Brief commissie : Brief van de tijdelijke commissie Grondrechten en constitutionele toetsing over een advies over het wetsvoorstel Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met de introductie van een tweestatusstelsel en het aanscherpen van de vereisten bij nareis (Wet invoering tweestatusstelsel)

Nr. 21
BRIEF VAN DE TIJDELIJKE COMMISSIE GRONDRECHTEN EN CONSTITUTIONELE TOETSING

Aan de Leden

Den Haag, 16 april 2025

De tijdelijke commissie grondrechten en constitutionele toetsing (hierna: de tijdelijke
commissie) heeft tijdens haar procedurevergadering van 13 maart 2025 besloten, gelet
op het dictum en het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State, een
adviestraject te starten voor het wetsvoorstel Wet invoering tweestatusstelsel (Kamerstuk
36 703). De vaste commissie voor Asiel en Migratie is hierover geïnformeerd met een brief
van 13 maart 2025. Hierbij biedt de tijdelijke commissie haar advies aan. De commissie
maakt eerst algemene opmerkingen en adviseert daarna over de grondrechtelijke aandachtspunten
bij de aanvullende voorwaarden voor nareis voor subsidiair beschermden, de onmiddellijke
werking, de beperking van de nareis tot het kerngezin, het risico op grondrechtenschendingen
door uitvoeringsproblemen en de verhouding met het Europees Migratiepact.1

Algemene opmerkingen

De tijdelijke commissie merkt allereerst op dat de Raad van State kritisch is op het
wetsvoorstel: het advies luidt om het wetsvoorstel in de huidige vorm niet in te dienen
bij de Tweede Kamer. De regering is ten aanzien van de grondrechtelijke aandachtspunten
echter niet tot aanpassing van het wetsvoorstel overgegaan. In reactie op de opmerkingen
van de Raad van State stelt de regering telkens in algemene zin dat de voorgestelde
maatregelen geen grondrechtenschendingen tot gevolg mogen hebben. Een onderbouwing
van hoe dit wordt voorkomen, geeft de regering niet.

Wanneer een wetsvoorstel raakt aan een grondrecht of een algemeen rechtsbeginsel,
moet een zorgvuldige belangenafweging plaatsvinden. Een inmenging in een grondrecht
mag alleen plaatsvinden wanneer hiervoor een duidelijke wettelijke basis bestaat,
wanneer hiermee een legitiem doel wordt nagestreefd en wanneer een zorgvuldige afweging
heeft plaatsgevonden of de maatregel daadwerkelijk noodzakelijk is in een democratische
samenleving. Een belangrijk onderdeel van die afweging is de vraag of een voorgestelde
maatregel proportioneel is. Hiervoor moet het maatschappelijk belang dat wordt beoogd
met de voorgestelde maatregel worden afgewogen tegen de belangen van diegenen die
door de maatregel worden geraakt. De nationale wetgever heeft hierbij de nodige speelruimte
(«margin of appreciation») en wordt door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) geacht bij uitstek
in een positie te verkeren om de verschillende belangen goed te kunnen afwegen.

In het nader rapport en in de memorie van toelichting wordt deze belangenafweging
niet gemaakt en wordt volstaan met het benoemen van het beoogde maatschappelijke doel
van de voorgestelde maatregelen. Het belang van degene wiens grondrechten in het geding
zijn, wordt niet – of slechts beperkt – belicht. Het valt de tijdelijke commissie
op dat waar de toelichting op de proportionaliteit en subsidiariteit van de voorgestelde
maatregelen nadere aandacht verdient, de regering terugvalt op een algemene redenering.
De regering merkt ook meermaals op dat de IND ambtshalve toetst aan het recht op eerbiediging
van het privé, familie- en gezinsleven zoals neergelegd in artikel 8 EVRM en dat vreemdelingen
zich nog altijd bij de rechter kunnen beroepen op dit verdragsartikel. De wetgever
heeft echter zelf een belangrijke rol om ervoor te zorgen dat wetgeving in overeenstemming
is met grondrechten.

Gelet op het voorgaande, benadrukt de tijdelijke commissie het belang dat de wetgever
op een adequate wijze ingaat op door de Raad van State gesignaleerde grondrechtelijke
aandachtspunten en per punt inzichtelijk maakt welke grondrechten in het geding zijn
en welke belangenafweging daarbij is gemaakt.

Recht op eerbiediging van het gezinsleven, het proportionaliteitsbeginsel en de rechten
van het kind: aanvullende voorwaarden nareis subsidiair beschermden

Op grond van het wetsvoorstel gaan aanvullende voorwaarden gelden voor de nareis van
subsidiair beschermden: een wachttermijn van twee jaar, een inkomensvereiste en een
huisvestingsvereiste. De Raad van State merkt hierover op dat bij de uitvoering van
deze maatregel steeds zal moeten worden beoordeeld of het stellen van deze voorwaarden
ook in het concrete geval evenredig is. De Raad van State stelt verder ten aanzien
van de wachttermijn de vraag welk doel deze dient en merkt op dat de noodzaak en proportionaliteit
niet zijn toegelicht door de regering. Voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen
noemt de Raad van State de wachttermijn disproportioneel gelet op de rechten van het
kind – waaronder het uitgangspunt dat de belangen van kinderen de eerste overweging
moeten vormen – en het beginsel dat gezinnen moeten worden beschermd. De Raad van
State adviseert de introductie van de wachttermijn te heroverwegen en daarvan af te
zien in het geval van alleenstaande minderjarige vreemdelingen.

De regering heeft dit advies niet opgevolgd. De regering herhaalt in reactie op het
advies van de Raad van State het doel van het wetsvoorstel en geeft daarbij aan de
wachttermijn een noodzakelijk en onmisbaar onderdeel te vinden van het wetsvoorstel.
Dit wordt echter niet nader onderbouwd. Ook wordt de proportionaliteit van de maatregelen
niet toegelicht. Verder gaat zij niet in op de rechten van het kind of de kritiek
van de Raad van State over de disproportionaliteit van de wachttermijn van twee jaar
voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen.

Bij de beoordeling van de proportionaliteit van nareisvoorwaarden gaat het om de weging
van enerzijds het belang van de vreemdeling om zo snel mogelijk te worden herenigd
met zijn man of vrouw en (minderjarige) kinderen en anderzijds van het doel van de
regeling om de asielinstroom en het aantal nareizigers te beperken. De weging van
proportionaliteit betreft een politieke weging, binnen de kaders van de Grondwet en
internationale verdragen zoals het EVRM. Uit de rechtspraak van het EHRM blijkt dat
het recht op eerbiediging van het gezinsleven moet worden verzekerd door staten op
een manier die het recht praktisch en effectief maakt en niet theoretisch of denkbeeldig.2 Ook is van belang of wetgeving ruimte laat voor een individuele beoordeling van het
belang van gezinshereniging in de concrete situatie.3 Verder dient de nationale besluitvormingsprocedure voor gezinshereniging garanties
te bieden voor flexibiliteit, snelheid en effectiviteit om het recht op eerbiediging
van het familieleven onder artikel 8 EVRM te verzekeren. Dit geldt ook voor subsidiair
beschermden.4 Bij het stellen van een inkomenseis overweegt het EHRM ook of de verzoeker alles
heeft gedaan dat redelijkerwijs kon worden verwacht in zijn omstandigheden om aan
de inkomenseis te voldoen.5

De rechten van het kind schrijven voor dat staten aanvragen van een kind of van zijn
ouders om gezinshereniging met «welwillendheid, menselijkheid en spoed» dienen te
behandelen6 en dat bij alle maatregelen over kinderen de belangen van het kind de eerste overweging
dienen te vormen.7 In zaken waar gezinshereniging speelt, wordt dit laatste ook opgemerkt door het EHRM.
Het EHRM besteedt dan bijzondere aandacht aan de omstandigheden van minderjarige kinderen
en vooral hun leeftijd, hun situatie in het relevante land en de mate waarin zij afhankelijk
zijn van hun ouders.8

De tijdelijke commissie adviseert de leden, gelet op het hiervoor geschetste kader,
af te wegen hoe de keuze voor de nareisvoorwaarden zich verhoudt tot het recht op
eerbiediging van het gezinsleven en het proportionaliteitsbeginsel. Ook adviseert
zij de leden de wachttermijn te wegen ten opzichte van de rechten van het kind waar
het gaat om alleenstaande minderjarige vreemdelingen.

Rechtszekerheid en gelijke behandeling: onmiddellijke werking

De regering kiest ervoor het grootste deel van de voorgestelde maatregelen direct
in werking te laten treden. Hierdoor worden de nieuwe regels ook van toepassing op
aanvragen die al eerder waren ingediend. Vreemdelingen die op hetzelfde moment een
aanvraag hebben ingediend, kunnen hierdoor een ander (en in sommige gevallen: nadeliger)
besluit ontvangen, waarbij het verschil in behandeling wordt veroorzaakt door het
moment waarop het besluit wordt genomen. De Raad van State merkt op dat dit juridisch
problematisch is, omdat dit tot ongelijke behandeling en strijd met het rechtszekerheidsbeginsel
kan leiden. De Raad van State adviseert daarom de keuze voor onmiddellijke werking
te heroverwegen. Specifiek ten aanzien van aanvragen tot nareis luidt het advies om
aanvragen te behandelen op basis van het recht dat gold ten tijde van de aanvraag.

De regering heeft deze adviezen niet opgevolgd. In het nader rapport geeft de regering
aan sterk te hechten aan onmiddellijke werking, om zo de effectiviteit van de voorgestelde
maatregelen te versterken. De regering benadrukt dat deze keuze niet mag leiden tot
een schending van het recht op eerbiediging van het gezinsleven en merkt in algemene
zin op dat vreemdelingen nog steeds een beroep op artikel 8 EVRM kunnen doen. De regering
gaat niet in op het belang van rechtszekerheid en het recht op gelijke behandeling.

Uit het rechtszekerheidsbeginsel volgt dat regelgeving duidelijk en de toepassing
ervan voorzienbaar moet zijn. Dit is vooral belangrijk wanneer nieuwe maatregelen
nadelig(er) zijn voor betrokkenen. Het raakt ook aan de vraag of sprake is van door
de overheid gewekte gerechtvaardigde verwachtingen. Uit het recht op gelijke behandeling
/ het verbod op discriminatie – zoals neergelegd in artikel 14 EVRM en artikel 21
van het Handvest – vloeit voort dat het maken van onderscheid alleen is toegestaan
wanneer hiermee een legitiem doel wordt nagestreefd en wanneer de desbetreffende maatregel
proportioneel is in verhouding tot het nagestreefde doel. Uit de interpretatie van
de Gezinsherenigingsrichtlijn door het Hof van Justitie van de EU valt verder af te
leiden dat het indruist tegen de beginselen van rechtszekerheid en gelijke behandeling
wanneer tijdverloop dat door een lidstaat is veroorzaakt, bij de behandeling van een
aanvraag wordt aangerekend aan een statushouder.9 Door de werkvoorraad in de uitvoering kan het voorkomen dat beslissingen door tijdverloop
vallen onder de nieuwe regels. Dit is een extra aandachtspunt wanneer de wettelijke
beslistermijn is verlopen.

Gezien het bovenstaande, adviseert de tijdelijke commissie de leden om af te wegen
hoe de keuze voor onmiddellijke werking zich verhoudt tot het rechtzekerheidsbeginsel
en het recht op gelijke behandeling / het verbod op discriminatie.

Recht op gelijke behandeling / verbod op discriminatie: beperking van nareis tot het
kerngezin

In het wetsvoorstel wordt nareis beperkt tot het kerngezin. De Raad van State merkt
op dat dit in algemene zin juridisch toelaatbaar is, maar wijst erop dat deze maatregel
in de praktijk discriminatoir kan uitpakken. Bijvoorbeeld voor stellen van het gelijke
geslacht, voor wie het in veel gevallen (feitelijk) onmogelijk of gevaarlijk is om
in hun land van herkomst te huwen. Ook zijn er landen waar personen niet met elkaar
kunnen huwen in verband met hun etnische achtergrond.10 De Raad van State adviseert om uit te leggen hoe ervoor wordt gezorgd dat deze maatregel
in de praktijk niet in strijd komt met het recht op gelijke behandeling / het verbod
op discriminatie.

In het nader rapport benadrukt de regering dat de Gezinsherenigingsrichtlijn het toelaat
om nareis te beperken tot het kerngezin. Ook merkt de regering op dat allerminst is
uitgesloten dat op basis van artikel 8 EVRM in individuele gevallen alsnog een verblijfsvergunning
wordt verleend. De regering gaat niet concreet in op het advies om ervoor te zorgen
dat de maatregel in de praktijk niet in strijd komt met genoemde grondrechten.

Het recht op familieleven zoals opgenomen in artikel 8 EVRM is niet absoluut. Het
Europees recht biedt ruimte om nareis te beperken. Wanneer deze speelruimte wordt
gebruikt, dient de wetgever ervoor te zorgen dat deze beperking van de nareis in overeenstemming
is met de (andere) grondrechten, zoals het recht op gelijke behandeling / het verbod
op discriminatie (artikel 14 EVRM).11 Het maken van onderscheid is alleen toegestaan wanneer hiermee een legitiem (maatschappelijk)
doel wordt nagestreefd en wanneer de desbetreffende maatregel proportioneel is in
verhouding tot het nagestreefde doel. De onmogelijkheid voor stellen van het gelijke
geslacht om te huwen kan een rol spelen bij het beantwoorden van de vraag of sprake
is van discriminatie of ongelijke behandeling.12

Hoewel is gewezen op het risico van ongelijke behandeling van ongehuwde stellen voor
wie het – vanwege hun geaardheid of etniciteit – feitelijk onmogelijk of gevaarlijk
is om in het land van herkomst te huwen, geeft de regering geen inzicht in de wijze
waarop ongelijke behandeling in de praktijk wordt voorkomen. De tijdelijke commissie adviseert de leden daarom om af te wegen hoe het recht op
gelijke behandeling / verbod op discriminatie zich verhoudt tot de beperking van nareis
tot het kerngezin.

Het risico van grondrechtenschendingen door uitvoeringsproblemen

De Raad van State wijst in zijn advies op het belang van uitvoerbaarheid omdat anders
het risico bestaat dat procedures onzorgvuldig verlopen en grondrechten in de uitvoering
worden geschonden. Het gaat dan om het recht op een eerlijk proces (artikel 6 EVRM),
waaruit volgt dat de IND en de rechtspraak binnen een redelijke termijn moeten kunnen
beslissen over de verblijfsrechten van asielzoekers en nareizigers. Ook het recht
op eerbiediging van het privé, familie- en gezinsleven (artikel 8 EVRM) en de rechten
van het kind (artikel 3 en 10 IVRK en 24 Handvest) zijn volgens de Raad van State
relevant, wanneer gezinsleden vanwege vertraagde procedures (te) langdurig van elkaar
gescheiden zijn. De Raad van State merkt op dat in de memorie van toelichting niet
aannemelijk is gemaakt dat de voorgestelde maatregelen voldoende zullen bijdragen
aan de afname van de asielinstroom om de verwachte uitvoeringsconsequenties te kunnen
compenseren. Bovenop de voorgestelde maatregelen moeten uitvoeringsorganisaties en
de rechtspraak zich bovendien voorbereiden op het Europese Asiel- en Migratiepact.
Vanwege het gesignaleerde risico op grondrechtenschendingen door uitvoeringsproblemen,
adviseert de Raad van State de voorgestelde maatregelen opnieuw te bezien, voor iedere
maatregel dragend te motiveren waarom deze uitvoerbaar is, en anders van de maatregel
af te zien.

Uit het nader rapport blijkt dat de regering dit advies niet heeft opgevolgd. De regering
stelt dat het vanzelfsprekend niet het geval mag zijn dat grondrechten worden geschonden
door mogelijke uitvoeringsproblemen. Omdat alle maatregelen in onderlinge samenhang
een verwacht effect zullen hebben op de instroom, is het volgens de regering niet
nuttig of mogelijk om per maatregel het instroomeffect te bepalen.

Uit het recht op eerbiediging van het gezinsleven (artikel 8 EVRM) volgt dat het besluitvormingsproces
bij gezinsherenigingsverzoeken van vluchtelingen en subsidiair beschermden voldoende
flexibel, snel en efficiënt moet zijn om te voldoen aan het recht op gezinsleven.13 Uit artikel 6 EVRM volgt onder meer het recht op behandeling van een rechtszaak binnen
een redelijke termijn. Het is aan staten om hun rechtssysteem zo in te richten dat
de gerechten kunnen garanderen dat iedereen een finale beslissing kan verkrijgen binnen
een redelijke termijn.14 Uit jurisprudentie van het EHRM volgt dat een grote werkachterstand geen rechtvaardiging
vormt voor een te lange procedure.15

Zoals opgemerkt volgt uit het VN-verdrag voor de Rechten van het Kind16 dat bij alle maatregelen over kinderen de belangen van het kind de eerste overweging
moet vormen. Verder dienen staten aanvragen van een kind of van zijn ouders om gezinshereniging
met «welwillendheid, menselijkheid en spoed» te behandelen.

Gelet op bovenstaande kaders, vraagt de tijdelijke commissie aandacht van de leden
voor de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel met het oog op het recht op een rechterlijke
beslissing binnen een redelijke termijn, het recht op eerbiediging van het gezinsleven
en de rechten van het kind. Tevens geeft de tijdelijke commissie de leden in overweging
om toezichthouders zoals de Inspectie Justitie en Veiligheid te raadplegen vanwege
het gesignaleerde risico op grondrechtenschendingen door uitvoeringsproblemen.

Rechtszekerheid: het Europese Asiel- en Migratiepact

Per 12 juni 2026 wordt het Europese Asiel- en Migratiepact van toepassing. Dit omvangrijke
wetgevingspakket – dat bestaat uit negen verordeningen en een richtlijn – heeft een
grote impact op de Nederlandse asielwetgeving. Zo heeft het Pact onder meer als doel
een gemeenschappelijke asielprocedure vast te stellen. Omdat Europese verordeningen
rechtstreeks doorwerken in de nationale rechtsorde, betekent dit onder meer dat de
Vreemdelingenwet 2000 – waar ook het onderhavige wetsvoorstel op ziet – ingrijpend
moet worden gewijzigd.

Volgens de Raad van State wordt uit de toelichting niet duidelijk hoe het wetsvoorstel
zich verhoudt tot het Europese Asiel- en Migratiepact en is het vanuit het oogpunt
van rechtszekerheid onwenselijk als het wetsvoorstel op korte termijn weer moet worden
aangepast of ingetrokken. De Raad van State adviseert daarom het wetsvoorstel af te
stemmen met de wet ter uitvoering van het Europese Asiel- en Migratiepact en te overwegen
om (onderdelen van) deze twee wetsvoorstellen samen te voegen.

In reactie op het advies van de Raad van State geeft de regering aan dat het vanzelfsprekend
is dat het wetsvoorstel ter uitvoering van het Europese Asiel- en Migratiepact niet
onnodig mag verschillen van het voorliggende wetsvoorstel. De regering volgt het advies
niet op om de afstemming met het Europese Asiel- en Migratiepact al met dit wetsvoorstel
te regelen.

Uit het rechtszekerheidsbeginsel volgt dat regelgeving duidelijk en de toepassing
ervan voorzienbaar moet zijn. Tegelijkertijd is wetgeving niet statisch en kan er,
om uiteenlopende redenen, een wens of noodzaak bestaan om regels aan te passen. Het
is aan de wetgever om de rechtszekerheid af te wegen tegen de wens of noodzaak om
regelgeving aan te passen.

De tijdelijke commissie adviseert de leden daarom na te gaan hoe de timing van deze
wetsvoorstellen in aanloop naar de komst van het Europese Asiel- en Migratiepact,
zich verhoudt tot het rechtszekerheidsbeginsel.

De hiervoor genoemde punten kunnen betrokken worden bij de verdere behandeling van
het wetsvoorstel.

De voorzitter van de tijdelijke commissie, Van Nispen

De griffier van de tijdelijke commissie, Kling