Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 27 september 2023 en het nader rapport d.d. 12 mei 2025, aangeboden aan de Koning
door de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede namens de Minister
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 20 juli 2023, nummer 2023001755,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 27 september 2023, W05.23.00213/I, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 20 juli 2023, no. 2023001755, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging
van diverse wetten op het terrein van het funderend onderwijs in verband met aanpassing
van het toezicht rondom oprichting van bepaalde niet bekostigde scholen en het wegnemen
van hardvochtigheden in het voortgezet speciaal onderwijs en het praktijkonderwijs
(Wet startprocedure b3-scholen en hardvochtigheden vso en pro), met memorie van toelichting.
Dit wetsvoorstel introduceert inspectietoezicht voorafgaand aan de aanvang van het
onderwijs op een niet bekostigde school (in de categorie b-3). Daarnaast neemt het
enkele hardvochtigheden in het voortgezet speciaal onderwijs en het praktijkonderwijs
weg. De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de invoering
van voorafgaand toezicht op niet bekostigde scholen (b3-scholen), aangezien daarmee
de vrijheid van schoolstichting wordt beperkt. In dit verband ontbreekt een dragende
motivering over de noodzaak, de proportionaliteit en de uitvoerbaarheid. Ook merkt
de Afdeling op dat de toetsingscriteria te ruim zijn. Daarnaast wijst zij erop dat
tussen de twee verschillende onderdelen van het wetsvoorstel samenhang ontbreekt en
adviseert zij deze in afzonderlijke wetsvoorstellen in procedure te brengen. In verband
daarmee dient het wetsvoorstel nader te worden overwogen.

1. Inhoud van het voorstel

Dit wetsvoorstel bestaat uit twee onderdelen. Ten eerste breidt dit wetsvoorstel het
toezicht van de Inspectie van het Onderwijs (hierna: de inspectie) uit op een specifieke
categorie van niet bekostigde scholen (de zogenoemde b3-scholen2), naar de fase voorafgaande aan de start van het onderwijs op deze scholen. Op dit
moment dienen deze scholen vier weken na de oprichting de Minister daarvan in kennis
te stellen.3 Het wetsvoorstel introduceert de plicht de voorgenomen oprichting van een b3-school
ten minste twaalf weken voorafgaand aan de beoogde aanvang van het onderwijs te melden,
waarbij (onder meer) documenten met betrekking het voorgenomen beleid inzake de burgerschapsopdracht,
veiligheid en de meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling moeten worden overgelegd.
Op basis hiervan is het mogelijk dat de inspectie tot het oordeel komt dat geen sprake
is van een school in de zin van de Leerplichtwet 1969. Daarnaast neemt dit wetsvoorstel
enkele hardvochtigheden weg in de wetgeving ten aanzien van het voortgezet speciaal
onderwijs (vso) en het praktijkonderwijs (pro). Deze zijn naar voren gekomen in het
onderzoek naar hardvochtigheden in de wetgeving, verricht naar aanleiding van de parlementaire
ondervraging kinderopvangtoeslagen.4

2. Startprocedure b3-scholen

Bij de voorgestelde startprocedure voor b3-scholen dienen initiatiefnemers van een
dergelijke school ten minste twaalf weken voor de beoogde aanvang van het onderwijs
melding te doen aan de Minister en bepaalde documenten over te leggen, onder meer
met betrekking tot de burgerschapsopdracht. De inspectie kan op basis van deze melding
overleg voeren met de initiatiefnemers en binnen de twaalf weken oordelen dat geen
sprake is van een school5 indien aantoonbaar niet zal worden voldaan aan één of meer wettelijke eisen als genoemd
in artikel 1a1, eerste lid, aanhef en onder a of b van de Leerplichtwet 1969. De consequentie
van een dergelijk oordeel is, dat ouders niet aan de Leerplichtwet voldoen als ze
hun kinderen naar een dergelijke «school» sturen en zij dan derhalve strafbaar zijn.
In feite komt de kwalificatie dat geen sprake is van een school in de zin van de Leerplichtwet
neer op een verbod.

a. De vrijheid van schoolstichting

Ingevolge artikel 23, tweede lid, van de Grondwet, is het geven van onderwijs vrij,
behoudens het toezicht van de overheid en eisen van bekwaamheid en zedelijkheid van
de onderwijsgevenden. Deze bepaling waarborgt (onder meer) de vrijheid van schoolstichting,
op grond waarvan eenieder de vrijheid heeft eigen (bijzondere) scholen op te richten.6 Volgens de regering is de voorgestelde startprocedure voor b3-scholen in overeenstemming
met de vrijheid van schoolstichting. Het gaat volgens de toelichting slechts om een
procedurele aanscherping, door een eerste beoordeling van de naleving van de in artikel 1a1,
eerste lid, van de Leerplichtwet gestelde eisen7 te vervroegen naar de fase voorafgaand aan de start van het geven van onderwijs.
Daarmee wordt aangesloten bij de bestaande stichtingssystematiek van het bekostigd
onderwijs, die al een dergelijke vooraf-toetsing kent.8

De Afdeling merkt op de stellingname in de toelichting dat het hierin slechts gaat
om een procedurele aanscherping onvoldoende is gemotiveerd. Onder de huidige wetgeving
krijgen initiatiefnemers van een b3-school immers niet voorafgaand aan de start van
het onderwijs te maken met toezicht. Thans is het dan ook nog niet mogelijk om vóór
de aanvang van het onderwijs te oordelen dat nieuwe initiatieven geen school zijn
in de zin van de Leerplichtwet 1969. De voorgestelde startprocedure, waarin dat wel
mogelijk is, vormt – ook volgens de toelichting – een drempel voor initiatiefnemers
van een b3-school. De toelichting kwalificeert de voorgestelde startprocedure als
een instrument dat «daadwerkelijk als toegangspoort kan fungeren, waarmee kan worden
voorkomen dat de leerlingen onderwijs ontvangen op scholen die niet voldoen aan de
minimale kwaliteitseisen».9 Deze procedure vormt derhalve een beperking van de vrijheid van schoolstichting.
De stelling van de regering dat geen sprake is van een aanvullende drempel, omdat
de vooraf-toets «in het overgrote merendeel van de gevallen» niet tot een negatief
besluit zal leiden doet daar niet aan af.10

De Afdeling onderschrijft de legitimiteit van het primair beoogde doel, te waarborgen
dat leerlingen vanaf de start van een b3-school op die school geen antirechtsstatelijk
of antidemocratisch onderwijs ontvangen.11 Een beperking van de vrijheid van schoolstichting in de vorm van voorafgaand toezicht
zou op die grond toelaatbaar kunnen zijn. Dan moeten de noodzaak en proportionaliteit,
alsmede de uitvoerbaarheid, en daarmee de relevantie en objectiviteit van het voorgestelde
middel en de daarbij gehanteerde eisen dragend worden gemotiveerd.12 Daarnaast geldt als uitgangspunt dat de reikwijdte van het overheidsgezag ten opzichte
van b3-scholen beperkter dient te zijn, juist omdat dit onderwijs niet bekostigd wordt
en daarmee op grotere afstand staat van de overheid.13

De Afdeling adviseert de passages in de toelichting die zien op de vrijheid van schoolstichting
aan te passen. Mede in het licht van het voorgaande maakt de Afdeling de volgende
opmerkingen.

b. Noodzaak en proportionaliteit

Primair beoogt de regering te voorkomen dat kinderen op school worden blootgesteld
aan tendensen die haaks staan op de Nederlandse rechtsstaat, zoals onverdraagzaamheid
en isolationisme.14 De Afdeling onderschrijft dit doel, met het oog op het belang van het kind en het
belang van de handhaving van de democratische rechtsstaat. Volgens de toelichting
is daarvoor de voorgestelde startprocedure noodzakelijk, omdat op dit moment niet
al vanaf de start van een b3-school kan worden gewaarborgd dat leerlingen goed onderwijs
ontvangen. Dit zou in het bijzonder gaan om de eisen van veiligheid en burgerschap,
bijvoorbeeld als sprake zou zijn van anti-rechtsstatelijke opvattingen. In dit verband
stelt de regering dat het de afgelopen jaren «wel eens» is voorgekomen dat de inspectie
heeft geoordeeld dat geen sprake is van een school, omdat niet was voldaan aan de
wettelijke kwaliteitseisen. Daarbij ging het echter niet om antidemocratisch en antirechtsstatelijk
onderwijs.15

De Afdeling merkt op dat de noodzaak en proportionaliteit onvoldoende zijn gemotiveerd.
De Minister heeft tijdens de kamerbehandeling van het wetsvoorstel uitbreiding bestuurlijk
instrumentarium aangegeven dat er geen problemen zijn gebleken met het toezicht op
particuliere scholen (waaronder b-3 scholen). In het debat is uiteindelijk toegezegd
hier onderzoek naar te doen.16 In de toelichting wordt niet naar dergelijk onderzoek verwezen, en er zijn geen gegevens
over (de omvang en ernst van) de problemen, die gerezen zouden zijn, of mogelijk zullen
rijzen bij nieuwe b3-scholen die voornemens zouden zijn om antidemocratisch en antirechtsstatelijk
gedachtegoed te onderwijzen.17 Er is derhalve onvoldoende aannemelijk gemaakt dat er grond is voor het introduceren
van de voorgestelde startprocedure.

De Afdeling adviseert alsnog de noodzaak en proportionaliteit van de startprocedure
dragend te motiveren.

De Afdeling onderschrijft de legitimiteit van het primair beoogde doel, namelijk te
waarborgen dat leerlingen vanaf de start van een b3-school op die school geen onderwijs
ontvangen dat haaks staat op de democratische rechtsstaat. Een beperking van de vrijheid
van schoolstichting in de vorm van voorafgaand toezicht zou op die grond toelaatbaar
kunnen zijn. Dan moeten de noodzaak en proportionaliteit, alsmede de uitvoerbaarheid,
en daarmee de relevantie en objectiviteit van het voorgestelde middel en de daarbij
gehanteerde eisen dragend worden gemotiveerd. Daarbij adviseert de Afdeling alsnog
de noodzaak en proportionaliteit van de startprocedure dragend te motiveren.

Hoewel het kunnen voorkomen van antirechtsstatelijk of antidemocratisch onderwijs
een belangrijke doelstelling is, is het doel van het wetsvoorstel breder dan dat.
Het wetsvoorstel beoogt de minimale basiskwaliteit van het onderwijs voor elk kind
te garanderen, waar het gaat om enkele fundamentele normen, namelijk de wettelijke
eisen op het gebied van burgerschap en de veiligheid van leerlingen. Deze wettelijke
eisen omvatten meer dan enkel het tegengaan van antidemocratisch of antirechtsstatelijk
onderwijs. Zo dient de visie van de school op burgerschap op doelgerichte en samenhangende
wijze te zijn vormgegeven, en moet de school ook een (sociaal) veilige omgeving voor
het kind bieden.

Om deze doelstelling te bereiken, wijzigt dit wetsvoorstel het toezicht op b3-scholen,
waardoor zij voortaan voor de start van het onderwijs een melding moeten doen bij
de inspectie. Die melding gaat vergezeld van een beschrijving van het voorgenomen
beleid ten aanzien van de voorschriften op het gebied van veiligheid en burgerschap:
1) de meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling, 2) het veiligheidsbeleid en
3) de burgerschapsopdracht. De inspectie kijkt voorafgaand aan de start van een b3-school
naar deze ingediende documenten om te beoordelen of aan de eisen van veiligheid en
burgerschap zal worden voldaan.

De Afdeling merkt in haar advies terecht op dat het wetsvoorstel meer behelst dan
enkel een procedurele aanscherping. Het wetsvoorstel wijzigt immers het moment waarop
b3-scholen zich bij de inspectie moeten melden. B3-scholen worden verplicht zich voor
de start van het onderwijs te melden. Daarbij dienen zij het voorgenomen beleid te
verstrekken over de wijze waarop aan de eisen van de burgerschapsopdracht en het veiligheidsbeleid
zal worden voldaan. In de huidige situatie melden b3-scholen zich vier weken ná de
start van het onderwijs. De inhoud van de melding en de wettelijke vereisten waar
b3-scholen aan moeten voldoen blijven met onderhavig wetsvoorstel evenwel hetzelfde.
Er worden dus geen extra eisen toegevoegd. Indien de inspectie oordeelt dat de b3-school
aantoonbaar niet zal kunnen voldoen aan de reeds bestaande wettelijke eisen ten aanzien
van de burgerschapsopdracht en de veiligheid kan een b3-school niet starten met het
geven van onderwijs. Het voorafgaande toezicht in de vorm van een melding over de
plannen van het voorgenomen onderwijs betreft aldus een beperking van de vrijheid
van stichting.

Een beperking van de vrijheid van stichting is, zoals de Afdeling terecht aangeeft
in haar advies, mogelijk. De vrijheid van stichting is immers geen absoluut recht.18 De wetgever heeft de bevoegdheid om normen te stellen die het recht op kwalitatief
goed onderwijs borgen.19 Ook als het toezicht op die eisen plaatsvindt voordat de school is gestart met het
verzorgen van onderwijs.20 De maatregel moet wel proportioneel en noodzakelijk zijn om een beperking te kunnen
rechtvaardigen. De regering is van oordeel dat de voorgestelde aanpassing proportioneel
en noodzakelijk is. Ter toelichting merkt zij dienaangaande het volgende op.

In het debat van 29 juni 2022 over de Wet uitbreiding bestuurlijk instrumentarium
onderwijs heeft de Minister toegezegd aan Kamerlid Westerveld (GL/PvdA) dat zal worden
onderzocht óf en, zo ja, op welke manier de poortwachtersfunctie bij de niet-bekostigde
scholen versterkt zou kunnen worden. Dit onderzoek heeft intern plaatsgevonden en
heeft geleid tot de conclusie dat onderhavig wetsvoorstel een nuttige toevoeging is
op het bestaande systeem van toezicht. Ten aanzien van de onderbouwing van deze conclusie
zij nog het volgende opgemerkt.

Het met onderhavig wetsvoorstel te introduceren voorafgaande toezicht is slechts in
zeer beperkte mate belastend voor (nieuwe) scholen. Er worden immers geen nieuwe kwaliteitseisen
voorgesteld. De beperking ziet op eisen waar b3-scholen momenteel ook aan moeten voldoen.
Daarnaast zal de inspectie slechts terughoudend toetsen op een beperkt aantal eisen.
Het gaat dus om een kleine beperking van de vrijheid van stichting. Deze beperking
is gerechtvaardigd in het licht van de hieronder beschreven noodzaak.

Het voorafgaande toezicht is noodzakelijk gelet op de verantwoordelijkheid die de
overheid heeft om het recht op onderwijs te garanderen dat voldoet aan de minimale
eisen van de burgerschapsopdracht en veiligheid, ook alvorens het onderwijs start.
Momenteel is er geen enkele voorafgaande toets voor b3-scholen. Dat brengt het risico
met zich dat scholen onderwijs verzorgen dat niet voldoet aan de minimale eisen die
zien op de veiligheid van leerlingen en het burgerschapsonderwijs. Het recht van leerlingen
op deugdelijk onderwijs, waar de minimale ondergrens van veilig en rechtsstatelijk
onderwijs geldt, kan hiermee niet volledig gegarandeerd worden.

In het huidige systeem kan de inspectie daar pas wat aan doen nadat het onderwijs
al van start is gegaan. Dat kan betekenen dat kinderen ondermaats onderwijs kunnen
krijgen en wellicht nog langer indien een school een procedure start tegen het besluit
van de inspectie om de status van «school» in de zin van de Leerplichtwet daaraan
te ontnemen. Indien de school het besluit van de inspectie aanvecht, betekent dat
in de regel dat de school open blijft totdat de procedure is afgerond.21 Als het besluit van de inspectie terecht genomen blijkt, dienen de leerlingen vervolgens
uiteindelijk alsnog over te stappen naar een andere school. Dit is een ingrijpende
gebeurtenis, die beter voorkomen dan genezen kan worden.

Daarbij zij nog gewezen op het feit dat er steeds vaker b3-scholen worden gesticht.
De start van specifieke scholen leidde de afgelopen jaren in sommige gevallen al tot
maatschappelijke onrust. Te denken valt bijvoorbeeld aan de discussie in de media
en in de Tweede Kamer rond de start van de Renaissance-school. Ook ontstond er onrust
toen een oud-bestuurder van het Haga lyceum in Amsterdam zijn voornemen naar buiten
bracht om een particuliere school te starten.22 De inspectie oordeelde dat op de Renaissanceschool aan de eisen wordt voldaan. De
oud-bestuurder van het Haga Lyceum heeft zijn aanvraag ingetrokken.

Daarnaast zijn er in de afgelopen jaren aanvragen geweest in het bekostigd onderwijs
die zijn afgewezen omdat niet werd voldaan aan de burgerschapsverplichtingen. In 2021–2022
zijn er twee initiatieven in het primair onderwijs en tien initiatieven in het voortgezet
onderwijs afgewezen door de inspectie (mede) op basis van het niet voldoen aan de
deugdelijkheidseis burgerschapsonderwijs. In 2022–2023 waren dit er respectievelijk
vijf en één. Over de derde ronde stichtingsaanvragen (2023–2024) zijn ten tijde van
het schrijven van dit Nader Rapport nog geen cijfers bekend. Ook in het informeel
onderwijs wordt gewerkt aan wetgeving om toezicht te regelen, zodat kinderen niet
worden blootgesteld aan uitingen die anti-rechtsstatelijk zijn. Dit vergroot de noodzaak
om een minimale vorm van voorafgaand toezicht te regelen, teneinde initiatieven te
kunnen tegengaan waarvan op voorhand al onderbouwd kan worden dat deze niet zullen
voldoen aan de minimale eisen ten aanzien van veiligheid en burgerschap.

De onderbouwing van de nut en noodzaak van de startprocedure is nader gemotiveerd
in paragraaf 2.1. van de memorie van toelichting.

c. Uitvoerbaarheid

Daarnaast is het van belang dat de voorgestelde startprocedure naar verwachting uitvoerbaar
is. Voorkomen moet worden dat er louter een papieren toets plaatsvindt. De inspectie
heeft er in haar uitvoeringstoets evenwel op gewezen dat met de voorgestelde startprocedure
slechts sprake is van een beperkte, papieren toets, omdat het nodig is om een school
eerst daadwerkelijk in werking te zien om te kunnen oordelen of al dan niet voldaan
wordt aan de wettelijke eisen van de Leerplichtwet 1969. De Afdeling merkt op dat
voor de gestelde eisen geldt dat deze pas in en aan de hand van de (school)praktijk
adequaat kunnen worden getoetst. Dat geldt in het bijzonder voor de burgerschapsopdracht
voor zover het gaat om de schoolcultuur en het actief oefenen met en handelen naar
de basiswaarden van de democratische rechtsstaat.23 Zij wijst er op, dat dit laatstgenoemde aspect van de burgerschapsopdracht bij aanvragen
voor bekostigde scholen niet beoordeeld wordt.24

In het kader van de uitvoerbaarheid merkt de Afdeling voorts op dat niet duidelijk
is hoe de inspectie in de vooraf-toets invulling moet geven aan begrippen als «aantoonbaar
niet voldaan aan een of meer wettelijke voorschriften» waar het gaat om de daadwerkelijke
kwaliteit van het onderwijs. De Afdeling merkt op dat een verduidelijking van deze
begrippen noodzakelijk is met het oog op de uitvoerbaarheid ervan voor de inspectie.

De Afdeling adviseert de uitvoerbaarheid van de startprocedure aannemelijk te maken
en artikel 8, lid 3a, van de WPO als toetsingsmaatstaf in de startprocedure te schrappen.

De Afdeling merkt op dat het onderwijs pas in de praktijk – en dus wanneer het onderwijs
van start is gegaan – adequaat getoetst kan worden aan de wettelijke eisen van de
Leerplichtwet 1969. Dit neemt niet weg dat het aanleveren van beleidsplannen over
het onderwijs dat een b3-school voornemens is te geven, de inspectie al enig inzicht
verschaft in hoe dat onderwijs eruit zal komen te zien. De voorafgaande melding is
een laagdrempelige manier om voor de start van het onderwijs zowel initiatiefnemers
te laten nadenken over kwaliteitselementen van het onderwijs én de inspectie een eerste
indruk te verschaffen op basis van de stukken en een eventueel gesprek dat gevoerd
kan worden over deze plannen.25

Bij bekostigde scholen in oprichting wordt eveneens al voordat ze van start gaan door
de inspectie getoetst op de burgerschapsopdracht en veiligheid.26 In de aanvraag moet een beschrijving staan van de wijze waarop het burgerschapsonderwijs
vormgegeven zal worden, zodanig dat inzichtelijk wordt hoe wordt voldaan aan de wettelijke
eis dat dit onderwijs doelgericht en samenhangend vorm krijgt. Voor b3-scholen geldt
dezelfde wettelijke opdracht op het gebied van burgerschap als voor bekostigde scholen.

Het voorafgaande toezicht kan dus gezien worden als een aanvullend en helpend instrument
teneinde te garanderen dat het onderwijs voldoet aan de minimale kwaliteitseisen,
en is daarmee uitvoerbaar en geschikt. Paragraaf 5 van de memorie van toelichting
is op dit punt aangevuld.

De Afdeling merkt daarnaast op dat een verduidelijking van de begrippen «aantoonbaar
niet voldaan aan een of meer wettelijke voorschriften» noodzakelijk is met het oog
op de uitvoerbaarheid van de inspectie. De toetsingsmaatstaf «aantoonbaar» is gekozen
om een terughoudende toets te verzekeren. Het moet uit de aangeleverde stukken en/of
een eventueel gesprek aannemelijk zijn dat een school niet zal kunnen voldoen aan
de eisen van veiligheid en burgerschap. Het is aan de inspectie om hier een oordeel
over te vellen. Deze beoordeling kan immers alleen plaatsvinden op basis van de betreffende
omstandigheden van het geval. Daarbij dient overigens te worden opgemerkt dat enige
beoordelingsruimte bij de toepassing van bewijsmaatstaven niet kan worden vermeden.
De inspectie heeft dan ook aangegeven dat deze toetsingsmaatstaf voor haar uitvoerbaar
is.

De Afdeling adviseert bijkomend om art. 8, lid 3a, van de WPO als toetsingsmaatstaf
te schrappen. Het hanteren van artikel 8, lid 3a, van de WPO als toetsingsmaatstaf
houdt in dat b3-scholen in hun melding moeten aangeven hoe zij een schoolcultuur zullen
vormgeven in overeenstemming met de burgerschapsopdracht. Hoewel het enkel de bedoeling
is dat initiatiefnemers aangeven wat hun plannen zijn rondom de schoolcultuur – en
dus niet precies hoeven te beschrijven hoe dat er uitziet in de praktijk – is het
advies van de Afdeling overgenomen en is artikel 8, lid 3a als toetsingsmaatstaf komen
te vervallen.27 Dit is zoals de Afdeling terecht opmerkt ook in lijn met de aanvraag voor bekostigde
scholen – waarbij de schoolcultuur ook geen punt van beoordeling is.

d. Toetsingscriteria in de startprocedure

Met de voorgestelde startprocedure dienen initiatiefnemers van een b3-school op grond
van artikel 5, eerste en tweede lid, van de WPO28 een melding te doen van het voornemen een school te stichten. Daarbij moeten zij
documenten over leggen inzake de inhoud van het onderwijs met betrekking tot de burgerschapsopdracht,
het veiligheidsbeleid en de meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling, alsmede
opgave te doen van onder andere de statuten en reglementen. Volgens de toelichting
wordt op basis van deze melding een eerste beoordeling van naleving van de gestelde
eisen vervroegd naar een aantal weken voorafgaand aan de aanvang van het onderwijs.
Daarbij toetst de inspectie op dat moment aan een deel van de reguliere criteria waaraan
b3-scholen – wanneer ze gestart zijn – ook nu al moeten voldoen.29

De toelichting gaat ervan uit dat de inspectie op basis van de melding slechts aan
een beperkt aantal wettelijke eisen van de Leerplichtwet toetst. Het betreft de eisen
die gerelateerd zijn aan de documenten genoemd in artikel 5, tweede lid, van de WPO
(burgerschapsopdracht, veiligheidsbeleid, meldcode huiselijk geweld).30 De Afdeling merkt echter op dat het voorgestelde artikel 11b, achtste lid, van de
Wet op het onderwijstoezicht (WOT) de inspectie de mogelijkheid biedt om vooraf aan
alle wettelijke criteria van artikel 1a1, aanhef en het eerste lid, onderdeel a of
b, van de Leerplichtwet 1969 te toetsen en op basis daarvan tot de conclusie te komen
dat geen sprake is van een school in de zin van de Leerplichtwet.31 Dit ruimere toetsingskader betreft (onder meer) de uitgangspunten en doelstellingen
van het onderwijs, de inhoud van het onderwijs en de kwaliteit van het onderwijs.32 Dit is een zeer ruime toetsingsmogelijkheid in vergelijking tot de beperkte inhoud
van de melding, waardoor de toetsing van de inspectie beduidend verder kan gaan dan
de inhoud van de melding rechtvaardigt, wat niet past in de opzet van het wetsvoorstel.
Derhalve zal artikel 11b, achtste lid, van de WOT in overeenstemming gebracht moeten
worden met de reikwijdte van het voorgestelde artikel 5, tweede lid, van de WPO.

De Afdeling adviseert het voorgestelde artikel 11b, achtste lid, van de WOT te beperken
tot de eisen die samenhangen met de inhoud van de melding.

De voorafgaande toets van de inspectie ziet enkel op de documenten die zijn aangeleverd
bij de melding. Het gaat om de eisen die worden gesteld ten aanzien van de burgerschapsopdracht,
veiligheidsbeleid en de meldcode huiselijk geweld. Het is niet de bedoeling dat de
door de inspectie te verrichten toets verder kan gaan dan dat. In lijn met het advies
zijn de eisen in art. 11b, achtste lid, van de WOT beperkt tot eisen die samenhangen
met de inhoud van de melding.

3. Inhoudelijke samenhang

Dit wetsvoorstel bevat twee onderdelen, die inhoudelijk wezenlijk van elkaar verschillen.
Naast de hiervoor beschreven startprocedure voor b3-scholen, beoogt dit wetsvoorstel
ook enkele hardvochtigheden in de wetgeving ten aanzien van het voortgezet speciaal
onderwijs en het praktijkonderwijs weg te nemen. Zo wordt er een uitzonderingsmogelijkheid
geschapen om nieuwkomers die de Nederlandse taal al machtig zijn direct toe te laten
tot het praktijkonderwijs. Verder wordt er een ontheffingsmogelijkheid ingevoerd om
in zeer uitzonderlijke omstandigheden toe te staan dat een leerling, die de leeftijd
van 20 jaar heeft bereikt, nog een jaar langer te laten deelnemen aan het voortgezet
speciaal onderwijs, met het oog op een passende vorm van arbeidsmarktgerichte dagactiviteiten.
Volgens het vigerend kabinetsbeleid moeten de verschillende onderdelen van een wetsvoorstel
samenhang hebben, dienen de omvang en complexiteit van de onderdelen niet zodanig
te zijn dat dit een afzonderlijk wetsvoorstel rechtvaardigt, en bevat het voorstel
geen onderdeel, dat omstreden is zodat een goede parlementaire behandeling van de
andere onderdelen in het geding komt. Deze uitgangspunten zijn van belang voor het
waarborgen van de wetgevingskwaliteit en om te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan
aan de positie van de Eerste Kamer, die een wetsvoorstel immers slechts kan aanvaarden
of verwerpen.33

In het licht van het kabinetsbeleid merkt de Afdeling op dat de verschillende onderdelen
van het wetsvoorstel inhoudelijk geen samenhang vertonen. Ook zou het onderdeel over
de startprocedure voor b3-scholen omstreden kunnen zijn, gezien de vragen die daarbij
aan de orde zijn, zoals ook blijkt uit dit advies.

De Afdeling adviseert gelet op het voorgaande de twee verschillende onderdelen in
afzonderlijke wetsvoorstellen in procedure te brengen.

Het advies van de afdeling om de twee verschillende onderdelen in afzonderlijke wetsvoorstellen
in procedure te brengen wordt niet overgenomen. Het onderdeel dat de twee hardvochtigheden
wegneemt in het voorgezet speciaal onderwijs en het praktijkonderwijs is naar het
oordeel van de regering niet van zodanige omvang en complexiteit dat dit een zelfstandig
wetsvoorstel rechtvaardigt. Omdat de regering het wel van belang acht de betreffende
hardvochtigheden op korte termijn weg te nemen, is het voorliggend wetsvoorstel hiervoor
benut.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De waarnemend vice-president van de Raad van State

S.F.M. Wortmann

De Afdeling had geen redactionele opmerkingen bij het wetsvoorstel. Wel is van de
gelegenheid is gebruik gemaakt om enkele wetstechnische onjuistheden en schrijffouten
weg te nemen. Tevens zijn enkele aanpassingen van ondergeschikte aard aangebracht,
die hieronder worden beschreven.

4. Het huidige vijfde lid van artikel 39 van de Wet op de expertisecentra (WEC) is
opgenomen in het voorgestelde nieuwe artikel 39a van de WEC. Verzuimd was echter voor
te stellen om, in verband hiermee, genoemd artikel 39, vijfde lid van de WEC te laten
vervallen. Dit is rechtgezet door middel van artikel VII, onderdeel A, van het wetsvoorstel.
Daarnaast bevat genoemd artikel 39, vijfde lid, van de WEC, procedurevoorschriften
voor dit type vrijstellingen. Verzuimd was deze procedurevoorschriften ook (volledig)
op te nemen in het voorgestelde artikel 39a van de WEC. Dit is hersteld.

5. In het voorgestelde artikel 39a van de WEC, derde lid, werd verwezen naar het eerste
lid, onderdeel a. Per abuis is verzuimd om te verwijzen naar het gehele eerste lid.
Dat is gecorrigeerd.

6. De bepaling over de meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling is niet van
toepassing in Caribisch Nederland. Per abuis is voor het voortgezet onderwijs verzuimd
om deze meldcode voor Caribisch Nederland uit te zonderen van de melding. Dit is gecorrigeerd
door middel van artikel IV, onderdeel D, van het wetsvoorstel.

7. Tot slot werd ingevolge artikel 2.43, derde lid, WVO 2020 de wijziging dat nieuwkomers
die het Nederlands kennelijk voldoende machtig zijn eerder kunnen worden toegelaten
tot het praktijkonderwijs overeenkomstig van toepassing verklaard op de aanvraag voor
leerwegondersteunend onderwijs. Per abuis is verzuimd om deze uitzondering niet te
laten gelden voor het leerwegondersteunend onderwijs. Ook dit is gecorrigeerd.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, M.L.J. Paul