Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I ALGEMEEN DEEL

1 Inleiding

1.1 Aanleiding

De huidige Omgevingswet geeft het Rijk en de provincies de opdracht tot legalisatie
van de projecten waarvoor ten tijde van het programma aanpak stikstof 2015–2021 (PAS)
geen natuurvergunning nodig was (hierna ook: PAS-projecten). Dit wetsvoorstel brengt
in die opdracht tot uitdrukking dat niet langer alleen wordt ingezet op legalisering,
maar ook op andere oplossingen, waarmee wordt aangesloten bij de bredere maatwerkaanpak
zoals aangekondigd in de Kamerbrief van 28 november 2024.1 Ook verlengt dit wetsvoorstel de opdracht tot 1 maart 2028.

1.2 Achtergrond

Tijdens het PAS, dat op 1 juli 2015 in werking trad,2 konden initiatiefnemers van agrarische activiteiten en activiteiten in de industrie
en mobiliteit met een beperkte stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden onder voorwaarden
volstaan met een melding op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 en later de Wet
natuurbescherming. Het programma was bedoeld om in de voor stikstof gevoelige Natura
2000-gebieden de natuurdoelstellingen te realiseren. Het was daarnaast ook bedoeld
om toestemmingverlening te faciliteren voor activiteiten die stikstofdepositie op
deze gebieden veroorzaakten, en om de lasten van de initiatiefnemers van die activiteiten
te verlichten. Initiatiefnemers (van alle typen activiteiten) die niet meer dan 1
mol stikstofdepositie per hectare per jaar veroorzaakten op stikstofgevoelige natuur
hadden daarvoor geen natuurvergunning meer nodig. Initiatiefnemers die meer depositie
veroorzaakten, konden een vergunning krijgen met ontwikkelingsruimte uit het PAS.
Voor alle stikstofdepositieruimte die voor de vrijstelling en als ontwikkelingsruimte
beschikbaar werd gesteld tijdens het PAS was een passende beoordeling gemaakt waaruit
bleek dat die depositie de natuur niet aantastte. Door de vrijstelling was een groot
deel van de activiteiten niet vergunningplichtig en was het dus niet meer nodig om
per individuele activiteit een beoordeling te maken. Van de vergunningplicht vrijgestelde
activiteiten die meer dan 0,05 mol stikstofdepositie per hectare per jaar veroorzaakten
op stikstofgevoelige natuur waren meldingsplichtig.

1.3 Legalisatieprogramma

De PAS-projecten zijn echter alsnog vergunningplichtig geworden doordat die vrijstelling
op 29 mei 2019 door de bestuursrechter onverbindend is verklaard.3 In 2021 is in de wet een opdracht opgenomen voor het legaliseren van deze activiteiten.4 Voor het legaliseren van gemelde PAS-projecten is eind februari 2022 een programma
vastgesteld.5 In het programma zijn de bronmaatregelen opgenomen die het Rijk treft om stikstofruimte
vrij te maken die wordt ingezet voor het legaliseren van onder andere gemelde PAS-projecten.
Dat betreft de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen (Srv), de Regeling provinciale
aankoop veehouderijen nabij natuurgebieden (Rpav)6 en de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties voor stikstofreductie (Lbv).
In de huidige Omgevingswet is een termijn van drie jaar opgenomen voor het uitvoeren
van de in het programma opgenomen maatregelen voor de legalisatie. Die termijn is
eind februari 2025 verstreken.

Stikstofruimte die is vrijgemaakt door bronmaatregelen wordt via de nationale stikstofbank
(de «SSRS-bank»)7 beschikbaar gesteld voor vergunningverlening. Daartoe worden zij aangewezen in artikel 17a.4,
eerste lid, van de Omgevingsregeling. Na het vaststellen van het legalisatieprogramma
is de Regeling provinciale maatregelen PAS-melders (Rpmp) opengesteld, inmiddels gevolgd
door de Regeling provinciale maatregelen PAS-melders 2024 (Rpmp 2024). Eventuele vrijgemaakte
stikstofruimte uit deze regelingen wordt primair door provincies ingezet ten behoeve
van het legaliseren van gemelde PAS-projecten. Maar als ruimte niet door provincies
kan worden ingezet, wordt ook deze ruimte in de SSRS-bank beschikbaar gesteld. Inmiddels
zijn de Srv, de Rpav, de Rpmp en de Rpmp 2024 aangewezen als bronmaatregelen voor
de SSRS-bank.

De bronmaatregelen zoals opgenomen in het legalisatieprogramma zijn getroffen en leveren
nu deels al stikstofruimte op.8 Deze stikstofruimte kan echter maar in beperkte mate worden ingezet voor het legaliseren
van PAS-projecten. Dit heeft meerdere redenen. Zo kan ruimte uitsluitend voor toestemmingverlening
worden ingezet daar waar de reductie heeft plaatsgevonden (vereiste ruimtelijke match).
Soms komt de ruimte die is vrijgemaakt niet overeen met de locatie waar ruimte gevraagd
wordt, of is er onvoldoende ruimte beschikbaar. Als er voldoende ruimte voor een gemeld
PAS-project in de SSRS-bank beschikbaar is, is het daarnaast noodzakelijk dat de staat
van de natuur op orde is en dat de stikstofreductie verkregen uit bronmaatregelen
niet nodig is om natuurbehoud en -herstel te verzekeren (additionaliteitsvereiste).
In de afgelopen jaren is gebleken dat de natuur er slechter voorstaat dan werd gedacht.
Stikstof is hierbij een belangrijke drukfactor. Daarnaast zijn de maatregelen die
het natuurbehoud verzekeren nog niet in alle gebieden al voldoende concreet qua effect
in de tijd om aannemelijk te kunnen maken dat de stikstofruimte uit de SSRS-bank daaraan
additioneel is en niet nodig is voor de natuur. Dit maakt dat de inzet van stikstofruimte
moeilijker is geworden. Het legaliseren van PAS-projecten via stikstofruimte verkregen
uit bronmaatregelen zal maar voor een klein gedeelte van de PAS-projecten de oplossing
zijn. Voor de meeste PAS-projecten geldt dat er op andere manieren wordt toegewerkt
naar een oplossing. Maar daar waar het kan, blijft het Rijk PAS-projecten legaliseren
met stikstofruimte uit bronmaatregelen. Bronmaatregelen die nu nog niet in de Omgevingsregeling
zijn aangewezen als bronmaatregelen voor de SSRS-bank, kunnen op termijn, nadat zij
als zodanig zijn aangewezen, alsnog stikstofruimte opleveren voor vergunningverlening
aan PAS-melders. Dat betreft bijvoorbeeld de Lbv, de Landelijke beëindigingsregeling
veehouderijlocaties met piekbelasting (Lbv-plus), de Landelijke beëindigingsregeling
veehouderijlocaties kleinere sectoren (Lbv kleinere sectoren), de Landelijke verplaatsingsregeling
veehouderijen met piekbelasting (Lvvp) en de Regeling provinciale gebiedsgerichte
beëindiging veehouderijlocaties (Rpgb). Ook zal er naar verwachting nog ruimte vrijkomen
door de toepassing van de al in de Omgevingsregeling aangewezen bronmaatregelen. Toch
is de verwachting dat al deze bronmaatregelen onvoldoende stikstofruimte zullen opleveren
voor vergunningverlening aan alle PAS-melders.

Het aflopen van de wettelijke termijn van het legalisatieprogramma, het feit dat het
huidige programma te weinig heeft opgeleverd en nieuwe handhavingsverzoeken maken
een nieuwe termijn nodig. Daarnaast is een wijziging van de aanpak wenselijk, zoals
ook aangekondigd in de Kamerbrief van 28 november 2024. Het is niet de insteek van
de wetswijziging om iets te wijzigen aan de doelgroep waarvoor een oplossing moet
worden gevonden.

1.4 Recente wijziging rechtspraak over intern salderen

In december 2024 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna
ook: de Afdeling) haar rechtspraak gewijzigd over het wijzigen van een activiteit
binnen eerder toegestane ruimte («intern salderen»).9 Die rechtspraakwijziging heeft naar verwachting ook gevolgen voor de beoogde maatwerkaanpak.
Maatwerk is nog steeds mogelijk, maar op onderdelen zal de aanpak moeilijker worden,
of zal een andere oplossing moeten worden gezocht.

Naar aanleiding van deze uitspraak is de Ministeriële Commissie Economie en Natuurherstel
(hierna: MCEN) opgericht om Nederland zo snel mogelijk van het slot te halen.10 Het in het kader van de MCEN op te stellen programma van maatregelen dat gericht
is op een gegarandeerde vermindering van de stikstofuitstoot en natuurherstel levert
een bijdrage aan het aantonen van additionaliteit. Daardoor zullen bepaalde oplossingen
die onderdeel zijn van de maatwerkaanpak (zoals intern of extern salderen) beter uitvoerbaar
zijn.

2 Verlenging wettelijke termijn maatwerkaanpak PAS-projecten

2.1 Doel en aanleiding

De termijn waarbinnen de in het legalisatieprogramma opgenomen maatregelen moesten
zijn uitgevoerd liep af op 28 februari 2025, drie jaar na de vaststelling van het
huidige legalisatieprogramma op 28 februari 2022 (op grond van de huidige tekst van
artikel 22.21, vierde lid, van de Omgevingswet).11 Het is niet gelukt om alle gemelde PAS-projecten te legaliseren. En ook zijn nog
niet alle aanmeldingen voor het legalisatieprogramma bij het aflopen van de wettelijke
termijn geverifieerd.

De legalisering van PAS-projecten door daarvoor een natuurvergunning te verlenen met
voldoende stikstofruimte biedt helaas voor onvoldoende PAS-projecten een oplossing.
Zie ook de aantallen die genoemd zijn in de Kamerbrief van 28 november 2024. Daar
waar het kan, blijft het Rijk inzetten op het legaliseren van PAS-melders met stikstofruimte
uit de SSRS-bank. Maar ook de stikstofruimte die in de komende jaren nog zal worden
toegevoegd aan die bank, is waarschijnlijk onvoldoende om alle PAS-melders van een
toereikende natuurvergunning te voorzien. Daarom is een andere aanpak nodig waarbij
de focus ligt op maatwerk. Om dat mogelijk te maken, is een realistische termijn nodig
voor het opstellen van een aangepast programma en de uitvoering daarvan.

Onderdeel van de maatwerkaanpak is de mogelijkheid voor PAS-melders om samen met een
zaakbegeleider een oplossing te vinden die past bij hun situatie. Het verkennen, kiezen
en uitvoeren van een oplossing kost tijd. Daarom wordt de wettelijke termijn van het
programma eenmalig verlengd met drie jaar, tot 1 maart 2028. Voor deze termijn is
gekozen met het oog op de ingeschatte benodigde tijd die de onderstaande werkzaamheden
kosten. Ook zijn er afspraken gemaakt met provincies dat het verificatieproces uiterlijk
in de zomer van 2025 wordt afgerond en dat aanmelders voor het programma worden geïnformeerd
over de uitkomst. Voor het vinden van een oplossing zijn de volgende indicatieve en
casusafhankelijke doorlooptijden ingeschat:

• mogelijkheden verkennen met zaakbegeleider (indicatief 9 maanden);

• bedenktijd voor PAS-melder (indicatief 9 maanden);

• voorbereiden, inclusief eventuele schadevergoeding en/of subsidie aanvragen en beoordelen
(indicatief 6 maanden).

De implementatie van de gekozen oplossingsrichting kan worden uitgevoerd nadat de
benodigde maatregelen zijn getroffen; die is dus niet meegerekend bij de wettelijke
termijn.

Dit tijdpad laat zien dat het noodzakelijk is om zo snel mogelijk te onderzoeken welke
mogelijkheden er voor maatwerk zijn. Alleen dan kunnen de benodigde maatregelen worden
getroffen binnen de voorgestelde nieuwe einddatum. Deze einddatum van 1 maart 2028
wordt haalbaar geacht omdat, in tegenstelling tot bij het huidige legalisatieprogramma,
de beoogde maatregelen al tijdens de looptijd van het eerste legalisatieprogramma
in gang zijn gezet. Daarnaast is de verwachting dat de komende jaren nog stikstofruimte
kan worden toegevoegd aan de SSRS-bank en daarmee beschikbaar komt voor toestemmingverlening.
Aanvullend is er bijvoorbeeld reeds in 2023 een schadecommissie ingesteld die adviseert
over schade bij PAS-melders. Ook zijn er al subsidieregelingen tot stand gekomen of
al in een ver(der) gevorderd stadium die kunnen worden ingezet voor de maatwerkaanpak.
En in de praktijk worden ook nu al zaakbegeleiders ingezet om te helpen bij het zoeken
naar oplossingen. Sinds december 2024 hebben zaakbegeleiders al vele gesprekken met
PAS-melders gevoerd met het oog op een maatwerkoplossing.

Ten slotte is voor de wettelijke termijn die is voorzien met het wetsvoorstel van
belang dat de maatregelen die in het kader van de MCEN worden voorzien, zullen bijdragen
aan de oplossingen voor PAS-melders en aan de implementatie van de oplossingen, zoals
vergunningverlening voor intern en extern salderen.

2.2 Afzien van handhaving

Zolang voor PAS-projecten nog geen oplossing is gevonden, kan ten aanzien van die
activiteiten een handhavingsverzoek worden ingediend bij het bevoegd gezag. De wens
van het Rijk en de provincies is om die verzoeken af te (blijven) wijzen waar dat
binnen de mogelijkheden ligt, omdat PAS-melders buiten hun schuld in deze situatie
terecht zijn gekomen. Uit de rechtspraak volgt dat het bevoegd gezag alleen kan afzien
van handhaving als handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen
doelen. Dat kan in de volgende gevallen aan de orde zijn:

«Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden
zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend
is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch
van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld
voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het
concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere
redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij
een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.»12

In een aantal handhavingsprocedures heeft de Afdeling bestuursrechtspraak op 28 februari
2024 geoordeeld dat provincies tot medio 2025 ruimte hebben om tijdelijk niet te handhaven
bij PAS-projecten in gevallen waar dat de uitkomst is van een belangenafweging:

«De Afdeling ziet echter in (1) de individuele belangen van de PAS-melders, (2) de
rechtszekerheid die PAS-melders aan het PAS-regime mochten ontlenen, (3) de verschillende
uitlatingen van de overheid na de PAS-uitspraak dat PAS-melders zullen worden gelegaliseerd,
(4) het legalisatieprogramma dat ervan uitgaat dat medio 2025 alle PAS-melders een
natuurvergunning kunnen aanvragen, en (5) het feit dat het legalisatieprogramma in
uitvoering is en de bedrijven daarin de mogelijke stappen hebben ondernomen, bijzondere
omstandigheden die voor het college aanleiding kunnen zijn om handhavend optreden
onevenredig te achten in verhouding tot het natuurbelang en tot medio 2025 af te zien
van handhavend optreden. Of daadwerkelijk kan worden afgezien van handhavend optreden,
kan het college echter pas beoordelen nadat het de vraag heeft beantwoord of er een
redelijk evenwicht is tussen de belangen van de PAS-melders en de belangen die worden
gediend met handhavend optreden (het natuurbelang). Hiervoor is nodig dat de gevolgen
van het niet handhavend optreden voor de natuur in beeld zijn en zijn afgewogen voor
tenminste dezelfde periode, dus tot uiterlijk medio 2025. Aan het natuurbelang kan
in die afweging tegemoet worden gekomen door het treffen van maatregelen. Als daarvoor
wordt gekozen dan moeten die maatregelen ten minste gelden tot medio 2025. Wanneer
die maatregelen inhouden dat bepaalde activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken
stoppen, moet vaststaan dat in die periode de activiteiten die zijn betrokken in de
maatregelen, niet kunnen worden hervat.»13

Het is evident dat de eerste twee aspecten nog niet zijn veranderd. Met betrekking
tot het derde aspect geldt dat er nog altijd sprake is van een breed gevoelde plicht
van de overheid om PAS-melders te helpen uit hun penibele situatie te komen en daarover
worden door zowel het Rijk als provincies en verschillende leden van de Staten-Generaal
nog altijd uitlatingen gedaan. Voor wat betreft het vierde en vijfde aspect is relevant
dat de wettelijke termijn inmiddels is afgelopen en dat de maatregelen die waren aangekondigd
in het legalisatieprogramma, eind februari 2025 nog onvoldoende resultaat hadden.
Met het aanpassen van de wettelijke termijn en van het programma kunnen deze aspecten
eveneens weer aan de orde zijn. Met het verlengen van de termijn spreekt de wetgever
zich opnieuw uit over deze kwestie en geeft daarmee aan dat er nog altijd van het
Rijk en provincies gezamenlijk een inzet wordt verwacht om de PAS-melders te helpen
omdat zij buiten hun schuld in een penibele situatie zijn gekomen. Ondertussen zal
ook het programma worden aangepast, in lijn met de Kamerbrief uit november 2024.

Zoals uit de overwegingen van de Afdeling bestuursrechtspraak ook blijkt is alleen
het verlengen van de wettelijke termijn voor het afzien van handhaving niet voldoende.
Er moet ook op voldoende wijze aan het natuurbelang tegemoet worden gekomen. Het Rijk
pleegt daarnaast extra inzet om de kans zo groot mogelijk te maken dat het afzien
van handhaving, ook na medio 2025, slaagt.

Een gedeeld uitgangspunt van Rijk en provincies is om alle mogelijkheden te verkennen
om te kunnen afzien van handhaving. Hiervoor wordt onder meer gedacht aan het treffen
van aanvullende maatregelen die de mogelijkheden vergroten om stikstofruimte vrij
te maken, eventuele aanvullende gebiedsgerichte inspanningen vanuit de aanpak Ruimte
voor Landbouw en Natuur14 of aanvullende maatregelen waarmee additionaliteit beter kan worden aangetoond. In
paragraaf 3 wordt verder ingegaan op de maatregelen die in het kader van de maatwerkaanpak
zullen worden getroffen.

Daarnaast moet worden gewezen op de natuurmaatregelen waar het kabinet aan werkt als
onderdeel van het onlangs vastgestelde startpakket om vergunningverlening in Nederland
van het slot te krijgen.15 Als inzichtelijk is welke maatregelen zijn en zullen worden getroffen om behoud en
verbetering van natuurwaarden in Natura 2000-gebieden te borgen ontstaat er ook meer
ruimte voor toestemmingverlening of kan daarmee voldoende gewicht worden gegeven aan
het natuurbelang.

Een effectief bewezen manier om handhaving tijdelijk af te houden, is het inzetten
van stikstofruimte voor het afzien van handhaving. Deze werkwijze is in de provincie
Overijssel succesvol ingezet door het treffen van een bemestingsverbod op pachtgronden
en was aan de orde bij de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling.16 Het Rijk is voornemens om die oplossing, daar waar mogelijk, verder uit te bouwen.
Door het (al dan niet tijdelijk) beëindigen van een bestaande activiteit kan worden
verzekerd dat de toename van stikstofdepositie door PAS-melders niet kan leiden tot
significante negatieve gevolgen voor Natura 2000-gebieden. Er wordt onderzocht welke
maatregelen hiervoor geschikt zijn en hoeveel PAS-projecten hiermee geholpen zouden
zijn. Te denken valt aan ruimte die naar de natuur vloeit uit onder andere de Rpav,
Lbv en Lbv-plus. Het voornemen is om op een website inzicht te bieden in de stikstofdepositie
die is gereduceerd en waarmee kan worden verzekerd dat de gemelde PAS-projecten niet
leiden tot significante negatieve effecten. Op deze wijze zal ook voor eenieder via
open data inzichtelijk zijn op welk moment en voor welke «hexagonen» (hectares) in
Natura 2000-gebieden er depositieruimte aanwezig is om aan het natuurbelang tegemoet
te komen. Dit sluit ook aan bij uitspraken van de rechtbank Overijssel van 17 december
2024 over de besluiten over handhaving bij PAS-melders waarover de Afdeling op 28 februari
202417 uitspraak heeft gedaan en die nader moesten worden gemotiveerd.18

Het verlengen van de wettelijke termijn voor de maatwerkaanpak tot 1 maart 2028 biedt
op zichzelf geen duurzame oplossing voor PAS-projecten. Het geeft de betrokken ondernemers
wel meer tijd om te komen tot keuzes over de vraag welke oplossing kan worden gevonden
voor het PAS-project, zoals in de Kamerbrieven van 12 april 202419 en 28 november 2024 is aangegeven. Het is daarmee een noodzakelijke stap om de maatwerkaanpak
tot een succes te maken.

Het verlengen van de wettelijke termijn voor de maatwerkaanpak, in combinatie met
de inspanningen van het Rijk om depositiedaling uit natuurmaatregelen te kunnen gebruiken
in de belangenafweging tussen natuur en PAS-melder in handhavingszaken en met de aanvullende
maatregelen vanuit de MCEN, vergroot de kans dat de bestuursrechter het bevoegd gezag
toestaat om in de tussentijd af te zien van handhaving.

3 Verruimen van de mogelijkheden voor het bieden van een oplossing

Volgens de huidige wettekst moet het legalisatieprogramma maatregelen bevatten om
de gevolgen van de stikstofdepositie van PAS-projecten ongedaan te maken, te beperken
of te compenseren gericht op de verlening van een natuurvergunning of op de aanwijzing
van de projecten als gevallen waarvoor geen natuurvergunning nodig is. Naast het verlengen
van de einddatum van het treffen van maatregelen verruimt dit wetsvoorstel die formulering,
om haar aan te laten sluiten bij de bredere maatwerkaanpak zoals aangekondigd in de
Kamerbrief van 28 november 2024. Daarbij wordt de term legaliseren in de tekst van artikel 22.21 van de Omgevingswet vervangen door de formulering het bieden van een
oplossing. Deze wijzigingen brengen een verbreding tot uitdrukking van de mogelijke oplossingsmogelijkheden
conform de sporen zoals aangekondigd in de Kamerbrief van 28 november 2024, naast
het legaliseren via vergunningverlening met stikstofruimte uit bronmaatregelen. In
de Kamerbrief is ook toegelicht dat de stikstofruimte uit bronmaatregelen onvoldoende
bruikbaar is voor vergunningverlening. Met de wijziging van de formulering sluit de
wet aan bij de verbreding van het in de wet voorgeschreven programma die parallel
aan deze wetswijziging wordt voorbereid.

De betrokken ondernemers krijgen met de maatwerkaanpak de mogelijkheid om, desgewenst,
samen met een zaakbegeleider oplossingen te verkennen die passen bij hun bedrijfsspecifieke
situatie. Voor bijvoorbeeld PAS-projecten met een referentiesituatie zal dit betekenen
dat er met (een combinatie van) aanpassingen in bedrijfsvoering, schadevergoeding,
extensiveren, reduceren, innoveren of omschakelen gezocht wordt naar manieren om de
activiteit naar een legale situatie te brengen. Dit kan via de individuele of collectieve
route. Voor sommige oplossingen zal een toetsing aan het additionaliteitsvereiste
nodig zijn, gelet op de in paragraaf 1.4 besproken rechtspraakwijziging.

Provincies kunnen middelen aanvragen om PAS-melders in hun provincie met maatregelen
te helpen. Dat kan met maatwerk en/of subsidies. Hiervoor is de Rpmp 2024 opgesteld.
Provincies ontwikkelen zelf oplossingen voor PAS-melders. Voorbeelden van maatwerkoplossingen
zijn de aankoop van een ander bedrijf en de vrijgekomen stikstofruimte aan een PAS-melder
uitgeven (extern salderen) of maatregelen waardoor een PAS-melder binnen zijn bestaande
stikstofruimte blijft en geen extra natuurvergunning meer nodig heeft, bijvoorbeeld
door extensivering en innovatie. De derde en vierde tranche van de Rpmp 2024 openen
respectievelijk in september 2025 (totaal budget € 46,15 miljoen) en februari 2026
(totaal budget € 39,8 miljoen).

In Gelderland is in bijvoorbeeld in de Zevende wijziging van Regels Subsidieverlening
Gelderland 2023 de mogelijkheid voor PAS-melders opgenomen om een subsidie aan te
vragen voor investeringen in bewezen stikstofreducerende maatregelen.20 Ook is in die regeling een subsidie opgenomen voor de verplaatsing van veehouderijen,
waarvan de vrijkomende stikstofruimte kan worden ingezet voor PAS-melders.21

Naast de Rpmp 2024 werkt het Rijk aan andere regelingen waarmee een oplossing gefaciliteerd
kan worden. Te denken valt bijvoorbeeld aan de brede beëindigingsregeling.22 Daarnaast kan een PAS-melder ook ervoor kiezen om zijn PAS-project te beëindigen,
in combinatie met een schadevergoeding voor gedane investeringen. Een schadevergoeding
kan mogelijk ook worden gegeven voor aanpassingen in de bedrijfsvoering waarmee de
initiatiefnemer met zijn activiteiten binnen zijn referentiesituatie komt.

Met het treffen van maatregelen uiterlijk eind februari 2028 wordt bedoeld dat de
PAS-melder op dat moment concreet zicht heeft op een legale situatie door middel van
een concrete oplossing. De gekozen oplossing hoeft dan nog niet volledig afgerond
te zijn. Zo kan het voorkomen dat de Commissie schadevergoeding PAS-melders heeft
geadviseerd om een schadevergoeding uit te keren, maar het bedrag nog niet is uitgekeerd
op 1 maart 2028. Ook hoeft bijvoorbeeld, waar dat aan de orde is, de natuurvergunning
nog niet te zijn verleend, maar moet daar wel concreet zicht op zijn.

We streven ernaar de gemelde PAS-projecten die nu aan de slag gaan, binnen de nu voorgestelde
termijn te hebben voorzien van een oplossing. Met de nieuwe aanpak is het van belang
dat de kansen per casus zorgvuldig worden onderzocht (indien gewenst met zaakbegeleiding),
dat een PAS-melder denktijd heeft en dat het onderzoek naar de vereiste oplossing
afgerond kan worden. Daarnaast wordt het mogelijk om PAS-melders op een andere manier
een oplossing te bieden dan uitsluitend via het legaliseren met bronmaatregelen. Bij
legaliseren met bronmaatregelen zal in veel gevallen niet aannemelijk zijn dat er
een oplossing voor maart 2028 in beeld is. Het wettelijk voorgeschreven programma
wordt parallel aan dit wetstraject verbreed met de oplossingsrichtingen zoals aangekondigd
in de Kamerbrief van 28 november 2024. Na februari 2028 zullen de mogelijkheden die
PAS-melders hebben, beperkter worden als ze de aangeboden oplossingen hebben afgewezen.
Niet voor alle gemelde PAS-projecten zal de maatwerkaanpak leiden tot een door hen
gewenste oplossing. Te denken valt aan initiatiefnemers die geen referentiesituatie
hebben waar de activiteit, na aanpassingen in de bedrijfsvoering, binnen kan vallen.23 Voor deze gevallen is wellicht alleen met (gedeeltelijke) beëindiging de PAS-melding
feitelijk op te lossen.

4 Toezicht en handhaving

In het voorliggende wetsvoorstel is geen norm opgenomen die gehandhaafd kan worden.
Het wetsvoorstel ziet namelijk op het bieden van een oplossing voor bepaalde projecten
(de projecten met een geringe stikstofdepositie die tijdens het PAS geen natuurvergunning
nodig hadden) die niet voldoen aan de vergunningplicht voor Natura 2000-activiteiten.

Voor het zonder vergunning verrichten van Natura 2000-activiteiten geldt wel de beginselplicht
tot handhaving. Het wetsvoorstel heeft in zoverre wel een effect op de handhaving
ten aanzien van het ontbreken van een natuurvergunning bij PAS-projecten. Ten aanzien
van deze groep lopen namelijk reeds handhavingsprocedures. Het wetsvoorstel ondersteunt
met het verlengen van de termijn voor de maatwerkaanpak wél de mogelijkheid voor het
bevoegde gezag om van handhaving af te zien. Daarmee is er een grondslag om aan de
belangen van de initiatiefnemers die in het programma zijn opgenomen een gewicht toe
te kennen bij de beoordeling of handhavend optreden onevenredig is. En tevens is er
een grondslag om te kunnen spreken van concreet zicht op legalisatie als voor de PAS-projecten
ook een oplossing wordt gevonden.

5 Rechtsbescherming

Het voorliggende wetsvoorstel dat ziet op het verlengen van de legalisatietermijn,
leidt niet concreet tot rechtsgevolgen voor burgers. Ook voorziet het voorstel niet
in een bevoegdheid voor bestuursorganen om een besluit te nemen met rechtsgevolgen.
Immers, de vergunningverlening voor Natura 2000-activiteiten is geregeld in artikel 5.1,
eerste lid, onder e, van de Omgevingswet. Om die reden is er in het wetsvoorstel geen
rechtsbeschermingsbepaling opgenomen. Ongewijzigd blijft ook dat tegen het wettelijk
voorgeschreven programma geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat. Dat
volgt uit de vermelding van artikel 3.4 van de Omgevingswet op de zogenoemde «negatieve
lijst» van de Algemene wet bestuursrecht (artikel 1 van bijlage 2). De daar genoemde
uitzondering («voor zover het niet betreft een daarin opgenomen beschrijving van een
activiteit als gevolg waarvan de activiteit is toegestaan») is niet van toepassing
op het programma: dat geeft zelf geen toestemming voor concrete activiteiten.

6 Effecten van het wetsvoorstel

In de eerste plaats is het van belang erop te wijzen dat het wetsvoorstel een vervolg
is op de huidige legalisatieverplichting. Dat betekent dat het wetsvoorstel slechts
beperkt tot nieuwe effecten leidt. Er zijn echter wel enkele effecten.

6.1 Effecten voor overheden

Voor het Rijk betekent het dat er nog steeds inzet moet worden gepleegd om PAS-melders
een oplossing te bieden. Daarnaast moet er worden gewerkt aan verschillende opties
voor een oplossing dan uitsluitend vergunningverlening met depositieruimte afkomstig
van bronmaatregelen. Overigens zal er ook nog steeds, en dus langer, inzet nodig zijn
om vrijgemaakte depositieruimte in de SSRS-bank te plaatsen, of in het zogenoemde
stikstofparkeerinstrument (SPIN) voor zover de ruimte nog niet additioneel is. Daarnaast
is voorzien in de inzet van zaakbegeleiders.

Voor bevoegde gezagen betekent het ook dat hun taak in het wettelijk voorgeschreven
programma langer voortduurt. Anderzijds is ook de verwachting dat het wetsvoorstel
bevoegd gezagen ondersteunt bij het kunnen blijven afzien van handhaving.

6.2 Effecten voor initiatiefnemers van PAS-projecten

In de eerste plaats moet worden onderkend dat de verlenging van de termijn voor de
maatwerkaanpak voor initiatiefnemers met een gerealiseerd PAS-project die nog geen
oplossing hebben, in de basis onzekerheid oplevert dat het niet is gelukt om hun activiteiten
binnen de eerder gestelde termijn van drie jaar te legaliseren. Daardoor zit deze
groep langer in onzekerheid dan gewenst. Het verlengen van de maatwerkaanpak betekent
dus ook dat de onzekerheid langer duurt. Maar dat het niet is gelukt om de PAS-melders
al te legaliseren, is uiteraard geen effect van dit wetsvoorstel.

Anderzijds heeft het wetsvoorstel ook een positief effect. Voor initiatiefnemers die
een PAS-project hebben gerealiseerd, betekent het verlengen van de maatwerkaanpak
ook dat de overheid nog steeds de verplichting heeft aan hen een oplossing te bieden
om tot een legale situatie te komen. Er zal dus ook door de overheid inzet worden
gepleegd om aan hen een oplossing te bieden.

Dat met het huidige wetsvoorstel andere oplossingen mogelijk worden, vergt wel een
inzet van de initiatiefnemers zelf in die zin dat ze moeten nadenken welke oplossing
mogelijk is en waar ze zelf inzet op willen plegen. Dat vraagt dus wel een actievere
rol van de initiatiefnemers met een PAS-project dan op grond van de huidige wetgeving.
De realiteit is echter ook dat alle legalisatie-inspanningen van de afgelopen jaren
maar voor weinig PAS-melders hebben geleid tot een oplossing. Om deze extra inzet
van de PAS-melder zo beperkt mogelijk te houden, zijn zaakbegeleiders ter beschikking
gesteld om de PAS-melder te ondersteunen en te begeleiden. Ook zijn provincies in
staat om op basis van de Regeling provinciale maatregelen PAS-melders 2024 (Rpmp 2024)
subsidieregelingen open te stellen om oplossingen met zo min mogelijk regeldruk aan
te bieden.

6.3 Effecten voor andere leden van het publiek

Ten aanzien van de andere leden van het publiek zal het wetsvoorstel vooral voor milieuorganisaties
gevolgen hebben. Enkele organisaties zijn reeds meerdere handhavingsprocedures gestart
tegen de PAS-projecten zonder natuurvergunning. Voor deze organisaties zal het waarschijnlijk
onwenselijk zijn dat de legalisatieverplichting wordt verlengd. Tegelijkertijd is
er de hoop dat ook voor deze organisaties die zich inzetten voor het natuurbelang
geldt dat wanneer het natuurbelang geborgd wordt, het acceptabel is dat er voor de
PAS-projecten een langere periode geldt waarbinnen hun PAS-melding opgelost kan worden.
Daarnaast is ook van belang dat de oplossingen waarnaar wordt gezocht, worden verbreed,
hetgeen mogelijk ook voor deze organisaties een acceptabele koerswijziging is.

7 Uitvoerbaarheidstoets decentrale overheden

Gelet op het feit dat de wijziging voorziet in met name de verlenging van de huidige
legalisatieopdracht aan de overheid, ontstaat er geen nieuwe taak bij decentrale overheden.
Met name provincies zijn het bevoegd gezag voor vergunningverlening aan PAS-melders.
De vergunningverlening aan PAS-melders is echter niet eenvoudig. Maar als de inzet
op vergunningverlening afneemt, is de verwachting dat de inzet op handhaving toeneemt
en vice versa. Zie ook de paragraaf over effecten voor overheden.

Provincies maken zich zorgen over de vraag of zij kunnen blijven afzien van handhaving.
Of het lukt om handhaven af te houden is afhankelijk van het succes van maatregelen
om tegemoet te komen aan het natuurbelang. Het verlengen van de legalisatietermijn
moet vergezeld gaan van concrete maatregelen. Provincie Noord-Brabant roept op om
in dit wetsvoorstel handvatten te bieden om daar inzicht in te bieden. Daaraan is
gehoor gegeven door in paragraaf 2.2 van deze toelichting het voornemen uit te spreken
om op een website inzichtelijk te maken welke depositieruimte aanwezig is om de gevolgen
van de PAS-projecten af te zetten tegen maatregelen die worden getroffen om aan het
natuurbelang tegemoet te komen.

Daarnaast kunnen de inspanningen van de MCEN bijdragen aan het tijdelijk afzien van
handhaving totdat er een oplossing is gevonden voor de PAS-melders. In het kader van
de MCEN werkt het kabinet aan een geborgd pakket van oplossingen voor natuurherstel.

8 Regeldruk en bestuurlijke lasten

8.1 Bestuurlijke lasten

Voor zover het wetsvoorstel voorziet in de verlenging van de huidige legalisatieopdracht
aan de overheid, ontstaat er geen nieuwe taak bij decentrale overheden. Provincies
zijn in de afgelopen jaren al veel bezig met de PAS-melders, zowel in het proces van
verificatie ten behoeve van het legalisatieprogramma als voor de vergunningverlening
bij aanvragen voor een Natura 2000-activiteit (dat is ook een bestaande bevoegdheid/taak).
Provincies hebben in het kader van het legalisatieprogramma ook een rol voor zichzelf
gezien door te zoeken naar oplossingen. Zo zijn provincies aan de slag gegaan met
vrijmaken van stikstofruimte en ook met het opstellen van subsidieregelingen voor
PAS-melders. Voor de extra werkzaamheden die daarbij komen kijken, is budget beschikbaar
gesteld vanuit het Rijk. Bijvoorbeeld op grond van de Regeling specifieke uitkering
voorbereidingskosten landelijk gebied, versnellingsvoorstellen en PAS-melders.24 Voor de Rpmp 202425 is binnen het budget ruimte voor 5% apparaatskosten beschikbaar gesteld (zie artikel 5
Rpmp 2024).

Voor zover het wetsvoorstel voorziet in het uitbreiden van de mogelijke oplossingen
en de begeleiding door zaakbegeleiders, kunnen er extra taken bij decentrale overheden
ontstaan. De zaakbegeleiders zullen door het Rijk geleverd worden, dus dat zal niet
tot extra lasten leiden bij provincies. Het is op dit moment niet goed te bepalen
wat de extra lasten zullen zijn van de maatwerkoplossing. Dat is met name ook afhankelijk
van de maatwerkoplossing. Als de provincie een centrale rol heeft bij de getroffen
oplossing in het kader van de Rpmp 2024 (als ook in het kader van de voorganger van
die regeling, de Rpmp), zijn haar lasten in beginsel gedekt. De schadevergoeding verloopt
via het Ministerie van LVVN, dat daarvoor een schadecommissie in het leven heeft geroepen.
Dat leidt dus niet tot lasten voor decentrale overheden.

In het kader van de uitvoerbaarheidstoets geven provincies aan dat zij wel het risico
zien dat zij meer lasten hebben omdat langer moet worden afgezien van handhaving en
er waarschijnlijk meer handhavingsverzoeken komen. Er moet worden geconstateerd dat
Rijk en provincies gezamenlijk de opdracht hadden gekregen om de PAS-projecten te
legaliseren. Nu deze huidige wettelijke termijn van drie jaar is niet gehaald, constateren
Rijk en provincies gezamenlijk dat het nodig is om de wettelijke termijn te verlengen.
Daarbij komt inderdaad mogelijk de consequentie dat de inzet om handhaving te voorkomen
kan stijgen.

8.2 Lasten en regeldruk voor PAS-melders

Voor de PAS-melders leidt de verlenging van de termijn voor de maatwerkaanpak eventueel
tot extra regeldruk of lasten als bijvoorbeeld nieuwe berekeningen moeten worden doorgerekend
door henzelf of door een adviseur. De exacte kosten daarvan verschillen. Ter indicatie:
in een casus van een PAS-melder waarin een handhavingskwestie speelde en waarvoor
daarnaast ook herberekeningen nodig waren ten behoeve van het legalisatieprogramma,
is gemiddeld € 1.000 per jaar aan advieskosten (voor zowel berekeningen als ander
advies) besteed.

Uit de agrarische bedrijfstoets kwam echter naar voren dat agrarische belangenorganisaties
zich grote zorgen maken, onder andere vanwege vrees dat er weinig oplossingen zijn
die daadwerkelijk tot resultaat zullen leiden. Ook vrezen zij meer kosten voor juridische
ondersteuning na 1 maart 2025 omdat er mogelijk meer handhavingsverzoeken zullen worden
gestart. Er zal worden bekeken of er mogelijkheden zijn om juridische kennis beschikbaar
te stellen voor de PAS-melders.

Het is relevant te vermelden dat de PAS-melders voor een deel van de kosten van de
legalisatie een tegemoetkoming van € 1.600 hebben ontvangen, zie ook de Beleidsregel
tegemoetkoming kosten PAS-melders (Stcrt. 2021, 45408). Die geldt ook voor oplossingen in het kader van de maatwerkaanpak. Daarnaast is
van belang dat er een schadeloket is geopend voor PAS-melders. Schade waarvoor het
Rijk aansprakelijk is en die in causaal verband staat tot het onverbindend verklaren
van delen van de PAS-regelgeving kunnen daar worden geclaimd. Er is een schadecommissie
ingesteld die de Minister adviseert over de schadeclaims. Kosten van adviseurs die
moeten worden ingeschakeld vanwege AERIUS-berekeningen of handhavingsverzoeken kunnen
worden vergoed als deze inderdaad zijn gemaakt vanwege het feit dat ze een PAS-melder
zijn. Naar aanleiding van de agrarische bedrijfstoets zal worden bekeken of er mogelijkheden
zijn om dit proces te stroomlijnen.

Sommige PAS-melders doen mee aan een beëindigingsregeling zoals de Lbv of de Lbv-plus
of aan andere subsidieregelingen. In de toelichting bij dergelijke regelingen is opgenomen
wat deelname betekent voor de regeldruk.26

Er zal door ondernemers ook eigen tijd in de maatwerkoplossing moeten worden gestoken.
Die kan gemiddeld leiden tot de volgende eenmalige regeldrukkosten. Hierbij is uitgegaan
van een gemiddelde van € 47 voor het uurtarief van ondernemers op grond van het Handboek
Meting Regeldrukkosten. Verder is uitgegaan van een complexe tijdsbesteding voor de
handelingen kennisnemen, gegevens verkrijgen, uitvoeren van berekeningen, gegevens
verwerken, data versturen, externe vergaderingen, betalingen doen. Daarmee komt dat
op een tijdsbesteding van tussen de 15 en 25 uur. Uitgaande van ongeveer 2.500 ondernemers
leidt dat tot totale, eenmalige regeldrukkosten van ongeveer € 1.762.500 tot € 2.937.500.

8.3 Verwerking advies Adviescollege toetsing regeldruk

Het dictum van het advies van het Adviescollege toetsing regeldruk (hierna: het college)
luidt: «Niet indienen, tenzij met de adviespunten rekening wordt gehouden».

Het college is van mening dat op zich het nut en de noodzaak van het wetsvoorstel
voldoende duidelijk zijn, maar dat de aan het college voorgelegde memorie van toelichting
nog niet voldoende onderbouwt dat binnen de termijn van drie jaar de PAS-projecten
kunnen zijn opgelost en dat de ondernemers van PAS-projecten tevreden zullen zijn
over de geboden oplossingen. De memorie van toelichting is op deze punten verduidelijkt.
In paragraaf 2.1 is nader onderbouwd dat het binnen de nieuwe termijn haalbaar is
om de PAS-projecten een oplossing te bieden.

Het college geeft aan geen minder belastende alternatieven te zien voor het huidige
wetsvoorstel. Dit wordt ook ondersteund door de uitkomst van de agrarische bedrijfstoets.
Daarin hebben de agrarische partijen aangegeven teleurgesteld te zijn dat de PAS-projecten
nog geen oplossing hebben gekregen tijdens de eerste termijn van het legalisatieprogramma.
Sommige partijen zien weliswaar een oplossing in een algehele wijziging van het stikstofbeleid,
maar voor zover dat binnen de huidige juridische kaders onrealistisch is, wordt het
huidige wetsvoorstel als beste tweede keuze gezien.

Het college heeft geadviseerd om in het wetsvoorstel meer inzicht te geven in de mate
waarin de instrumenten door de PAS-projecten als werkbaar worden gezien. Naar aanleiding
van dit advies is in hoofdstuk 3 van de memorie van toelichting meer inzicht gegeven
in de wenselijkheid van de oplossingen die in beeld zijn in de maatwerkaanpak.

Het college heeft ten slotte geadviseerd duidelijker scenario’s en bandbreedtes te
schetsen van de regeldrukgevolgen. Naar aanleiding van dit advies is de memorie van
toelichting aangevuld in paragraaf 8.2.

9 Overig

Dit wetsvoorstel heeft niet opengestaan voor internetconsultatie. Die keuze is gemaakt
vanwege het naderen van het einde van de termijn voor het legalisatieprogramma en
de druk op handhavingsprocedures. Uit de breed gedragen moties over de PAS-melders
bleek ook dat in de samenleving er een grote noodzaak wordt gezien de PAS-melders
zo spoedig mogelijk perspectief te geven gelet op de huidige einddatum van het legalisatieprogramma.

II ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel I

A (wijziging opschrift afdeling 22.4)

De huidige opdracht tot legalisering staat in afdeling 22.4 van de Omgevingswet. Deze
wijziging brengt in het opschrift van die afdeling tot uitdrukking dat niet langer
alleen wordt ingezet op legalisering, maar ook op andere oplossingen, waarmee wordt
aangesloten bij de bredere maatwerkaanpak zoals aangekondigd in de Kamerbrief van
28 november 2024.

B (wijziging artikel 22.21 Omgevingswet)

Eerste lid

Deze wijziging brengt tot uitdrukking dat niet langer alleen wordt ingezet op legalisering,
maar ook op andere oplossingen. Daarnaast wordt van de gelegenheid gebruikgemaakt
om de aanwijzing van de verantwoordelijke Minister aan te passen aan de huidige portefeuilleverdeling.

Tweede lid

Uit het huidige tweede lid volgt dat het legalisatieprogramma maatregelen moet bevatten
om de gevolgen van de stikstofdepositie van PAS-projecten ongedaan te maken, te beperken
of te compenseren gericht op de verlening voor die projecten van een natuurvergunning
of de aanwijzing van de projecten als vergunningvrije gevallen. Voorgesteld wordt
om te volstaan met de bepaling dat het programma maatregelen moet bevatten om voor
de PAS-projecten een oplossing te bieden. Die formulering biedt ruimte voor de bredere
maatwerkaanpak zoals die is aangekondigd in de Kamerbrief van 28 november 2024. In
veel gevallen zal een andere oplossing worden geboden dan de verlening van een natuurvergunning
met stikstofdepositie uit de SSRS-bank, zie paragraaf 3 van het algemeen deel van
deze toelichting.

In het Besluit kwaliteit leefomgeving is een bepaling opgenomen (artikel 12.26a) met
nadere regels over het huidige tweede lid van artikel 22.21 van de Omgevingswet. Die
bepaling zal worden aangepast.

Derde lid

Aan dit lid wordt toegevoegd de zinsnede «Maatregelen om de gevolgen van de stikstofdepositie
van de in het eerste lid bedoelde projecten ongedaan te maken, te beperken of te compenseren».
Die toevoeging is nodig vanwege het schrappen van die zinsnede in het tweede lid.

Vierde lid

Deze wijziging regelt de verlenging van de looptijd van het wettelijk voorgeschreven
programma met drie jaar, tot 1 maart 2028.

Artikel II (inwerkingtreding)

Het feit dat veel PAS-projecten niet gelegaliseerd zullen zijn vóór medio 2025, maakt
spoedige inwerkingtreding van de voorgestelde wetswijziging wenselijk en rechtvaardigt
afwijking van de vaste verandermomenten en de minimuminvoeringstermijn.27

De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, F.M. Wiersma