Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 6 november 2024 en het nader rapport d.d. 15 mei 2025, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de Staatssecretaris
van Justitie en Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 27 maart 2024, nr. 2024000774,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 6 november 2024, nr. W12.24.00062/III, bied ik U, mede namens de Staatssecretaris
van Justitie en Veiligheid T.H.D. Struycken, hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 27 maart 2024, no.2024000774, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de Minister voor
Rechtsbescherming, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende Wijziging van Boek 7 van het Burgerlijk
Wetboek, de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs en de Wet financiering
sociale verzekeringen teneinde aan flexibele arbeidskrachten meer zekerheden te verschaffen
over werk en inkomen (Wet meer zekerheid flexwerkers), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel voorziet in maatregelen om de zekerheid te versterken van werknemers
die werken op basis van flexibele arbeidscontracten. Ook beoogt het wetsvoorstel daardoor
bij te dragen aan een vermindering van de verschillen tussen vaste en flexibele arbeidsovereenkomsten.
Het wetsvoorstel maakt onderdeel uit van het zogeheten «arbeidsmarktpakket». Het doel
daarvan is om de verhouding tussen het aantal vaste banen en flexibele banen te verbeteren
en zodoende een betere balans op de arbeidsmarkt te realiseren.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat sprake is van fundamentele
en brede problemen op de arbeidsmarkt. Bijzondere aandacht is nodig voor de tweedeling
in het beschermingsniveau tussen categorieën werkenden en voor de structurele personeelstekorten.
De vraag is in hoeverre dit wetsvoorstel bijdraagt aan het oplossen van deze bredere
problematiek. Van een fundamentele hervorming op het terrein van de arbeidsmarkt is
namelijk geen sprake.

De Afdeling wijst daarbij in het bijzonder op het achterwege blijven van aanpassingen
van het vaste contract en op het ontbreken van samenhangende hervormingen op aanverwante
terreinen.

Verder merkt de Afdeling op dat de voorgestelde maatregelen vooral zijn gericht op
het duidelijker afbakenen en waarborgen van bestaande mogelijkheden en praktijken.
Van de voorgestelde maatregelen zijn daarom niet meer dan beperkte effecten te verwachten
ten opzichte van wat wordt beoogd. Tot slot adviseert de Afdeling de toegevoegde waarde
van het nieuwe bandbreedtecontract en de effectiviteit van het voorgenomen verbod
op oproepcontracten nader te motiveren. Ditzelfde geldt voor de voorgestelde uitzonderingen
voor minderjarigen, scholieren en studenten met een bijbaan.

In verband hiermee is aanpassing wenselijk van de toelichting en zo nodig van het
wetsvoorstel.

1. Achtergrond en inhoud wetsvoorstel

Het coalitieakkoord 2021–2025 bevatte het voornemen om een aantal grote hervormingen
op de arbeidsmarkt door te voeren. Het eindrapport van de Commissie Regulering van
Werk2 en het daaropvolgende middellangetermijn-advies van de Sociaal-Economische Raad (SER)3 werden daarbij als leidraad benoemd. In juli 2022 zette het kabinet-Rutte III in
een Kamerbrief zijn plannen uiteen om de arbeidsmarkt te hervormen.4 Als uitgangspunt werd gesteld dat fundamenteel onderhoud van de arbeidsmarkt nodig
is om deze toekomstbestendig te maken. Beoogd werd een brede en integrale hervorming
door middel van een effectief en gebalanceerd pakket aan maatregelen.

De geformuleerde ambities om de arbeidsmarkt te hervormen werden nader uitgewerkt
in een Kamerbrief van april 2023.5 Het zogenoemde «arbeidsmarktpakket» zou bestaan uit verschillende maatregelen gericht
op het vergroten van de wendbaarheid van ondernemingen en op het versterken van werk-
en inkomenszekerheid bij flexibele arbeidsrelaties. Gesteld werd dat de aard en inrichting
van het werk leidend moeten zijn bij de vormgeving van de arbeidsrelatie. Daarom moet
worden voorkomen dat verschillen in behandeling in de fiscaliteit, de sociale zekerheid
of op andere terreinen hierbij bepalend zijn.

De verschillende maatregelen uit het arbeidsmarktpakket worden opgenomen in een aantal
afzonderlijke wetsvoorstellen. Het voorliggende wetsvoorstel is er daar één van. Daarnaast
zijn er wetsvoorstellen in voorbereiding die, kort gezegd, zien op het verduidelijken
van de beoordeling van arbeidsrelaties en de introductie van een rechtsvermoeden,
de re-integratieverplichtingen bij het midden- en kleinbedrijf in het tweede ziektejaar,
personeelsbehoud bij crisis en een arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen.6 De wetsvoorstellen kennen ieder een eigen traject en worden zelfstandig voorgelegd
ter advisering.

Dit wetsvoorstel en het wetsvoorstel ter verduidelijking van de beoordeling van arbeidsrelaties
en de introductie van een rechtsvermoeden zijn afzonderlijk ter advisering voorgelegd.
De Afdeling ziet vanwege de inhoudelijke samenhang tussen beide voorstellen aanleiding
om over deze twee wetsvoorstellen gelijktijdig advies uit te brengen.7

Dit wetsvoorstel bevat maatregelen om de zekerheid van werknemers met flexibele arbeidscontracten
(hierna: flexwerkers) te versterken. Dit zijn tijdelijke contracten, oproepcontracten
en uitzendcontracten. Het voorstel beoogt flexwerkers meer perspectief te bieden op
een contract voor onbepaalde tijd, en daarnaast meer werk- en inkomenszekerheid en
meer roosterzekerheid. Ook dient hiermee de onderlinge concurrentie tussen flexibele
arbeid en vaste arbeid te worden verkleind, evenals die tussen uitzendarbeid en andere
vormen van flexibele arbeid.8

Leeswijzer

Gelet op het feit dat het wetsvoorstel een onderdeel is van een breder arbeidsmarkpakket,
wordt in het advies eerst aandacht besteed aan de bredere problematiek op de arbeidsmarkt
en aan de gekozen aanpak daarvan in dit wetsvoorstel (punt 2). Na deze meer overkoepelende
opmerking wordt nader ingegaan op de verschillende concrete maatregelen die het voorstel
bevat (punt 3). Tot slot worden opmerkingen gemaakt over de maatregelen met betrekking
tot oproepcontracten (punt 4) en over de uitzonderingen voor minderjarigen, scholieren
en studenten met een bijbaan (punt 5).

2. De aanpak van problemen op de arbeidsmarkt

Volgens de toelichting is sprake van een doorgeschoten flexibilisering van de arbeidsmarkt.
Meer dan 40 procent van alle werkenden is een flexwerker of een zelfstandige zonder
personeel (zzp’er).9

Dit leidt niet alleen tot ongewenste maatschappelijke effecten, maar tast ook het
verdienvermogen van de Nederlandse economie aan als hierdoor investeringen in menselijk
kapitaal achterwege blijven.10 Het wetsvoorstel voorziet in een aanscherping van de regelgeving rond flexibele contracten
om de zekerheid van flexwerkers te verbeteren. Dit moet er ook toe leiden dat meer
mensen werkzaam zullen zijn op basis van een vast contract.11

De Afdeling onderkent dat de voorgestelde aanpak op zichzelf behulpzaam kan zijn om
doorgeschoten flexibilisering op de arbeidsmarkt terug te dringen en tot betere bescherming
te komen van flexwerkers met een zwakke positie. Zij merkt op dat deze aanpak echter
tekortschiet in het licht van de bredere problemen op de arbeidsmarkt. Dit betreft
vooral de tweedeling in het beschermingsniveau tussen categorieën werkenden en de
structurele personeelstekorten. Aanpak van deze bredere problematiek vereist een fundamentele
hervorming van de arbeidsmarkt, waarin niet wordt voorzien. In het bijzonder blijven
aanpassingen van het vaste contract achterwege en ontbreken samenhangende hervormingen
op aanverwante terreinen. De Afdeling gaat hier in het vervolg nader op in.

a. Fundamentele problemen op de arbeidsmarkt

i. Tweedeling op de arbeidsmarkt

De afgelopen jaren is sprake geweest van een sterke groei van het aantal flexibele
arbeidsrelaties en zzp’ers. De toelichting vermeldt dat deze groei in belangrijke
mate het gevolg is van de institutionele verschillen die bestaan tussen werknemers
met een vast contract, werknemers met een flexibel contract en zzp’ers. Deze onderliggende
verschillen maken het mogelijk dat de keuze voor flexibele arbeid vooral wordt bepaald
door de risico- en kostenoverwegingen van de werkgever. Dit leidt tot afwenteling
van kosten en risico’s op de flexibele werkende.12

De Afdeling onderschrijft dat de problematiek op de Nederlandse arbeidsmarkt nauw
is verbonden met de betrekkelijk grote tweedeling in het beschermingsniveau tussen
categorieën werkenden. Daarbij geldt dat de «insiders» met een vast dienstverband
relatief veel bescherming en zekerheid genieten, terwijl de «outsiders» met een flexibel
dienstverband, evenals de zzp’ers, relatief weinig bescherming en zekerheid hebben.
Deze problematische tweedeling is het gevolg van de verschillende behandeling van
arbeidsrelaties in de toepasselijke regelgeving op het gebied van in het bijzonder
arbeidsrechtelijke bescherming, sociale verzekeringen, pensioenen en belastingen.13

Wat betreft de arbeidsrechtelijke bescherming is duidelijk dat het vaste contract
erg vast is, terwijl flexibele arbeid erg flexibel is. Grote verschillen zijn bijvoorbeeld
zichtbaar in de ontslagbescherming en de loondoorbetaling bij ziekte. Daarnaast verwerven
flexwerkers vaak veel minder pensioenrechten. Voor zzp’ers staan daar weer belastingvoordelen
en minder sociale verzekeringspremies tegenover.

Dergelijke grote institutionele verschillen, die in belangrijke mate de kosten van
arbeid bepalen, maken het mogelijk dat werkgevers bij de keuze voor de (juridische)
vorm waarin zij arbeid organiseren, scherp letten op de risico’s en kosten die bij
de verschillende contractvormen horen.

Dit klemt te meer nu de koppeling van het beschermingsniveau aan de juridische vorm
van arbeid niet automatisch leidt tot een adequate bescherming van diegenen die dat
nodig hebben. Dat is vooral afhankelijk van de mate waarin de kennis en vaardigheden
van de werkende gewild zijn. Voor elke contractvorm geldt dat sommigen daarbinnen
een sterke arbeidsmarktpositie hebben en anderen een zwakke of zeer zwakke positie.
Dit betreft niet alleen werknemers met een vast contract of een flexibel contract,
maar ook zzp’ers.14 In verband hiermee lijken de huidige grote verschillen in het beschermingsniveau
tussen de verschillende (juridische) vormen van arbeid dan ook niet meer te rechtvaardigen.15

De toelichting besteedt aan deze aspecten geen aandacht. Het wetsvoorstel heeft als
inzet om meer mensen werkzaam te krijgen op een vast contract door de mogelijkheden
van een flexibele arbeidsrelatie te beperken. Het wetsvoorstel gaat echter voorbij
aan de vraag welke aanpassingen in de regeling van het vaste contract en andere institutionele
arrangementen hiervoor noodzakelijk zouden zijn. De toelichting gaat niet in op de
vraag of deze kwestie in het arbeidsmarktpakket voldoende aandacht krijgt.

ii. Structurele personeelstekorten

De Afdeling merkt op dat het belang van een fundamentele hervorming van de arbeidsmarkt
wordt onderstreept door de grote personeelstekorten die de Nederlandse arbeidsmarkt
al enige jaren kenmerken. Omdat sprake is van een stagnerend arbeidsaanbod zullen
deze tekorten zich ook op de langere termijn blijven voordoen.16 Dit geldt niet alleen voor Nederland, maar ook voor andere landen, zowel binnen als
buiten Europa. Oorzaken van het stagnerende arbeidsaanbod zijn demografische ontwikkelingen
als de vergrijzing en de daling van de geboortecijfers in voorgaande decennia. Verder
is in Nederland de ruimte beperkt voor een verdere groei van de arbeidsparticipatie.

Ook de genoemde tweedeling op de arbeidsmarkt, die werkgevers stimuleert om uit concurrentieoverwegingen
te kiezen voor bepaalde contractvormen om hun arbeidskosten te drukken, belemmert
het oplossen van personeelstekorten op de arbeidsmarkt.17 De grote institutionele verschillen die bestaan tussen het vaste contract, de flexibele
contracten en het werken als zzp’er beperken de arbeidsmobiliteit van werkenden.

Zij stimuleren ook niet om nieuwe vaardigheden te ontwikkelen ten behoeve van een
grotere arbeidsproductiviteit. Dit versterkt de bestaande mismatch tussen de gevraagde
vaardigheden in groeisectoren en de aangeboden vaardigheden vanuit krimpsectoren,
wat verder bijdraagt aan de personeelstekorten op de arbeidsmarkt.

Het voorgaande betekent dat een toekomstbestendige arbeidsmarkt het eerst en vooral
mogelijk moet maken dat de juiste mensen op de juiste plaats (komen te) werken.18 Door een efficiënte allocatie van alle werkenden kunnen de economische gevolgen van
een structureel schaarser arbeidsaanbod tot op zekere hoogte worden gemitigeerd. Het
stimuleren van arbeidsmobiliteit en de ontwikkeling van nieuwe kennis en vaardigheden
dragen hieraan bij. Uit de toelichting blijkt niet hoe het voorstel zich verhoudt
tot de verwachte structurele personeelstekorten en een bijdrage levert aan vermindering
van die tekorten door versterking van de efficiëntie, flexibiliteit en toegankelijkheid
van de arbeidsmarkt.

b. Gekozen aanpak

Volgens de toelichting heeft eerdere wetgeving de trend van doorgeschoten flexibilisering
niet kunnen keren.19 De Afdeling merkt op dat, mede in het licht van het voorgaande, de nu voorgestelde
probleemaanpak (opnieuw) tekortschiet. Van een fundamentele hervorming op het terrein
van de arbeidsmarkt is namelijk geen sprake. Zij wijst daarbij in het bijzonder op
het achterwege blijven van aanpassingen van het vaste contract en op het ontbreken
van samenhangende hervormingen op aanverwante terreinen.

i. Focus op flexibele arbeidsrelaties

Eerdere wetgeving, zoals de Wet werk en zekerheid en de Wet arbeidsmarkt in balans,
was gericht op aanpassingen in de sfeer van het arbeidsrecht. Daarbij lag de nadruk
op het creëren van meer (perspectief op) zekerheid voor flexwerkers. De arbeidsrechtelijke
regels rond vaste dienstverbanden werden nauwelijks versoepeld of zelfs aangescherpt.
Mede daardoor bleef een fundamentele hervorming op het terrein van het arbeidsrecht
achterwege. Zoals de toelichting stelt, heeft deze wetgeving niet geleid tot een betere
balans tussen vaste en flexibele dienstverbanden.20

De Afdeling merkt op dat de nu voorgestelde aanpak niet wezenlijk afwijkt van eerdere
wetgeving. Opnieuw worden alleen maatregelen voorgesteld die zien op flexibele arbeidscontracten
en blijft het vaste contract ongemoeid. Dit geldt ook voor de andere voorstellen in
het arbeidsmarktpakket.21

Zo ontbreken voorstellen om bijvoorbeeld de loondoorbetalingsperiode bij ziekte te
verkorten naar een jaar en om de ontslagbescherming te vereenvoudigen.22 Hoewel de voorgestelde aanpak kan leiden tot een betere bescherming van sommige flexwerkers,
wordt het vaste contract zelf nauwelijks aantrekkelijker gemaakt.

Het voorstel zorgt daarmee voor een verzwaring van de lasten verbonden aan flexibele
arbeidsrelaties zonder dit te compenseren door meer flexibiliteit binnen het vaste
contract. Dit leidt uiteindelijk tot een meer rigide arbeidsmarkt met scherpere scheidslijnen
en minder dynamiek. De structurele stagnatie van het arbeidsaanbod vraagt echter om
een efficiënte, flexibele en toegankelijke arbeidsmarkt, waarbij de keuze voor een
contractvorm primair wordt bepaald door het doel om de juiste mensen op de juiste
plek in te zetten en aan alle werkenden een bij de functie passende evenwichtige bescherming
te bieden.

ii. Geen hervormingen op samenhangende terreinen

In aansluiting op het voorgaande merkt de Afdeling op dat, zoals hiervoor onder i
van punt 2a is geschetst, de problematiek op de arbeidsmarkt in belangrijke mate wordt
veroorzaakt door de grote verschillen in de gevolgen die op terreinen als het arbeidsrecht,
de fiscaliteit, sociale verzekeringen en pensioenen zijn verbonden aan de verschillende
contractvormen. Zolang die verschillen groot zijn en blijven, mag niet worden verwacht
dat de tweedeling op de arbeidsmarkt metterdaad wordt opgelost en dat een betere balans
tussen het aantal vaste banen en flexibele banen wordt bereikt.

Het voorstel leidt er weliswaar toe dat sommige flexwerkers meer bescherming en zekerheid
wordt geboden, maar de institutionele verschillen tussen de verschillende groepen
werkenden blijven onverminderd groot. Ook als het voorstel in samenhang wordt bezien
met de overige voorgenomen maatregelen in het arbeidsmarktpakket, kan worden geconstateerd
dat de verschillen op de andere, aanverwante terreinen groot blijven. Zo worden geen
maatregelen genomen in de fiscaliteit, de sociale zekerheid en andere arrangementen,
zoals pensioen, die de verschillen in kosten en risico’s tussen de verschillende contractvormen
drastisch verkleinen.23 Met de gekozen aanpak worden de problemen dus niet opgelost, maar hooguit de scheidslijnen
enigszins verschoven.

c. Conclusie

Het voorstel beoogt een betere bescherming van sommige groepen flexwerkers door de
wettelijke mogelijkheden rondom flexibele arbeidsrelaties te beperken en daarmee werknemers
met flexibele contracten meer (perspectief op) zekerheid te geven. Het voorstel leidt
echter niet tot een sterk verbeterde balans tussen vaste en flexibele contracten.
Omdat de verschillen in de gevolgen die in de fiscaliteit, sociale verzekeringen en
pensioenen zijn verbonden aan de verschillende contractvormen groot blijven, mag dus
niet worden verwacht dat de problematiek op de arbeidsmarkt hiermee wordt opgelost.
In plaats daarvan zullen net als bij vorige wetgeving op dit gebied slechts de scheidslijnen
enigszins worden verschoven.

Daardoor doet het, mede gelet op de verwachte structurele personeelstekorten, geen
recht aan wat nodig is om de arbeidsmarkt, en daarmee de Nederlandse economie, toekomstbestendig
te maken. Een fundamentele en samenhangende herijking van de stelsels van in het bijzonder
het arbeidsrecht, de sociale zekerheid en de fiscaliteit is noodzakelijk. De Afdeling
merkt daarbij op dat het rapport van de commissie-Borstlap hiertoe aanzetten biedt,
die in het MLT-advies van de SER, dat de primaire basis vormt voor het arbeidsmarktpakket,
nog onvoldoende weerklank hebben gevonden in de vorm van concrete voorstellen voor
maatregelen.

De Afdeling adviseert om in de toelichting nader in te gaan op de hiervoor geschetste
bredere problematiek op de arbeidsmarkt en daarbij toe te lichten hoe het voorliggende
voorstel zich verhoudt tot een fundamentele aanpak van deze problematiek.

De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) wijst op de bredere
problematiek op de arbeidsmarkt, met name op de tweedeling in beschermingsniveau tussen
categorieën werkenden en de structurele personeelstekorten. De Afdeling stelt dat
bij het wetsvoorstel meer zekerheid flexwerkers (hierna: wetsvoorstel Flex) en ook
bij het wetsvoorstel verduidelijking arbeidsrelatie en rechtsvermoeden (hierna: wetsvoorstel
VBAR) een fundamentele aanpak om deze problematiek aan te pakken, ontbreekt. Hierbij
wijst de Afdeling met name naar het vaste contract dat niet voldoende minder vast
wordt gemaakt in haar optiek, en naar het ontbreken van hervormingen op aanverwante
terreinen zoals de sociale zekerheid, fiscaliteit en pensioenen. De Afdeling adviseert
om in de toelichting nader in te gaan op de bredere problematiek op de arbeidsmarkt
en daarbij toe te lichten hoe het wetsvoorstel Flex zich verhoudt tot een fundamentele
aanpak van deze problematiek.

Het arbeidsmarktpakket is breder dan enkel de wetsvoorstellen Flex en VBAR. Het arbeidsmarktpakket
is een product van intensief en constructief overleg met sociale partners. Het kabinet
hecht grote waarde aan draagvlak vanuit sociale partners voor dit arbeidsmarktpakket.
Het SER-MLT-advies is de basis geweest voor de uitwerking van het arbeidsmarktpakket.
Op haar beurt is het SER-MLT-advies een vertaling van de SER van het advies van de
Commissie Regulering van Werk (hierna: commissie-Borstlap). Dit is bevestigd in de
brieven van 5 juli 2022 (Hoofdlijnenbrief arbeidsmarkt) en 3 april 2023 (Voortgang
uitwerking arbeidsmarktpakket). In nauwe afstemming met sociale partners is de conclusie
getrokken dat de arbeidsmarkt uit balans is en dat er maatregelen moeten worden genomen
om werknemers die op basis van een flexibel contract werken meer zekerheid te bieden
en tegelijkertijd werkgevers wendbaarder te maken.

De wetsvoorstellen Flex en VBAR zijn een voorbeeld van wetsvoorstellen die met name
zien op het vergroten van zekerheid van werkenden. De Afdeling merkt op dat het vaste
contract niet minder vast wordt gemaakt, waardoor de wendbaarheid van werkgevers binnen
het vaste contract niet wordt vergroot.

Anders dan de Afdeling, is de regering echter van oordeel dat met de maatregelen in
het arbeidsmarktpakket de wendbaarheid van werkgevers op andere terreinen wel degelijk
wordt vergroot. Die maatregelen waren toen het wetsvoorstel Flex aanhangig werd gemaakt
bij de Afdeling echter nog in voorbereiding en nog niet aangeboden aan de Afdeling.
In het wetsvoorstel tot wijziging van de re-integratieverplichtingen in het tweede
ziektejaar bij werknemers van kleine en middelgrote werkgevers is bijvoorbeeld bepaald
dat werkgevers zich onder voorwaarden voor de re-integratie van langdurig zieke werknemers
in het tweede ziektejaar volledig kunnen richten op het tweede spoor (bij een andere
werkgever). Dit wetsvoorstel is inmiddels aanhangig bij de Afdeling. Een ander voorbeeld
is het wetsvoorstel personeelsbehoud bij crisis. Dit wetsvoorstel strekt ertoe dat
werkgevers de mogelijkheid krijgen om werknemers tijdelijk in een andere functie of
op een andere locatie te laten werken, of om werknemers tijdelijk minder te laten
werken als zij te maken krijgen met een crisis die buiten het ondernemersrisico valt.
Voor de uren dat er minder wordt gewerkt kan, onder voorwaarden, verminderde loondoorbetaling
wordt toegepast en een beroep worden gedaan op loonsubsidie. Ook is met ingang van
1 januari 2025 het Besluit wet financiering sociale verzekeringen aangepast.24 Hierdoor krijgen werkgevers meer ruimte om werknemers met een vast contract te laten
overwerken zonder dat dit tot gevolg heeft dat de werkgever een hogere Awf-premie
moet betalen.

De verwachting is bovendien dat het verkleinen van het verschil tussen de contractvormen
het vaste contract in verhouding aantrekkelijker maakt.

De regering wil benadrukken dat de twee hoofddoelen van het arbeidsmarktpakket meer
dan één stakeholder ten goede komen. Immers, meer zekerheid voor werkenden is óók
goed voor werkgevers, onder andere omdat zekerheid de productiviteit en innovatie
stimuleert. Tegelijkertijd is meer wendbaarheid voor werkgevers óók positief voor
werkenden, omdat het ook in het belang van werkenden is dat de bedrijven waarvoor
zij werken zich kunnen aanpassen aan een veranderende economie zonder dat het werk
wegvalt.

De Afdeling doet de suggestie voor het vergroten van de wendbaarheid voor de werkgever
binnen het vaste contract, om de loondoorbetalingsperiode bij ziekte te verkorten
en het daarmee samenhangende opzegverbod bij ziekte. Bekend is dat een dergelijke
inkorting uitvoeringstechnisch en financieel ingrijpend is en onder andere negatieve
effecten heeft op de herstel- en re-integratiekansen van langdurig zieke werknemers
en de (premie)kosten voor werkgevers25.

Daarom heeft de regering een wetsvoorstel in voorbereiding voor kleine en middelgrote
werkgevers (tot en met 100 werknemers)26 waarbij de re-integratie van langdurig zieke werknemers zich in het tweede ziektejaar
in principe volledig kan gaan richten op het tweede spoor (bij een andere werkgever).

Ook doet de Afdeling de suggestie voor het vergroten van de wendbaarheid voor de werkgever
binnen het vaste contract, door de ontslagbescherming te vereenvoudigen. Daar is in
het arbeidsmarktpakket bewust niet voor gekozen. De verwachting is dat in de tweede
helft van 2025 het onderzoeksrapport over de evaluatie van de wet arbeidsmarkt in
balans (Wab) openbaar wordt gemaakt. Dan wordt bekend wat de gevolgen zijn (geweest)
van de met de Wab doorgevoerde versoepeling van het ontslagrecht. De regering wil
eerst het rapport afwachten en is tegen die achtergrond van oordeel dat het nu niet
opportuun is de ontslagbescherming verder te vereenvoudigen.

De Afdeling merkt op dat hervormingen op aanverwante terreinen zoals de sociale zekerheid,
fiscaliteit en pensioenen ontbreken. Hierdoor wordt volgens de Afdeling de tweedeling
in het beschermingsniveau tussen vaste werknemers en flexibele werknemers waaronder
zelfstandigen, niet opgelost. Anders dan de Afdeling, is de regering van oordeel dat
het arbeidsmarktpakket en het hoofdlijnenakkoord wel hervormingen op aanverwante terreinen
bevatten. Die hervormingen zijn echter nog in voorbereiding en nog niet aangeboden
voor advies aan de Afdeling.

Het wetsvoorstel Basisverzekering arbeidsongeschiktheid zelfstandigen (Baz) voorziet
er bijvoorbeeld in dat zelfstandige ondernemers tot de AOW-gerechtigde leeftijd verplicht
verzekerd wordt tegen het risico op inkomensverlies door arbeidsongeschiktheid. Met
de Baz wordt bereikt dat de kosten die gepaard gaan met het werken als zelfstandige
of als werknemer, gelijk(er) wordt getrokken.

Voor wat betreft de pensioenen verwijst de regering allereerst naar maatregelen die
al zijn genomen om de pensioenopbouw van flexibele werknemers te bevorderen, zoals
het afschaffen van de wachttijd in de pensioenregeling voor de uitzendsector en dat
in de wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi) is opgenomen dat payrollwerknemers
recht hebben op een adequaat pensioen. Dit heeft bijgedragen aan de afname van de
groep flexibele werknemers zonder pensioenopbouw.27 Aanvullend hierop is in het wetsvoorstel Flex bepaald dat het pensioen voor uitzendkrachten,
en ter beschikking gestelde arbeidskrachten in het algemeen (niet zijnde payroll)
marktconform wordt, waardoor deze groep meer pensioen kan gaan opbouwen. Ook verwijst
de regering naar het onlangs uitgevoerde Interdepartementale Beleidsonderzoek Pensioenopbouw
in Balans (IBO) waar is gekeken naar de effectiviteit van het Nederlandse pensioenstelsel
als het gaat om het voorkomen van armoede onder ouderen en het behoud van levensstandaard
na pensionering.

Alhoewel het IBO net als de Afdeling constateert dat er verschillen zijn in de opbouw
van pensioen tussen groepen werkenden, concludeert het IBO dat het pensioenstelsel
volgens de gestelde doelen grotendeels effectief blijkt. De combinatie van AOW, fiscale
facilitering en sectorale verplichtstelling dragen eraan bij dat de meeste werkenden
voldoende inkomen overhouden na pensionering. Wanneer ook de eigen woning en eigen
onderneming worden meegenomen geldt dit ook voor zelfstandigen. Het kabinet houdt
de pensioensituatie van zelfstandigen en andere groepen waaronder flexwerkers nauwlettend
in de gaten. Zo wordt de monitoring naar werknemers zonder actieve pensioenopbouw
geïntensiveerd en uitgebreid, onder andere naar deze groepen. Daarmee kan worden bezien
hoe kan worden bijgestuurd wanneer blijkt dat deze onvoldoende pensioen opbouwen nu
en in de toekomst.

Ook merkt de regering op dat er de afgelopen jaren een aantal fiscale wijzigingen
zijn doorgevoerd die bijdragen aan een gelijker speelveld tussen zelfstandigen en
werkenden met reguliere arbeidscontracten. Sinds 2021 wordt bijvoorbeeld de zelfstandigenaftrek
stapsgewijs afgebouwd (van 7.030 euro in 2020 naar 900 euro in 2027). Daarnaast is
in 2024 de MKB-winstvrijstelling verlaagd (van 14% in 2023 en voorgaande jaren naar
12,7% na 2025). Zowel de zelfstandigenaftrek als de MKB-winstvrijstelling zijn aftrekposten
op de winst uit onderneming. Hierbij is relevant dat de hoogte van het maximumtarief
van aftrekposten eveneens is verlaagd, tot het tarief van de eerste schijf (van 52%
naar 36,97% in 2024), waardoor het fiscale voordeel kleiner is geworden. Dit laatste
geldt ook voor de startersaftrek.

In het kader van het verschil in beschermingsniveau tussen categorieën werkenden merk
ik tenslotte nog op dat het beperken van de mogelijkheden tot flexibel werk, zoals
vormgegeven in het wetsvoorstel Flex, dit verschil verkleint. Hierdoor zal de werkgever
eerder toekomen aan het investeren in leren en ontwikkelen en duurzame inzetbaarheid
van zijn personeel, omdat het belang daarbij groter wordt.

Arbeidsmarktkrapte

De Afdeling merkt op dat het belang van een fundamentele hervorming van de arbeidsmarkt
wordt onderstreept door de grote personeelstekorten die de Nederlandse arbeidsmarkt
al enige jaren kenmerken. De Afdeling merkt daarbij op dat uit de toelichting niet
blijkt hoe het voorstel zich verhoudt tot de verwachte structurele personeelstekorten
en een bijdrage levert aan vermindering van die tekorten door versterking van de efficiëntie,
flexibiliteit en toegankelijkheid van de arbeidsmarkt.

Het kabinet kiest ervoor de krapte te verlichten via vijf sporen, te weten 1. het
verhogen van de kwaliteit van werk; 2. het versterken van de economie; 3. het verhogen
van de productiviteit; 4. het verhogen van de duurzame arbeidsparticipatie; en 5.
het verbeteren van de matching op de arbeidsmarkt.

Het terugdringen van de personeelstekorten op de arbeidsmarkt is niet een hoofddoel
van dit wetsvoorstel. Wel draagt het wetsvoorstel bij aan de bredere aanpak van arbeidsmarktkrapte
via een verhoging van de kwaliteit van werk. Demografische transities vragen namelijk
om zorgvuldiger om te gaan met de potentiële beroepsbevolking: indien het arbeidsaanbod
in de toekomst niet meer (significant) stijgt, is het van belang dat de bestaande
(potentiële) beroepsbevolking zich optimaal kan ontplooien en dat arbeid efficiënt
is gealloceerd. Met het wetsvoorstel beoogt de regering de werkzekerheid van werkenden
te vergroten en het wetsvoorstel richt zich daarbij op flexwerkers. Over het algemeen
stelt grotere werkzekerheid werknemers in staat zich beter te kunnen ontplooien en
de verwachting is dat het wetsvoorstel daar voor flexwerkers ook aan bijdraagt. Ook
kan het wetsvoorstel bijdragen aan de aanpak van arbeidsmarktkrapte via een efficiëntere
allocatie/matching van arbeid. Draaideurconstructies stellen werkgevers namelijk in
staat structurele werkzaamheden met een keten tijdelijke contracten uit te laten voeren.
Werknemers in een dergelijke draaideurconstructies stromen vaker uit naar een WW-uitkering
of een andere situatie zonder looninkomen28. Het wetsvoorstel zal naar verwachting het gebruik van draaideurconstructies aanzienlijk
verminderen.

In lijn met het advies van de Afdeling is het algemeen deel van de memorie van toelichting
aangevuld met extra toelichting op de bredere problematiek op de arbeidsmarkt en hoe
beide wetsvoorstellen zich hiertoe verhouden.

3. Voorgestelde maatregelen

Om de doorgeschoten flexibilisering van de arbeidsmarkt tegen te gaan, en flexwerkers
meer zekerheid te bieden, bevat het wetsvoorstel maatregelen die gericht zijn op drie
typen flexibele arbeidscontracten: tijdelijke contracten, oproepcontracten en uitzendcontracten.
De Afdeling zal deze nu eerst in grote lijnen bespreken en ook aandacht besteden aan
de toegankelijkheid van de nieuwe bepalingen.

a. Tijdelijke contracten

Ten aanzien van tijdelijke contracten wordt een aanpassing van de ketenbepaling voorgesteld.
Deze bepaling houdt in dat maximaal drie achtereenvolgende arbeidsovereenkomsten voor
bepaalde tijd kunnen worden overeengekomen binnen een periode van drie jaar. Volgens
de huidige regeling kan na een onderbreking van zes maanden een nieuwe keten van drie
tijdelijke contracten binnen drie jaar worden gestart.29 Het voorstel beperkt zich tot een aanpassing van deze laatste bepaling om misbruik
van de ketenregeling in de vorm van draaideurconstructies tegen te gaan. Hiertoe wordt
voorgesteld de genoemde «onderbrekingstermijn» van zes maanden te vervangen door een
administratieve vervaltermijn met een looptijd van vijf jaar. Daarnaast worden de
mogelijkheden beperkt om bij cao af te wijken van de ketenbepaling.

Het voorstel wijzigt niet het aantal tijdelijke contracten en de duur van de periode
van drie jaar waarin zij zijn toegelaten. Anders dan de commissie-Borstlap voorstelde,
voorziet het voorstel bijvoorbeeld niet in een kortere keten van maximaal twee jaar
om tijdelijk werk meer tijdelijk te maken.30 Ook speelt geen rol of het daarbij gaat om werk van tijdelijke of structurele aard.
De vraag is hoe dit zich verhoudt tot het ook in het MLT-advies van de SER geformuleerde
principe dat structureel werk in principe georganiseerd moet worden op basis van arbeidsovereenkomsten
voor onbepaalde tijd.31

b. Oproepcontracten

Oproepcontracten kennen een variabel aantal uren. Dit kan een nulurencontract zijn,
waarbij geen enkele werkgarantie is gegeven, of een min-maxcontract, waarbij een bandbreedte
is overeengekomen. Het voorstel regelt dat oproepcontracten in beginsel niet meer
zijn toegestaan. Ook vervalt de mogelijkheid om een loonuitsluitingsbeding in een
contract op te nemen. Tegenover de afschaffing van het oproepcontract wordt wel een
zogeheten «bandbreedtecontract» geïntroduceerd. Het gaat hierbij feitelijk om een
gereguleerde vorm van het min-maxcontract. Hierbij is de bandbreedte gemaximeerd,
hetgeen werknemers meer zekerheid biedt over het aantal te werken uren en dus de flexibiliteit
beperkt. De maatregelen op dit terrein komen overeen met aanbevelingen die de commissie-Borstlap
hiervoor deed.32

Deze voorstellen roepen een aantal juridische vragen op die in punt 5 worden behandeld.
Hierdoor valt het vooralsnog moeilijk vooraf te beoordelen in hoeverre de voorstellen
zullen bijdragen tot daadwerkelijke terugdringing van het gebruik van oproepcontracten.

c. Uitzendcontracten

Wat betreft uitzendcontracten is het voorstel om de geldigheidstermijn van het uitzendbeding
(fase A) dwingendrechtelijk vast te stellen op 52 weken.33 Deze termijn komt overeen met de huidige praktijk. De aanbeveling van de commissie-Borstlap
om de termijn dwingendrechtelijk te maximeren op 26 weken wordt niet opgevolgd.34 Dit geldt ook voor de door deze commissie voorgestelde maximumtermijn voor uitzendwerk
bij een specifieke inlener. Wel voorziet het wetsvoorstel in een verkorting van de
tijdelijke periode na fase A van drie naar twee jaar (fase B).

In grote lijnen betreft de aanpassing voor uitzendcontracten hierdoor niet zozeer
een feitelijke verandering, maar vooral het wettelijk vastleggen van wat al gangbare
praktijk is. Hierdoor zal niet kunnen worden verwacht dat de hoeveelheid uitzendwerk
wordt beïnvloed, noch dat de uitzendkracht veel meer bescherming verkrijgt, al wordt
de ruimte voor afwijking bij cao wel beperkt.

d. Toegankelijkheid van de nieuwe bepalingen

In dit verband is ook relevant dat een groot deel van de voorgestelde bepalingen moeilijk
leesbaar is als gevolg van de vele onderlinge verwijzingen en de ingewikkelde formuleringen.
De betekenis en implicaties van deze bepalingen zijn hierdoor niet eenvoudig vast
te stellen. Het gaat echter om bepalingen in het Burgerlijk Wetboek, die bedoeld zijn
om werknemers in relatief kwetsbare posities bescherming te bieden. Mede in het licht
van de breed erkende wens om wetgeving niet onnodig complex te maken, acht de Afdeling
het wenselijk dat de voorgestelde bepalingen zo eenvoudig mogelijk zijn en zelfstandig
leesbaar.35 Dit bevordert dat de betreffende werknemers hun rechten daadwerkelijk kunnen effectueren
en werkgevers hun verplichtingen zelf uit de wet kunnen afleiden.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de verwachte effecten
van de voorgestelde maatregelen op de doorgeschoten flexibilisering van de arbeidsmarkt.
Ook adviseert zij de voorgestelde wetsbepalingen te vereenvoudigen en de leesbaarheid
te vergroten.

Doorgeschoten flexibilisering

De Afdeling adviseert om in de toelichting nader in te gaan op de verwachte effecten
van de voorgestelde maatregelen op de doorgeschoten flexibilisering.

De door de Afdeling aangehaalde maatregelen zijn: aanpassing van de ketenregeling
voor de tijdelijke contracten, de introductie van het bandbreedtecontract en het verkorten
van de fasen bij uitzenden.

Voor wat betreft de ketenregeling wordt de huidige tussenpoos van zes maanden vervangen
voor een administratieve vervaltermijn van zestig maanden. Dit zal naar verwachting
het gebruik van draaideurconstructies aanzienlijk verminderen. Onderzoek laat immers
zien dat een onderbrekingstermijn van achttien maanden in verreweg de meeste gevallen
voldoende is om draaideurconstructies te voorkomen.36 Daarnaast worden met de voorgestelde wijzigingen de mogelijkheden om bij cao af te
wijken van de ketenbepaling aanzienlijk beperkt. Op deze manier worden werkgevers
gestimuleerd om na het doorlopen van de keten van tijdelijke contracten, een contract
voor onbepaalde tijd aan te bieden. Dit sluit aan bij het principe dat structureel
werk verricht wordt op basis van een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd.

Het bandbreedtecontract geeft meer zekerheid over het aantal vaste uren, waardoor
de flexibele werknemer meer inkomens- en werkzekerheid krijgt. Ten aanzien van uitzenden
wordt de duur van uitzenden wettelijk verkort. Zoals de Afdeling terecht opmerkt,
is hier in de cao voor uitzendkrachten al in voorzien, maar worden de rechten van
uitzendkrachten hiermee wel wettelijk verankerd. De regering vindt het juist positief
om te zien dat cao-partijen in de uitzendbranche vooruitlopend op wetgeving al stappen
zetten in hun cao.

Daarnaast wordt in het wetsvoorstel Flex geregeld dat alle arbeidsvoorwaarden van
ter beschikking gestelde arbeidskrachten, niet zijnde payroll, gelijk of ten minste
gelijkwaardig moeten zijn aan de arbeidsvoorwaarden die gelden voor werknemers werkzaam
in gelijke of gelijkwaardige functies in dienst van de onderneming waar de terbeschikkingstelling
plaatsvindt. Dit leidt tot een aanzienlijke verbetering van de rechtspositie van terbeschikkinggestelde
arbeidskrachten.

Al deze maatregelen hebben tot effect dat het verschil tussen flexibele arbeidskrachten
en werknemers met een vast contract kleiner wordt of in duur wordt beperkt. De verwachting
is dat de verkleining van het verschil tussen de contractvormen het vaste contract
in verhouding aantrekkelijker maakt, wat de doorgeschoten flexibilisering vermindert.

Toegankelijkheid van de nieuwe bepalingen

De regering heeft het advies van de Afdeling overgenomen en de voorgestelde artikelen
628aa tot en met 628ac en 628a vereenvoudigd en verduidelijkt. Dit heeft ook geleid
tot een vereenvoudiging van de voorgestelde wijziging van artikel 27, eerste lid,
van de Wet financiering sociale verzekeringen.

4. Afschaffen oproepcontracten en introductie bandbreedtecontract

Een van de maatregelen betreft het afschaffen van oproepcontracten. Dit betekent dat
de huidige nul-urencontracten en min-maxcontracten niet langer afgesloten mogen worden.
In de plaats hiervan komt een zogenoemd bandbreedtecontract. De voorgestelde bandbreedte
is 30 procent: de maximaal overeengekomen arbeidsomvang mag niet meer zijn dan 130
procent van de minimaal overeengekomen arbeidsomvang. De tijdseenheid van de arbeidsomvang
mag ten hoogste een kwartaal zijn. Het contract moet werknemers meer rooster- en inkomenszekerheid
geven, terwijl werkgevers flexibiliteit behouden.

De Afdeling begrijpt dat een bandbreedtecontract zoals voorgesteld meer zekerheid
kan bieden aan werknemers dan een oproepcontract onder het huidige recht. Het voorstel
geeft evenwel aanleiding tot enkele opmerkingen.

a. Bandbreedte

Uit de toelichting blijkt dat een bandbreedte van 30 procent is gekozen omdat een
dergelijke bandbreedte ook wordt gehanteerd in het kader van de WW-premie die een
werkgever is verschuldigd.37 Gedoeld wordt op de mogelijkheid om onder de lage WW-premie maximaal 30 procent meer
uren te laten werken dan het vaste aantal uren dat overeengekomen is. Bij een hoger
percentage is de werkgever met terugwerkende kracht de hoge WW-premie verschuldigd.38

Een ratio van 30 procent overwerk geldt in dat kader als een redelijke ratio voor
de extra flexibiliteit die van een werknemer gevraagd kan worden, aldus de toelichting.39

De Afdeling merkt op dat aansluiting bij de overwerkratio van 30 procent onder de
lage WW-premie niet zonder meer in de rede ligt. Voor dit percentage is gekozen omdat
dit werkgevers de ruimte biedt voor «gangbare flexibele componenten» binnen een contract
met een vaste arbeidsomvang.40 Het bandbreedtecontract is juist bedoeld om werkgevers meer flexibiliteit te geven
dan een regulier contract. Met een bandbreedte van 30 procent is het echter de vraag
of het bandbreedtecontract hier voldoende in slaagt.41 Daarmee is onduidelijk wat, vooral voor werkgevers, de toegevoegde waarde van dit
contract zal zijn en of hiermee kan worden voorzien in de benodigde flexibele arbeid.

De Afdeling adviseert de voorgestelde bandbreedte van 30 procent nader te motiveren,
mede in het licht van de toegevoegde waarde die een bandbreedtecontract biedt en de
benodigde flexibiliteit op de arbeidsmarkt.

De Afdeling stelt de vraag of met het bandbreedtecontract kan worden voorzien in de
benodigde flexibiliteit voor werkgevers. In lijn met het advies van de Afdeling is
de bandbreedte van 30 procent nader gemotiveerd in het algemeen deel van de memorie
van toelichting.

Bij de vormgeving van het bandbreedtecontract is getracht een balans te vinden tussen
de behoefte van werknemers aan inkomens- en roosterzekerheid en de behoefte van werkgevers
aan flexibele arbeid. Met de bandbreedte van 30 procent hebben werkgevers voldoende
mogelijkheid tot flexibel inplannen, terwijl voor werknemers een duidelijke grens
wordt gesteld aan hun beschikbaarheid en zij een loonspraak hebben over in ieder geval
het minimaal aantal uren. De werknemer wordt geacht beschikbaar te zijn voor de uren
die vallen binnen de bandbreedte van 130 procent. In beginsel is de werknemer verplicht
gehoor te geven aan een oproep om te komen werken binnen deze bandbreedte. Bij het
bandbreedtecontract kunnen werkgevers en werknemers de arbeidsomvang per kwartaal
afspreken. Dit betekent dat de werkgever een werknemer per kwartaal gemiddeld tot
130% van het minimum aantal uren kan inzetten. Dit biedt een behoorlijke flexibiliteit,
ook aan werkgevers met pieken in de productie. Daarbij geldt dat de werknemer een
oproep die valt binnen de 130% bandbreedte niet zonder meer mag weigeren. Op die manier
is de werkgever gegarandeerd van een bepaalde mate van flexibiliteit in de roostering.
Daarnaast bleek uit beleidsvoorbereidende gesprekken met sectoren waar veel gebruik
wordt gemaakt van oproepkrachten de 130%-norm een haalbare norm.

Daarnaast geldt dat het bandbreedtecontract voor werknemers ook van meerwaarde kan
zijn. Onderzoek naar de voorkeuren van oproepkrachten laat namelijk zien dat de groep
oproepkrachten voor wie de oproepbaan niet de primaire inkomensbron is, behoefte heeft
aan flexibiliteit.42 Voor deze groep werknemers geldt dat hun oproepbaan hun tweede baan is en/of dat
zij geen hoofdkostwinner zijn. Met het bandbreedtecontract kan invulling worden gegeven
aan de gewenste flexibiliteit. Werkgever en werknemer spreken samen af wanneer de
werknemer beschikbaar is voor werk. De beschikbare dagen en uren kunnen per periode
verschillen, afhankelijk van wat partijen hierover afspreken. Daarnaast blijft het
mogelijk op basis van vrijwilligheid extra afspraken te maken tussen werkgever en
werknemer, ook boven de bandbreedte van het bandbreedtecontract. Op die manier kan
de werknemer binnen het bandbreedtecontract werk combineren met andere activiteiten
zoals mantelzorg, onderwijs, zorg voor kinderen of een tweede baan.

Bij de inwerkingtreding van het wetsvoorstel zal worden gezorgd voor een zorgvuldige
communicatie omtrent de verschillende maatregelen. Hierbij zal ook voldoende aandacht
zijn voor het bandbreedtecontract. Tevens is de verwachting dat werkgevers- en werknemersorganisaties
hun achterban zullen informeren over het bandbreedtecontract. Dat is belangrijk, omdat
op die manier kan worden toegelicht hoe het bandbreedtecontract werkt, wat daarvan
de toegevoegde waarde kan zijn voor werkgevers en werknemers en hoe het in de praktijk
kan worden ingezet door middel van voorbeelden.

b. Effectiviteit van het voorstel

Het wetsvoorstel brengt mee dat in beginsel niet langer op basis van oproepcontracten
kan worden gewerkt.43 Het voorstel voorziet erin dat een oproepcontract dat nog bestaat ten tijde van inwerkingtreding
van de betreffende bepalingen vanaf dat moment geldt als bandbreedtecontract, tenzij
het oproepcontract ook onder de nieuwe regels is toegestaan.44 De conversie houdt in dat vanaf dat moment op de arbeidsovereenkomst de regels met
betrekking tot het bandbreedtecontract van toepassing zijn. Voor bijvoorbeeld de afdracht
van de WW-premie blijft echter leidend wat (destijds) schriftelijk overeengekomen
is.45

De Afdeling merkt op dat het, mede gelet op het voorgaande onder a, voor werkgevers
aantrekkelijk kan zijn om – in strijd met de wet – een oproepcontract overeen te (blijven)
komen dan wel om een bandbreedtecontract te sluiten, maar in de praktijk veel meer
te variëren in het aantal te werken uren dan de nieuwe regeling zal toelaten. Zoals
blijkt uit de toelichting, kunnen zowel het UWV als de Belastingdienst niet overzien
wat in de praktijk de werkrelatie is.46

Een sluitend toezicht op het gebruik van de oproepovereenkomst of het bandbreedtecontract
is hierdoor niet mogelijk, hetgeen betekent dat controle hierop ook met het oog op
een correcte premie- en belastingheffing wordt belemmerd.

Daarmee komt de handhaving van het voorgestelde verbod op oproepcontracten in handen
te liggen van de flexwerker zelf. Weliswaar voorziet het voorstel in de mogelijkheid
om een loonvordering in te dienen op basis van de gewerkte urenomvang als geen vaste
arbeidsomvang overeengekomen is,47 maar onderkend moet worden dat de betreffende werknemer zich vaak in een relatief
zwakke positie zal bevinden. Het geven van voorlichting zal daar geen verandering
in brengen. Dit roept de vraag op in hoeverre het verbod op oproepcontracten in de
praktijk effectief zal zijn. De toelichting gaat niet in op andere mogelijkheden om
de handhaving van dit verbod te versterken.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op mogelijkheden om de effectiviteit
van het voorgestelde verbod op oproepcontracten te bevorderen en het voorstel zo nodig
aan te passen.

De Afdeling merkt op dat het voor werkgevers aantrekkelijk kan zijn om oproepovereenkomsten
te blijven sluiten, ook als dat wettelijk niet is toegestaan. Daarnaast merkt de Afdeling
op dat werkgevers binnen het bandbreedtecontract meer kunnen variëren in het aantal
uren dan wettelijk is toegestaan. Sluitend toezicht op het gebruik van oproep- en
bandbreedtecontracten is niet mogelijk, zodat de controle hierop bij de flexwerker
komt te liggen. De Afdeling stelt daarom de vraag in hoeverre het verbod op oproepcontracten
in de praktijk effectief zal zijn.

Belangrijk punt is dat de regering verwacht dat werkgevers en werknemers in de meeste
gevallen arbeidsovereenkomsten sluiten conform wet- en regelgeving. Veel werkgevers
zullen op de hoogte zijn van het verbod op oproepcontracten en geen oproepcontracten
afsluiten als dat niet meer mag. Tegelijkertijd is in de wet een duidelijk gevolg
opgenomen voor situaties waarin toch in strijd met de wet een nulurencontract of contract
zonder arbeidsomvang is afgesproken. In dat geval geldt de conversieregel, op grond
waarvan de werknemer een loonvordering kan indienen over de eerder gewerkte arbeidsomvang,
ook als de werkgever de werknemer niet oproept. Indien er nog niet 3 maanden is gewerkt
of minder dan 3 uur per week wordt gewerkt, geldt dat de arbeidsomvang altijd wordt
geacht ten minste drie uur per week te zijn. Dit biedt de werknemer bovendien houvast
op het moment dat hij de werkgever aanspreekt op de onjuiste situatie.

Werknemers met een bandbreedtecontract kunnen in de praktijk meer uren werken dan
contractueel is overeengekomen. In dat geval kunnen werknemers een beroep doen op
het rechtsvermoeden arbeidsomvang zoals opgenomen in artikel 7:610b BW. Daarnaast
geldt voor werkgevers de plicht om na 12 maanden een aanbod te doen tot een vaste
(enkele) urenomvang.

Het kan voorkomen dat de werkgever zich niet aan de wet houdt, ook niet nadat de werknemer
hem daarop heeft gewezen. In de praktijk is het dan aan de werknemer om de stap naar
hulp of geschilbeslechting te zetten om zo zijn rechten geldend te maken. Dat is inherent
aan het civiele recht en voor oproep- en bandbreedtecontracten niet anders. Het algemene
benadelingsverbod dat met het wetsvoorstel wordt geïntroduceerd kan hierbij een steuntje
in de rug bieden. Op basis hiervan mogen werknemers die zich beroepen op een bepaald
recht niet hiervoor benadeeld worden door hun werkgever. Ook geldt dat vakbonden de
mogelijkheid hebben om namens werknemers een collectieve actie te starten.

Daarnaast geldt dat, los van dit wetsvoorstel, een traject loopt om toegang tot het
recht te versterken voor kwetsbare werknemers.48 Dit traject bestaat uit drie componenten. Ten eerste wordt voorzien in een betere
informatievoorziening voor met name arbeidsmigranten, zowel in generieke zin als voor
individuele rechtzoekenden. Verbeterde informatievoorziening voor kwetsbare werknemers
in het algemeen wordt hiermee ook geadresseerd.49 Ten tweede wordt de adviesverlening aan rechtzoekenden versterkt. Het uitbouwen van
de samenwerking met het Juridisch Loket en andere organisaties biedt mogelijkheden
om de toegang tot het recht voor kwetsbare werknemers te versterken. Zij spelen een
belangrijke rol in de advies- en hulpverlening aan rechtzoekenden. Tot slot maakt
het Tijdelijk besluit experiment regelrechter het sinds 1 maart 2025 gemakkelijker
voor werknemers om een (loonvorderings)procedure aanhangig te maken bij een rechter
om zo hun rechten te effectueren. Binnen dit experiment kunnen werknemers met een
vordering vanuit een arbeidsovereenkomst een vereenvoudigde en snellere procedure
starten bij de kantonrechter bij de deelnemende rechtbanken in Den Haag, Overijssel,
Rotterdam en Zeeland-West-Brabant. Het experiment staat ook open voor geldvorderingen
van een natuurlijk persoon tot een maximum van € 5.000.50 Het experiment loopt 3 jaar.

In lijn met het advies van de Afdeling wordt in het algemeen deel van de memorie van
toelichting nader ingegaan op de effectiviteit van het afschaffen van oproepcontracten.

5. Uitzonderingen voor minderjarigen, scholieren en studenten met een bijbaan

Het wetsvoorstel voorziet in een aantal uitzonderingen op voorgestelde maatregelen,
waaronder voor minderjarigen, scholieren en studenten met een bijbaan. Zo geldt de
aanpassing van de ketenbepaling niet voor meerderjarige scholieren en studenten als
de gemiddelde omvang van de door hen verrichte arbeid maximaal 12 uur per week bedraagt.
Voor hen blijft dan de huidige «onderbrekingstermijn» van zes maanden gelden.

Daarnaast kunnen minderjarigen, scholieren en studenten blijven werken op basis van
een oproepcontract, mits zij op jaarbasis gemiddeld maximaal 16 uur per week werken.
Het opnemen van een loonuitsluitingsbeding blijft daarbij ook mogelijk.

De uitzonderingen voor minderjarigen, scholieren en studenten voorzien voor hen enerzijds
in meer flexibiliteit dan reguliere werknemers, anderzijds ontvangen zij hierdoor
navenant minder zekerheid en bescherming. Met de uitzonderingen wordt onderscheid
gemaakt op basis van leeftijd en op basis van deeltijdarbeid. Dit dient in het kader
van het Unierecht te worden gerechtvaardigd, gelet op de bepalingen uit de Kaderrichtlijn
Gelijke Behandeling51 respectievelijk de Deeltijdrichtlijn.52

De Afdeling merkt op dat een belangrijk element van de in de toelichting gegeven rechtvaardiging
voor het leeftijdsonderscheid is dat het gaat om een bijbaan. De uitzonderingen zijn
namelijk gekoppeld aan een maximale gemiddelde urenomvang. Hiermee wordt feitelijk
ook een onderscheid gemaakt op basis van deeltijdarbeid in de zin van de Deeltijdrichtlijn.
De toelichting gaat niet in op de verhouding van het voorstel tot de Deeltijdrichtlijn
en motiveert ook niet waarom een objectieve rechtvaardiging van het gemaakte onderscheid
op basis van arbeidsomvang niet gegeven hoeft te worden.

Verder merkt de Afdeling op dat de rechtvaardiging voor het leeftijdsonderscheid versnipperd
over diverse plaatsen wordt gegeven en daar op uiteenlopende wijze wordt ingekleed.
Het is wenselijk deze rechtvaardiging volgens een eenduidige systematiek vorm te geven.
Daarnaast wijst de Afdeling erop dat de rechtvaardiging aanscherping behoeft. Zo gaat
de toelichting niet in op de betekenis van aanhoudende personeelstekorten voor de
toetredingsmogelijkheden van jongeren tot de arbeidsmarkt.53 Ook is relevant dat de leerplicht eindigt op 16- tot 18-jarige leeftijd en de ouderlijke
onderhoudsplicht op 21-jarige leeftijd. Daarnaast is het studiefinancieringsstelsel
in het hoger onderwijs tegenwoordig minder gunstig dan in het verleden. Dit brengt
mee dat scholieren en studenten voor hun levensonderhoud sneller afhankelijk zijn
van inkomen uit arbeid, ook als die arbeid niet meer dan 16 uur in de week bedraagt.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de verhouding tot de Deeltijdrichtlijn
en de uitzonderingen voor minderjarigen, scholieren en studenten met een bijbaan gelet
op het voorgaande nader te motiveren.

De Afdeling merkt op dat met de uitzondering voor minderjarigen, scholieren en studenten
onderscheid wordt gemaakt op basis van leeftijd en deeltijdarbeid. Het advies van
de Afdeling om in te gaan op het onderscheid op basis van deeltijdarbeid in de zin
van de Deeltijdrichtlijn is overgenomen. In het algemene deel van de memorie van toelichting
wordt toegelicht waarom het gemaakte onderscheid op basis van arbeidsomvang objectief
gerechtvaardigd is.

De Deeltijdrichtlijn staat centraal voor de beoordeling van de toelaatbaarheid bij
de regulering van arbeid en onderscheid te maken naar arbeidsduur. Op grond van de
Deeltijdrichtlijn mag de werkgever geen onderscheid maken tussen werknemers op grond
van verschil in arbeidsduur voor wat betreft de arbeidsvoorwaarden. Het doel hiervan
is het opheffen van discriminatie van deeltijdwerkers en de kwaliteit van deeltijdarbeid
verbeteren. Direct en indirect onderscheid dient op grond van clausule 4 van de Richtlijn
objectief gerechtvaardigd te worden. In de toelichting is toegevoegd dat de objectieve
rechtvaardiging voor het onderscheid voor scholieren en studenten is gelegen in de
omstandigheid dat er rekening gehouden kan worden met irreguliere beschikbaarheid
en inzetbaarheid van scholieren en studenten door hun studie. Ook is het juist goed
voor scholieren en studenten om met een bijbaan bij te verdienen, de eerste stappen
op de arbeidsmarkt te zetten en werkervaring op te doen. Ook voor minderjarige jongeren
geldt dat belangrijk is dat zij eerste stappen kunnen zetten op de arbeidsmarkt en
werkervaring kunnen opdoen. De urengrens beperkt daarmee ook het (indirecte) onderscheid
op basis van leeftijd dat in deze maatregel besloten ligt en is van belang voor de
passendheid daarvan. Het Hof van Justitie EU heeft geoordeeld dat het een legitieme
doelstelling is om minderjarige jongeren, scholieren en studenten door middel van
oproepovereenkomsten een eerste ervaring te bieden die hen later in een gunstige concurrentiepositie
op de arbeidsmarkt kan plaatsen.54

Conform het advies van de Afdeling is de rechtvaardiging voor het leeftijdsonderscheid
in het algemeen deel van de MvT op punten aangevuld en aangescherpt. Voor scholieren
en studenten geldt dat zij in verband met school- en studieverplichtingen over het
algemeen wisselend beschikbaar zijn voor werk. Het oproepcontract is hiervoor geschikt,
omdat hierbij rekening kan worden gehouden met wisselende beschikbaarheid. Daarnaast
geldt dat het voor jongeren, scholieren en studenten belangrijk is om de eerste stappen
te kunnen zetten op de arbeidsmarkt en werkervaring op te doen. Een verbod op oproepcontracten
voor minderjarigen, scholieren en studenten zal naar verwachting een negatief effect
hebben op hun baankansen. Dit argument geldt ook in een krappe arbeidsmarkt, aangezien
het over het algemeen een doelgroep betreft met beperkte werkervaring.

Het werken op oproepbasis kan in gevallen tot inkomensonzekerheid leiden bij jongeren.
Belangrijk punt is dat jongeren, scholieren en studenten alleen op basis van een oproepcontract
kunnen werken indien zij gemiddeld op jaarbasis maximaal 16 uur per week werken. Het
gaat hierbij dus om een bijbaan. De uitzondering ziet dus niet op jongeren die met
een voltijdsbaan in hun levensonderhoud moeten voorzien. Daarnaast geldt voor jongeren
tot 21 jaar dat ouders verplicht zijn om te voorzien in de kosten van verzorging en
opvoeding. Voor studenten geldt dat het studiefinancieringsstelsel in het hoger onderwijs
de afgelopen jaren is verbeterd. Het leenstelsel is immers afgeschaft en studenten
kunnen weer aanspraak maken op een basisbeurs. Dit maakt dat studenten voor hun levensonderhoud
minder afhankelijk zijn van inkomen uit arbeid.

Van de gelegenheid van dit nader rapport is gebruik gemaakt om in het wetsvoorstel
Flex aan het voorgestelde artikel II, onderdeel A, waarmee artikel 8 van de Waadi
wordt gewijzigd, een onderdeel toe te voegen dat voorziet in de mogelijkheid om specifieke
maatregelen te treffen voor mensen met een arbeidsbeperking die ter beschikking worden
gesteld (niet zijnde payroll).

Aanleiding hiervoor is geweest de reactie van Cedris op de internetconsultatie van
het wetsvoorstel Flex waarin zorgen zijn geuit over de voorgestelde aanpassingen in
de Waadi. Deze zorgen zien op de mogelijke gevolgen voor de groep mensen in dienst
van sociaal ontwikkelbedrijven. De zorgen en specifieke maatregelen zijn besproken
met sociale partners betrokken bij de Cao Aan de slag en zij hebben aangegeven zich
hierin te kunnen vinden.

De voorgestelde wijzigingen in de Waadi, zoals voorgelegd in internetconsultatie,
hebben tot gevolg dat (naast de reeds bestaande uitzondering die voor deze doelgroep
in het payrollregime is opgenomen; zie artikel 8a, negende en tiende lid, Waadi) ook
voor mensen in dienst van sociaal ontwikkelbedrijven die ter beschikking worden gesteld
gelijke of ten minste gelijkwaardige arbeidsvoorwaarden moeten worden toegepast als
die welke worden toegekend aan werknemers die in gelijke of gelijkwaardige functie
werkzaam zijn bij de inlener. Dit kan nadelige gevolgen met zich meebrengen voor deze
specifieke groep. Een belangrijk gevolg kan inkomensfluctuatie bij wisseling van terbeschikkingstellingen
zijn waardoor onzekerheid van inkomen en toeslagen ontstaat. En ander nadelig gevolg
kan zijn dat mensen in dienst van sociaal ontwikkelbedrijven lastiger aan het werk
komen omdat het werk duurder wordt. Hierdoor nemen ook de ontwikkelkansen voor deze
groep af. Deze gevolgen zijn extra bezwaarlijk omdat de mensen in dienst van sociaal
ontwikkelbedrijven een grotere afstand tot de arbeidsmarkt hebben en daarom juist
baat hebben bij een stabiel inkomen, zekerheid van werk en het voorkomen van drempels
om te kunnen werken. De regering vindt het belangrijk dat voor iedereen, dus ook voor
mensen die alleen met ondersteuning de arbeidsmarkt kunnen betreden, het beginsel
van gelijke beloning voor hetzelfde werk op dezelfde werkvloer, geldt. Toch vindt
de regering het van belang dat er de mogelijkheid is om specifieke maatregelen te
treffen, juist omdat de nadelige gevolgen voor deze specifieke groep extra bezwaarlijk
zijn. Daarom is in het wetsvoorstel voorzien in een bepaling waarmee bij algemene
maatregel van bestuur kan worden afgeweken van de verplichting dat sprake moet zijn
van gelijke of ten minste gelijkwaardige arbeidsvoorwaarden, voor mensen werkzaam
in een Wsw-dienstbetrekking of die behoren tot een bepaalde categorie arbeidsbeperkten
als bedoeld in de Wet financiering sociale verzekeringen en de doelgroep beschut werk
(artikel 10b, eerste lid, van de Participatiewet). Voor deze werknemers in dienst
bij een so-bedrijf en die ter beschikking worden gesteld, wordt vervolgens bij algemene
maatregel van bestuur aanvullend geregeld dat om gebruik te kunnen maken van deze
uitzondering er een cao van toepassing moet zijn én dat voor de doelgroep banenafspraak
de uitzondering tijdelijk moet zijn. De cao-verplichting zorgt ervoor dat het werknemersbelang
voldoende geborgd is. De tijdelijkheid voor de doelgroep banenafspraak is noodzakelijk
om de uitzondering juridisch te kunnen rechtvaardigen én ook in de praktijk nodig
om doorstroom te kunnen regelen.

Tevens is van de gelegenheid gebruik gemaakt om in onderhavig wetsvoorstel een bepaling
op te nemen waarmee wordt voorgesteld dat naast de uitlener ook expliciet de inlener
wordt genoemd in artikel 10 van de Waadi. In artikel 10 van de Waadi is een verbod
vastgelegd op de inzet van uitzendkrachten indien er sprake is van een staking. Dit
verbod staat ook bekend als het onderkruipersverbod. Om de effectiviteit van het verbod
te waarborgen dient ook de inlener als normadressaat van het verbod te worden opgenomen.
Dit wordt verder toegelicht in paragraaf 5.2.4 van de memorie van toelichting.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik verzoek U, mede namens de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, T.H.D. Struycken,
het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
Y.J. van Hijum,