het kabinet is
geen voorstander van een herhaling van de financiering van het instrument middels
gemeenschappelijke leningen. Het kabinet staat wel open voor een verkenning van het
gebruik van resultaatgericht begroten, waarmee lidstaten aan vooraf vastgestelde voorwaarden/prestaties
moeten voldoen alvorens middelen uit EU-fondsen worden uitgekeerd. Mocht de werkwijze
van resultaatgericht begroten, met uitbetaling op basis van het bereiken van mijlpalen
en doelstellingen, een vervolg krijgen onder het volgend MFK dan zijn de observaties
van de ERK van belang. Dat betekent concreet dat tekortkomingen in de controlesystemen
zo vroeg mogelijk moeten worden opgespoord en gecorrigeerd, en dat de Commissie ook
correcties moet kunnen aanbrengen voor individuele inbreuken op de regels inzake overheidsopdrachten
in het geval deze niet ernstig zijn. Hierbij geeft het kabinet wel graag mee dat de
administratieve lasten nu al erg hoog zijn, en dat ervoor gewaakt moet worden dat
verantwoordingslasten proportioneel blijven.

Ook vindt de ERK dat de methode die de Commissie heeft vastgesteld om de financiële
bijdragen van de HVF aan een lidstaat te verlagen in geval van niet-naleving van mijlpalen
en streefdoelen, tot verschillende interpretaties kan leiden. Deze methode rust gedeeltelijk
op een kwalitatieve interpretatie van het belang van een niet-behaalde mijlpaal of
streefdoel. Het kabinet acht het derhalve van belang dat de Commissie transparant
is over haar beoordeling en kaders zoveel mogelijk vooraf worden vastgesteld.

Tot slot wijst de ERK erop dat de huidige regels geen bepaling bevatten op grond waarvan
de Commissie het terugdraaien van eerdere verwezenlijkte mijlpalen en streefdoelen
na 2026 kan aanpakken. In het geval dat mijlpalen of doelstellingen die reeds zijn
behaald, door een lidstaat worden teruggedraaid, kan de Commissie corrigerende maatregelen
nemen. Wanneer deze situatie zich voordoet, zal een lidstaat bij het indienen van
het eerstvolgende betaalverzoek een korting op de uitbetaling ontvangen, evenredig
aan de teruggedraaide mijlpaal of doelstelling. In het geval dat er geen betaalverzoeken
meer ingediend worden door de lidstaat, zoals het geval zal zijn na 2026, kunnen alleen
middelen worden teruggevorderd door de Commissie als sprake is van ernstige schending
van een verplichting uit hoofde van de financieringsovereenkomst of leningsovereenkomst,
of als een lidstaat geen corrigerende maatregelen heeft genomen in het geval van fraude,
corruptie en belangenverstrengeling. Het kabinet merkt op dat de Commissie tot op
zekere hoogte dus wel mogelijkheden heeft om corrigerende maatregelen te nemen.

Vraag 3

Door welke instanties wordt de doelmatigheid en de rechtmatigheid van de uitgaven
uit het coronaherstelfonds gecontroleerd, afgezien van de Europese Rekenkamer?

Antwoord 3

Op grond van de HVF-verordening zijn lidstaten primair verantwoordelijk voor het voorkomen,
opsporen en corrigeren van fraude, corruptie en belangenverstrengeling. Dit vertaalt
zich in diverse verplichtingen, zoals hiervoor weergegeven in het antwoord op vraag
2.

Naast de controlesystemen van lidstaten zelf voert de Commissie haar eigen controlestrategie
uit. Deze controles hebben tot doel de Commissie de zekerheid te bieden dat de controlesystemen
van de lidstaten fraude, corruptie, belangenconflicten en dubbele financiering kunnen
voorkomen, opsporen en corrigeren. Daarnaast is ook van belang dat lidstaten op grond
van de HVF-verordening verplicht zijn om de Europese Commissie, Europees Bureau voor
Fraudebestrijding (OLAF), de ERK en het Europees Openbaar Ministerie toestemming te
verlenen voor de uitoefening van hun rechten, en vergelijkbare verplichtingen op te
leggen aan alle eindontvangers van middelen. OLAF heeft de bevoegdheid om administratieve
onderzoeken, waaronder controles en verificaties ter plaatse, uit te voeren om vast
te stellen of er sprake is van fraude, corruptie, belangenconflicten of andere onwettige
activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad. Het EOM
is bevoegd over te gaan tot onderzoek en vervolging van fraude, corruptie, belangenconflicten
en andere strafbare feiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad.
OLAF en EOM maken in de praktijk ook gebruik van deze bevoegdheid.

Deze controlesystemen zijn erop gericht om fraude zoveel mogelijk te voorkomen en
te detecteren en corrigeren als deze heeft plaatsgevonden. Daarmee hebben deze controlesystemen
en verschillende instanties de taak om de rechtmatigheid van de uitgaven uit de HVF
te controleren.

Vraag 4

Klopt het dat het niet duidelijk is waar het geld aan uitgegeven wordt?

Antwoord 4

Nee, de lidstaten hebben HVPs opgesteld om aanspraak te maken op middelen uit de HVF,
met daarin mijlpalen en doelstellingen. Uitbetaling vindt vervolgens plaats op basis
van het bereiken van deze mijlpalen en doelstellingen. Wanneer de mijlpalen en doelstellingen
die zijn gekoppeld aan een betalingstermijn zijn behaald, dient een lidstaten een
betaalverzoek in. Dat bestaat uit drie onderdelen: bewijslast per behaalde mijlpaal
en doelstelling, een beheersverklaring waarin de verantwoordelijke Minister(s) verklaren
dat de mijlpalen en doelstellingen succesvol zijn behaald en dat de financiële belangen
van de Unie daarbij geborgd zijn, en een samenvatting van de audits die de nationale
auditautoriteit heeft uitgevoerd. Dit betekent dat met ieder betaalverzoek moet worden
bewezen dat de mijlpalen en doelstellingen die in dat betaalverzoek zijn opgenomen,
ook daadwerkelijk zijn behaald. In de HVF-verordening is daarnaast vastgelegd dat
lidstaten gegevens moeten verzamelen over eindontvangers, contractanten en sub-contractanten.
Lidstaten moeten dus bijhouden waar de middelen terechtkomen, en controles uitvoeren
op basis van die gegevens. Per lidstaat wordt een lijst met de honderd grootste eindontvangers,
gemeten in ontvangen middelen uit de HVF, bijgehouden op de website van de Europese
Commissie5. Hierdoor is bekend waar en bij wie de middelen terecht zijn gekomen.

Vraag 5

Klopt het dat het niet duidelijk is wat de Herstel- en Veerkrachtfaciliteit (HVF)
(580 miljard euro) en de overige initiatieven (170 miljard euro) van NextGenerationEU
(NGEU) aan concrete resultaten hebben opgeleverd?

Antwoord 5

Zoals uiteengezet in het antwoord op vraag 2 wordt er bij de HVF in veel gevallen
bewust gebruikgemaakt van input- of output-indicatoren, en dus niet impact-indicatoren,
bij het vaststellen van de mijlpalen en doelstellingen. Het is daarnaast lastig om
op korte termijn resultaten te beoordelen. De deadline voor het voltooien van mijlpalen
en doelstellingen is augustus 2026 en een groot deel van de mijlpalen en doelstellingen
moet nog worden geïmplementeerd. Ook kan het langer duren voordat de concrete resultaten
van doorgevoerde hervormingen en investeringen meetbaar zijn. Het zou daarom prematuur
zijn om nu een volledig beeld te schetsen van de resultaten van de HVF.

Conform de HVF-verordening zal de Commissie uiterlijk 31 december 2028 een onafhankelijk
ex-postevaluatieverslag voorleggen aan het Europees Parlement, de Raad van de Europese
Unie (de Raad), het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s.
Dit verslag zal bestaan uit een algemene evaluatie van de faciliteit en zal informatie
bevatten over het effect ervan op de lange termijn. Zoals uiteengezet in het antwoord
op vraag 6 heeft de ECB ramingen gemaakt van de potentiële positieve impact die het
HVF kan hebben op de Europese economieën. Daarnaast beschrijft een recent Discussion Papervan de Europese Commissie6 verschillende positieve effecten van het HVF, waaronder positieve spillover effecten.

Wat betreft de overige initiatieven van de NextGenerationEU middelen is € 83,1 miljard
toegewezen aan verschillende bestaande EU programma’s, waaronder het Just Transition
Fund, Horizon Europe, InvestEU, RescEU en ReactEU. De resultaten daarvan worden beoordeeld
in de evaluaties van deze initiatieven.

Vraag 6

Kunt u een tabel opmaken van de additionele economische groei per lidstaat dankzij
NextGenerationEU? Of is deze additionele economische groei er eigenlijk niet?

Antwoord 6

Zoals in vraag 5 beantwoord is het prematuur om nu een volledig beeld te schetsen
van de resultaten van de HVF. De deadline voor het voltooien van mijlpalen en doelstellingen
is augustus 2026 en een groot deel van de mijlpalen en doelstellingen moet nog worden
geïmplementeerd. Ook kan het langer duren voordat de concrete resultaten van doorgevoerde
hervormingen en investeringen meetbaar zijn. Een overzicht van additionele groei per
lidstaat is daarom op dit moment niet mogelijk.

De ECB heeft eind 2024 een evaluatie gepubliceerd over de economische impact van de
HVF7. Hiermee schat de ECB dat de HVF heeft bijgedragen aan een additionele 0,1–0,2% BBP-groei
in de eurozone tussen 2021–2023. Daarnaast richt de evaluatie van de ECB zich op het
effect van NGEU na deze periode. De additionele BBP groei wordt door de ECB geschat
op tussen de 0,4% en 0,9% in 2026, en zou kunnen oplopen tot 0,8%–1,2% in 2031. Deze
potentiële additionele groei wordt volgens de ECB verklaard door de begrotingsstimulans
die de HVF vormt en de groeiverhogende effecten van structurele hervormingen. Daarbij
onderkent de ECB de onzekerheden met betrekking tot deze schatting, met name wat betreft
het potentiële effect van de structurele hervormingen.

Vraag 7

Klopt het dat de Europese economieën zich na de coronacrisis juist uit zichzelf heel
snel begonnen te herstellen, zonder dat er nog maar 1 cent uit het coronaherstelfonds
was uitgekeerd?

Antwoord 7

Het economisch herstel in Europa zette in 2021 in, mede door het (gedeeltelijk) opheffen
van maatregelen die werden getroffen in reactie op de coronapandemie. Begin augustus
2021 werden de eerste middelen (voorfinanciering) uitbetaald uit de HVF. Zoals vermeld
in het antwoord op vraag 6 heeft de ECB een inschatting gemaakt van het effect van
de HVF op economische groei over de periode 2021–2023.

Vraag 8

Klopt het dat de Nederlandse economie in 2021 en 2022 in totaal met ca. 8% groeide,
zonder enige steun van het Europese fonds?

Antwoord 8

Als open economie was het voor de Nederlandse economie van belang dat de Europese
economie als geheel herstelde. De Nederlandse economie groeide in 2021 met 6,3%, en
in 2022 met 5,0%8. Nederland ontving op 24 september 2024 de eerste middelen uit de HVF.

Vraag 9

Klopt het dat Nederland uit dit fonds maximaal 5,4 miljard euro kan verwachten? Klopt
het dat Nederland daarvoor in totaal ca. 38 miljard euro moet inleggen? En daarvoor
ook nog aan 130 eisen (mijlpalen) moet voldoen?

Antwoord 9

Nederland kan inderdaad aanspraak kan maken op € 5,4 miljard aan middelen uit de Herstel-
en Veerkrachtfaciliteit (HVF).

Nederland moet, om aanspraak te maken op de volledige € 5,4 miljard voldoen aan 131
mijlpalen en doelstellingen. Twee betaalverzoeken (€ 2,5 mld.) zijn reeds uitbetaald.
Dat betekent dat 51 mijlpalen en doelstellingen reeds zijn behaald. Om de resterende
€ 2,9 miljard binnen te halen dienen dus nog 80 mijlpalen en doelstellingen worden
behaald.

In het eigenmiddelenbesluit9 is overeengekomen dat de middelen die zijn geleend ten behoeve van het giftendeel
van de HVF via de EU-begroting worden terugbetaald. Die terugbetaling moet uiterlijk
in 2058 zijn afgerond, gestaag en voorspelbaar gebeuren en jaarlijks niet groter zijn
dan 7,5% van de geleende middelen. Het aandeel dat de lidstaten moeten bijdragen aan
de terugbetaling hangt af van de BNI-sleutel. In een brief van 27 augustus 202410 heeft het kabinet uiteengezet dat de terugbetaling voor Nederland naar schatting
neerkomt op 38 miljard euro tot en met 2058. Dit betreft zowel de nominale terugbetaling
van het subsidiedeel als de rentelasten.

Er moeten nog afspraken worden gemaakt over de precieze terugbetaling van NGEU. Deze
afspraken worden gemaakt in het kader van de onderhandelingen over het volgende Meerjarig
Financieel Kader (MFK). In de tweede helft van 2025 publiceert de Commissie naar verwachting
een voorstel voor het volgende MFK.

Vraag 10

Deelt u de mening dat daarmee een Europese suprastaat dichterbij is gekomen?

Antwoord 10

De HVF werd opgericht in reactie op de sociale- en economische gevolgen van de COVID-19
pandemie, binnen de kaders van de EU-verdragen.

Vraag 11

Deelt u de mening dat de Europese Commissie door middel van dit fonds inhoudelijk
invloed uitoefent op het binnenlandse beleid van de lidstaten, door te beslissen over
het wel of niet uitkeren van deze middelen? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 11

De HVF-werkwijze is vastgelegd in de HVF-verordening, die is aangenomen door de Raad
van de Europese Unie en het Europees Parlement. Daarbij is afgesproken om uitbetalingen
plaats te laten vinden op basis van op basis van behaalde mijlpalen en doelstellingen,
die betrekking hebben op zowel investeringen als hervormingen. Conform de HVF-verordening
moeten de hervormingen en investeringen in deze plannen de landspecifieke uitdagingen
en prioriteiten adresseren die zijn vastgesteld in het kader van het Europees Semester.
Om aanspraak te maken op de middelen, hebben de lidstaten zelf plannen opgesteld en
daarbij eigen beleidskeuzes gemaakt binnen de randvoorwaarden die de HVF-verordening
stelt. Op grond van de HVF-verordening heeft de Commissie een rol om toe te zien op
het voldoende behalen van mijlpalen en doelstellingen die de lidstaten zelf in hun
plan opgenomen hebben, alvorens wordt overgegaan tot betaling.

Vraag 12

Deelt u de mening dat NextGeneration EU een «bad deal» is voor Nederland? Zo nee,
waarom niet?

Antwoord 12

Het kabinet ziet de HVF als een eenmalig en tijdelijk instrument dat is opgezet in
reactie op een uitzonderlijke crisis. NGEU is opgericht om de Europese economieën
te ondersteunen in het herstel van de COVID-19 crisis. Het doel van de HVF is het
bevorderen van de economische, sociale en territoriale cohesie in de Europese Unie
door het verbeteren van de weerbaarheid en het aanpassingsvermogen van lidstaten,
het aanpakken van de sociale en economische impact van de crisis, en het steunen van
de groene en digitale transities. Dit doel steunt de Europese economie en daarmee
ook Nederland.

Vraag 13

Deelt u de mening dat dit soort Europese megalomane fondsen, evenals Nederlandse megalomane
fondsen zoals het ondoorzichtige Klimaatfonds en het Stikstoftransitiefonds, om uiteenlopende
redenen onwenselijk zijn? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 13

Verschillende programma’s en fondsen hebben uiteenlopende doelstellingen. Het kabinet
ziet de HVF als een eenmalig en tijdelijk instrument dat is opgezet in reactie op
een uitzonderlijke crisis. Nederland heeft in 2021 in de Raad ingestemd met het oprichten
van het HVF. Het is goed om lessen te trekken uit de uitvoering van het HVF en, onder
andere, rapporten van de ERK en studies van bijvoorbeeld de ECB naar de werking van
het fonds. Het kabinet is geen voorstander van een herhaling van de financiering van
het instrument middels gemeenschappelijke leningen. Het kabinet staat wel open voor
een verkenning van het gebruik van resultaatgericht begroten, waarmee lidstaten aan
vooraf vastgestelde voorwaarden/prestaties moeten voldoen alvorens middelen uit EU-fondsen
worden uitgekeerd.11 Verder vindt het kabinet dat Europese financiering zoveel mogelijk via de reguliere
Europese meerjarenbegroting (het MFK) hoort te lopen. Het kabinet is daarnaast niet
van mening dat Nederlandse fondsen per definitie onwenselijk zijn.

Vraag 14

Deelt u kortom de mening dat dergelijke megalomane Europese fondsen niet voor herhaling
vatbaar zijn, en niet meer moeten worden opgezet? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 14

Zie het antwoord op vraag 13.