Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting zoals gewijzigd naar aanleiding van het advies van de Afdeling Advisering van de Raad van State
36 569 Voorstel van wet van de leden De Hoop en Olger van Dijk tot wijziging van de Wet personenvervoer 2000 in verband met het mogelijk maken van provinciale inbesteding van openbaar vervoerconcessies (Wet provinciale inbesteding vervoerconcessies)
Nr. 7 MEMORIE VAN TOELICHTING ZOALS GEWIJZIGD NAAR AANLEIDING VAN HET ADVIES VAN DE RAAD
VAN STATE
I. ALGEMEEN
1. Inleiding
Boodschappen doen, tijdig bij je werk komen, naar school gaan of het ziekenhuis bezoeken:
om actief deel te nemen aan de maatschappij is goede mobiliteit van cruciaal belang.
Niet iedereen heeft genoeg financiële middelen of plaats voor een auto. Het is daarom
belangrijk dat alle gebieden in Nederland worden ontsloten met betaalbaar, toegankelijk
en kwalitatief openbaar vervoer. Ook voor het halen van de klimaatdoelen is het van
belang om het openbaar vervoer de komende jaren te versterken.
Ondanks het evidente belang van het openbaar vervoer in Nederland, staat deze sterk
onder druk. Het stads- en streekvervoer heeft te kampen met forse kostenstijgingen
terwijl het passagiersniveau nog niet terug is op het niveau van 2019 (vóór corona).1 Tegelijkertijd groeit het provinciefonds niet voldoende mee.2 Hierdoor kunnen provincies, welke bevoegd gezag zijn voor het regionale openbaar
vervoer, vervoerders niet genoeg compenseren om winstgevend te blijven. De vervoerders
zien zich op hun beurt genoodzaakt om kaartjes fors duurder te maken en onrendabele
buslijnen te schrappen. De bereikbaarheid van de regio wordt daardoor snel slechter
en het passagiersaantal daalt. Deze ontwikkelingen maken het voor marktpartijen steeds
minder interessant om mee te dingen in de aanbesteding voor concessies.
Hoewel onderzoek naar marktwerking in het openbaar vervoer gemixte resultaten laat
zien3, lijkt marktwerking in het openbaar vervoer de bereikbaarheid in Nederland efficiënter
te hebben gemaakt.4 Bij nader onderzoek van de data, is het aannemelijk dat dit effect vooral het gevolg
is van de initiële introductie van de marktwerking in 2006. Voor concessies die niet
zijn aanbesteed is overigens eenzelfde efficiëntie- en tevredenheidstoename te ondervinden.
Bij wisseling van concessiehouder daalt de klanttevredenheid doorgaans zelfs.5 Ook heeft marktwerking het gebruik van het openbaar vervoer niet aantoonbaar vergroot.6
Doorgeschoten efficiëntie kan leiden tot maatschappelijk onwenselijke uitkomsten.
Buslijnen die niet rendabel zijn worden op grote schaal geschrapt,7 waardoor de bereikbaarheid met het openbaar vervoer met name in landelijke dunbevolkte
gebieden verslechtert.8 Het is problematisch dat juist daar essentiële voorzieningen minder bereikbaar worden
door het wegvallen van buslijnen. Bewoners op het platteland hebben immers minder
alternatieven omhanden dan in de steden.
Dat bedrijven kiezen om onrendabele lijnen te verdunnen of te schrappen vanuit efficiëntie-overwegingen,
valt niet geheel los te zien van de publieke middelen voor regionaal vervoer die niet
altijd meegroeien met de kostenstijgingen. Toch is er meer aan de hand in het streekvervoer.
Een absolute randvoorwaarde voor een efficiënte marktuitkomst is, dat er eerlijke
prijsvorming tot stand moet komen als gevolg van goed werkende concurrentie. Daarvoor
is een afdoende aantal aanbieders nodig, welke concurreren om de concessierechten
te winnen. Er zijn echter voor sommige provinciale concessies nog maar twee of zelfs
helemaal geen aanbieders die met een bod voor de invulling van een concessie komen.9 Het voordeel van efficiënte prijsvorming als gevolg van marktwerking staat in die
situaties sterk onder druk. Daarom is het van belang om te zoeken naar extra mogelijkheden
om ons openbaar vervoer op niveau te houden.
De initiatiefnemers zijn ervan overtuigd dat door de optie tot inbesteding met een
provinciaal vervoerbedrijf aan het instrumentarium van provincies toe te voegen, de
stabiliteit van het openbaar vervoer en de bereikbaarheid van alle regio’s beter gewaarborgd
kan worden. Initiatiefnemers stellen voor deze toevoeging wettelijk vast te leggen
middels een aanpassing van de Wet personenvervoer 2000 (hierna: Wp2000). Daarmee wordt
het voor provincies en vervoerregio’s mogelijk om de volledige ruimte te benutten
die het Europees recht biedt. De wetswijziging uit 2011, in de Wet aanbestedingsvrijheid
OV grote steden10 waarbij voor de vier grote steden inbesteding mogelijk werd gemaakt, wordt met dit
wetsvoorstel aangevuld door alle concessieverleners in Nederland de niet verplichte
optie tot inbesteding te geven. Provincies krijgen op deze manier, net zoals in andere
EU-lidstaten, een terugvaloptie wanneer de markt faalt.
2. Aanleiding
2.1 Huidige situatie
Binnen de huidige marktordening in het streekvervoer worden middels een aanbestedingsprocedure
door provincies exclusieve concessierechten uitgegeven voor een bepaalde regio (concessiegebied).
Dit houdt in dat vervoerders zich kunnen inschrijven met hun plannen voor het openbaar
vervoer in die regio. De vervoerders dienen zich daarbij te houden aan het door de
provincie opgestelde Programma van Eisen, waarin de minimale verwachtingen met betrekking
tot de dienstverlening staan vermeld. Te denken valt aan eisen omtrent materieel,
personeel en dienstregeling. Deze eisen worden wat betreft de dienstregeling vaak
vertaald in zogenaamde A-, B- en C-lijnen. De A lijnen zijn daarbij strak gedefinieerd
omdat deze als cruciaal worden gezien. B- en C-lijnen geven meer ruimte voor eigen
invulling van de concessiehouder of zelfs schrapping van de lijnen. De provincie kiest
na het beoordelen van alle inschrijvingen een vervoerder die het openbaar vervoer
vervolgens mag uitvoeren voor een bepaalde periode. Deze periodes variëren tussen
de vijf en vijftien jaar.
Door groeiende onzekerheden in de markt lopen aanbestedingsprocedures niet altijd
meer zoals het volgens de theorie zou moeten lopen. Tijdens de coronacrisis namen
provincies noodgedwongen de opbrengstverantwoordelijkheid op zich.11 Maar zelfs met dergelijke toezeggingen stonden aanbieders nog niet in de rij.12 Als gevolg van de gegroeide onzekerheid kwamen er maar enkele of geen inschrijvingen
voor nieuwe concessies in diezelfde periode. Hierdoor moesten er relatief duurdere
noodconcessies worden uitgeschreven tot een nieuwe vervoerder werd gevonden.13 Voor de bedrijven in de lopende concessies was de overheid genoodzaakt gederfde inkomsten
op te vangen middels de beschikbaarheidsvergoeding. Deze bedroeg € 1,2 miljard in
2020, € 1,4 miljard in 2021 en nog eens € 140 miljoen in 2022.14 Hier droeg de overheid de lasten, terwijl daar in betere tijden geen lusten tegenover
stonden.
Ook na de coronacrisis blijft het enthousiasme op de markt voor het Nederlands streekvervoer
uit. Recentelijk is er geen enkel bedrijf bereid gevonden om de concessie in Zeeland
te vervullen vanaf 2025. Bedrijven geven onder andere aan de exploitatiebijdrage te
laag te vinden, de concessieperiode te kort.15 Dat terwijl de provincie Zeeland met een alternatief vervoersplan, waarin flexibeler
vervoer en minder vaste busdiensten worden voorgesteld, al veel heeft toegegeven aan
de wensen van de markt.16 Dat blijkt dus niet genoeg.17 De door vervoerders gewenste flexibilisering ondermijnt de maatschappelijke basisbehoefte
van toegankelijke mobiliteit voor iedereen. Scholieren en ouderen dreigen op die manier
in te boeten op hun autonomie. Bovendien neemt de leefbaarheid op met name het platteland
verder af wanneer jongeren besluiten om mede als gevolg van de slechte bereikbaarheid
hun woonplaats te verlaten.
De flexibilisering van vaste buslijnen is een bredere trend in Nederland. Provincies
hebben ondanks hun rol als concessieverlener weinig zeggenschap over de dienstregeling.
Programma’s van Eisen worden vaker flexibel opgesteld, met minder A-lijnen en meer
B- en C-lijnen, waardoor voorheen belangrijke vaste lijnen op de tocht kunnen komen
te staan. Dat merkt ook reizigersbelangenorganisatie Rover.18 In economisch slechte tijden is het gevolg dat vervoerders in lopende concessies
buslijnen kunnen schrappen of besluiten dorpen over te slaan.19 Het spreekt voor zich dat het voor OV-bedrijven met een winstoogmerk aantrekkelijk
is om te kiezen voor het schrappen van financieel onrendabele lijnen. De politiek
probeert dat soms bij te sturen, maar slagen hier niet altijd in.20 Pointer becijferde een afname van 527 bushaltes in vijf jaar. Vooral in dunbevolkte
gebieden is deze afname significant. Zo verdween bijvoorbeeld maar liefst 11% van
de Drentse haltes in die korte periode.21
In de verslaggeving rondom de mislukte aanbesteding in Zeeland valt te lezen dat inwoners
zich geen zorgen hoeven te maken of er überhaupt nog bussen blijven rijden.22 Middels eerdergenoemde noodconcessies kunnen provincies inderdaad altijd vervoer
garanderen, ook wanneer er geen inschrijvingen zijn voor de reguliere concessie. Deze
noodconcessies bleken in het verleden echter prijzig en staan vaak niet in dienst
van het optimaal functioneren van het openbaar vervoer op de lange termijn. Aanbieders
zijn in een noodconcessie immers niet langdurig verbonden aan het concessiegebied:
slechts twee jaar. Dat is te kort om investeringen te doen in hoogwaardige toekomstgerichte
service, ook moeten de transitiekosten om een aanbestedingsronde te vervolmaken worden
verspreid over minder jaren, zowel voor de overheid als voor de aanbieder. Dat geeft
een opwaartse druk op de prijs. Noodconcessies gaan doorgaans gepaard met opbrengstenverantwoordelijkheid
voor de concessieverlener in economisch onzekere en daardoor dure tijden. Dat leidt
tot hoge kosten die later niet gecompenseerd worden door hogere opbrengsten. Uit wetenschappelijk
onderzoek blijkt tevens een duidelijke correlatie tussen een langere contractduur
en een hogere kostenefficiëntie.23
2.2 Probleem
Het openbaar vervoer in Nederland staat onder druk. Dit uit zich onder andere in het
verdwijnen van bushaltes en dunne lijnen. In de huidige situatie valt een neerwaartse
spiraal wat betreft OV-aanbod en vervoerskosten voor reizigers te ontdekken. Door
het verslechterde aanbod en hogere prijzen nemen minder mensen het openbaar vervoer,
waardoor OV-verbindingen onrendabel worden. Deze worden op hun beurt weer geschrapt
wat vervolgens leidt tot een verslechtering van het aanbod. Dit speelt voornamelijk
in dunbevolkte gebieden, terwijl de afstanden en het gebrek aan alternatieve vervoersmethoden
daar juist het grootst zijn. Vervoersarmoede ligt daardoor voor veel mensen op de
loer.
Naast de beperkte financiering is slechtwerkende marktwerking een belangrijke reden
voor het verslechteren van het aanbod, voornamelijk in dunbevolkte gebieden. Dat is
het probleem waar onderhavig wetsvoorstel op ziet. De gebrekkige concurrentie versterkt
deze nederwaartse spiraal. Al in 2012, toen er nog meer bedrijven actief waren op
de Nederlandse markt dan nu, was de zogenaamde Herfindahl-Hirschman Index (HHI), een
graadmeter voor de marktconcentratie, ruim groter dan de grenswaarden die de Europese
Commissie hanteert.24 Deze marktconcentratie belemmert goedwerkende concurrentie. Wanneer er geen gezonde
concurrentie meer is tussen de buitenlandse vervoersbedrijven, bepalen de bedrijven
de randvoorwaarden van de concessie. Immers, wanneer er geen concurrentie is, heeft
de concessieverlener geen keuzevrijheid. De overheid is geen marktmeester meer en
ziet vervoersbedrijven hun positie meer en meer uitbaten. Dit kwam bijvoorbeeld aan
de oppervlakte toen provincies tijdens de corona pandemie tijdelijk de opbrengstverantwoordelijkheid
en financiële risico’s op zich namen in een aantal concessies toen deze sterk verlieslijdend
waren.25 Een vergelijkbare situatie deed zich voor in 2009, toen de provincie Limburg Veolia
moest redden met gemeenschapsgeld.26 Ook het feit dat provincies de ambitie om vaste lijnen in stand te houden moeten
loslaten om de markt tegemoet te komen wekt sterk de indruk dat bedrijven de regie
hebben, niet de overheid.27 De overmacht van private vervoerders blijkt ook uit de manier waarop busbedrijven
met onrealistisch goede biedingen recente concessies hebben gewonnen. De beloften
die worden gedaan blijken vervolgens onuitvoerbaar. Het is voor overheden blijkbaar
lastig om tijdens het aanbestedingsproces te beoordelen of de beloften wel waargemaakt
kunnen worden. Later intrekken van een concessierecht als gevolg van wanprestaties
is een complexe operatie, heeft grote gevolgen voor de stabiliteit van het openbaar
vervoer en verhoogt onzekerheid voor personeel.28 Het ligt voor de hand dat deze optie door provinciebesturen zoveel mogelijk wordt
vermeden. Er is daarmee sprake van lock-in. De boetes die worden opgelegd aan vervoerders
zijn de enige andere manier om tijdens een concessieperiode bij te sturen.29
De voorbeelden uit de praktijk worden bevestigd in de literatuur. Zo blijkt dat winnende
biedingen vaak te optimistisch geformuleerd zijn: de beloofde kwaliteit is dan te
hoog en de gevraagde prijs te laag. Bedrijven doen dit vaak om de bieding te winnen.
Ook het inzetten door de vervoerder op heronderhandeling wanneer de concessie al is
vergeven wordt als reden aangemerkt voor te optimistische biedingen. Bij wijzigende
economische omstandigheden is het rendabel om zogenaamd «meerwerk» op te nemen. Ook
«gambling for resurrection» is een voorkomende reden voor te optimistische biedingen.
Daarbij wordt gegokt op meevallende omstandigheden zodat een bedrijf dat op de rand
van faillissement is alsnog gered kan worden. Om de te lage biedingen te compenseren,
besparen bedrijven kosten op kwaliteit gedurende de concessie. Dat terwijl de kwaliteit
bij inbesteede concessies constant blijft.30
Als er niets verandert, is er een reële kans dat de neerwaartse spiraal doorzet. Onrendabele
lijnen zullen verder geschrapt worden, wat leidt tot minder reizigers. In ultimo leidt
dat tot dure kaartjes en nauwelijks OV-aanbod. De leefbaarheid en brede welvaart van
het platteland zullen snel achteruitgaan als er niet wordt ingegrepen. Juist frequent
rijdende buslijnen zijn essentieel voor een bereikbaar en verbonden platteland. Uit
recent gesloten provinciale coalitieakkoorden en aangenomen statenmoties over de rol
van de markt in het openbaar vervoer, blijkt dat deze roep om actie richting het Rijk
steeds groter wordt.31
Naast de achterblijvende marktwerking, speelt er in het openbaar vervoer een nieuwe
ontwikkeling. Het Bestuursakkoord Zero Emissie Regionaal Openbaar Vervoer Per Bus
(BAZEB)32 bepaalt dat alle stads- en streekbussen in 2030 zero-emissie moeten zijn. De busvloten
worden daarom in rap tempo vernieuwd en geëlektrificeerd. De aanschaf van veel bussen
in een keer en de bijbehorende (laad)infrastructuur is in de meeste gevallen belegd
bij de private vervoerders. Dat terwijl de investeringen doorgaans concessie-overstijgend
uitwerken. Het is wenselijk dat de volgende vervoerder deze infrastructuur ook gebruikt.
Vanwege de druk om kosten te minimaliseren gaat de overgang niet altijd even goed.
Een recent voorbeeld is de concessie Twente en IJssel-Vecht.33 Bedrijven blijken niet altijd bij machte om dergelijke mega-operaties in goede banen
te leiden, wat kan leiden tot jarenlange problemen voor reizigers en chauffeurs.34 De Europese Commissie wil tegen deze uitwassen in actie komen, maar het kan nog wel
even duren voordat dit echt beleid wordt.35 Op de korte termijn is het enige alternatief voor provincies om de infrastructuur
zelf aan te schaffen, en los te koppelen van de vervoersconcessie.
3. Hoofdlijnen wetsvoorstel
3.1 Achtergrond
In verscheidene provincies klinkt de roep om meer sturing te krijgen op de manier
waarop het openbaar vervoer geregeld is.36 Een mogelijkheid daartoe is het overnemen van de opbrengstverantwoordelijkheid door
provincies. Dit is wettelijk nu al mogelijk. Winsten van de vervoerder zijn dan verzekerd
en alle risico’s worden afgewenteld op de overheid, terwijl er geen volledige regie
op het aanbod tegenover staat. Een ander alternatief kan worden geboden door provincies
de mogelijkheid te geven tot de oprichting van een provinciaal OV-bedrijf. De provinciale
overheid neemt dan, net als bij het overnemen van de opbrengstverantwoordelijkheid,
alle risico’s over. Daar staat echter volledige regie en sturing op het aanbod en
bedrijfsvoering tegenover.
Een dergelijke toevoeging aan het instrumentarium van decentrale overheden is eerder
al gedaan bij de wetswijziging in de Wp2000 op initiatief van het Kamerlid Monasch
c.s. in 2011 (Wet aanbestedingsvrijheid OV grote steden). Bij deze wetswijziging werd
het mogelijk gemaakt voor de G4-steden om het stadsvervoer te verzorgen middels een
inbesteding aan een stadsvervoersbedrijf. Het mogelijk maken van inbesteding voor
de provinciale concessies is volledig in lijn met de Europese wetgeving. Andere Europese
landen zoals Frankrijk, Duitsland en Oostenrijk hebben een dergelijke optie tot inbesteding
ook al mogelijk gemaakt in nationale wetgeving. Daar wordt in toenemende mate gebruik
van gemaakt.37Het onderhands gunnen van concessies is geen nieuw fenomeen in Nederland. Het kan
nu ook al in de vorm van noodconcessies.38
3.2 Werking wet
In artikel 63a, eerste en tweede lid, van de Wp2000 is een bevoegdheid voor een (vervoer)regio
die de gemeente Amsterdam, Rotterdam, Den Haag (eerste lid) of Utrecht (tweede lid)
omvat, opgenomen om voor openbaar vervoer, anders dan per trein, een inbesteding te
doen (stedelijke inbesteding).
In de artikelen 63ab tot en met 63c van de Wp2000 zijn eisen opgenomen waar een vervoerder
in het geval van een stedelijke inbesteding aan moet voldoen. In artikel 63ab, eerste
lid, van de Wp2000 wordt geregeld dat de Autoriteit Consument en Markt (ACM) een prestatievergelijking
uitvoert van vervoerders aan wie een concessie is verleend als bedoeld in artikel 63a.
Artikel 63b, eerste lid, regelt dat de vervoerder aan wie op grond van artikel 63a
een concessie is verleend zelf niet mag meedoen aan aanbestedingen voor openbaar vervoer
buiten het grondgebied van de regio waar de concessie als bedoeld in artikel 63a is
verleend. Artikel 63c ziet toe op de boekhouding en administratie.
Onderhavig wetsvoorstel voorziet erin om bij deze eisen aan te sluiten wat betreft
inbestedingen van concessies waarbij provincies bevoegd gezag zijn. De eisen die in
de Wp2000 worden gesteld aan een stedelijke inbesteding gelden dan ook voor een provinciale
inbesteding.39
Om deze werking te bewerkstelligen wordt er een lid toegevoegd aan artikel 63a. Dit
lid voorziet in een uitzondering op de plicht tot openbaar aanbesteden (artikel 61
Wp2000) voor gedeputeerde staten, wanneer er wordt inbesteed aan een vervoerder waarop
gedeputeerde staten zeggenschap uitoefent. Dit nieuwe lid heeft daarmee dezelfde uitwerking
als het huidige eerste lid van artikel 63a voor de gemeenten Amsterdam, ’s-Gravenhage,
Rotterdam en het tweede lid voor de gemeente Utrecht hebben.
Naast deze aanpassing ziet het wetsvoorstel toe op een wijziging van artikel 63b van
de Wp2000. In artikel 63b, eerste lid, wordt een verwijzing naar artikel 63a, eerste
en tweede lid, vervangen door een verwijzing naar artikel 63a, eerste en tweede lid
en het bij dit wetsvoorstel nieuw voorgestelde artikel 63a, derde lid.
De mogelijkheid tot inbesteding, die door het wetsvoorstel wordt voorgesteld ziet
op verschillende vervoersmodaliteiten zoals bus en personenvervoer per trein. De mogelijkheid
tot inbesteding door provincies kan daardoor ook worden toegepast bij regionale treinlijnen
die momenteel los aanbesteed worden. In dat opzicht strekt deze wetswijziging verder
dan die van Monasch c.s. uit 2011. Gezien de goede marktprestaties van los aanbesteedde
treinlijnen zal er voor die lijnen in de praktijk niet snel tot inbesteding worden
overgegaan.
3.3 Extra instrument
Met de voorgestelde wetswijziging wordt het instrument van inbesteding dus toegevoegd
aan het al bestaande instrument van aanbesteding van vervoersconcessies. Dat gebeurt
wel onder de bij Europese verordening40 vastgelegde voorwaarden. Zo mag een dergelijke onderhandse gunning alleen aan een
bedrijf worden verstrekt waarover de concessieverlener aanmerkelijke zeggenschap uitoefent
en mag hetzelfde bedrijf niet meedoen aan openbare aanbestedingen elders. Tevens mag
de uitzondering op de aanbestedingsplicht alleen gebruikt worden om de vervoersbehoeften
van stedelijke agglomeraties of plattelandsgebieden, of beide, te dekken.
Op deze manier kunnen provincies er in normale situaties voor kiezen om de concessieverlening
te verstrekken zoals dat momenteel al gebeurt middels een aanbestedingsprocedure.
Echter, wanneer een provincie merkt dat de markt faalt, bijvoorbeeld door een gebrek
aan geschikte inschrijvingen of onzekere economische tijden, kan de optie tot inbesteding
worden gelicht. Hierdoor krijgen regionale overheden meer grip op de dienstregeling
en behoud van de kwaliteit van het openbaar vervoer. Marktpartijen worden bovendien
met het aannemen van deze wet verder gestimuleerd om de service en het aanbod in de
door hen gewonnen concessies te verbeteren.
Hoewel het wetsvoorstel bovenal als doel heeft om het instrument van aanbesteding
van vervoersconcessies voor de provincies aan te vullen, voorziet het wetsvoorstel
ook in kleine aanpassing van het instrumentarium van de Vervoerregio Amsterdam en
van de Metropoolregio Rotterdam Den Haag (artikel 63a, eerste lid, van de Wp 2000).
Deze aanpassing wordt voorgesteld om geen verschil te laten ontstaan tussen de bevoegdheden
omtrent concessieverlening van de provincies enerzijds en van de genoemde regio’s
anderzijds. De Vervoerregio Amsterdam en de Metropoolregio Rotterdam Den Haag zijn
namelijk, naast de concessieverlening voor Amsterdam respectievelijk Rotterdam en
Den Haag, ook bevoegd om voor bepaalde regio’s, die deze steden omringen, een concessie
te verlenen.41 Het gaat dan bijvoorbeeld om de concessies «Voorne-Putten en Rozenburg» of «Amstelland-Meerlanden».
In deze omringende regio’s kunnen dezelfde problemen ten aanzien van een openbare
aanbesteding aan de orde zijn als die bij de provincies aan de orde kunnen zijn. Vandaar
dat wordt voorgesteld om voor de Vervoerregio Amsterdam en de Metropoolregio Rotterdam
Den Haag, de mogelijkheid tot inbesteden uit te breiden naar alle concessies die deze
regio’s mogen verlenen. Daarmee wordt de mogelijkheid tot inbesteding voor deze regio’s
niet langer beperkt tot concessies die Amsterdam, Rotterdam of Den Haag omvatten.42
3.4 Nut en noodzaak
De tijden zijn veranderd als gevolg van de coronacrisis. Private bedrijven kunnen
hun beloftes niet nakomen en moeten door de opdrachtgevende overheden steeds vaker
gesommeerd worden.43 Voor dichter bevolkte gebieden lijkt de huidige aanbestedingsmethodiek afdoende te
werken. Vooral in dunner bevolkte gebieden worden buslijnen geschrapt. Overheden moeten
deze gaten vervolgens opvangen met doelgroepenvervoer, of vrijwilligers moeten gevonden
worden om buurtbussen te kunnen rijden. Deze flexibele alternatieven die doorgaans
worden aangeboden leggen door de noodzaak tot tijdige reservering drempels op voor
de gebruikers van dit vervoer. Deze trend is onwenselijk in relatie tot de al slechte
bereikbaarheid van het platteland, getuige het rapport Elke Regio Telt.44
Uit wetenschappelijk onderzoek blijkt er geen duidelijke correlatie tussen aanbesteding
en kostenefficiëntie. Sterker, concessies die in Nederland inbesteed worden, neigen
meer kostenefficiënt te zijn dan concessies die middels aanbesteding worden ingevuld,
zowel als er wordt gekeken naar kosten per gereden uur, als per reizigerskilometer.45 Tevens is aangetoond dat de oligopolistische competitie in het openbaar vervoer leidt
tot relatief wenselijke maatschappelijke uitkomsten voor drukke trajecten, maar juist
tot slechte service en onnodig hoge prijzen op minder drukke trajecten.46 De optie tot inbesteding kan voor concessiegebieden op het platteland dus een welkome
verbetering teweegbrengen.
Een aanbesteding leidt tot maatschappelijk wenselijke uitkomsten wanneer meerdere
bedrijven concurreren om het verkrijgen van de concessierechten. Wanneer er slechts
een aanbieder is, vervallen deze voordelen. Voor niet-verstedelijkte gebieden is de
kwaliteit van het openbaar vervoer in dat geval zelfs lager dan wanneer er helemaal
niet wordt aanbesteed.47 Dat is een interessant gegeven omdat dit impliceert dat vervoersbedrijven ervan op
de hoogte zijn wanneer ze de enige aanbieder zijn, of bij hun bod al op gokken dat
ze mogelijk de enige aanbieder zijn. Het ACM constateerde dat het aantal private vervoerders
die meedingen in aanbestedingen van vervoersconcessies met 40% is gedaald tussen 2015
en 2020, van tien naar zes.48 Per 1 januari 2023 zijn er nog maar vijf vervoerders actief49, naast de gemeentelijke vervoersbedrijven in de stadsregio’s. Voor plattelandsconcessies
zijn recentelijk maar twee50 of drie51 bedrijven die een bod uitbrengen. Voor de concessies in verstedelijkt gebied is er
animo van vier52 of vijf53 aanbieders. Gemiddeld nam het aantal inschrijvers per concessie tussen 2001 en 2020
af van 2,92 tot 2,5.54 Het is lastig om de marktinteresse voor niet-stedelijke vervoersconcessies over de
tijd te vergelijken, vanwege veranderende concessiegrenzen. De interesse lijkt tanende.
Zo waren er voor concessie Fryslân in 2015 nog vier55 gegadigden, in 2023 waren dit er drie56. Voor Zeeland waren het er in 2014 drie, terwijl er recentelijk nul aanbieders geïnteresseerd
waren. Redenen hiervoor waren de korte concessieduur, de te snelle verduurzaming van
de busvloot en de beperkte financiële compensatie die de provincie bood.57 Het dalend aantal potentiële vervoerders, vooral in de niet stedelijke gebieden,
verlaagt de prikkel om hoge kwaliteit te bieden. Immers, de kans dat een vervoerder
de aanbesteding verliest wordt kleiner. Tot op heden is er door de overheid nog geen
antwoord geformuleerd op dit marktfalen.
In een markt waar het aantal aanbieders zeer gering is, kan de gewenste concurrentie
onder druk komen te staan. Het hebben van een optie tot inbesteding versterkt de onderhandelingspositie
van overheden richting vervoersbedrijven. Tegelijkertijd versterkt het hebben van
de optie tot aanbesteding de druk bij een publiek vervoersbedrijf om hoge kwaliteit
te leveren.34 Onderzoek toont aan dat provincies inmiddels goed ervaren zijn met het aanbestedingsproces,
waardoor de inschatting of inbesteding wenselijk is goed gemaakt kan worden.58
Naast het in balans brengen van de machtsverhoudingen tussen overheid en markt, en
het voorkomen van verschraling van het openbaar vervoer op het platteland is het verbeteren
van de coördinatie van assets, bijvoorbeeld met betrekking tot de elektrificatie van
de busvloten zoals eerder genoemd, een belangrijk argument. Met het inbesteden van
concessies kan worden voorkomen dat vervoer en infrastructuur van elkaar losgeknipt
moeten worden. Ook voor het opvangen van marktonzekerheid in tijden van pandemie of
geopolitieke tegenspoed is een publiek OV-bedrijf een nuttig alternatief om achter
de hand te hebben. Onderzoek naar de kwaliteit van het openbaar vervoer tijdens de
COVID-crisis wijst uit dat landen waar overheden een sterke en regisserende rol hadden
in het openbaar vervoer, sneller herstel in reizigersaantallen ondervonden, dan landen
waar private partijen dominant zijn, zoals in Nederland.59
Ook het diverse aanbod van modaliteiten in vervoersconcessie vergroot de wenselijkheid
van inbesteding van vervoersconcessies. Zoals de memorie van toelichting op de Wet
aanbestedingsvrijheid OV grote steden uit 2011 stelt is een goede aansluiting tussen
modaliteiten essentieel om een goed openbaar vervoer aan te kunnen bieden aan de reizigers.60 Dit is een van de hoofdredenen geweest om inbesteding in de grootstedelijke concessies
mogelijk te maken. De complexiteit van niet-stedelijke vervoersconcessies is eveneens
niet verwaarloosbaar. Dat wordt versterkt doordat concessiegebieden steeds groter
worden.61 Concessies kennen soms al meerdere modaliteiten, zoals de trein en bus. Maar ook
veerponten kunnen in een concessie opgenomen worden, zoals dat in Amsterdam gebeurt.
Het toevoegen van dergelijke modaliteiten, vooral tijdens een lopende concessie, wordt
vergemakkelijkt door inbesteding. Dit zou een uitkomst kunnen bieden voor de 400 veerponten
waarvan een groot deel financieel door de hoeven zakt als gevolg van onduidelijkheid
over de verantwoordelijkheden van verschillende instanties.62 Als laatste is de noodzaak tot het mogelijk maken van inbesteding te vinden in het
belang van het OV-personeel. De druk op personeel in het openbaar vervoer is erg hoog.
Om aanbestedingen te winnen worden er door vervoerders ambitieuze plannen ingediend
tegen minimale kosten. Een publiek vervoersbedrijf hoeft niet alleen de financiële
belangen van de aandeelhouder te dienen, maar kan ook de expliciete taak krijgen om
de arbeidsomstandigheden van personeel te verbeteren. Het ziekteverzuim zal in dat
geval lager zijn en het aantrekken van personeel wordt vergemakkelijkt. De betrouwbaarheid
van het openbaar vervoer wordt daarmee versterkt.
3.5 Voor- en nadelen
Bij het mogelijk maken van inbesteding van openbaar vervoer-concessies, zijn er voor-
en nadelen te identificeren. Een nadeel kan zijn dat provincies gebruik maken van
deze optie terwijl de markt door middel van een openbare aanbesteding voor de in te
vullen concessie afdoende werkt. Het oprichten van een provinciaal vervoersbedrijf
is dan waarschijnlijk duurder dan het vrijgeven van de concessie aan een commercieel
bedrijf. Er zal expertise van buiten ingehuurd moeten worden voor het maken en draaien
van een volwaardige dienstregeling met passend materieel. Omdat de oprichting van
een provinciaal vervoersbedrijf in financieel en organisatorisch opzicht complex is,
is het onwaarschijnlijk dat provincies tot deze oprichting zullen overgaan indien
de markt vergelijkbare vervoersdiensten kan aanbieden. Oneigenlijk en te lichtzinnig
gebruik van deze mogelijkheid tot inbesteding ligt daarom niet voor de hand. De operatie
om provinciale bedrijven op te richten is ingewikkelder dan de manier waarop de huidige
stadsvervoerders in positie zijn gekomen. Deze bedrijven bestonden immers al.
Het deelnemen door provinciale overheden in losstaande bedrijven met gescheiden boekhouding
is echter niet nieuw. Provincies hebben nu ook al aandelen in bijvoorbeeld netbeheerbedrijven
en drinkwaterbedrijven. Wanneer meerdere provincies gezamenlijk belangen nemen in
een vervoersbedrijf, op een manier die vergelijkbaar is met de belangen die overheden
hebben in de netbeheerders van het Nederlands elektriciteitsnet, kunnen financiële
en beleidsmatige risico’s deels worden afgedekt. Gezamenlijk optrekken leidt tevens
tot schaalvoordelen waardoor vervoersbedrijven kunnen ontstaan met voldoende slagkracht
om concessies te vervullen.
Tegenover de risico’s staat dat de concessieverlener na inbesteding meer zeggenschap
heeft, winsten en extra onvoorziene bijdragen door de overheid niet verdwijnen naar
grote buitenlandse bedrijven terwijl risico’s en kostenstijgingen in slechte tijden
afgewenteld worden op de belastingbetaler en de dienstregeling makkelijker aangepast
kan worden op maatschappelijke wensen. Ook kan het wetsvoorstel zorgen voor de zekerheid
van een constant OV-aanbod voor reizigers, een betere mogelijkheid tot het bieden
van goede arbeidsvoorwaarden en biedt de stabiliteit ruimte voor lange termijn investeringen
in materieel en diensten. Als aandeelhouder kan de provincie immers meerdere doelen
meegeven aan het provinciaal vervoersbedrijf, anders dan alleen winst. Daarnaast vormt
de mogelijkheid tot inbesteding naar verwachting een extra prikkel bij private vervoerders
om kwaliteit te leveren.
Inbesteden heeft meerdere voordelen ten opzichte van het overnemen van de opbrengstverantwoordelijkheid,
zoals dat op dit moment al mogelijk is. Een publiek bedrijf dat geen commerciële doeleinden
dient, kan haar bedrijfsvoering makkelijker aanpassen aan maatschappelijke doeleinden
zoals goede arbeidsvoorwaarden en brede dienstverlening. Winsten blijven binnen de
provinciegrenzen, waardoor deze kunnen worden geïnvesteerd in betere dienstverlening.
Het overslaan van langdurige aanbestedingsprocedures scheelt transactiekosten. Bij
het beleggen van opbrengstverantwoordelijkheid bij de provincie blijft een privaat
bedrijf commercieel immers verantwoordelijk, maar de overheid moet toch financieel
bijspringen wanneer er tekorten zijn, zonder volledige invloed op de keuzes die tot
die tekorten leiden. Wanneer de overheid alleen de opbrengstverantwoordelijkheid overneemt,
kan een privaat bedrijf tevens risicovolle beslissingen nemen in de wetenschap dat
de overheid eventuele verliezen zal opvangen. Dit risico op «moral hazard» valt weg
wanneer er gekozen wordt voor inbesteding. Als laatste is het makkelijker om flexibel
te handelen wanneer omstandigheden veranderen. Bij een publiek bedrijf zijn de lijnen
tussen beleid en uitvoering korter. Bij private bedrijven moeten er nieuwe contractonderhandelingen
plaatsvinden wanneer er behoefte is aan een aanpassing van de dienstregeling. Als
gevolg van de lock-in is dit «meerwerk» doorgaans duur.
3.5 Gevolgen voor het huidige stelsel
De gevolgen voor het huidige stelsel zijn beperkt. Met dit wetsvoorstel wordt er slechts
een mogelijkheid toegevoegd aan het huidige instrumentarium. Het inbesteden van een
vervoersconcessie is een uiterste terugvaloptie, wanneer de markt faalt. Voor concessies
in dunner bevolkte gebieden, waar minder bedrijven zich inschrijven, versterkt de
optie tot inbesteding de prikkel bij bedrijven om te leveren. Vervoersbedrijven moeten
er rekening mee houden dat een provincie kan overgaan tot inbesteding. Daarmee worden
potentiële negatieve effecten van monopolievorming voorkomen en worden vervoersbedrijven
gestimuleerd om een zo goed mogelijke kwaliteit te blijven leveren. Wanneer er is
gekozen voor inbesteding, moet er bij het aflopen van de concessietermijn opnieuw
worden overwogen of er gekozen wordt voor inbesteding, of dat er een standaard aanbestedingsprocedure
in werking wordt gesteld. Het aanbestedingsproces zoals dat nu werkt verandert voor
deze concessies niet. Voor concessies in dichter bevolkte gebieden zal het huidige
stelsel niet significant veranderen. Bij goedwerkende concurrentie en tevredenheid
van alle partijen zullen provincies niet snel overgaan tot inbesteding.
3.6 Uitvoering
De uitvoering van het inbesteden ligt bij de provincies. Zij staan aan de lat om een
vervoersbedrijf op te tuigen wanneer ze over willen gaan tot inbesteding. De risico’s
die daaraan gekoppeld zijn, zijn voornamelijk gekoppeld aan de kosten van het opzetten
en onderhouden van een vervoersbedrijf. Daarbij valt te denken aan kosten voor bussen
en laadinfrastructuur, ICT systemen, Personeel en Organisatie en kapitaalbuffers.
De operationele kosten, doorgaans enkele tientallen miljoenen euro per jaar die provincies
nu betalen aan private bedrijven, zal in het geval van inbesteding vloeien naar het
publieke bedrijf. Het publieke bedrijf krijgt een gescheiden boekhouding, en dient
zich net als private bedrijven te verantwoorden bij de concessieverlener. De uitvoeringsrisico’s
zijn in dat opzicht vergelijkbaar met die van andere bedrijven waarin overheden een
belang hebben zoals de NS, netbeheerders en drinkwaterbedrijven. Waarbij de terugkerende
optie van openbare aanbesteding bij een nieuwe concessieperiode een extra prikkel
is voor het publieke bedrijf om efficiënte dienstverlening te leveren.
3.7 ACM
De initiatiefnemers hebben het wetsvoorstel voorgelegd aan de ACM. Op 18 april 2025
heeft de ACM haar zienswijze op het wetsvoorstel gegeven. Ten aanzien van onderhands
gegunde concessies is de ACM, gelet op de huidige WP 2000, belast met een tweetal
taken: toezicht op de gescheiden boekhouding1 en het periodiek uitvoeren van een prestatievergelijking.
Daarnaast houdt de ACM toezicht op de Wet Markt en Overheid. Deze wet dient ter voorkoming
van concurrentievervalsing en schrijft voor dat overheden zich aan gedragsregels dienen
te houden. De ACM merkt in haar zienswijze op dat deze gedragsregels ook van toepassing
zullen zijn op de provinciale vervoersbedrijven.
De ACM geeft in haar zienswijze aan dat de initiatiefwet uitvoerbaar en handhaafbaar
is ten aanzien van het toezicht op de gescheiden boekhouding. Hierbij merkt de ACM
op dat er situaties kunnen zijn met een lage subsidie waarbij de controlekosten van
de accountantsverklaring niet in verhouding staan tot het doel. De gescheiden boekhouding
is wel een Europeesrechtelijke verplichting. De ACM geeft aan dat zij graag met het
Ministerie van I&W in gesprek om te komen tot een doelmatiger alternatief.
Ten aanzien van het uitvoeren van een prestatievergelijking stelt de ACM dat de initiatiefwet
op dit punt uitvoerbaar en handhaafbaar is, maar geef hierbij aan dat het goed is
te kijken naar hoe zinvol een prestatievergelijking is voor concessies die niet goed
met elkaar te vergelijken zijn en voor concessies waar geen of weinig markt voor is.
De ACM merkt op dat dit eventueel opgelost kan worden door het opsplitsen van de prestatievergelijking,
maar daarmee neemt, zo stelt de ACM tegelijkertijd, ook de toegevoegde waarde af.
Hoe meer er gesplitst wordt, hoe minder er integraal vergeleken kan worden.
Tenslotte geeft de ACM aan dat ten aanzien van haar toezicht in het kader van de Mededingingswet
de initiatiefwet ook uitvoerbaar en handhaafbaar is. De ACM merkt hierbij op dat provincies
bij het inbesteden van het openbaar vervoer rekening moeten houden met de gedragsregels
uit de Wet Markt en Overheid.
In haar zienswijze geeft de ACM aan dat zij, wanneer de initiatiefwet zou worden aangenomen,
verwacht dat de kosten van haar toezichtstaken met structureel 89.000 euro per jaar
zullen toenemen.
4. Relatie tot Europese regelgeving
In de PSO-verordening63 is openbare aanbesteding voor contracten voor openbaar vervoer het uitgangspunt.
De PSO-verordening kent een aantal uitzonderingen op dit uitgangspunt.64
Eén van die uitzonderingen geldt wanneer een bevoegde plaatselijke overheid zelf openbare
personenvervoersdiensten aanbiedt of onderhands een openbaredienstcontract gunt aan
een juridisch onafhankelijke entiteit waarover de bevoegde plaatselijke overheid net
als over haar eigen diensten zeggenschap uitoefent (een dergelijke onderhandse gunning
is aan te merken als een inbesteding). Van deze uitzondering op de aanbestedingsplicht
mag volgens artikel 5, tweede lid, van de PSO alleen gebruik worden gemaakt als aan
het volgende is voldaan:
1) Deze uitzondering mag alleen gebruikt worden als de nationale wetgeving het niet verbiedt.
2) Het moet gaan om openbare dienstcontracten in de vorm van concessieovereenkomsten.
3) Deze uitzondering mag alleen gebruikt worden voor geïntegreerde (onderling verbonden)
diensten om de vervoersbehoeften van stedelijke agglomeraties of plattelandsgebieden,
of beide, te dekken.
4) De bevoegde plaatselijke overheid oefent zeggenschap uit over het vervoerbedrijf als
over haar eigen diensten. Zeggenschap wordt beoordeeld overeenkomstig artikel 5, tweede
lid, onder a, van de PSO-verordening.
5) In geval van een groepering van overheden moet er sprake zijn van tenminste één bevoegde
plaatselijke overheid die zeggenschap uitoefent over het vervoerbedrijf als over haar
eigen diensten.
6) Het vervoerbedrijf en eventuele dochtervennootschappen nemen niet deel aan openbare
aanbestedingen voor het verrichten van openbaar personenvervoer buiten het grondgebied
van de bevoegde plaatselijke overheid.
7) Wanneer onderaanneming voor de openbare vervoersdiensten (als bedoeld in artikel 4,
zevende lid, van de PSO) wordt overwogen, is de interne exploitant gehouden de openbare
personenvervoersdienst grotendeels zelf uit te voeren.
Met het aannemen van dit wetsvoorstel, wordt er voldaan aan de eerste voorwaarde.
Provincies moeten vervolgens zelf zorgen dat er wordt voldaan aan de andere zes voorwaarden.
Zoals in paragraaf 3.2 is opgemerkt kan de mogelijkheid tot inbesteding door provincies,
zoals opgenomen in dit wetsvoorstel, ook betrekking hebben op regionaal treinvervoer.
Voor treinvervoer dient opgemerkt te worden dat voor openbaar vervoer per spoor er
open toegangsrechten bestaan.65 Bij zowel een openbare aanbesteding als bij een eventuele inbesteding van treinvervoer
door een provincie dient onderzocht te worden of het gewenste openbaar vervoer per
spoor ook zonder betrokkenheid van de provincie door de markt kan worden aangeboden.66
5. Financiële gevolgen
Voor de Rijksfinanciën zijn er minimale gevolgen te verwachten als gevolg van de invoering
van dit wetsvoorstel. Ook voor provincies zijn er geen directe financiële gevolgen.
Dat verandert wanneer provincies ervoor kiezen om op basis van deze wet een vervoersbedrijf
op te richten.
Zoals onder 3.7 aangegeven is de inschatting van de ACM dat haar kosten voor het houden
van toezicht structureel zullen toenemen met € 89.000 per jaar.
Voor provincies die de opbrengstverantwoordelijkheid nu al op zich nemen beperken
de risico’s zich tot de uitvoeringskosten van het optuigen van nieuwe vervoersbedrijven.
Deze risico’s kunnen worden beperkt door de oprichting gezamenlijk te doen met andere
provincies. Voor provincies die de opbrengstverantwoordelijkheid nu hebben overgedragen
aan de concessiehouders, komen de eventuele verliezen daar in de toekomst nog bij
wanneer het vervoersbedrijf is opgericht. Echter in de praktijk is het nu vaak al
zo dat in concessies de opbrengstverantwoordelijkheid in het geval van onvoorziene
omstandigheden al deels wordt overgenomen door provincies.
6. Reactie Staatssecretaris
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat heeft in een brief gereageerd
op onderhavig wetsvoorstel, in samenhang met enkele aangenomen moties.67 De Staatssecretaris stelt dat er «vanuit de markt in de afgelopen jaren voldoende
belangstelling gebleken [is] doordat (veelal) meerdere vervoerders biedingen doen.».
Dat is inderdaad het geval. Echter is het aantal actieve partijen op de markt sinds
2015 met 40% gedaald en lijkt de marktinteresse voor recente aanbestedingen van niet-stedelijke
concessies lager dan voorheen. Het is dan ook onzeker of de belangstelling vanuit
de markt zoals die de afgelopen jaren was in stand blijft. Voorsorterend op een scenario
waarin de marktomstandigheden verslechteren, is het juist verstandig de optie tot
inbesteding toe te voegen aan het provinciale instrumentarium. De Staatssecretaris
geeft aan dat wanneer een provincie wil overgaan tot inbesteden die provincie zal
moeten aantonen dat huidige systeem van openbaar aanbesteden niet (goed) werkt. De
verplichting om dit aan te tonen, staat niet expliciet in de PSO-verordening. Wel
dient een provincie in het kader van behoorlijk bestuur bij de onderbouwing van de
keuze tot inbesteding inzichtelijk te maken dat zij de inbesteding verkiest boven
een openbare aanbesteding omdat de markt het gewenste openbaar vervoer niet in dezelfde
mate of onder dezelfde voorwaarden kan leveren.
De Staatssecretaris schrijft in haar brief ook dat het aannemelijk dat is dat het
inbesteden van de openbaar vervoerdiensten (via een provinciaal vervoersbedrijf) leidt
tot bezwaar vanuit de Europese Commissie en vanuit marktpartijen wanneer aangetoond
is dat de marktbepaalde diensten kan leveren. Marktpartijen en de Europese Commissie
kunnen in een gerechtelijke procedure bij de Nederlandse dan wel de Europese rechter
aanvechten. Wanneer het overgaan tot inbesteding goed onderbouwd is, en door de provincie
aan alle eisen van de PSO-verordening (zie paragraaf 4) en de Wp2000 is voldaan, is
de inschatting van de initiatiefnemers van dit wetsvoorstel dat een rechter de inbesteding
niet in strijd met het (EU-)recht zal achten. De PSO-verordening staat inbesteding
immers onder bepaalde strikte voorwaarden en in bepaalde gevallen toe. Dit strikte
kader in de PSO-verordening voor inbesteding heeft als doel om concurrentieverstoring
te voorkomen.68
Het onderzoek van Decisio uit 202069 wordt door de Staatssecretaris aangehaald om te onderbouwen dat marktwerking het
openbaar vervoer heeft verbeterd. De initiatiefnemers weerleggen die bewering niet.
Echter nuanceren de onderzoeken die in paragraaf 3.4 worden aangehaald de bewering
van de Staatssecretaris wel. Een causaal verband tussen marktwerking en beter openbaar
vervoer kan ook Decisio niet aantonen. Tevens lijkt vooral de initiële overgang van
publieke naar private organisatie in 2006 voor een efficiëntiesprong te hebben gezorgd,
maar zijn de resultaten nadien niet significant. Zeker in vergelijking met de inbesteedde
stedelijke concessies. Uit de literatuur blijkt dat aanbesteding voor drukkere trajecten
leidt tot wenselijke marktuitkomsten, voor minder drukke trajecten juist niet. Een
provinciaal OV-bedrijf zal zich moeten bewijzen ten opzichte van private aanbieders
om de concessie blijvend in te vullen. De prikkel om te leveren verdwijnt met dit
wetsvoorstel niet, de concurrentie wordt juist versterkt.
De initiatiefnemers zijn zich ervan bewust dat het oprichten van een vervoersbedrijf
een ingrijpende en kostbare organisatorische verandering is, zoals de Staatssecretaris
opmerkt. De PSO biedt overheden de mogelijkheid om gezamenlijk bezit te nemen in een
vervoersbedrijf. Provincies zouden de risico’s, kosten en organisatie op die manier
kunnen verdelen.
De Staatssecretaris schrijft dat ze geen signalen heeft ontvangen dat de provincies
de wens hebben om een eigen vervoersbedrijf op te richten. Uit de consultatiereacties
blijkt echter ook geen weerstand vanuit provincies. Tegelijkertijd is er vanuit de
provincie Limburg positief gereageerd op het wetsvoorstel, in de consultatie die is
gesloten na de publicatie van de brief van de Staatssecretaris.
7. Consultatie
Op de internetconsultatie zijn enkele reacties op het wetsvoorstel ingediend. Naar
aanleiding hiervan is de toelichting aangescherpt. De consultatiereacties zijn geen
aanleiding geweest voor het aanpassen van het wetsvoorstel.
7.1 Provincies
De provincie Limburg reageerde positief op het wetsvoorstel. Deze provincie kent een
multimodale concessie (bus én trein) en geeft aan dat het van belang is dat inbesteding
ook voor dat type concessies toegepast kan worden. Dat is al voorzien in de voorgestelde
wetstekst. Echter was dit nog niet op te maken uit de toelichting. Om deze reden is
er een extra alinea toegevoegd onder paragraaf 3.2.
7.2 Vakbonden
Ook vakbond FNV is positief over het wetsvoorstel. Ze wijzen erop dat de aanbestedingssystematiek
leidt tot concurrentie op kostenbesparingen, wat slechtere arbeidsomstandigheden tot
gevolg heeft. De FNV bepleit tenslotte dat dit wetsvoorstel zal leiden tot betere
prestaties van vervoersbedrijven op dienstverlening en werkgeverschap.
7.3 Private vervoerders
De Federatie Mobiliteitsbedrijven Nederland (FMN) ziet dit wetsvoorstel niet als oplossing
voor de dreigende uitdunning van lijnen, en pleit voor meer flexibilisering. De door
de FMN aangestipte onvolkomenheden zijn in de toelichting aangevuld.
De FMN geeft aan dat het schrappen van buslijnen geen gevolg is van de aanbestedingssystematiek,
maar van achterblijvende budgetten. Het is waar dat de budgetten achterblijven bij
de groei van de kosten. Echter, dat is niet het enige probleem. Beperkte marktinteresse
is zoals in deze toelichting onderbouwd wordt een wezenlijk probleem voor plattelandsconcessies.
Daarnaast zorgt de concurrentie op kostenminimalisatie, zoals de FNV aangeeft, voor
een relatief groot tekort aan personeel. De oplossing die FMN ziet in flexibilisering
is vanuit bedrijfseconomisch perspectief te verantwoorden. Initiatiefnemers zijn echter
van mening dat het maatschappelijk wenselijk is om vaste buslijnen ook in de buitengebieden
te behouden.
In haar reactie stelt de FMN onterecht dat dit wetsvoorstel ervoor zorgt dat er teruggegaan
wordt naar de situatie van voor de WP2000. Afgezien van het feit dat dit volgens Europese
wetgeving helemaal niet zou kunnen, is dat ook niet de intentie van de initiatiefnemers.
De aanbestedingssystematiek werkt voor de meeste concessies naar behoren, en hoeft
ook na het aannemen van dit wetsvoorstel niet te verdwijnen. Provincies moeten immers
een goede onderbouwing aanleveren, alvorens er tot inbesteding kan worden overgegaan.
Voornamelijk voor concessies in niet-stedelijke regio’s, waar de marktinteresse voor
een stabiel en goed dekkend OV-netwerk laag is, kan de optie tot inbesteding tot een
meerwaarde leiden. De FMN haalt het rapport van Decisio aan om aan te tonen dat aanbesteding
per definitie beter werkt dan inbesteding. De onderzoeken die in paragraaf 3.4 worden
aangehaald nuanceren dat beeld.
Ook beargumenteert de FMN waarom het mislukken van recente aanbestedingen niet op
de markt verhaald kan worden. Wat betreft de mislukte aanbestedingen tijdens de COVID-pandemie
bevestigt de reactie van de FMN de zorgen van de initiatiefnemers. Vervoersbedrijven
blijken hun diensten niet aan te willen bieden in slechte tijden. Omdat het openbaar
vervoer een basisvoorziening is, en daarmee een «too big to fail» status heeft, zijn
verliezen publiek en winsten privaat. Wat betreft de Zeeuwse case worden de zorgen
van de initiatiefnemers eveneens bevestigd. Om interessant te blijven voor de markt
moet er flink geflexibiliseerd worden. Uit de GS-brief die door FMN zelf wordt aangehaald
blijkt dat vervoerders de huidige OV-structuur met vaste en soms «lege» buslijnen
niet houdbaar achten. Dit is een van de argumenten waarom bedrijven geen bod willen
doen.70 Het verdwijnen van vaste lijnen zorgt ervoor dat steeds minder mensen betrouwbaar
van A naar B kunnen komen. De argumentatie omtrent de meerkosten van noodconcessies
is uitgebreid onder paragraaf 2.1.
Als laatste gaat FMN in op de parallel met de Wet aanbestedingsvrijheid OV grote steden.
De FMN beweert dat de positieve effecten van concurrentie geheel verdwijnen wanneer
de optie tot inbesteding bestaat. Dat is niet in lijn met de goede resultaten die
in inbesteedde concessies op OV-gebied worden gehaald en met de bevindingen in de
literatuur zoals omschreven in paragraaf 3.4.
II. ARTIKELSGEWIJS
Artikel I, onderdelen A en B
Met dit wetsvoorstel wordt artikel 63, eerste lid, van de Wp2000 aangepast. De mogelijkheid
voor de Vervoerregio Amsterdam en de Metropoolregio Rotterdam Den Haag om in te besteden
is niet meer beperkt tot concessies die de gemeenten Amsterdam, Den Haag of Rotterdam
omvatten. De inbestedingsmogelijkheid geldt dan ook voor hun andere concessies. De
eisen uit de PSO-verordening ten aanzien van inbesteding gelden onverkort. Daarnaast
wordt de zinsnede «anders dan per trein» geschrapt. De inbestedingsmogelijkheid voor
de regio’s wordt hiermee gelijkgetrokken met die voor provincies. Op grond van artikel 20,
vierde lid, van de Wp2000 kunnen zowel de provincies als de (vervoer-)regio’s concessies voor regionaal openbaar vervoer per trein verlenen (indien zij
daartoe door de Minister zijn aangewezen).
Tevens wordt aan artikel 63a van de Wp2000 een nieuw artikellid toegevoegd om een
inbesteding van openbaar vervoer door provincies mogelijk te maken. Door de voorgestelde
wijziging van artikel 63b van de Wp2000 worden de voorwaarden die gelden bij een inbesteding
door de vier grote steden (artikel 63a, eerste en tweede lid, van de Wp2000) ook van
toepassing op een inbesteding door provincies.
In paragraaf 3.2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting is uitvoerig
ingegaan op de werking van de hierboven genoemde wijzigingen van de Wp2000.
Artikel II
De datum van de inwerkingtreding van deze wet wordt geregeld bij koninklijk besluit.
De Hoop
Olger van Dijk
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
Habtamu de Hoop, Tweede Kamerlid -
Mede ondertekenaar
Olger van Dijk, Tweede Kamerlid
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.