Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 28 augustus 2024 en het nader rapport d.d. 24 maart 2025, aangeboden aan de Koning
door de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 8 mei 2024, no. 2024001130,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 28 augustus 2024, no. W13.24.00101/III, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 8 mei 2024, no. 2024001130, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport2, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt
het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet maatschappelijke ondersteuning
2015 teneinde gemeenten in staat te stellen voor meer voorzieningen een eigen bijdrage
van de cliënt te vragen die afhankelijk is van zijn financiële draagkracht (Wet vervanging
abonnementstarief Wmo 2015), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel regelt de afschaffing van het abonnementstarief en maakt het voor
gemeenten mogelijk om een inkomens- en vermogensafhankelijke eigen bijdrage (hierna:
ivb) te vragen aan gebruikers van (de meeste) maatwerkvoorzieningen. Ook krijgen gemeenten
met dit wetsvoorstel de mogelijkheid om van een eigenaar van een woning een financiële
vergoeding te vragen voor de waardevermeerdering van die woning die het gevolg is
van een maatwerkvoorziening in de vorm van een woningaanpassing.

De toelichting bij het wetsvoorstel beschrijft dat het vaste abonnementstarief ertoe
heeft geleid dat het beroep op de Wmo 2015 in de afgelopen jaren door (vooral) mensen
met een midden- of hoger inkomen voor (met name) huishoudelijke hulp sterk is toegenomen.
Het stelsel van maatschappelijke ondersteuning staat voor grote uitdagingen, namelijk
de dubbele vergrijzing en de krapte op de arbeidsmarkt voor zorg en ondersteuning.
Gelet daarop is het aannemelijk dat het toegenomen beroep op voorzieningen de regering
tot keuzes noopt.

De toelichting maakt echter niet duidelijk waarom de in dit wetsvoorstel gemaakte
keuze een duurzame oplossing biedt. Het fors gestegen beroep wordt hiermee immers
slechts voor een deel geredresseerd. Bovendien wordt het stelsel in korte tijd opnieuw
gewijzigd. De Afdeling adviseert daarom het voorstel overtuigender te motiveren en
zo nodig aan te passen.

De Afdeling adviseert verder het onderdeel van dit wetsvoorstel over het vragen van
een financiële vergoeding voor de waardevermeerdering van een woning die het gevolg
is van een maatwerkvoorziening in de vorm van een woningaanpassing overtuigend te
motiveren. Dit onderdeel kan complicaties in de uitvoering en (rechts)onzekerheid
opleveren. Indien die motivering niet kan worden gegeven adviseert zij het wetsvoorstel
te heroverwegen.

1. Achtergrond en aanleiding voor het voorstel

In de Wmo 2015 is de mogelijkheid opgenomen om een bijdrage te vragen aan gebruikers
voor de kosten van zowel maatwerkvoorzieningen als algemeen toegankelijke ondersteuning.3 Sinds 1 januari 2019 geldt voor (de meeste) maatwerkvoorzieningen het zogeheten abonnementstarief.4 Cliënten zijn voor deze (individuele) voorzieningen een eigen bijdrage verschuldigd
die per maand niet meer bedraagt dan € 20,60 (peiljaar 2024). Deze bijdrage is niet
afhankelijk van inkomen, vermogen en de omvang van zorggebruik. Met ingang van 1 januari
2020 is dit abonnementstarief ook gaan gelden voor algemene voorzieningen waarbij
sprake is van een duurzame hulpverleningsrelatie.5

Volgens de toelichting heeft de invoering van het abonnementstarief ertoe geleid dat
het beroep op de Wmo 2015 in de afgelopen jaren sterk is gestegen.6 Vooral het beroep op de Wmo 2015 voor huishoudelijke hulp, en in mindere mate voor
hulpmiddelen en woningaanpassingen, door (met name) mensen met een midden- of hoger
inkomen, is toegenomen.7 Deze zogeheten aanzuigende werking heeft de toegankelijkheid en kwaliteit van maatschappelijke
ondersteuning onder druk gezet.

Juist kwetsbare burgers die – met hun naasten – niet zelf kunnen voorzien in de ondersteuning
die zij nodig hebben, worden daardoor het hardst geraakt.8 Dit is problematisch, zeker gezien de verwachting dat de toegankelijkheid, kwaliteit
en betaalbaarheid van het stelsel van maatschappelijke ondersteuning, als gevolg van
demografische ontwikkelingen, verder onder druk zullen komen te staan.

De toelichting beschrijft namelijk twee belangrijke uitdagingen waarvoor het stelsel
van maatschappelijke ondersteuning zich gesteld zal zien.9 Ten eerste wordt verwacht dat de vraag naar ondersteuning die is gericht op zelfredzaamheid
en participatie tot in ieder geval 2040 fors zal toenemen. Dit komt doordat het aantal
ouderen als percentage van de bevolking zal toenemen en ouderen gemiddeld langer zullen
leven (dubbele vergrijzing). Tegelijk zal ook het aantal mensen met één of meer (chronische)
aandoeningen toenemen en zal de gemiddelde ondersteuningsbehoefte zwaarder en complexer
zijn. Ten tweede zal door de dubbele vergrijzing de groei van de beroepsbevolking
tot 2040 stagneren. Dit leidt, naar verwachting, tot een toename van de werkdruk in
de zorg en ondersteuning en een kleiner aanbod aan niet-gepensioneerde mantelzorgers.

Het voorgaande vergt maatregelen om de toegankelijkheid, betaalbaarheid en kwaliteit
van de Wmo 2015 te kunnen (blijven) waarborgen.10 Volgens de regering is het voor de (financiële) houdbaarheid van het stelsel van
maatschappelijke ondersteuning essentieel dat mensen alleen een beroep doen op de
Wmo 2015 voor zover dat nodig is en naar draagkracht daarvoor betalen. De regering
beoogt dit mede met dit wetsvoorstel te bereiken.

2. Inhoud van het voorstel

Het wetsvoorstel regelt onder meer de afschaffing van het abonnementstarief en maakt
het voor gemeenten mogelijk om een ivb te vragen aan gebruikers van (de meeste) maatwerkvoorzieningen.11 Een ivb zal alleen mogen worden gevraagd aan gebruikers die ten minste de leeftijd
van achttien jaren hebben bereikt en mag, voor zover de maatwerkvoorziening bestaat
uit een hulpmiddel of een woningaanpassing, niet meer bedragen dan de kostprijs.12 Verder wordt bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur (amvb) regels
kunnen worden gesteld over (onder meer) de wijze van berekening van de ivb, waaronder
het berekenen van de kostprijs van een hulpmiddel of een woningaanpassing, en de periode
waarover de ivb verschuldigd is.13

Ook krijgen gemeenten in dit wetsvoorstel de mogelijkheid om voor alle algemene voorzieningen
een eigen bijdrage te vragen.14 De eigen bijdrage mag niet hoger zijn dan de kostprijs van de voorziening en moet
ook financieel passend zijn voor de betreffende doelgroep.15 Het wetsvoorstel introduceert ook de mogelijkheid om bij of krachtens amvb regels
te stellen over (onder meer) de periode waarover de eigen bijdrage verschuldigd is.16

Aanvullend wordt voorgesteld om gemeenten de mogelijkheid te geven om van de eigenaar
van een woning een vergoeding te vragen voor de waardevermeerdering van die woning
die het gevolg is van een maatwerkvoorziening in de vorm van een woningaanpassing.17

3. Het voorstel bezien in het licht van de uitdagingen voor de houdbaarheid van de
Wmo 2015

Dat het fors toegenomen beroep op de voorzieningen in het licht van vergrijzing en
arbeidsmarktkrapte de regering tot keuzes noopt, is aannemelijk. De Afdeling adviseert
niettemin overtuigender te motiveren waarom dit wetsvoorstel een duurzame oplossing
biedt. Zij merkt daartoe het volgende op.

Het vragen van een eigen (inkomens- en vermogensafhankelijke) bijdrage is een belangrijk
instrument voor gemeenten om de balans tussen toegankelijkheid van ondersteuning en
de financiële beheersbaarheid van collectieve zorguitgaven te bewaken.18 Met de voorgestelde ivb voor maatwerkvoorzieningen en de eigen bijdrage voor algemeen
toegankelijke ondersteuning wordt in zoverre een stap in de goede richting gezet.

Tegelijkertijd merkt de Afdeling op dat de Wmo 2015, zoals die gold in de periode
van 1 januari 2015 tot 1 januari 2019, gemeenten ook al de mogelijkheid bood om een
eigen (inkomens- en vermogensafhankelijke) bijdrage te vragen van gebruikers van algemene-
en maatwerkvoorzieningen.19 Deze regeling is met de introductie van het abonnementstarief komen te vervallen.
De voornaamste reden hiervoor was dat die regeling leidde tot een stapeling van zorgkosten
voor mensen.20

Met dit wetsvoorstel wordt in zekere zin teruggekeerd naar de situatie van vóór 2019,
zij het dat de vormgeving van de ivb voor maatwerkvoorzieningen en de eigen bijdrage
voor algemeen toegankelijke ondersteuning op punten is gewijzigd. Dit om te voorkomen
dat er (opnieuw) een stapeling van zorgkosten optreedt.21 Feit blijft echter dat dit wetsvoorstel opnieuw een wijziging is op dit terrein in
een beperkt aantal jaren. Deze inconsistentie in beleid roept de vraag op of dit voorstel
wel duurzaam zal zijn, mede omdat het niet zeker is dat het voorstel het gestegen
beroep op de voorzieningen voldoende terugdringt.

Immers, de mogelijkheden voor gemeenten om een ivb te vragen voor maatwerkvoorzieningen
blijven in het voorstel beperkt. Zo blijkt uit de toelichting bij het wetsvoorstel
dat de regering voornemens is de ivb bij of krachtens amvb te maximeren op € 298 per
maand. Volgens de toelichting is dit bedrag bij benadering gelijk aan de maandelijkse
kosten voor gemeenten van twee uur huishoudelijke hulp per week.22 Het op deze wijze maximeren van de ivb draagt er volgens de regering aan bij dat
de ivb in redelijke verhouding blijft staan tot de kosten van de ontvangen voorziening,
zonder dat daarvoor een ingewikkelde vorm van kostprijsbewaking op basis van het geleverde
aantal uren ondersteuning nodig is.23

Verschillende gemeenten hebben in hun reactie op de internetconsultatie echter opgemerkt
dat met de voorgestelde maximale hoogte van de ivb het beroep op de Wmo 2015 voor
in het bijzonder huishoudelijke hulp niet zal afnemen. Zij wijzen erop dat het voor
mensen met een hoog of middeninkomen nog altijd financieel aantrekkelijker zal zijn
om een beroep te doen op de Wmo 2015 voor huishoudelijke hulp dan om die hulp zelf
te regelen en betalen.

Dit risico wordt verder versterkt door de omstandigheid dat er bij het bepalen van
de hoogte van de ivb geen rekening wordt gehouden met de hoeveelheid ondersteuning
die wordt geboden. Zo leidt het gebruik van meer uren huishoudelijke hulp niet tot
een hoger ivb. Ook dit kan een extra (financiële) prikkel vormen om toch een beroep
te doen op de Wmo 2015. Daarnaast kan dit er, als onbedoeld neveneffect, voor zorgen
dat het aantal uren huishoudelijke hulp per gebruiker toeneemt.

Het voorgaande vraagt een uitgebreidere motivering waarom wordt vastgehouden aan de
voorgestelde maximale ivb van € 298 per maand dan de huidige beperkte toelichting
dat een hogere bijdrage voor bepaalde inkomens tot niet aanvaardbare effecten zou
leiden. Een nadere toelichting vooral op de effecten van (enkele scenario’s van) hogere
bijdragen voor verschillende inkomensgroepen op vermindering van het beroep op de
Wmo 2015, kan de motivering van de nu voorgestelde keuze overtuigender maken. De memorie
van toelichting is op dit punt wel erg beknopt.24 De Afdeling merkt op dat dit temeer wenselijk is nu dit voorstel de tweede wijziging
is op dit terrein in een beperkt aantal jaren.

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting nader in te gaan en het voorstel zo
nodig aan te passen.

De Afdeling acht het aannemelijk dat het toegenomen beroep op voorzieningen in het
licht van vergrijzing en arbeidsmarktkrapte tot keuzes noopt en beschouwt de voorgestelde
vervanging van het abonnementstarief als een stap in de goede richting. De Afdeling
is echter nog niet overtuigd van de duurzaamheid van de met het wetvoorstel geboden
oplossing omdat met dit wetsvoorstel het stelsel van eigen bijdragen in de Wmo 2015
in korte tijd opnieuw wordt gewijzigd (waarmee de Afdeling een inconsistentie in het
beleid signaleert) en omdat de Afdeling betwijfelt of het beroep op voorzieningen
met de geboden oplossing voldoende zal worden teruggedrongen.

Erkend dient te worden dat in zoverre sprake is van een inconsistentie in het beleid
dat het abonnementstarief enkele jaren na introductie weer afgeschaft wordt. Nuancering
hierbij is wel dat het kabinet de beleidsdoelstellingen achter het abonnementstarief
– te weten het bevorderen van de betaalbaarheid van de eigen bijdrage voor de cliënt,
het verminderen van de hoogte van de stapeling van eigen bijdragen en het waar mogelijk
bevorderen van de eenvoud van de systematiek – nog steeds onderschrijft.25 Wel hebben die een ander gewicht gekregen ten opzichte van andere doelstellingen
van het beleid rond maatschappelijke ondersteuning, te weten het bevorderen van de
toegankelijkheid, in termen van beschikbaarheid van voorzieningen voor burgers, en
de financiële houdbaarheid, in termen van de kosten voor de overheid.

Vanwege de aanzuigende werking van het abonnementstarief, die groter is dan vooraf
was voorzien, is de introductie van het abonnementstarief een te vergaande maatregel
gebleken. Ik kan daar niet de ogen voor sluiten. Met de introductie van het abonnementstarief
hebben de betaalbaarheid voor burgers en eenvoud van de systematiek een te zwaar gewicht
gekregen. De beschikbaarheid van voorzieningen voor burgers en de financiële houdbaarheid
zijn mede daardoor in het gedrang gekomen. Zonder het terugdraaien van de invoering
van het abonnementstarief is het tij niet te keren, temeer daar in de toekomst de
uitdagingen vanwege vergrijzing en arbeidsmarktkrapte nog zullen toenemen.

Dat het kabinet de beleidsdoelstellingen achter het abonnementstarief evenwel nog
steeds onderschrijft, blijkt op diverse manieren uit de uitwerking van de ivb die
door het kabinet wordt voorgesteld. Zo is bijvoorbeeld het zo veel mogelijk tegengaan
van stapeling van zorgkosten nog steeds een belangrijk uitgangspunt. Op grond van
het wetsvoorstel zal bij algemene maatregel van bestuur de samenloop van eigen bijdragen
voor algemene voorzieningen met een duurzame hulpverleningsrelatie, maatwerkvoorzieningen
en zorg op grond van de Wet langdurige zorg (hierna: Wlz) worden uitgesloten. Ook
het vermijden van onnodige complexiteit in regelgeving en uitvoering blijft een leidend
principe bij de uitwerking van de ivb. Doordat de ivb rekening houdt met de financiële
draagkracht van de cliënt en zijn eventuele echtgenoot, de minimum-ivb vergelijkbaar
is met het abonnementstarief en de ivb een maximum kent, is ook de betaalbaarheid
nog steeds geborgd. Zo bezien, zijn de doelen van het beleid nog steeds hetzelfde
maar is het gewicht dat aan de verschillende doelen wordt gegeven bij de vormgeving
van de eigenbijdragesystematiek noodgedwongen wel veranderd.

Wat betreft de vraag of met de ivb het beroep op voorzieningen in voldoende mate zal
worden teruggedrongen, maakt de Afdeling zich op twee punten zorgen.

– Ten eerste betreft dit de keuze om de ivb te maximeren op een bedrag van € 298 per
maand (prijspeil 2024). De Afdeling wijst er hierbij op dat verschillende gemeenten
in de internetconsultatie hebben aangegeven dat het hiermee voor mensen met een hoog
of middeninkomen nog altijd financieel aantrekkelijker zal zijn om voor huishoudelijke
hulp een beroep te doen op de Wmo 2015 dan om die hulp zelf te regelen en betalen.

– Ten tweede betreft dit de keuze van het kabinet dat de hoogte van de ivb niet afhankelijk
zal zijn van de hoeveelheid uren geleverde ondersteuning. De Afdeling geeft aan dat
door deze keuze het aantal uren ondersteuning per gebruiker zou kunnen toenemen.

Wat dit laatstgenoemde punt betreft, wijs ik er op dat de aanzuigende werking van
het abonnementstarief vooral heeft plaatsgevonden in de vorm van een forse toename
van het aantal cliënten. Dit is beschreven in paragraaf 2.2 van de memorie van toelichting.
Voor een sterke toename van het aantal uren ondersteuning per cliënt als gevolg van
de invoering van het abonnementstarief zijn geen aanwijzingen gevonden. In dit verband
is relevant dat de omvang van de ondersteuning die de cliënt ontvangt wordt bepaald
door andere factoren dan de hoogte van de eigen bijdrage. Bepalend zijn onder meer
de behoeften, persoonskenmerken en voorkeuren van de cliënt, de mogelijkheden om op
eigen kracht of met gebruikelijke hulp zijn zelfredzaamheid of participatie te verbeteren
en de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale
netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of participatie. Deze factoren
worden door het college onderzocht alvorens een maatwerkvoorziening toe te kennen
en dit onderzoek wordt na toekenning van de maatwerkvoorziening periodiek herhaald
(zie de artikelen 2.3.2, 2.3.5 en 2.3.9 Wmo 2015).

Mede naar aanleiding van het eerstgenoemde punt is het maximum van de ivb verhoogd
naar € 320,60 per maand (prijspeil 2024) en is de uitzondering voor niet-AOW-gerechtigde
meerpersoonshuishoudens, die eerder nog in het voorstel was opgenomen, geschrapt.

– De maximum-ivb wordt bij benadering gelijk aan de maandelijkse kosten voor gemeenten
van twee uur huishoudelijke hulp per week,26 uitgaande van 4 1/3 weken per maand. Een verhoging van het maximum van de ivb van
meer dan 7% naar € 320,60 per maand, sluit aan bij de meest recente inzichten over
de hoogte van deze maandelijkse kosten27 en maakt bovendien maatwerkvoorzieningen voor hoge (midden)inkomens minder aantrekkelijk.
Dit wordt ook onderkend in de reactie van de VNG op de internetconsultatie, waarin
een maximum-ivb van omstreeks € 320 per maand (prijspeil 2024) als alternatief wordt
genoemd.28

– Verder mag verwacht worden dat het beroep op voorzieningen bij niet-AOW-gerechtigde
meerpersoonshuishoudens zal afnemen doordat op hen niet langer een afwijkend eigenbijdrageregime
van toepassing zal zijn, maar zij net als andere huishoudens de minimum-ivb verschuldigd
zullen zijn en de ivb voor hen vanaf dezelfde inkomensgrens29 zal oplopen met het bijdrageplichtig inkomen als bij andere huishoudenscategorieën
het geval is.

Deze wijzigingen dragen eraan bij dat de ivb het beroep op voorzieningen voldoende
(duurzaam) zal terugdringen. In dit verband merk ik nog op dat de te verwachten budgettaire
gevolgen en gedragseffecten van de vervanging van het abonnementstarief door de ivb
zijn gebaseerd op kwantitatief onderbouwde ramingen.

Daarnaast is het volgens het kabinet van belang de duurzaamheid van de ivb niet alleen
te beoordelen in termen van de te verwachten effecten op het beroep dat wordt gedaan
op de Wmo 2015, maar ook in termen van zaken als de betaalbaarheid voor cliënten en
de uitvoerbaarheid. Ook met het oog daarop heeft het kabinet bepaalde keuzes gemaakt
of opnieuw bezien.

– Zo is het voor de duurzaamheid van de ivb van groot belang dat de ivb niet onnodig
complex is. Dit, om de uitvoeringsproblematiek die zich in het verleden heeft voorgedaan
(met nadelige consequenties voor de burger) zoveel mogelijk te voorkomen. In reactie
op het commentaar van de Afdeling merk ik in dat kader nog op dat als de eigen bijdrage
ook afhankelijk gesteld zou worden van het aantal uren ondersteuning die de cliënt
en zijn eventuele echtgenoot ontvangen, dat zou leiden tot een aanzienlijke verzwaring
van de uitvoeringslast en regeldruk voor aanbieders, gemeenten en het CAK, met een
grotere kans op vertraging en fouten in de uitvoering en stapel- en/of correctiefacturen
voor de cliënt. Ook zou hiermee een groter beroep worden gedaan op het doenvermogen
van burgers. Dit is niet duurzaam en het kabinet heeft hier daarom niet voor gekozen.

– Verder is het voor de duurzaamheid van de ivb noodzakelijk dat de ivb betaalbaar is
voor de cliënt. Ik heb met het oog daarop bepaalde keuzes van mijn ambtsvoorganger
opnieuw bezien. In het wetsvoorstel zoals dat aan de Afdeling was voorgelegd was nog
sprake van een ivb die voor de meeste huishoudenscategorieën vanaf een inkomensgrens
van 120% van het sociaal minimum opliep met het bijdrageplichtig inkomen. Dit is de
inkomensgrens die gemeenten doorgaans30 hanteren in het kader van hun minimabeleid. Een deel van de doelgroep van de Wmo
2015 heeft echter te maken met meerkosten als gevolg van hun beperking. Het Nibud
heeft in 2024 onderzoek gedaan naar de meerkosten van het leven met een beperking.31 Het Nibud concludeert daarin dat het risico dat mensen met een beperkt inkomen en
een beperking maandelijks geld tekortkomen, hoger is dan voor andere huishoudens.
Het Nibud baseert zich hierbij op een analyse van diverse voorbeeldbegrotingen voor
mensen met een beperking. Bij alleenstaanden met een inkomen gelijk aan het sociaal
minimum wordt in deze voorbeeldbegrotingen – afhankelijk van het type beperking –
een tekort zichtbaar. Het kabinet kiest er daarom voor te regelen dat in alle huishoudenscategorieën
cliënten met een bijdrageplichtig inkomen tot 135% van het sociaal minimum nooit meer
dan de minimum-ivb verschuldigd zullen zijn. Hierdoor blijven de financiële effecten
van de invoering van de ivb voor mensen met een beperkt inkomen zo klein mogelijk.
Het kabinet kiest er hierbij voor de minimum-ivb vast te stellen op het niveau dat
het abonnementstarief zou hebben gehad, als het sinds de invoering elk kalenderjaar
zou zijn geïndexeerd. De minimum-ivb komt daarmee te liggen op een niveau van € 23,60
per maand (prijspeil 2025). Dat bedrag is hoger dan het huidige abonnementstarief
van € 21 per maand (prijspeil 2025).32 Het kabinet acht de impact hiervan op de betaalbaarheid van de eigen bijdrage voor
burgers echter aanvaardbaar, omdat hiermee de facto – behoudens de genoemde indexatie
– wordt aangesloten bij het niveau van het oorspronkelijke abonnementstarief, dat
onder andere werd ingevoerd met oog op een betere betaalbaarheid voor de burger. Tegelijk
is een minimum-ivb van € 23,60 nodig om de doelen van het wetsvoorstel op het vlak
van financiële houdbaarheid te kunnen realiseren.

Met name de paragrafen 3.2.2, 3.2.3 en 3.5.1 van de memorie van toelichting zijn op
bovenstaande onderdelen aangepast. Daarmee is de duurzaamheid van de met het wetsvoorstel
geboden oplossing nader onderbouwd.

4. Vergoeding waardevermeerdering bij woningaanpassing

Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid voor de gemeente om bij verordening te
regelen dat een eigenaar van een woning een financiële vergoeding aan de gemeente
verschuldigd is ter hoogte van de geraamde waardevermeerdering van zijn woning door
een tot een maatwerkvoorziening behorende woningaanpassing.33 De vergoeding voor zo’n waardevermeerdering bedraagt ten hoogste de kostprijs van
de maatwerkvoorziening, verminderd met de (maandelijks) betaalde ivb. De waardevermeerdering
van de woning wordt geraamd op het eerstvolgende moment na het aanbrengen van de woningaanpassing,
waarop geen van de personen die ten tijde van de woningaanpassing eigenaar van de
woning waren, de woning nog in eigendom heeft.34

De Afdeling merkt op dat met de aldus voorgestelde regeling wordt afgeweken van het
voor de overige maatwerkvoorzieningen geldende uitgangspunt dat cliënten die een maatwerkvoorziening
ontvangen daarvoor (maandelijks) een ivb betalen. De voorgestelde regeling brengt
immers mee dat cliënten die een woningaanpassing als maatwerkvoorziening ontvangen,
naast de te betalen ivb, mogelijk ook een financiële vergoeding moeten betalen in
verband met een in de toekomst vast te stellen waardevermeerdering van de woning als
gevolg van de woningaanpassing.

Uit de toelichting wordt echter niet duidelijk waarom deze afwijking van de voorgestelde
ivb-regeling voor woningaanpassingen nodig is en wat hiermee wordt beoogd. In het
bijzonder wordt niet duidelijk hoe dit bijdraagt aan de toegankelijkheid, betaalbaarheid
en kwaliteit van de Wmo.

Verder kunnen vragen worden gesteld bij de veronderstelling dat woningaanpassingen
tot waardevermeerdering van de woning leidt. Indien bijvoorbeeld bij verkoop deze
maatwerkaanpassingen worden verwijderd, kan een tegenovergesteld financieel effect
optreden. De waarde(verandering) van de woning wordt bovendien pas vastgesteld nadat
betrokkene die woning heeft verkocht. Dat is in de (verdere) toekomst en levert voor
burgers gedurende langere tijd (rechts)onzekerheid op over een mogelijk nog te betalen
bijdrage.

Tot slot kunnen geschillen ontstaan tussen gemeenten en woningeigenaren omdat gemeenten
bij verordening de waardevermeerdering moeten bepalen. De toelichting maakt niet inzichtelijk
of de regering deze mogelijke complicaties heeft afgewogen.

In het licht van het voorgaande adviseert de Afdeling deze mogelijkheid voor gemeenten
overtuigend te motiveren. Indien die motivering niet kan worden gegeven adviseert
zij het wetsvoorstel te heroverwegen.

Naar aanleiding van dit advies van de Afdeling is deze mogelijkheid uit het wetsvoorstel
geschrapt en wordt daarmee op dit punt teruggekeerd naar het wetsvoorstel zoals dat
ter internetconsultatie was voorgelegd. Hieronder licht ik dit toe.

Het huidige artikel 2.1.5 Wmo 2015 geeft gemeenten de mogelijkheid om bij verordening
te bepalen dat ouders een eigen bijdrage verschuldigd zijn voor een woningaanpassing
voor een minderjarige cliënt. Met het wetsvoorstel zoals dat ter internetconsultatie
is voorgelegd, komt deze mogelijkheid te vervallen. De meeste gemeenten maken er geen
gebruik van en de regels voor het opleggen van de bijdrage zijn complex en moeilijk
uitlegbaar. Dat brengt risico’s voor de uitvoerbaarheid met zich mee, waarvan de potentiële
financiële impact voor cliënten – als zou worden vastgehouden aan dit artikel – toeneemt
met de invoering van de ivb. Dat acht het kabinet onwenselijk.

Door te bepalen dat geen eigen bijdrage is verschuldigd voor een maatwerkvoorziening
voordat de cliënt de leeftijd van achttien jaar heeft bereikt, wordt de Wmo 2015 met
het wetsvoorstel meer in lijn gebracht met andere wetten op het terrein van de zorg
waarin, op een enkele uitzondering na, voor zorg voor personen onder de achttien jaar
ook geen bijdragen betaald hoeven te worden.

In het kader van de internetconsulatie van het wetsvoorstel heeft de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG) destijds evenwel verzocht de mogelijkheid van
de bijdrage van ouders te behouden. Daarbij gaf de VNG aan dat die mogelijkheid alleen
relevant is bij de (duurdere) woningaanpassingen en waar er een relatie is met de
waardevermeerdering van de woning. Gelet op die redengeving is in het wetsvoorstel
dat ter advisering aan de Afdeling is voorgelegd, de mogelijkheid opgenomen voor gemeenten
om bij verordening te bepalen dat een eigenaar van een woning een vergoeding verschuldigd
is ter hoogte van maximaal de waardevermeerdering van zijn woning als gevolg van een
tot een maatwerkvoorziening behorende woningaanpassing (of tot maximaal de kostprijs
van die woningaanpassing indien die lager is dan genoemde waardevermeerdering). De
vergoeding zou naast de ivb komen te staan en ongeacht de leeftijd van de cliënt gelden.

Het advies van de Afdeling geeft aanleiding tot heroverweging van deze door woningeigenaren
te betalen vergoeding. De VNG heeft inmiddels aangegeven de vergoeding praktisch niet
uitvoerbaar te vinden.35 De onzekerheid voor burgers en de kans op geschillen zou gereduceerd kunnen worden
door aanvullende voorwaarden te stellen ter afbakening van de gevallen waarin de vergoeding
verschuldigd zou zijn. Dat zou de uitvoering evenwel eerder ingewikkelder maken dan
eenvoudiger. Bovendien kunnen de onzekerheid voor woningeigenaren en de risico’s op
geschillen – ook met aanvullende voorwaarden – niet volledig worden weggenomen. Tot
slot hecht dit kabinet aan een gelijkwaardige toegang tot maatschappelijke ondersteuning,
ook in financieel opzicht.36 Ik acht het daarom onwenselijk dat zich situaties kunnen voordoen waarin een huishouden
met een bijdrageplichtig inkomen dat vergelijkbaar is met andere huishoudens vanwege
de vergoeding voor de waardevermeerdering van de woning toch meer betaalt voor eenzelfde
woningaanpassing.

Op basis van deze heroverweging is het voorgestelde artikel 2.1.5 Wmo 2015, dat de
mogelijkheid zou bieden om van woningeigenaren een vergoeding te vragen voor woningaanpassingen,
uit het wetsvoorstel geschrapt.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in de memorie van toelichting een aantal
redactionele verbeteringen aan te brengen. Tevens is de memorie van toelichting geactualiseerd.
De beoogde datum van inwerkingtreding is inmiddels verschoven naar 1 januari 2027.
Voor zover mogelijk zijn jaartallen, bedragen, percentages en andere cijfers bijgesteld,
aangezien het wetsvoorstel in 2024 voor advies is voorgelegd aan de Afdeling en in
2025 wordt ingediend bij de Tweede Kamer. Hier wordt verder nog genoemd de nieuwe
regelgeving voor Caribisch Nederland, zoals beschreven in paragraaf 5 van de memorie
van toelichting.

Verder zijn in de memorie van toelichting de volgende inhoudelijke wijzigingen aangebracht:

– Aan de beschrijving van de huidige systematiek is de uitzondering dat cliënten die
met een partner een huishouden vormen nu géén abonnementstarief verschuldigd zijn
indien ten minste een van beide partners de AOW-gerechtigde leeftijd nog niet heeft.
Dit betreft paragraaf 2.2 en de verwijzing daarnaar in de paragrafen 3.2.2 en 3.2.3.

– Aan laatstgenoemde paragraaf is toegevoegd dat kostprijsbewaking zal worden uitgevoerd
door het CAK.

– Wat betreft maatwerkvoorzieningen met vervoer is verhelderd dat het voornemen van
de regering is om de lagere regelgeving aan te laten sluiten op de huidige praktijk
waarin gemeenten een kilometervergoeding of ritprijs voor vervoer kunnen vragen. Dit
betreft paragraaf 3.2.2 en de artikelsgewijze toelichting op het voorgestelde artikel
2.1.4a, vijfde lid, onderdeel d.

– Mede naar aanleiding van nader overleg met (vertegenwoordigers van) uitvoerende partijen,37 is de voorgenomen invulling van de regels rond het pauzeren van de eigen bijdrage
aangepast. Dit betreft de paragrafen 3.4 en 10.1, onder Aanbieders, professionals
en werknemers.

– Naar aanleiding van nader overleg met het CAK en (vertegenwoordigers van) gemeenten
is de beschrijving van de gevolgen van het wetsvoorstel voor gemeenten, de ondersteuning
voor gemeenten bij de implementatie en de gevolgen voor het CAK op onderdelen aangevuld.
Dit betreft de paragrafen 6.3, 6.4, 9.3 en 9.4.

– Inmiddels is met het CAK overleg gevoerd over het peiljaar voor cliënten die voor
het eerst inkomen genieten. Dit heeft geleid tot het voornemen om ook voor deze cliënten
in beginsel uit te gaan van het tweede kalenderjaar voorafgaand aan het jaar waarin
de maatwerkvoorziening wordt ontvangen. Paragraaf 10.3 is aldus geactualiseerd.

– Naar aanleiding van de aanbevelingen van het Adviescollege Toetsing Regeldruk zijn
inmiddels ook zogenoemde klantreizen uitgevoerd. Dit heeft tot aanpassingen geleid
in de paragrafen 6.1, 10.2 en 10.6. In dit verband is ook paragraaf 3.2.5 aangevuld
wat betreft de ondersteuning van de cliënt.

In de artikelsgewijze toelichting op het voorgestelde artikel 2.1.4a, vierde lid,
is de beschrijving van de kostprijsbewaking aangevuld.

Het wetsvoorstel zelf is als volgt aangepast:

– De delegatiegrondslag om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels te
stellen ten aanzien van de eigen bijdrage voor het gebruik van een algemene voorziening
waarbij sprake is van een duurzame hulpverleningsrelatie, is aangevuld. Het ontwerp
van het Besluit vervanging abonnementstarief Wmo 2015 bevat namelijk ook regels van
procedurele aard voor het opleggen van deze eigen bijdrage. Met een wijziging van
artikel I, onderdeel C, biedt het voorgestelde artikel 2.1.4, vierde lid, Wmo 2015
daar een meer uitdrukkelijke basis voor, overeenkomstig de redactie van de delegatiegrondslag
in het voorgestelde artikel 2.14a, vijfde lid, Wmo 2015 voor eigen bijdragen voor
maatwerkvoorzieningen.

– Daarnaast is met een wijziging van artikel I, onderdeel N, aan het voorgestelde artikel
5.2.1, tweede lid, onderdeel b, Wmo 2015 toegevoegd dat het college van burgemeester
en wethouders ook persoonsgegevens mag verstrekken aan het college van een andere
gemeente. Deze verstrekking kan nodig zijn indien een cliënt en zijn eventuele echtgenoot
van meerdere gemeenten een maatwerkvoorziening ontvangt of wanneer een maatwerkvoorziening
ten behoeve van de cliënt of zijn echtgenoot wordt voortgezet door een andere gemeente.

– Verder is de redactie van het overgangsrecht in artikel XV aangepast om boven elke
twijfel te verheffen dat de gewijzigde Wmo 2015 geldt voor maatschappelijke ondersteuning
die verstrekt wordt vanaf de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel en dat het oude
recht van toepassing blijft op maatschappelijke ondersteuning die verstrekt is voor
de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel.

– Volledigheidshalve wordt gewezen op twee wetstechnische verbeteringen. Ten eerste
een aanvulling in artikel I, onderdeel K, in verband met de vernummering binnen de
met dat onderdeel gewijzigde bepaling. Ten tweede een aanvulling van artikel XIII
waarin de samenloop met de Wet aanpak meervoudige problematiek sociaal domein is geregeld.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
V. Maeijer