Verslag van een rapporteur : Tussentijds verslag van de rapporteur over het kennisthema Implementatie van EU-wet- en regelgeving

Nr. 271
VERSLAG VAN DE RAPPORTEUR

Vastgesteld op 22 mei 2025

Introductie

De vaste Kamercommissie voor Europese Zaken heeft mij in februari 2024 aangesteld
als rapporteur op het kennisthema Implementatie van EU-wet- en regelgeving.1 In dit tussentijds verslag rapporteer ik over de opgehaalde kennis tijdens de uitgevoerde activiteiten en geef ik informatie over het vervolg
van het rapporteurschap. Het verslag schetst een beeld van de verschillende gezichtspunten
die door experts zijn ingebracht.

Aanbevelingen van de rapporteur

− De uitkomsten van de gesprekken die de rapporteur heeft gevoerd over dit thema worden
gedeeld met de betrokken ministeries en publieke dienstverleners tijdens een workshop
op de Dag van de Publieke Dienstverlening op 4 juni a.s. Deze bijeenkomst wordt tevens
gebruikt om input op te halen voor de rol van de Tweede Kamer op dit thema.

− De commissie EUZA steunt de ontwikkeling van een EU-wetenschapstoets als nieuw kennisinstrument voor de Tweede Kamer om in een vroeg stadium inzicht
te krijgen in de impact van EU-wetgeving voor Nederland, en stelt voor om hiervoor
een pilot op te zetten.

− De commissie EUZA kan bij het kabinet aandringen in het BNC-fiche meer aandacht te
besteden aan de implicaties van EU-wetgeving voor regeldruk, de uitvoering en handhaafbaarheid.
Deze aanbeveling kan betrokken worden bij het commissiedebat EU-informatievoorziening
dat gepland staat op 28 mei a.s.

Doel van het rapporteurschap

Nederland heeft met enige regelmaat te maken met uitvoeringsproblemen in de implementatiefase
van EU-wetgeving. Mogelijk zou een deel van deze problemen voorkomen kunnen worden
als uitvoeringsorganisaties en medeoverheden eerder en beter bij het Europese besluitvormingsproces
aangehaakt zijn. De Tweede Kamer wordt geïnformeerd bij alle fases in de EU-beleidscyclus.
Dit rapporteurschap is erop gericht om uit te zoeken hoe de uitvoeringsproblematiek
beter aan bod kan komen in de verschillende fases van de EU-beleidscyclus.

Het rapporteurschap heeft tot doel meer kennis en inzicht te verkrijgen in de positie
van uitvoeringsorganisaties en medeoverheden in het Europese besluitvormingsproces,
en suggesties op te halen over wat de Tweede Kamer zou kunnen doen om deze positie
te verbeteren.

De hoofdvragen van het rapporteurschap zijn:

• Wat is de positie van uitvoeringsinstanties en medeoverheden in het Europese besluitvormingsproces;

• Welke mogelijkheden zijn er om deze positie te verbeteren;

• Wat zou de Tweede Kamer kunnen doen?

Terugkoppeling van de ondernomen activiteiten en bevindingen van de rapporteur

1. Vooronderzoek: gesprek met wetenschapper en relevante rapporten

Gesprek

In augustus 2024 is gesproken met dr. Mendeltje van Keulen, lector «European impact»
aan de Haagse Hogeschool. Zij heeft in opdracht van Nederlandse uitvoeringsorganisaties
onderzoek gedaan naar hun inbreng en vertegenwoordiging in het Europese beleidsproces.
Hieronder rapporteer ik over enkele bevindingen uit dit gesprek.

Volgens Van Keulen, kan het Europese beleidsproces gezien worden als een trechter.
In het begin is alles open en naarmate het onderhandelingsproces vordert worden de
opties om wetsteksten te veranderen kleiner. Daarom is het van belang de kennis en
expertise van uitvoeringsorganisaties in een zo vroeg mogelijk stadium bij EU-wetgeving
mee te nemen. De expertfase en openbare consultaties2 van de Europese Commissie zijn bijvoorbeeld goede momenten, de periodieke evaluatie
van richtlijnen, of het BNC-fiche (Beoordeling Nieuw Commissievoorstellen). Echter,
niet alle ministeries betrekken uitvoeringsorganisaties in de ontwerpfase noch bij
het opstellen het BNC-fiche, omdat zij van mening zijn dat de uitvoering pas aan zet
is in de implementatiefase van de EU-wetgeving. De ministeries zouden meer kunnen
doen om uitvoeringsorganisaties op hun terrein in een vroeg stadium te informeren
en te betrekken. Medeoverheden hebben een betere uitgangspositie dan uitvoeringsorganisaties
omdat zij vertegenwoordigd zijn in het interdepartementale BNC-overleg en vaker een
vertegenwoordiging hebben in Brussel.

Uitvoeringsorganisaties kunnen ook zelf proberen hun positie te verbeteren. De noodzaak
hiertoe hangt af van een aantal variabelen dat te maken heeft met de mate van betrokkenheid
bij de wetgeving en het soort wetgeving. Er kan onderscheid gemaakt worden in betrokkenheid
bij de totstandkoming van een Europese verordening of een richtlijn. Bij een verordening
is het in elk geval belangrijk zo vroeg mogelijk betrokken te zijn, omdat deze rechtstreekse
werking hebben en geen nationale implementatiewetgeving volgt. Een richtlijn kent
vanwege de minimum harmonisatie een bepaalde mate van vrijheid die nader moet worden
uitgewerkt in implementatiewetgeving op nationaal niveau, en dat biedt beïnvloedingskansen.
Daarbij moet de kanttekening worden gemaakt dat de Europese Commissie steeds vaker
voor verordeningen kiest die via nationale plannen moet worden uitgewerkt.3 De betrokkenheid van uitvoeringsorganisaties bij sectorspecifieke wetgeving is directer
dan bij kaderwetgeving waar meer ministeries en partijen betrokken zijn. Sommige uitvoeringsorganisaties
en toezichthouders zijn immers subject van Europese wetgeving. Vaak zijn zij verenigd
in Europese koepelorganisaties en worden door de Europese Commissie rechtstreeks betrokken
in het wetgevingsproces. Het gaat hier om sectorspecifieke wetgeving bijvoorbeeld
voor Kamers van Koophandel of de financiële sector. In de Manifest groep hebben 17
grote uitvoeringsorganisaties hun krachten gebundeld en werken samen op generieke
EU thema’s zoals digitale en datawetgeving.4 Echter, er rest een groep uitvoeringsorganisaties die niet de personele capaciteit
heeft Europese wetgeving te monitoren en geheel afhankelijk is van het ministerie
voor informatievoorziening.

Wat de Tweede Kamer zou kunnen doen, is scherper letten op de mate waarin de uitvoeringsaspecten
aan bod komen in het BNC-fiche, de aanwezigheid van impact assessments van de Europese
Commissie, of de input die organisaties hebben geleverd op de publieke consultaties
van de Europese Commissie. Daarnaast laat het periodieke overzicht van de stand van
zaken bij de implementatie van EU-richtlijnen in de Nederlandse wet- en regelgeving
dat de Kamer elke kwartaal ontvangt zien waar er problemen met implementatie zijn.
Dit kan aanleiding zijn tot het stellen van Kamervragen of het sturen van een commissiebrief
met vragen over de oorzaken.

Relevante rapporten

Een literatuurstudie maakte geen deel uit van het rapporteurschap, maar een aantal
recente rapporten is gebruikt ter voorbereiding op de gesprekken van de rapporteur
met experts van een aantal uitvoeringsorganisaties in maart 2025.

Rapport EU-recht in de praktijk

Dit rapport van de Algemene Rekenkamer (ARK) biedt een analyse van hoe Nederland omgaat
met knelpunten in de naleving van EU-wetgeving.5 Het rapport richt zich op de relatie tussen ministeries en de Europese Commissie,
maar gaat niet in op de rol van uitvoeringsinstanties. De Rekenkamer constateert dat
Nederland tot de Europese middenmoot behoort bij correcte uitvoering van EU-wetgeving.
Voordat de Europese Commissie formele stappen zet tot een inbreukprocedure of naar
het Europese Hof stapt, is er informeel overleg geweest met het verantwoordelijke
ministerie. Kwesties worden dan vaak opgelost, maar ministeries trekken er weinig
lessen uit, doen weinig aan inhoudelijke afstemming, tegenspraak en coördinatie, aldus
de Algemene Rekenkamer. Er worden geen structurele verbetertrajecten opgestart. Komt
het tot een Hofzaak, dan trekt Nederland meestal aan het kortste eind. Ministeries
die veel te maken hebben met EU-wetgeving en beleid zijn: Buitenlandse Zaken (als
vak- en coördinerend ministerie), Economische Zaken, Klimaat en Groene Groei, Financiën,
Infrastructuur en Waterstaat, Justitie en Veiligheid, en Landbouw, Visserij Voedselzekerheid
en Natuur.

Bij navraag aan de Algemene Rekenkamer of de onderzoekers iets gevonden hebben over
de rol van uitvoeringsorganisaties, merkt de ARK op dat zij veel voorbeelden van EU-wetgeving
hebben gevonden die moeilijk uitvoerbaar zijn in het Nederlandse systeem. De kern
van het probleem zit volgens de ARK erin dat uitvoeringsinstanties niet of onvoldoende
betrokken zijn bij het opstellen van de Europese wetgeving. Bij de omzetting naar
Nederlandse wetgeving is er (beperkte) ruimte voor nationale interpretatie van Europese
wetgeving waarbij uitvoeringsorganisaties betrokken worden. Hier speelt het probleem
dat ambtenaren de wetgeving vaak te letterlijk nemen, soms zwaarder maken dan geëist
(goldplating), en dat ook hier niet alle ministeries actief de uitvoeringsorganisaties
bij dit proces betrekken.6

IOB evaluatierapport Grip door begrip

Het rapport van de directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) over
de Nederlandse invloed in de Europese Unie besteedt aandacht aan de positie van medeoverheden,
uitvoeringsorganisaties en agentschappen in het beleidsbeïnvloedingsproces.7 Daarbij wordt geconstateerd dat er ruimte is voor verbetering. Er wordt vastgesteld
dat er een gebrek aan samenhang is tussen beleid en uitvoering. De aanbeveling wordt
gedaan om vroegtijdig voor dossiers met potentieel grote uitvoeringsconsequenties
een uitvoeringstoets of quick scan uit te voeren om een realistische inschatting te
maken voor de door Nederland uit te dragen beleidsintenties, ook financieel. Dit verzoek
tot een uitvoeringstoets moet tijdig worden uitgezet bij organisaties met expertise
in huis. Daarnaast moet bij de Europese Commissie worden aangedrongen om altijd impact
assessments te maken bij wetgevingsvoorstellen.

RLI rapport De uitvoering aan zet en Parlementair onderzoek Klem tussen balie en beleid

De kloof tussen beleid en uitvoering is niet specifiek voor het EU-traject. Zo concludeert
de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (RLI) in het rapport De uitvoering aan zet dat de uitvoering van beleid beter moet, door de beleid en uitvoering beter te laten
samenwerken.8 Een hardnekkig probleem dat de Tweede Kamer ook zelf heeft geconstateerd in het parlementair
onderzoek Klem tussen balie en beleid van de Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties.9

2. Ontwikkeling van een EU-wetenschapstoets als kennisinstrument voor de Kamer

De Kamer heeft de afgelopen jaren bij verschillende EU-dossiers, zoals bijvoorbeeld
de natuurherstelverordening geworsteld met gebrekkige en ontbrekende informatie over
de concrete consequenties van de voorgestelde EU-wetgeving voor Nederland. De beschikbare
EU-impact assessment laat onvoldoende zien hoe een EU-voorstel zich verhoudt tot specifieke
nationale problematiek. Impact assessments vanuit het kabinet komen vaak te laat om
deze goed en tijdig te kunnen gebruiken in het politieke debat.

Als onderdeel van het rapporteurschap over de implementatie van EU wet- en regelgeving
werk ik als rapporteur samen met de EU-adviseurs van de Dienst Analyse en Onderzoek
(DAO) aan het ontwikkelen van een EU-wetenschapstoets. Een EU-wetenschapstoets kan
de Kamer een zelfstandig handelingsperspectief bieden, waardoor onafhankelijk inzicht
kan worden verkregen in de impact van EU-regelgeving op Nederland, op een moment waarop
de Kamer nog invloed heeft op het Europese besluitvormingsproces. Het idee is dat
de Tweede Kamer wetenschappers kan inschakelen om inzicht te geven in vragen als:
Wat zijn de maatschappelijke gevolgen van het EU-voorstel in Nederland, bijvoorbeeld
t.a.v. klimaat en leefomgeving? In hoeverre is het beleidsdoel van het EU-voorstel
doeltreffend in de Nederlandse context? En is het Europees voorstel in de Nederlandse
context uitvoerbaar en haalbaar?

Op dit moment wordt er in samenwerking met parlement en Wetenschap gewerkt aan het
ontwikkelen van de EU-wetenschapstoets. De EU-wetenschapstoets zal worden doorontwikkeld door middel van één of meerdere pilots.

3. Gesprekken met praktijkexperts

In maart 2025 heb ik met elf praktijkexperts van zes (uitvoerings)organisaties gesproken
over hun positie in het EU-wetgevingsproces, hun ervaringen en de vraag wat de Tweede
Kamer zou kunnen doen om scherper zicht te kunnen krijgen op de uitvoeringsvraagstukken
bij Europese wetgeving.10 De diverse organisaties, elk met een andere rol en positie, zijn met zorg gekozen
om een zo breed mogelijk beeld te krijgen van de uitvoeringsproblematiek. Hieronder
rapporteer ik over enkele bevindingen uit deze informatieve gesprekken, die mogelijk
meer inzicht bieden in knelpunten in de relatie EU-wetgeving en uitvoering.

Grote variëteit van uitvoeringsorganisaties in hun betrokkenheid bij het EU-wetgevingsproces

Niet alleen verschillen de gesproken (uitvoerings)organisaties van elkaar in hun relatie
tot ministeries (medeoverheid, zelfstandig bestuursorgaan, agentschap, toezichthouder),
maar ook hun positie en betrokkenheid in verschillende fases van het Europese beleidsproces
loopt sterk uiteen. Dit varieert van aan tafel zitten in het BNC-overleg (medeoverheden),
intensieve gezamenlijke voorbereiding met het vakministerie (AFM), het toegestuurd
krijgen van BNC-fiches (RWS), tot geen of weinig zicht hebben op nieuwe EU-wetgeving
(RVO-NL, Manifestgroep). Niet een van de gesproken uitvoeringsorganisaties heeft een
rol tijdens het formele onderhandelingsproces in Brussel, ook de medeoverheden niet.
De AFM kan dit onderhandelingstraject het beste volgen. De andere organisaties komen
pas weer in beeld bij de wettelijke implementatie van richtlijnen, de uitvoering van
verordeningen, of bij het maken van een uitvoeringstoets. RVO-NL en RWS koppelen kennis
vanuit de projecten en programma’s terug aan het ministerie en/of aan de Europese
Unie voor nieuwe beleidsontwikkeling.

Sommige organisaties die veel met EU-wetgeving te maken hebben zijn lid van Europese
koepelorganisatie, maken deel uit van een EU-contactgroep, of zijn actief in sector specialistische organisaties. Via deze koepels en
netwerken kunnen zij hun kennis en expertise delen of belangen behartigen, en hebben
ze direct of indirect invloed op het EU-wetgevingstraject. Dit geldt echter niet voor alle uitvoeringsorganisaties.

Er is te weinig aandacht voor de uitvoering in de BNC-werkgroep en BNC-fiches

Het Ministerie van Buitenlandse Zaken coördineert in de interdepartementale BNC-werkgroep,
waar ook VNG, IPO en Waterschappen aan deelnemen, het eerste Nederlandse standpunt
over het nieuwe EU voorstel. Er is altijd één ministerie penvoerder, ook als er meer
ministeries betrokken zijn. In het BNC-overleg wordt het hele ingevulde fiche nagelopen.
Het BNC-fiche biedt ruimte om mogelijke uitvoeringsproblemen te signaleren, bijvoorbeeld
onder het kopje regeldruk. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken gaat ervan uit dat
de vakministeries hun interne processen dusdanig organiseren dat de uitvoering altijd
betrokken is.

Echter, dit is niet altijd het geval. Elk ministerie pakt het vragen om input van
de uitvoering anders aan. Soms gebeurt dit ad hoc en op het allerlaatste moment, zonder
dat de betreffende uitvoeringsorganisatie het EU-voorstel grondig heeft kunnen bestuderen
om de uitvoeringsimpact te beoordelen. Sowieso is dit volgens de uitvoeringsorganisaties
lastig te doen, als er alleen nog maar een Commissievoorstel ligt. Soms biedt de EU-impact
assessment uitkomst, maar Nederlandse uitvoeringsorganisaties doen bijna nooit een
toets of quick scan in dit stadium. De AFM doet het een heel enkele keer, net zoals
RWS die een pretoets kan doen. RVO-NL geeft aan dat zij qua expertise dit zouden kunnen.
Echter, RVO-NL heeft vanwege de opdrachtfinanciering geen geld om capaciteit hiervoor
vrij te maken. De uitvoeringsbeoordeling in het BNC-fiche is dus vrij oppervlakkig
en krijgt geen prioriteit van alle betrokken partijen.

Waar lopen de uitvoeringsorganisatie in de praktijk tegen aan?

1. Afhankelijkheid van het ministerie of ministeries

De meeste uitvoeringsorganisaties willen de mogelijkheid hebben zelf actief te monitoren
welke relevantie EU-wetgeving voor hen in de pijpleiding zit. Sommigen doen dit al,
zoals de VNG en AFM. Voor de anderen blijkt dit lastig omdat ze afhankelijk zijn van
hun ministerie en deze de (lijsten van) BNC-fiches niet standaard met hen delen, of
alleen BNC-fiches die direct van toepassing zijn op het werkveld van de organisatie.

De één op één samenwerking met het moederministerie loopt vaak goed op de specialistische
dossiers waar beleid en uitvoering elkaar nodig hebben. Denk bijvoorbeeld aan technische
wetgeving voor de financiële sector (AFM), of de uitvoering van EU-fondsen en programma’s
(RVO-NL, RWS). Echter, bij EU-wetgeving waar een ander ministerie penvoerder is, of
bij EU-kaderwetgeving waarbij meer ministeries zijn betrokken, raken de uitvoeringsorganisaties
verder uit beeld. Ze weten dan niet wat er gebeurt, worden niet geconsulteerd en weten
niet wie hun gesprekspartners zijn. Sommige ministeries werken met interdepartementale
dossierteams, waardoor uitvoeringsorganisaties via beleid nog input zouden kunnen
geven, maar dit is geen standaard werkwijze.

2. Te weinig middelen, capaciteit of steun voor EU-werk in de organisatie

Uitvoeringsorganisaties, met uitzondering van de toezichthouder AFM, lopen er tegenaan
dat er niet altijd voldoende financiële en personele capaciteit is om EU ontwikkelingen
te monitoren of proactief te zijn. RWS heeft zelfs een wettenmonitor voor alle lopende
dossiers en projecten, maar zou meer ruimte willen om proactiever strategische trajecten
in gang te zetten. Uitvoeringsorganisaties zouden volgens sommige experts meer vrijheid
moeten krijgen van ministeries om te reageren op de «Call of Evidence» van de Europese
Commissie, die publieke consultaties uitzet op specifieke onderwerpen om expertise
op te halen bij burgers, organisaties en belanghebbenden ter voorbereiding van wetgeving.
Zij mogen niet zelfstandig hierop reageren, terwijl het een kans is de Europese Commissie
in heel vroeg stadium van kennis en expertise te voorzien.

3. Uitvoeringsproblemen zijn soms te wijten aan het implementatietraject in Nederland

Een aantal gesprekspartners geeft aan dat er vaak problemen voor de uitvoering ontstaan
bij de implementatie in Nederland, zoals bijvoorbeeld bij de data act. Omdat er zoveel
partijen bij betrokken zijn, is het heel moeilijk om er achter te komen wie waarvoor
verantwoordelijk is en om goede en juiste informatie te krijgen. Er zit geen duidelijke
regie op de uitvoering. Een ander probleem bij implementatie is dat de samenhang tussen
nationale wetgeving en Europese wetgeving diffuus is voor de uitvoering. Dit wordt
niet altijd duidelijk in kaart gebracht en de uitvoering mist gesprekspartners op
de ministeries om het uit te leggen. Het EU beleidskompas is zo’n voorbeeld van deels
nationale en deels Europese wetgeving.

Bij de implementatie komen ook pas de ongewenste effecten van de regels voor de uitvoering
aan het licht, bijvoorbeeld als blijkt dat de Machinerichtlijn ook van toepassing
blijkt te zijn op beweegbare bruggen en sluizen, of als de richtlijn voor werktijden
verbiedt dat mensen ‘s nacht werken en niet in de zomer als het te heet is terwijl
wegenbouwers altijd juist ’s nachts en in de zomer overdag werken, omdat er dan minder
verkeer is.

Suggesties aan de Tweede Kamer om scherper (vroegtijdig) zicht te krijgen op uitvoeringsaspecten

De gesprekspartners hebben een aantal suggesties aan de Tweede Kamer gedaan om beter
toezicht te houden op uitvoeringsproblematiek. Ze worden hieronder weergegeven:

• Het BNC-fiche is voor de Tweede Kamer het belangrijkste moment om bij te sturen

De BNC fiches worden standaard aan de Tweede Kamer gestuurd. De paragraaf regeldruk
zou enig inzicht moeten geven in de administratieve lasten, regeldruk en uitvoeringsproblemen.
Echter, de informatie die daar gegeven wordt, is vaak oppervlakkig. Als de Tweede
Kamer vermoed of signalen krijgt dat de impact groot zal zijn, dan kan de Tweede Kamer:

− Aandringen op het ontvangen van de Europese impact assessment, indien deze ontbreekt;

− Ministerie(s) vragen om een uitvoeringstoets, pre-toets of quick scan te doen in een
vroeg stadium en deze aan de Tweede Kamer te sturen.

• Aandacht van EU-rapporteurs op EU-wetgevingdossiers voor de uitvoering

Verschillende vaste Kamercommissies benoemen EU-rapporteurs die aankomende EU-wetgeving
onderzoeken. Mogelijk kunnen deze EU rapporteurs expliciet aandacht besteden aan de
uitvoering van EU-regelgeving in Nederland.

• Aandacht voor uitvoering bij de implementatie van EU-wetgeving in nationale wetgeving

Nederland heeft het soms lastig bij implementatie, zeker als er meer ministeries bij
betrokken zijn. Een ministerie heeft dan wel het voortouw, maar voor uitvoeringsorganisaties
is het vaak niet duidelijk wie de inhoudelijke gesprekspartners zijn. Vaak moet door
ministeries het effect op de uitvoerbaarheid in kaart gebracht worden. Daar is interpretatieruimte
en dan zou de dialoog met verschillende actoren moeten worden gevoerd. Regie ontbreekt
nogal eens. De Tweede Kamer zou vragen kunnen stellen over de uitvoeringsanalyse en
deze opvragen.

• De kwartaaloverzichten «Implementatie EU-wetgeving» beter benutten

Het Ministerie van Buitenlandse Zaken stuurt elk kwartaal een overzicht van de stand
van zaken bij de implementatie van EU-richtlijnen in de Nederlandse wet- en regelgeving.
Daarin wordt ingegaan op de oorzaken van de implementatieachterstand en de inbreukprocedures.
De Tweede Kamer kan dit overzicht aangrijpen tot het stellen van kritische vragen
over de uitvoeringsproblemen of een brief namens de Kamercommissies sturen met het
verzoek om nadere toelichting.

Vervolg rapporteurschap

De resultaten van dit rapport wil ik delen met vertegenwoordigers van ministeries
en publieke dienstverleners en uitvoeringsorganisatie tijdens een workshop op de Dag
van de Publieke Dienstverlening of mocht dit onverhoopt niet doorgaan tijdens een
congres van de Manifest groep. Doel van de deelname aan de workshop/congres is ook
suggesties op te halen voor de rol van de Tweede Kamer.

Daarnaast zal ik samen met EU-adviseurs van de Dienst Analyse en Onderzoek van de
Tweede Kamer verder werken aan de ontwikkeling van een EU-wetenschapstoets, opdat
de Tweede Kamer een eigen instrument in handen zal hebben om de consequenties van
EU-wetgeving in een vroeger stadium beter te kunnen overzien.

Als deze twee acties zijn afgerond, zal ik een eindverslag opleveren.

Dassen