Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 5 februari 2025 en het nader rapport d.d. 7 maart 2025, aangeboden aan de Koning
door de Minister voor Asiel en Migratie. Het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 20 december 2024, nr. 2024002938,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 5 februari 2025, nr. W03.24.00362/II, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 20 december 2024, no. 2024002938, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Asiel en Migratie, bij de Afdeling advisering van de
Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging
van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met de introductie van een tweestatusstelsel
en het aanscherpen van de vereisten bij nareis (Wet invoering tweestatusstelsel),
met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel is gelijktijdig met het voorstel Asielnoodmaatregelenwet voorgelegd,
met het verzoek om over beide voorstellen zo spoedig mogelijk te adviseren. Gelet
op dit verzoek en de inhoud van de wetsvoorstellen heeft de Afdeling advisering van
de Raad van State deze twee voorstellen in samenhang beoordeeld.2

De Afdeling adviseert de Minister van Asiel en Migratie het wetsvoorstel Wet invoering
tweestatusstelsel in de huidige vorm niet in te dienen bij de Tweede Kamer.

Het doel van de voorstellen Asielnoodmaatregelenwet en Wet invoering tweestatusstelsel
is om de asielketen per direct en duurzaam te ontlasten en de instroom van asielzoekers
in Nederland te verminderen. In de toelichting bij de wetsvoorstellen wordt echter
niet aannemelijk gemaakt dat de maatregelen daadwerkelijk zullen bijdragen aan het
beperken van de instroom of een efficiëntere asielprocedure. De kans is groot dat
de maatregelen juist tot een extra belasting leiden voor de Immigratie- en Naturalisatiedienst
(IND) en de rechtspraak. Daarbij komt dat Nederland in 2026 het Europese Asiel- en
Migratiepact zal moeten uitvoeren. Wanneer de wetsvoorstellen daarop niet goed worden
afgestemd, doet dit afbreuk aan de rechtszekerheid en kan dit tot extra problemen
leiden in de uitvoering en de rechtspraak.

Asiel en migratie in Nederland

Het maatschappelijk debat over asiel en migratie wordt in Nederland en daarbuiten
volop gevoerd. Veel mensen vinden dat mensen die vluchten voor oorlog of vervolging
een veilig heenkomen moet worden geboden. Tegelijkertijd zijn veel mensen bezorgd
of de Nederlandse samenleving de komst van grote groepen migranten wel kan dragen.
Deze zorgen gaan over de sociale samenhang in ons land, maar ook over de toegang tot
voorzieningen zoals huisvesting, zorg en onderwijs. Daarbij moet bedacht worden dat
niet alleen asielzoekers naar Nederland komen, maar ook arbeidsmigranten, studenten
en migranten in het kader van gezinshereniging.

Voor asielmigratie geldt dat de IND en de rechtspraak grote achterstanden rapporteren,
waardoor asielzoekers lang moeten wachten op een uitkomst in hun procedures. Tijdens
deze procedures verblijven mensen in opvanglocaties die soms overvol zijn.

Onzorgvuldige voorbereiding

De regering heeft besloten om de wetgevingsprocedure versneld te doorlopen vanwege
de urgentie van de asielproblematiek. Een beperkt aantal instanties, waaronder de
IND en de rechtspraak, heeft slechts één week de tijd gehad om een zienswijze op de
wetsvoorstellen te geven. De Afdeling wijst erop dat de inbreng van burgers, uitvoeringsorganisaties
en rechtspraktijk in een vroeg stadium van groot belang is om tot goede wetgeving
te komen. Hier is in het regeerprogramma ook op gewezen. Dat er een politieke wens
is om met spoed stappen te zetten tot aanscherping van het nationale asielbeleid,
is onvoldoende grond om stappen in de voorbereiding van wetgeving over te slaan of
hiervoor te weinig tijd te nemen. De voorbereiding van deze wetsvoorstellen is dan
ook onzorgvuldig geweest.

Effectiviteit en uitvoering

In de toelichting bij de wetsvoorstellen wordt niet verwezen naar inzichten uit de
asielpraktijk of wetenschappelijk onderzoek waaruit blijkt dat de voorgestelde maatregelen
zullen bijdragen aan het beperken van de instroom of een efficiëntere asielprocedure.
Er zijn daarentegen wel duidelijke aanwijzingen dat bepaalde maatregelen juist zullen
leiden tot een verhoging van de belasting van de asielketen. Verschillende maatregelen
zullen ertoe leiden dat de IND meer en ook bewerkelijkere beslissingen moet nemen.
Over deze beslissingen zal ook meer geprocedeerd worden, wat de druk op de rechtspraak
verhoogt. Wanneer procedures langer duren, verblijven mensen bovendien langer in de
asielopvang.

Het Europese Asiel- en Migratiepact

In juni 2026 worden de maatregelen uit het Europese Asiel- en Migratiepact van toepassing
met als doel de Europese buitengrenzen te versterken. Dit betekent dat de Nederlandse
asielwetgeving vóór dat moment ingrijpend moet worden gewijzigd. Uit de toelichting
blijkt niet hoe de huidige wetsvoorstellen van de Minister zich verhouden tot de maatregelen
die nodig zijn om het Asiel- en Migratiepact uit te voeren. Zo’n toelichting is wel
nodig, omdat de nu voorgestelde maatregelen al heel snel opnieuw moeten worden aangepast
of geschrapt.

Daarbij komt dat de maatregelen uit het Europese pact grote gevolgen hebben voor onder
andere de IND en de rechtspraak. Wanneer daarnaast ook de voorliggende wetsvoorstellen
in de huidige vorm worden ingevoerd raakt de ontlasting van de asielketen verder uit
beeld, terwijl die ontlasting juist een van de hoofddoelen van de wetsvoorstellen
is. Een goede afstemming van de wetsvoorstellen met de uitvoering van het Europese
pact is daarom noodzakelijk en moet met prioriteit worden opgepakt. In het verlengde
hiervan verdient het nadere toelichting waarom (onderdelen van) de wetsvoorstellen
niet zijn samengevoegd met het wetsvoorstel ter uitvoering van het Asiel- en Migratiepact.

Grondrechten

De Afdeling maakt verschillende opmerkingen over de juridische houdbaarheid van de
wetsvoorstellen. Daarnaast adviseert zij om, ook waar de voorgestelde maatregelen
op zichzelf beschouwd juridisch mogelijk zijn, toe te lichten hoe deze zullen worden
toegepast in de praktijk. Gebeurt dat niet, dan is het risico dat procedures onzorgvuldig
verlopen en grondrechten in de uitvoering worden geschonden omdat hiermee bij de vormgeving
van het uitvoeringsbeleid onvoldoende rekening is gehouden. Bijvoorbeeld als blijkt
dat de IND en de rechtspraak niet binnen een redelijke termijn kunnen beslissen over
de verblijfsrechten van asielzoekers en nareizigers. Dan komt hun recht op een eerlijk
proces in het geding.

Juridisch problematisch is dat aan de maatregelen zogeheten onmiddellijke werking
wordt verleend. Dat betekent dat het nieuwe recht direct na inwerkingtreding zal worden
toegepast, ook in lopende procedures. Dit heeft als gevolg dat verschillende groepen
vreemdelingen met verschillende besluiten kunnen worden geconfronteerd, zonder dat
daarvoor een goede reden bestaat. Dit leidt tot ongelijke behandeling en strijd met
het beginsel van rechtszekerheid.

Over dit advies

Omdat de Afdeling de wetsvoorstellen in samenhang heeft beoordeeld, bevatten de adviezen
een gelijkluidende algemene beschouwing over de kaders waarbinnen deze wetsvoorstellen
moeten worden vormgegeven. Vervolgens worden deze kaders toegepast op het wetsvoorstel
waarop het advies betrekking heeft. In dit advies is dat de Wet invoering tweestatusstelsel.

1. Inleiding

De Wet invoering tweestatusstelsel bevat maatregelen om de asielketen te ontlasten
en de asielinstroom en het aantal nareizigers in Nederland te verminderen.3 Het wetsvoorstel bevat de volgende drie maatregelen:

– De invoering van een tweestatusstelsel.

– Het beperken van nareis tot het kerngezin.

– Het stellen van aanvullende voorwaarden (een wachttermijn, inkomensvereiste en huisvestingsvereiste)
voor nareis bij subsidiair beschermden.

De Wet invoering tweestatusstelsel is gelijktijdig met de Asielnoodmaatregelenwet4 ter advisering aan de Afdeling voorgelegd. Met deze voorstellen wordt uitvoering
gegeven aan de afspraken in het hoofdlijnenakkoord en het regeerprogramma, en de nadere
afspraken waarover de Tweede Kamer bij brief van 25 oktober 2024 is geïnformeerd.5 De Minister van Asiel en Migratie heeft de Afdeling verzocht om zo spoedig mogelijk
te adviseren.

Gelet op dit verzoek en de inhoud van de wetsvoorstellen heeft de Afdeling deze twee
voorstellen gelijktijdig en in samenhang beoordeeld. Beide adviezen beginnen met een
beschrijving van het doel en de inhoud van het wetsvoorstel (punt 2). Dan volgt een
(voor beide adviezen gelijkluidende) algemene beschouwing over de kaders waarbinnen
deze wetsvoorstellen moeten worden vormgegeven (punt 3). Vervolgens wordt dit kader
toegepast op het wetsvoorstel waarop het advies betrekking heeft, in dit geval de
Wet invoering tweestatusstelsel. Dit leidt in dit advies tot een opmerking over de
gebrekkige voorbereiding van het wetsvoorstel (punt 4), de beoordeling van effectiviteit
en uitvoerbaarheid (punt 5) en de samenloop met het Europese Asiel- en Migratiepact
(punt 6). Daarna volgt een opmerking over het belang van rechtszekerheid en gelijke
behandeling bij de vormgeving van het overgangsrecht (punt 7). Het advies sluit af
met een opmerking over nareis en de voorwaarden die daaraan worden gesteld (punt 8).
Tot slot geeft de Afdeling haar oordeel over het wetsvoorstel (punt 9).

2. Het doel en de inhoud van het voorstel

a. Het doel van het voorstel

In de toelichting wordt beschreven dat de inzet van de regering is om grip te krijgen
op migratie en de asielinstroom te beperken.6 De totale asielinstroom bestaat volgens de toelichting voor 25 procent uit nareizende
gezinsleden van asielzoekers die een positieve beslissing van de Immigratie en Naturalisatiedienst
(IND) hebben ontvangen en in Nederland mogen blijven. Twee derde van deze nareizigers
volgt een asielzoeker die geen verdragsvluchteling is, maar iemand die subsidiair
beschermd wordt.

Volgens de toelichting loopt het systeem vast. De werkvoorraden bij de IND worden
groter. Het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) moet steeds meer mensen opvangen.
De woningmarkt kan de instroom van statushouders niet absorberen met langere wachttijden
voor woningzoekenden tot gevolg. Nareizigers komen als gevolg hiervan met regelmaat
in de noodopvang terecht. Door overbezetting van opvanglocaties ontstaan onveilige
situaties voor zowel bewoners als medewerkers. Noodopvanglocaties voldoen niet aan
het gewenste voorzieningenniveau en zijn bovendien relatief duur. Er zijn volgens
de toelichting tekorten aan zorg en onderwijs. Al met al zijn de kosten van de migratieketen
volgens de toelichting exceptioneel gestegen.

b. De voorgestelde maatregelen

Op dit moment kan ingevolge de Vreemdelingenwet 20007 een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd worden verleend aan de vreemdeling
«die verdragsvluchteling is» (vluchteling),8 of «die aannemelijk heeft gemaakt dat hij gegronde redenen heeft om aan te nemen
dat hij bij uitzetting een reëel risico loopt op ernstige schade» (subsidiaire bescherming).9 Deze verleningsgronden volgen uit de Europese Kwalificatierichtlijn en zijn gebaseerd
op het Vluchtelingenverdrag en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna:
EVRM). In Nederland is ervoor gekozen dat de met de verblijfsvergunning verleende
verblijfsstatus identiek is. Dat betekent dat elke vreemdeling van wie het verzoek
om internationale bescherming wordt ingewilligd, dezelfde rechten en plichten heeft.
Dit wordt wel het éénstatusstelsel genoemd.

Het wetsvoorstel wijzigt dit éénstatusstelsel in een tweestatusstelsel, waarin aan
vreemdelingen met de vluchtelingenstatus (ook wel: de a-status) een andere asielvergunning
wordt verleend dan aan vreemdelingen met de zogeheten subsidiaire beschermingsstatus
(ook wel: de b-status). Dit maakt het mogelijk dat aanvullende en strikte voorwaarden
worden geïntroduceerd voor de nareis van gezinsleden van subsidiair beschermden. Deze
voorwaarden zijn 1) een wachttermijn van twee jaar tussen de inwilliging van de asielaanvraag
en de verstrekking van de afgeleide asielvergunning aan de nareiziger, 2) de subsidiair
beschermde beschikt zelfstandig en duurzaam over voldoende middelen van bestaan, en
3) de subsidiair beschermde beschikt over huisvesting. Daarnaast komt alleen het kerngezin
in aanmerking voor gezinshereniging via nareis.

Door deze maatregelen komen volgens de toelichting minder mensen naar Nederland op
grond van nareis. De mensen die wel komen, zijn zelfredzamer door de voorwaarden die
aan hun komst worden gesteld. Hiermee zal de druk op de asielketen, en daarmee ook
de druk op de huisvesting, zorg en het onderwijs, verminderen. Het Nederlandse asielbeleid
wordt volgens de toelichting zo bovendien meer in lijn gebracht met dat van andere
lidstaten, waardoor Nederland als bestemming niet aantrekkelijker is dan landen om
ons heen.10

3. Algemene beschouwing

a. Asiel en migratie in Nederland

Het maatschappelijk debat over asiel en migratie wordt in Nederland en daarbuiten
volop gevoerd. Veel mensen vinden dat mensen die vluchten voor oorlog of vervolging
een veilig heenkomen moet worden geboden. Tegelijkertijd zijn veel mensen bezorgd
of de Nederlandse samenleving de komst van grote groepen migranten wel kan dragen.
Deze zorgen gaan over de sociale samenhang in ons land, maar ook over de toegang tot
voorzieningen zoals huisvesting, zorg en onderwijs.11 Daarbij moet bedacht worden dat niet alleen asielzoekers naar Nederland komen, maar
ook arbeidsmigranten, studenten en migranten in het kader van gezinshereniging. Van
verschillende kanten is de regering aangespoord om tot een integrale visie op asiel
en migratie te komen en om van daaruit keuzes te maken over hoeveel asiel-, arbeids-,
studie- en gezinsmigratie wordt toegelaten en onder welke voorwaarden.12

Uit de Staat van de Migratie 2024 blijkt dat in 2022 en 2023 circa 50.000 asielaanvragen
zijn gedaan, waarvan in 2023 38.000 eerste aanvragen en 10.000 aanvragen van nareizigers.
In totaal zijn in 2023 ongeveer 27.000 asielvergunningen verleend.13 De maandelijkse rapportages over de instroom van de IND laten in 2024 geen grote
wijzigingen ten opzichte van voorgaande jaren zien.14 De IND en de rechtspraak rapporteren substantiële achterstanden,15 waardoor asielzoekers en nareizigers lang moeten wachten op een uitkomst in hun procedures.
Gedurende deze procedures verblijven vreemdelingen soms langdurig in opvanglocaties
met slechts basale voorzieningen.16

b. De constitutionele en juridische context

Bij de vormgeving van het asiel- en migratiebeleid moet de constitutionele en juridische
context in ogenschouw worden genomen. In het Vluchtelingenverdrag van de Verenigde
Naties uit 1951 en het Protocol van 1967 zijn de rechten van vluchtelingen vastgelegd.17 Het kernprincipe van dit verdrag is het beginsel van «non-refoulement», wat inhoudt
dat een vluchteling niet mag worden teruggestuurd naar een land waar zijn of haar
leven ernstig wordt bedreigd. Dit principe is ook vastgelegd in andere internationale
verdragen waaraan Nederland gebonden is, zoals het Handvest van de grondrechten van
de EU (hierna: EU-Handvest), het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna:
EVRM) en het VN-Verdrag tegen Foltering.18

Met het Vluchtelingenverdrag moet binnen de Europese Unie (EU) rekening worden gehouden
bij de ontwikkeling van een gemeenschappelijk asielbeleid.19 Het gemeenschappelijk asielbeleid van de EU omvat verschillende richtlijnen, waarvan
er enkele voor de Asielnoodmaatregelenwet en de Wet invoering tweestatusstelsel van
bijzonder belang zijn. In de Kwalificatierichtlijn zijn criteria vastgelegd op basis
waarvan de vluchtelingenstatus of een subsidiaire beschermingsstatus wordt verleend.20 In de Procedurerichtlijn zijn minimumnormen opgenomen waaraan de asielprocedure moet
voldoen.21 Verder worden in de Gezinsherenigingsrichtlijn diverse aspecten op het terrein van
gezinshereniging geregeld,22 regelt de Langdurig Ingezetenenrichtlijn het verblijfsrecht van langdurig in de EU
verblijvende vreemdelingen,23 en geeft de Terugkeerrichtlijn regels voor de terugkeer van vreemdelingen zonder
verblijfsrecht naar hun land van herkomst.24 Deze richtlijnen zijn binnen de Nederlandse rechtsorde geïmplementeerd in de Vreemdelingenwet
2000. Daarbij heeft Nederland enige speelruimte, maar die is binnen de internationale
en Europese kaders wel beperkt.

Noemenswaardig in dit verband is dat het Europese asielbeleid aan de vooravond staat
van een grote hervorming.25 Vanaf 12 juni 2026 gaat de regelgeving gelden die onderdeel vormt van het Europese
Asiel- en Migratiepact. De hierboven genoemde richtlijnen worden grotendeels vervangen
door verordeningen. Dit heeft als gevolg dat de Vreemdelingenwet 2000 op korte termijn
ingrijpend gewijzigd moet worden en onderdelen daarvan moeten worden geschrapt.26 Ook de Nederlandse uitvoeringsorganisaties en rechtspraktijk zullen zich moeten voorbereiden
op de nieuwe Europese en nationale wet- en regelgeving. Het wetsvoorstel ter uitvoering
van het pact is op dit moment in internetconsultatie en bevat verschillende onderdelen
die overlappen met het voorliggende wetsvoorstel.27

Tot slot is van belang dat bij de vormgeving en de uitvoering van asiel- en migratiebeleid
de grondrechten in acht worden genomen zoals deze zijn vervat in onder meer de Grondwet,
het EVRM en het EU-Handvest. In het bijzonder relevant zijn hierbij het verbod op
discriminatie, de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en het recht op familie-
en gezinsleven.28 Wanneer migranten willen procederen over het krijgen of behouden van verblijfsrechten
van henzelf of hun naasten in het kader van gezinshereniging, hebben zij bovendien
recht op een eerlijk proces.29 Dat betekent onder meer dat een migrant in de gelegenheid moet worden gesteld om
standpunten kenbaar te maken en dat besluitvorming binnen een redelijke termijn moet
plaatsvinden.

c. Kwaliteit van wet- en regelgeving

Bij de totstandkoming van nieuwe regels op het terrein van asiel en migratie moet
worden voldaan aan de kwaliteitseisen die voor alle wet- en regelgeving gelden.30 Zo is van belang dat duidelijk is waarom nieuwe regelgeving wordt ingevoerd. Dat
betekent dat moet worden gedefinieerd wat het doel van de regelgeving is en dat moet
worden uitgelegd waarom het nodig is om de nieuwe regels in te voeren met het oog
op het realiseren van dit doel. Dit vraagt om een zorgvuldige analyse van het maatschappelijk
probleem dat de wetgever beoogt aan te pakken. Bij de keuze van een oplossing voor
dat probleem moet worden beoordeeld of deze oplossing effectief is, of niet met een
lichter middel kan worden volstaan en of de kosten en lasten van een oplossing in
verhouding staan tot het doel.

Daarnaast is relevant of uitvoeringsorganisaties en de (rechts)praktijk met een bepaalde
oplossing uit de voeten kunnen, dus of een regeling uitvoerbaar is.31 De regering wijst terecht zelf al op het belang van uitvoerbaarheid, net als op de
gevolgen die het voor burgers, en hun vertrouwen in de overheid, kan hebben als hieraan
onvoldoende aandacht wordt besteed.32

Bij de inschatting van de effectiviteit en uitvoerbaarheid van wetgeving dient waar
mogelijk gebruik te worden gemaakt van ervaringsgegevens en wetenschappelijke inzichten
ten aanzien van de verwachte doeltreffendheid en doelmatigheid van het wetsvoorstel
(«evidence-based» wetgeving). In de memorie van toelichting moet worden ingegaan op
deze aspecten.33 Dit is niet alleen belangrijk voor de parlementaire behandeling en het maatschappelijk
draagvlak, maar ook voor het geval dat in de praktijk vragen rijzen over de wijze
waarop regels moeten worden uitgelegd of uitgevoerd.

Om tot goede wet- en regelgeving te komen is ook de inbreng van burgers, uitvoeringsorganisaties
en rechtspraktijk in een vroeg stadium van groot belang.34 Hun inbreng geeft inzicht in de aard en omvang van het maatschappelijk probleem en
de functionaliteit van bepaalde maatregelen, wat de kans vergroot dat de gekozen oplossing
het beoogde doel zal bereiken. Daarnaast kunnen deze actoren vanuit hun praktijkervaring
ideeën aanreiken over alternatieve mogelijkheden om problemen aan te pakken en inzicht
geven in eventuele ongewenste bijeffecten van een maatregel. Ook kunnen uitvoeringsorganisaties
inschatten wat nieuwe wet- of regelgeving betekent voor de organisatie en de personeelsinzet
en welke kosten daarbij horen. De consultatie van uitvoeringsorganisaties en rechtspraktijk
en de internetconsultatie zijn daarom belangrijke onderdelen van de wetgevingsprocedure,
waarvan alleen in uitzonderlijke omstandigheden kan worden afgeweken.35

Reactie op punt 3 van het advies

De regering kan zich vinden in de uitgangspunten die de Afdeling in haar algemene
beschouwing formuleert en erkent dat het migratievraagstuk niet enkel gaat over asielmigratie.
Het rapport van de Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050 maakt duidelijk
dat er ook ten aanzien van andere vormen van migratie keuzes gemaakt moeten worden:
in vrijwel alle scenario’s die de staatscommissie schetst, wordt Nederland de komende
decennia drukker, diverser en grijzer. De staatscommissie stelt dat een scenario van
gematigde groei van de bevolking naar 19 à 20 miljoen inwoners in 2050 het beste uitgangspunt
biedt voor behoud van economische en brede welvaart. De regering omarmt het rapport
en onderschrijft de noodzaak om in de richting van het geadviseerde scenario te sturen
op de bevolkingsgroei en grip te krijgen op migratie. Daarbij richt het voorliggende
wetsvoorstel zich in het bijzonder op asielmigratie.

In reactie op de opmerkingen van de Afdeling over de constitutionele en juridische
context merkt de regering volledigheidshalve op dat zij met dit wetsvoorstel geen
afbreuk beoogt te doen aan verdragsverplichtingen, zoals het kernprincipe van non-refoulement. Dat geldt evenzeer voor de grondrechten zoals vervat in onder meer de Grondwet,
het EVRM en het EU-Handvest.

Tot slot onderschrijft de regering het belang van een zorgvuldige voorbereiding van
wetgeving. In reactie op adviespunt 4 wordt nader toegelicht waarom het wetgevingsproces
in dit geval met meer dan de gebruikelijke spoed is doorlopen.

4. Voorbereiding en consultatie

Uit de toelichting blijkt dat de regering het gelet op de urgentie van het wetsvoorstel
noodzakelijk heeft geacht om het wetgevingsproces versneld te doorlopen.36 Het wetsvoorstel is gedurende één week in consultatie gegeven bij de Raad voor de
rechtspraak (Rvdr),37 de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS),38 de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA)39 en de IND.40 De Adviesraad Migratie is niet geraadpleegd, terwijl deze raad een wettelijke taak
heeft om over aanpassingen van het vreemdelingenrecht te adviseren.41 Ook andere relevante instanties zoals het COA en het College voor de Rechten van
de Mens42 is niet om advies gevraagd. Verder is geen gebruik gemaakt van internetconsultatie,
zonder dat wordt toegelicht waarom daarvan is afgezien. Hierdoor zijn burgers en maatschappelijke
organisaties niet in de gelegenheid geweest om uit eigen beweging formeel op het wetsvoorstel
te reageren.43

De instanties die wel geconsulteerd zijn, spreken hun zorgen uit over de snelheid
waarmee het wetsvoorstel is voorbereid en de korte tijd die voor de consultatie is
gegeven. De genoemde instanties stellen dat zij in één week (nog) niet in staat zijn
geweest om de gevolgen van het wetsvoorstel goed in kaart te brengen. Geen van de
instanties heeft een impactanalyse of uitvoeringstoets kunnen afronden, waardoor er
geen volledig zicht is op de benodigde capaciteit en de bijbehorende kosten op de
korte en de lange termijn.

In de toelichting wordt vermeld dat de inwerkingtreding van het voorstel waar nodig
pas aan de orde is als de IND en andere relevante organisaties in staat zijn om uitvoering
te geven aan de desbetreffende maatregelen.44 De Afdeling acht het echter ontoereikend dat pas bij een latere beslissing over het
moment van inwerkingtreding rekening wordt gehouden met de (on)mogelijkheden van organisaties
om uitvoering aan een nieuw wetsvoorstel te geven. Het tijdig hebben van inzicht in
de uitvoeringslasten en de uitvoerbaarheid van regelgeving is van belang bij de beoordeling
van het wetsvoorstel zélf, inclusief de beantwoording van de vraag of alternatieve,
minder belastende maatregelen kunnen worden getroffen. Ook voor de parlementaire behandeling
zijn zulke inzichten van groot belang.

De Afdeling merkt op dat het in dit voorstel niet gaat om de toepassing van noodrecht
en evenmin om door acute omstandigheden afgedwongen maatregelen met een tijdelijk
karakter. Het betreft hier uiteenlopende, structurele maatregelen die beogen uitdrukking
te geven aan de politieke wens om met spoed stappen te zetten tot aanscherping van
het nationale asielbeleid. Dit is echter onvoldoende grond om stappen in de voorbereiding
van wetgeving over te slaan of hiervoor te weinig tijd te nemen. De druk op de asielketen
is al langere tijd groot en is niet in recente maanden sterk toegenomen. Verschillende
maatregelen waren bovendien al in mei 2024 aangekondigd in het Hoofdlijnenakkoord,
maar hebben kennelijk pas in december 2024 geleid tot het voorliggende wetsvoorstel.
Dit wijst niet op het bestaan van bijzondere omstandigheden die afwijkingen van de
normale wetgevingsprocedure rechtvaardigen.

Door het aantal consultaties te beperken en geconsulteerde partijen onvoldoende tijd
te geven voor het geven van een reactie en het uitvoeren van een uitvoeringstoets,
is de voorbereiding van het wetsvoorstel onzorgvuldig geweest. Dit is niet alleen
problematisch vanuit het perspectief van wetgevingskwaliteit en het belang van een
ordentelijk wetgevingsproces. Dit maakt het ook moeilijk om de effectiviteit en uitvoerbaarheid
van het wetsvoorstel goed in te schatten.

Reactie op punt 4 van het advies

De regering onderschrijft het belang van zorgvuldige consultatie, maar moet dit in
overeenstemming brengen met het belang om met spoed te komen tot een breed pakket
aan maatregelen om de asielketen te ontlasten en de instroom van asielzoekers te verminderen.
Om die reden wil zij het wetgevingsproces zoveel mogelijk versneld doorlopen. In de
consultatiefase is er daarom voor gekozen de wetsvoorstellen alleen voor te leggen
aan die organisaties die in hun uitvoering direct door de voorgestelde maatregelen
worden geraakt. Voor het voorliggende wetsvoorstel zijn dat de IND, de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State, de Raad voor de rechtspraak en de Nederlandse Orde van Advocaten.
Daarnaast is bij gelegenheid van dit nader rapport een aantal nagekomen reacties geadresseerd
in de memorie van toelichting.

Wat betreft de effectiviteit van de maatregelen geldt dat de regering gegronde redenen
ziet om een belangrijk instroomeffect van de maatregelen te verwachten, zoals zij
hierna in reactie op punt 5 van het advies uiteenzet. De reacties op het wetsvoorstel
hebben in dat opzicht niet tot andere inzichten geleid. Het is bovendien niet waarschijnlijk
dat aanvullend onderzoek of een langere consultatietermijn daartoe wel zou leiden.

De regering meent daarom dat er voldoende informatie beschikbaar is om een oordeel
te vellen over de uitvoerbaarheid van het voorstel. Gezien de vereiste snelheid en
voortgang kon niet voor alle verschillende maatregelen een volledige uitvoeringstoets
worden opgesteld. Waar dat binnen het gegeven tijdsbestek niet mogelijk was, is er
waar mogelijk voor gekozen via verkenningen en impactanalyses zicht te krijgen op
de gevolgen voor de uitvoering. Ook de (nagekomen) consultatie-inbreng bevat uitvoeringsinformatie.

5. Effectiviteit en uitvoerbaarheid

a. Effectiviteit

De regering stelt voor de kring van gezinsleden die voor nareis in aanmerking komen
te beperken en een tweestatusstelsel in te voeren om beperkingen en voorwaarden te
kunnen stellen aan nareis bij subsidiair beschermden. De Afdeling wijst erop dat Nederland
tot 2000 ook een meerstatusstelsel kende.45 De voornaamste reden waarom de wetgever besloot over te gaan op een éénstatusstelsel,
is dat vreemdelingen in de praktijk vaak doorprocedeerden om een sterkere asielstatus
te verkrijgen. Het resultaat was een hoge werklast in de asielketen.46 Sinds de invoering van het éénstatusstelsel is doorprocederen niet meer mogelijk,
omdat een vreemdeling er geen betere rechtspositie mee kan bemachtigen en dus geen
procesbelang heeft.47 De andere reden voor afschaffing van het meerstatusstelsel was dat dit zorgde voor
een vereenvoudiging van het asielstelsel.48

Deze redenen voor de afschaffing van het meerstatusstelsel zijn nog steeds actueel
en relevant voor dit wetsvoorstel. De regering weerspreekt ook niet dat de uitvoeringsconsequenties
bij een gelijkblijvende instroom van asielzoekers groot zijn, maar veronderstelt dat
deze instroom op lange termijn zal afnemen.49 In de toelichting worden echter geen cijfers gepresenteerd waaruit blijkt hoe groot
deze afname zal zijn en op welke termijn deze kan worden verwacht.

Hoewel het denkbaar is dat de voorgestelde maatregelen zullen leiden tot een vermindering
van de instroom, zijn bij deze veronderstelling verschillende kanttekeningen te plaatsen.
Uit onderzoek blijkt dat de instroom van asielzoekers in grote mate afhankelijk is
van internationale en geopolitieke ontwikkelingen. De keuze voor een bepaalde bestemming
hangt vooral samen met de aanwezigheid van een sociaal netwerk. Het nationale asielbeleid
speelt slechts een beperkte rol bij de keuze voor een bestemmingsland door asielzoekers.50

In de toelichting wordt bovendien niet uitgewerkt in hoeverre de Nederlandse voorwaarden
verschillen van andere landen. Hierdoor is onvoldoende duidelijk of de verschillen
dusdanig zijn dat het aannemelijk is dat Nederland een aantrekkelijker bestemmingsland
is in vergelijking met andere landen, en welke gevolgen dit zal hebben voor de instroom.
Hoe dan ook geldt dat het asielbeleid tussen de EU-lidstaten al sterk is geharmoniseerd
en dat nog bestaande verschillen met de komst van het Europese Asiel- en Migratiepact
– dus met ingang van 12 juni 2026 – nog verder verkleind zullen worden (zie verder
punt 6 van dit advies).

De potentiële vermindering van de instroom als gevolg van de voorgestelde nareisbeperkingen
moet, indien al van daadwerkelijke vermindering sprake zal zijn, evenmin worden overschat.
Voor naasten van een gezinshereniger blijven ook met de voorgestelde beperkingen van
nareis andere mogelijkheden bestaan om alsnog een verblijfsstatus in Nederland te
verkrijgen. Zij kunnen bijvoorbeeld een aanvraag doen voor een verblijfsvergunning
op grond van artikel 8 EVRM. Uit vaste rechtspraak van het EHRM volgt dat er familie-
of gezinsleven tussen meerderjarige kinderen en hun ouders bestaat wanneer zij in
het land van herkomst samenwoonden en de kinderen geen eigen gezin hebben gevormd.
Zogeheten «bijkomende elementen van afhankelijkheid» zijn daarvoor niet nodig. Voor
ongehuwde partners geldt dat er de facto familieleven moet bestaan, hetgeen kan blijken
uit bijvoorbeeld samenwoning, de duur van de relatie en gezamenlijk ouderschap. Deze
aanvragen om gezinshereniging moeten volgens vaste rechtspraak met grote voortvarendheid
en welwillendheid worden behandeld.51

Reactie op punt 5a van het advies

In reactie op de kanttekeningen van de Afdeling bij de verwachte effecten van de voorgestelde
maatregelen op de instroom merkt de regering het volgende op. De instroom van asielzoekers
is inderdaad afhankelijk van een groot aantal interne en externe op elkaar inwerkende
factoren. De Afdeling benoemt terecht dat de instroom, behalve van nationale maatregelen
en EU-maatregelen, in grote mate afhankelijk is van internationale en geopolitieke
ontwikkelingen. In het bijzonder is dat het geval als wordt gekeken naar de redenen
van asielmigranten om te vertrekken. Deze complexiteit betekent niet dat sturen op
asielmigratie onmogelijk is, maar wel dat sturing niet alleen moet plaatsvinden met
enkele afzonderlijke maatregelen, maar met een samenhangend pakket aan maatregelen
op het brede terrein van migratie en asiel, zowel nationaal als in EU-verband. De
voorgestelde maatregelen maken deel uit van dat bredere pakket, dat onder andere ook
het gewijzigde beoordelingskader van de asielaanvraag en het te voeren asiellandenbeleid
omvat.

Een belangrijk doel van het kabinetsbeleid inzake asielmigratie is dat Nederland moet
gaan behoren tot de categorie lidstaten met de strengste toelatingsregels van de EU.
Daarnaast zet het kabinet in op een spoedige uitvoering van het Asiel- en Migratiepact,
met stevige maatregelen aan de EU-buitengrenzen. Met dit wetsvoorstel, aangevuld met
meerdere beleidsmaatregelen, zal Nederland gaan behoren tot de strengste lidstaten
als het gaat om asieltoelating. Zo geeft Nederland een duidelijk signaal af en is
het niet onnodig aantrekkelijker dan andere lidstaten.

Eerder hebben andere lidstaten laten zien dat van nationale maatregelen een sterk
effect uit kan gaan. Denemarken vormt een vaak genoemd voorbeeld, maar kan vanwege
de Deense opt-out op het terrein van asiel atypisch worden genoemd. Een ander voorbeeld
is Zweden. In de periode 2010–2015 nam Zweden jaarlijks 14% op van het totale aantal
asielzoekers in de EU. In 2015 kwamen zelfs rond de 160 duizend asielzoekers naar
Zweden. Na 2015 greep de Zweedse regering fors in met een serie samenhangende maatregelen.
In 2016 kwam nog maar 2% van het totale aantal asielzoekers in de EU naar Zweden en
in 2023 ging het om minder dan 9 duizend eerste asielaanvragen (1%). De Zweedse regering
benut binnen de internationale verdragen alle juridische ruimte om de nationale regelgeving
zo streng mogelijk te maken.

Zonder de cijfers van dit Zweedse voorbeeld al te eenvoudig naar de Nederlandse situatie
te willen extrapoleren, maakt het voorbeeld wel duidelijk dat het met een krachtige
inzet mogelijk is om een groot verschil te maken als het gaat om de asielinstroom.
Ook laat het zien dat het mogelijk is die kanteling in relatief korte tijd te maken.
De uiteindelijke effecten zijn niet met wetenschappelijke zekerheid te voorspellen.
Ook met meer tijd en aanvullend onderzoek zou dat niet het geval zijn. Het aantal
op elkaar inwerkende en elkaar soms versterkende factoren is daarvoor te groot en
deels te onvoorspelbaar. Naast nationale wettelijke en beleidsmatige maatregelen spelen
geopolitieke ontwikkelingen een essentiële rol, alsmede ontwikkelingen in andere potentiële
bestemmingslanden. En hoewel veruit de belangrijkste factor voor asielmigranten om
hun land van herkomst te verlaten (on)veiligheid is52, is eenmaal in de EU aangekomen het gevoerde asielbeleid wel degelijk mede van belang
voor de bestemmingskeuze.

Dit verband tussen het gevoerde asielbeleid en het aantal asielaanvragen komt naar
voren uit verschillende kwantitatieve studies. De meeste invloed lijken de kans op
toekenning van een asielaanvraag en de mogelijkheden voor gezinshereniging te hebben.
In deze studies wordt inzichtelijk dat het aantal asielaanvragen in een bepaald EU-land
niet alleen afhangt van het beleid in dat land, maar ook van het beleid in vergelijkbare
EU-landen. Strenger toelatingsbeleid in het ene EU-land leidt dan tot meer asielmigranten
in andere EU-landen. Voor een breed en duurzaam effect op het aantal asielaanvragen
in de EU is het dus nodig om naast dit pakket nationale maatregelen ook volop te blijven
inzetten op tijdige implementatie van het Asiel- en Migratiepact door Nederland en
andere EU-lidstaten. Ook dat blijft een prioriteit van het kabinet.

Dat het niet mogelijk is om tot een cijfermatige doorrekening te komen van de effecten
van de voorgestelde maatregelen, neemt dan ook niet weg dat op basis van het bovenstaande
een belangrijk instroomeffect mag worden verwacht.

De kans op toekenning van een asielaanvraag en de mogelijkheden voor gezinshereniging
lijken de meeste invloed te hebben op de bestemmingskeuze van asielzoekers die de
EU zijn binnengekomen. Om deze reden is het voor de regering minder relevant om een
totaaloverzicht te hebben van de voorwaarden voor nareis die andere lidstaten hanteren,
maar sluit de regering op dat punt aan bij de minimale voorwaarden die volgen uit
het Unierecht en het EVRM.

Voor zover het wetsvoorstel vraagt om aanvullende inzet van de asielketen is van belang
dat het wetsvoorstel gepaard gaat met de daarvoor noodzakelijke financiële middelen.
Dit wordt mede toegelicht in reactie op punt 5b van het advies.

b. Uitvoerbaarheid

Terwijl onduidelijk is in hoeverre de voorgestelde maatregelen zullen leiden tot een
beperking van de instroom, zijn er wel duidelijke aanwijzingen dat zij zullen leiden
tot een verhoging van de belasting van de asielketen. In de toelichting wordt onderkend
dat de invoering van het tweestatusstelsel gevolgen heeft voor de asielketen en de
rechtspraak.53 Zo gaat de regering ervan uit dat 75 procent van de vreemdelingen die subsidiaire
bescherming krijgen daartegen in beroep zal gaan met het doel een (gunstigere) vluchtelingenstatus
te krijgen. In de toelichting worden geen concrete cijfers genoemd waaruit blijkt
hoeveel vreemdelingen subsidiaire bescherming krijgen. Het is wenselijk dat de toelichting
op dit punt wordt aangevuld om een beeld te geven van hoeveel vreemdelingen naar verwachting
in beroep zullen gaan.

Het verwachte hoge aantal beroepen heeft verschillende gevolgen voor de IND, de rechtspraak
en de advocatuur. De IND zal met het oog op verwachte beroepen uitvoeriger moeten
motiveren waarom een vreemdeling geen vluchtelingenstatus krijgt. Ook verwacht de
IND een aanvullende belasting door in beroep geconstateerde motiveringsgebreken. De
rechtspraak zal in eerste aanleg en hoger beroep verder meer zaken te behandelen krijgen.
Uit de consultatiereacties blijkt dat de IND, de Rvdr en ABRvS de alarmbel luiden
over deze uitvoeringsconsequenties.

Ook de aanvullende voorwaarden voor nareis kunnen leiden tot een hogere werklast voor
de uitvoeringsorganisaties en rechtspraktijk. De IND zal immers moeten toetsen of
aan alle voorwaarden is voldaan. Bij een afwijzing van een aanvraag moet ambtshalve
worden getoetst of de naaste op grond van artikel 8 EVRM geen vergunning moet krijgen.
Dat vraagt vanwege de verschillende criteria waaraan moet worden getoetst en de individuele
belangenafweging die moet worden gemaakt een complexe beoordeling, waarover naar verwachting
vaak zal worden geprocedeerd. Volgens de toelichting vergen de inperkingen op het
recht op nareis dan ook een hogere besliscapaciteit bij de IND.54

Het ontbreekt in de toelichting verder aan inzicht in de manier waarop dit wetsvoorstel
zal uitwerken in samenhang bezien met de maatregelen in de Asielnoodmaatregelenwet.
Het is immers mogelijk dat een individuele maatregel afzonderlijk bezien uitvoerbaar
is en bijdraagt aan het realiseren van (een van) de gestelde doelen, maar dat de samenloop
van maatregelen tot problemen voor de uitvoeringsorganisaties en rechtspraktijk leidt.
De regering wijst zelf op de noodzaak om complexiteit van regelgeving terug te dringen.55 Ook de IND en het COA wijzen in de Stand van Uitvoering 2024 op de noodzaak van een
vereenvoudiging van bestaand beleid.56 Het onderhavige wetsvoorstel zal het bestaande asielsysteem echter verder compliceren.

Een hogere belasting voor de asielketen zal financiële consequenties hebben. De financiële
paragraaf in de toelichting geeft geen compleet overzicht van de kosten die met dit
voorstel gepaard gaan. De IND schat in dat de invoering van het tweestatusstelsel
tussen de € 25 en € 60 miljoen zal kosten en de aanvullende voorwaarden voor nareis
circa € 25 miljoen. De Rvdr schat dat de kosten van dit wetsvoorstel voor de rechtspraak
circa € 47 miljoen zullen bedragen.57 De ABRvS en de advocatuur hebben geen indicatie gegeven van de financiële gevolgen.

Uit de meerjarenbegroting blijkt bovendien dat vanaf 2027 sterk bezuinigd op de asielketen.58 Hierdoor lijkt niet te worden voorzien in de financiële middelen die nodig zijn om
de bestaande achterstanden weg te werken en uitvoering te geven aan de maatregelen
in dit wetsvoorstel. Dit terwijl uit verschillende rapporten blijkt dat de huidige
knelpunten in de asielketen juist grotendeels veroorzaakt zijn door bezuinigingen
in tijden van afnemende aantallen asielzoekers. Deze rapporten wijzen op het belang
van stabiele financiering.59

Reactie op punt 5b van het advies

De Afdeling signaleert terecht dat de memorie van toelichting zoals die ter advisering
aan de Afdeling is aangeboden geen volledig beeld bevatte van de kosten die met het
wetsvoorstel gepaard gaan. Op dat moment waren deze kosten nog niet voor alle ketenpartners
beschikbaar. In de gewijzigde memorie van toelichting zijn deze uitvoeringsconsequenties
geactualiseerd, en is een overzicht gegeven van de kosten voor de rechtspraak. De
Afdeling wijst er voorts terecht op dat die toelichting geen cijfers waren genoemd
waaruit blijkt hoeveel vreemdelingen subsidiaire bescherming krijgen. Deze cijfers
zijn alsnog toegevoegd.

Op de begroting van mijn ministerie zijn de middelen voor de migratieketen op basis
van de Meerjaren Productie Prognose (hierna: MPP) voor 3 jaar verwerkt, omdat de asielprognoses
op langere termijn onzeker zijn. In die prognose zijn de effecten van de maatregelen
in dit wetsvoorstel nog niet meegenomen. De inzet blijft erop gericht om te komen
tot de in de begroting geraamde daling van de asielinstroom, in vergelijking met de
prognoses die nu nog in de MPP zijn opgenomen. Bij de voorjaarsnota zal besluitvorming
plaatsvinden over eventuele extra financiële middelen die nodig zijn op basis van
de MPP. Daarbij worden ook de achterstanden in de asielketen in ogenschouw genomen,
evenals de kosten die voortkomen uit de maatregelen van dit wetsvoorstel.

c. Beoordeling

Het wetsvoorstel beoogt de asielketen te ontlasten en de asielinstroom en het aantal
nareizigers in Nederland te verminderen. In de toelichting wordt de effectiviteit
van de maatregelen voor het bereiken van deze doelen niet aannemelijk gemaakt. Er
wordt niet verwezen naar inzichten uit de asielpraktijk of de wetenschap waaruit blijkt
dat redelijkerwijze te verwachten valt dat de voorgestelde maatregelen daadwerkelijk
leiden tot een beperking van de instroom of efficiëntere asielprocedures.

Tegelijkertijd blijkt uit de verschillende consultatiereacties dat een aantal maatregelen
grote gevolgen zal hebben voor de asielketen en dat – voor zover betrokken partijen
de gevolgen hebben kunnen beoordelen (zie ook punt 4) – de belasting daarvan eerder
zal verhogen dan verlagen. Daardoor ligt het bovendien voor de hand dat asielprocedures
langer gaan duren. Dit betekent ook dat asielzoekers langer gebruik maken van de asielopvang,
waarvan de capaciteit op dit moment al ontoereikend is.

De Afdeling merkt ten slotte op dat uitvoeringsproblemen in de praktijk kunnen leiden
tot een schending van grondrechten. Wanneer de IND en de rechtspraak niet binnen een
redelijke termijn kunnen beslissen over de verblijfsrechten van asielzoekers en nareizigers,
komt hun recht op een eerlijk proces in het geding. In het kader van gezinshereniging
zijn bovendien het recht op familie- en gezinsleven en de rechten van het kind relevant.
Doordat verschillende procedures doorlopen moeten worden, waarin telkens vertraging
kan optreden, kan dit leiden tot een langdurige scheiding van gezinsleden.60 Ook vanuit dit perspectief is het van belang om aan de uitvoerbaarheid grote prioriteit
te geven.

In de toelichting bij het wetsvoorstel is niet aannemelijk gemaakt dat de voorgestelde
maatregelen voldoende zullen bijdragen aan de afname van de asielinstroom om de verwachte
uitvoeringsconsequenties te kunnen compenseren. De kans is groot dat dit wetsvoorstel
in ongewijzigde vorm juist tot een extra belasting van de asielketen leidt, terwijl
het per direct en duurzaam ontlasten van die keten één van de twee hoofddoelen van
het voorstel is. De Afdeling adviseert de maatregelen opnieuw te bezien, voor iedere
maatregel dragend te motiveren waarom deze effectief en uitvoerbaar is, en anders
van de maatregel af te zien.

Reactie op punt 5c van het advies

Zoals hiervoor uiteen is gezet, zal het verwachte effect op de instroom uitgaan van
het geheel van maatregelen die worden genomen om te komen tot het strengst mogelijke
toelatingsregime voor asiel. Dit wetsvoorstel is een belangrijk onderdeel daarvan.
Het is juist die samenhang die zal leiden tot een situatie waarin Nederland niet onnodig
aantrekkelijk is als bestemmingsland. Tegen die achtergrond is het niet nuttig of
mogelijk om een instroomeffect per maatregel te bepalen.

Wat betreft de opmerking van de Afdeling dat uitvoeringsproblemen in de praktijk kunnen
leiden tot een schending van grondrechten, geldt dat dit vanzelfsprekend niet het
geval mag zijn. Het is mogelijk dat de maatregelen in dit wetsvoorstel consequenties
hebben voor de werklast en doorlooptijden van de rechtspraak. Daar staat tegenover
dat het aantal asielzoekers naar verwachting beter beheersbaar wordt doordat er minder
mensen naar Nederland komen, zodat uiteindelijk niet alleen de druk op de IND maar
ook de druk op de rechtspraak afneemt. Dit uiteindelijke doel – bevorderen dat aanvragen
sneller kunnen worden afgehandeld en het verlagen van de instroom – is ook van belang
als het gaat om het recht op familie- en gezinsleven en de rechten van het kind. Uitgangspunt
is en blijft dat op elke aanvraag om asiel of nareis zo spoedig mogelijk wordt beslist
om langdurige scheiding van gezinsleden die ook onder de nieuwe regelgeving recht
hebben op verblijf in Nederland te voorkomen en daarmee te voldoen aan het Unierecht
en de relevante mensenrechtenverdragen.

6. De samenloop met het Europese Asiel- en Migratiepact

Zoals hiervoor is vermeld, staat het Europese asielbeleid aan de vooravond van een
grote hervorming met de invoering van het Europese Asiel- en Migratiepact. Het pact
zorgt er onder meer voor dat vreemdelingen aan de buitengrenzen van de Europese Unie
worden gescreend en dat er een versnelde grensprocedure komt voor asielzoekers uit
landen met een laag inwilligingspercentage. Ook bevat het pact geharmoniseerde regels
op het terrein van het asielrecht, zowel inhoudelijk als procedureel. Deze regels
zijn grotendeels neergelegd in verordeningen en werken als zodanig rechtstreeks door
in het nationale recht. Wel moet hieraan in het nationale recht uitvoering worden
gegeven. Dit is, zo vermeldt het regeerprogramma, essentieel voor het beperken van
de instroom in Nederland.61 In verband hiermee moet de Vreemdelingenwet 2000 uiterlijk voor 12 juni 2026 vérgaand
worden gewijzigd.

De toelichting bij het wetsvoorstel bevat een summiere passage over het Asiel- en
Migratiepact. De regering vermeldt daarin dat er samenhang bestaat tussen het wetsvoorstel
en het pact, maar dat zij de inwerkingtreding van de voorgestelde maatregelen niet
wenst uit te stellen tot na de invoering van het pact. Het is volgens de regering
namelijk niet verantwoord om de maatregelen pas in 2026 in te voeren. Wel zal bij
het bepalen van de inwerkingtredingsdatum van de maatregelen uit het wetsvoorstel
rekening worden gehouden met de uitvoerbaarheid ervan voor de uitvoeringsorganisaties
en de rechtspraak, aldus de toelichting.62 Eventuele samenloop van het pact met het voorliggende wetsvoorstel zal volgens de
toelichting worden geadresseerd in de uitvoeringswetgeving voor het pact.63

De Afdeling merkt op dat deze toelichting onvoldoende concreet is. Daaruit wordt immers
niet duidelijk hoe de voorgestelde maatregelen zich tot het Asiel- en Migratiepact
verhouden. Een grondige toelichting daarvan is wel gewenst, omdat uitvoering van het
pact gevolgen kan hebben voor verschillende onderdelen van het wetsvoorstel. Zo volgen
de voorwaarden voor een asielstatus vanaf 1 juli 2026 rechtstreeks uit de Kwalificatieverordening
en dus niet meer uit de Vreemdelingenwet 2000,64 verplicht diezelfde verordening dan tot het verlenen van verblijfstitels aan gezinsleden
van asielgerechtigden,65 en geeft de Procedureverordening dan uniforme regels voor de behandeling van asielaanvragen.66 Bepalingen die nu in de Vreemdelingenwet 2000 worden opgenomen, moeten mogelijk daardoor
over een jaar alweer worden aangepast of geschrapt.

Ook voor zover de relevante onderdelen van het pact inhoudelijk niet verschillen van
het wetsvoorstel, is een nadere toelichting op de samenloop gewenst. Het pact kan
immers ook tot wetstechnische aanpassingen nopen. De consultatieversie van het wetsvoorstel
ter uitvoering van het pact wijst in deze richting. Daarin worden de gronden voor
asiel en de inperkingen van het recht op nareis verspreid over vijf wetsartikelen,
terwijl het voorliggende wetsvoorstel dit regelt in twee artikelen.67

Het is onwenselijk als voorgestelde maatregelen op korte termijn weer moeten worden
aangepast of ingetrokken. Dit is niet alleen problematisch vanuit een oogpunt van
rechtszekerheid, maar ook vanwege de met dergelijke wijzigingen gemoeid gaande uitvoeringsconsequenties.
Zo zullen uitvoeringsinstanties hun werkwijze verschillende keren moeten aanpassen
aan de nieuwe regels en zal de rechtspraak verschillende keren geconfronteerd worden
met nieuwe rechtsvragen. Door deze cumulatie raakt de ontlasting van de asielketen
eerder verder uit beeld dan dat dit doel, zoals het wetsvoorstel beoogt, dichterbij
wordt gebracht. De Rvdr en de IND hebben daarom verzocht het onderhavige wetsvoorstel
niet in te voeren voordat het Asiel- en Migratiepact is geïmplementeerd.68

Tegen deze achtergrond is het aangewezen dat niet alleen de toelichting bij het wetsvoorstel
wordt aangevuld, maar ook de inhoud en vormgeving van het wetsvoorstel zelf wordt
afgestemd met die van het wetsvoorstel tot uitvoering van het Asiel- en Migratiepact.
Daarbij is van belang dat het wetsvoorstel tot uitvoering van het pact op relatief
korte termijn aan de Staten-Generaal moet worden voorgelegd, wil de regering de uitvoeringstermijn
van medio 2026 halen. De regering heeft de Europese Commissie bij brief van 18 september
2024 ook medegedeeld prioriteit te geven aan de uitvoering van het pact.69 Volgens het nationaal implementatieplan wenst de regering dat wetsvoorstel begin
2025 aan de Staten-Generaal voor te leggen.70

In het verlengde hiervan verdient het nadere toelichting waarom (onderdelen van) het
wetsvoorstel niet zijn samengevoegd met het wetsvoorstel ter uitvoering van het Asiel-
en Migratiepact. Deze benadering zou voorkomen dat inhoudelijk overeenkomende regels
twee keer het wetgevingsproces moeten doorlopen, en dat de praktijk in korte tijd
met verschillend vormgegeven regels wordt geconfronteerd. Uiteindelijk zou dit ook
kunnen bijdragen aan de effectiviteit en uitvoerbaarheid van de maatregelen. Voor
zover in overeenstemming met het Unierecht zouden onderdelen van het geïntegreerde
wetsvoorstel eventueel vervroegd in werking kunnen worden gesteld.

De Afdeling adviseert gelet op het voorgaande om de toelichting bij het wetsvoorstel
aan te vullen met een overzicht van relevante bepalingen uit het Asiel- en Migratiepact
en uit te leggen hoe de voorgestelde maatregelen zich tot die bepalingen verhouden.
In het verlengde daarvan adviseert de Afdeling om de inhoud en vormgeving van het
voorliggende wetsvoorstel af te stemmen met die van de uitvoeringswet bij het Asiel-
en Migratiepact, en in dat verband te overwegen om (onderdelen van) de twee wetsvoorstellen
samen te voegen.

Reactie op punt 6 van het advies

De verhouding van de maatregelen in dit wetsvoorstel tot het Asiel- en Migratiepact
is reeds onder ogen gezien in het hoofdlijnenakkoord van 16 mei 2024, het regeerprogramma
van 13 september 2024 en de nadere afspraken over de uitvoering van het hoofdlijnenakkoord
en regeerprogramma waarover de Tweede Kamer bij brief van 25 oktober 2024 is geïnformeerd.71 De inzet is om zo snel mogelijk het pact uit te voeren én vooruitlopend daarop aanvullende
maatregelen te nemen om te komen tot het strengste toelatingsregime voor asiel en
het omvangrijkste pakket voor grip op migratie ooit. Het spreekt voor zich dat de
inhoudelijke en wetstechnische vormgeving van het wetsvoorstel dat strekt tot uitvoering
van het Asiel- en Migratiepact niet onnodig mag verschillen van de inhoudelijke en
wetstechnische keuzes die in het kader van het voorliggende wetsvoorstel zijn gemaakt.
Die samenloop wordt voor zover nodig geregeld in het (latere) wetsvoorstel inzake
de uitvoering van het pact, dat momenteel nog in voorbereiding is. Dat betekent concreet
dat die uitvoeringswetgeving wordt afgestemd op het thans voorliggende wetsvoorstel.
De verhouding tot het pact vormt gelet op het voorgaande geen aanleiding tot wijziging
van het wetsvoorstel.

7. Rechtszekerheid, gelijke behandeling en procedurele gevolgen

Het wetsvoorstel bevat geen overgangsrecht. Volgens de regering heeft dit tot gevolg
dat de maatregelen onmiddellijke werking hebben vanaf het tijdstip van inwerkingtreding.72 Dit betekent dat zij van toepassing zullen zijn op lopende aanvragen of de verlenging
van vergunningen waarop nog geen beslissing is genomen. Voor zover het Vreemdelingenbesluit
2000 een ander uitgangspunt hanteert,73 zal dit worden aangepast, aldus de regering.

Hoewel het uitgangspunt is dat nieuwe regelgeving in werking treedt met onmiddellijke
werking,74 dient een keuze hiervoor wel te worden gemotiveerd. Wanneer een maatregel onmiddellijke
werking heeft, betekent dit namelijk dat bestaande rechtsverhoudingen per direct onder
de werking van die maatregel vallen. Dat kan op gespannen voet staan met de rechtszekerheid.75 In de Aanwijzingen voor de regelgeving wordt dan ook als alternatief de mogelijkheid
genoemd om een regeling zogeheten eerbiedigende of uitgestelde werking te verlenen.76 Eerbiedigende werking houdt in dat bepaalde «oude» gevallen onder het oude recht
blijven vallen. Uitgestelde werking houdt in dat het nieuwe recht pas na een bepaalde
periode in werking treedt. De beantwoording van de vraag of eerbiedigende of uitgestelde
werking wordt toegekend, vergt een belangenafweging. In dit verband is onder meer
van belang of in de praktijk verwachtingen zijn ontstaan over het voortduren van bepaalde
situaties, dan wel het intreden van bepaalde rechtsgevolgen, waaraan de nieuwe regeling
afbreuk zal doen.77

Een dergelijke afweging wordt in de toelichting bij het wetsvoorstel niet gemaakt.
De onmiddellijke werking van het voorstel kan echter aanzienlijke gevolgen hebben
voor individuele aanvragen. De vraag of oud, dan wel nieuw recht van toepassing is,
is bij onmiddellijke werking immers niet afhankelijk van het moment waarop de aanvraag
is gedaan, maar van het moment waarop de Minister die aanvraag behandelt. In de praktijk
kan dit tot resultaten leiden die op gespannen voet staan met de beginselen van rechtszekerheid
en gelijke behandeling.

Zo kunnen vreemdelingen die een nareisaanvraag hebben ingediend in de wetenschap dat
zij daar recht op hadden, als gevolg van het wetsvoorstel met een afwijzing worden
geconfronteerd, terwijl andere, gelijktijdig ingediende aanvragen kunnen worden ingewilligd
in geval de Minister daar vóór de inwerkingtreding van het wetsvoorstel op beslist.
In dit verband rijst ook de vraag hoe wordt omgegaan met aanvragen om nareis waarin
al een primair besluit is genomen, maar nog geen besluit op bezwaar. Strikt genomen
krijgt de vreemdeling in zulke gevallen slechts één keer te horen hoe de Minister
de aanvraag op basis van het aangepaste recht beoordeelt. Dat doet afbreuk aan de
gedachte dat een vreemdeling daar nog een keer op moet kunnen reageren, namelijk door
middel van het bezwaar. Juist om zulke resultaten te vermijden, worden aanvragen om
een machtiging tot voorlopig verblijf op dit moment getoetst aan het recht zoals dat
gold op het tijdstip waarop de aanvraag is ontvangen.78

De Afdeling constateert in dit verband ook dat het voorstel geen overgangsregeling
bevat voor bestaande verblijfsvergunningen asiel. Dat betekent dat in geval van verlenging
van zo’n verblijfsvergunning alsnog zal moeten worden gemotiveerd of de vreemdeling
recht heeft op de vluchtelingenstatus, dan wel de subsidiaire beschermingsstatus.
Nog daargelaten dat zulke beoordelingen extra bewerkelijk zijn wanneer zij enkele
jaren na de asielgehoren moeten worden verricht, kan dit leiden tot een achteruitgang
in de rechtspositie van de vreemdeling.

De Afdeling adviseert het overgangsrecht in die zin aan te passen dat aanvragen om
nareis zullen worden behandeld op basis van het recht dat gold ten tijde van de aanvraag.
Voor het overige adviseert zij de keuze voor onmiddellijke werking te heroverwegen
in het licht van de hierboven gemaakte opmerkingen.

Reactie op punt 7 van het advies

De Afdeling constateert terecht dat de voorgestelde maatregelen direct van toepassing
zullen zijn in lopende procedures (onmiddellijke werking). De regering meent dat dit
noodzakelijk is, gelet op de noodzaak om op korte termijn nuttig effect te sorteren.
De verwachting is dat het effect van het pakket aan maatregelen – in het bijzonder
de aanvullende nareisvoorwaarden – onacceptabel vertraagd zou worden wanneer de maatregelen
niet onmiddellijk in werking zouden treden, mede gelet op de bestaande voorraden en
doorlooptijden. De regering hecht, met andere woorden, aan onmiddellijke werking juist
omdat deze maatregelen ook effect zullen hebben in lopende procedures.

De regering erkent dat onmiddellijke werking consequenties kan hebben voor het precieze
moment waarop asielzoekers of aanvragers van nareis een besluit op hun aanvraag ontvangen,
en voor het recht dat op de beoordeling van die aanvraag van toepassing is. De regering
erkent eveneens dat het wetsvoorstel door de onmiddellijke werking ook impact zal
hebben op de bestaande, grote voorraden van de IND. Dat is een bewuste keuze, aangezien
de maatregelen als doel hebben de asielprocedure efficiënter te maken en de vreemdeling
sneller duidelijkheid te bieden over zijn (nareis)aanvraag.

Dat de maatregelen nuttig effect moeten sorteren is niet alleen van belang voor het
reguleren van de asielinstroom maar ook om de druk op de asielketen te verlichten.
In januari van 2025 wachtten er bijna 43.000 vreemdelingen op een beslissing op een
nareisaanvraag; in slechts 4% van de zaken wordt tijdig beslist. De situatie in asielzaken
is niet beter. De voorraad bedroeg op 31 december 2024 bijna 51.000 zaken. Het is
niet realistisch om te verwachten dat de IND al deze zaken vóór inwerkingtreding van
de nieuwe maatregelen kan afhandelen. Dat betekent dat met elke vorm van eerbiedigende
werking vrijwel de gehele voorraad moet worden afgedaan onder het oude recht en dat
een grote groep mensen alsnog zonder aanvullende voorwaarden inreist. Daarmee heeft
de wet gedurende langere tijd geen materieel effect.

Met name voor de nieuwe nareisvoorwaarden geldt dat het kabinet deze instelt om de
onevenredige druk op de opvang, keten en voorzieningen zo snel mogelijk te verlichten.
Wanneer wordt gekozen voor eerbiedigende werking zal die verlichting pas op langere
termijn ontstaan en zal het aantal mensen dat onderdak moet worden geboden verder
stijgen, terwijl de druk nu al te groot is, en er een tekort is aan opvangplekken
en huisvesting. De regering acht dit onverantwoord en kiest voor onmiddellijke werking.
De regering heeft op deze wijze de belangen gewogen.

Uiteraard mag dit geen onaanvaardbare consequenties hebben voor het grondrecht op
gezinsleven. Dat is ook niet zo. Vreemdelingen die onder de nieuwe voorwaarden vallen,
kunnen zich nog steeds beroepen op het recht op eerbiediging van het gezinsleven zoals
neergelegd in artikel 8 EVRM met inachtneming van de voorwaarden in het nieuwe recht.
De regering heeft op deze wijze de belangen gewogen.

De memorie van toelichting is overeenkomstig het voorgaande aangevuld.

8. Nareis

a. Inleiding

Het tweestatusstelsel wordt ingevoerd om beperkingen te stellen aan de mogelijkheid
om na te reizen. Zoals blijkt uit punt 8 van de considerans van de Gezinsherenigingsrichtlijn,
hebben de lidstaten met die richtlijn beoogd voor vluchtelingen gunstiger voorwaarden
te scheppen om hun recht op gezinsleven uit te oefenen. Dit betekent dat zij via een
eenvoudigere procedure om gezinshereniging kunnen verzoeken dan geldt voor andere
vreemdelingen en vooral aannemelijk moeten maken dat de desbetreffende vreemdelingen
feitelijk tot het gezin van de gezinshereniger behoren. Het bij andere vormen van
gezinshereniging gestelde vereiste dat een vreemdeling over voldoende middelen van
bestaan beschikt geldt dan niet.79 Ook hoeven de betrokkenen geen leges te betalen. Wordt een dergelijke «nareis»-aanvraag
ingewilligd, dan krijgen de gezinsleden evenals de vreemdeling een asielstatus.

Bij de implementatie van de Gezinsherenigingsrichtlijn heeft de Nederlandse regering
er vanwege het éénstatusstelsel voor gekozen om hoofdstuk V – de «nareisprocedure»
– niet alleen op vluchtelingen toe te passen, maar ook op subsidiair beschermden.
Ook heeft Nederland de kring van potentiële gezinsleden in de Vreemdelingenwet 200080 ruimer gemaakt dan waartoe de Gezinsherenigingsrichtlijn (minimaal) verplicht.81 Daaronder vallen op dit moment ook vreemdelingen die als ongehuwde partner of meerderjarig
kind «zodanig afhankelijk» zijn van de gezinshereniger dat zij «om die reden behoren
tot diens gezin».82 Met het wetsvoorstel worden beide verruimingen deels teruggedraaid.

b. Beperking van nareis tot het kerngezin

Ten eerste regelt het wetsvoorstel dat een onderscheid wordt gemaakt tussen de aanvragen
van vreemdelingen die gelijktijdig met de gezinshereniger Nederland zijn ingereisd
(meereizigers), en aanvragen van vreemdelingen die binnen drie maanden nadat aan de
vreemdeling een asielvergunning is verleend zijn nagereisd (nareizigers).83 Bij meereizigers blijft de groep gezinsleden die voor gezinshereniging via de nareisprocedure
in aanmerking komt onveranderd. Voor nareizigers daarentegen wordt die groep beperkt
tot het «kerngezin», waar ongehuwde partners, meerderjarige kinderen en pleegkinderen
geen deel van uitmaken. Dit geldt zowel voor vluchtelingen als subsidiair beschermden.

Deze maatregel is in algemene zin juridisch toelaatbaar. Ongehuwde partners, meerderjarige
kinderen en pleegkinderen vallen immers niet dwingend onder het begrip «gezinslid»
uit de Gezinsherenigingsrichtlijn.84 Ook andere internationale of nationale rechtsregels, zoals artikel 8 EVRM, staan
hieraan niet in de weg.85 Artikel 8 EVRM verplicht namelijk niet tot het afgeven van een bepaalde vergunning
of het inrichten van een gunstigere procedure.86 Bovendien laat het wetsvoorstel onverlet dat een vreemdeling die niet langer onder
de nareisprocedure valt op grond van bijvoorbeeld artikel 8 EVRM alsnog voor gezinshereniging
in aanmerking zou kunnen komen.87

Hoewel de Gezinsherenigingsrichtlijn dus ruimte biedt voor de voorgenomen beperking
van nareis tot het kerngezin, kan de maatregel in de praktijk in sommige gevallen
discriminatoir uitpakken. De Rvdr, IND en de NOvA wijzen in dat kader terecht op de
situatie van vreemdelingen voor wie het (feitelijk) onmogelijk of zeer gevaarlijk
is om in het land van herkomst te huwen. Het gaat dan bijvoorbeeld om landen waarin
homoseksuele relaties niet alleen niet erkend worden, maar zelfs strafbaar zijn. Als
met dergelijke omstandigheden bij de uitvoering van de maatregel onvoldoende rekening
wordt gehouden, zal dit in strijd komen met het verbod op discriminatie, zoals neergelegd
in onder andere artikel 21 van het Handvest van de grondrechten van de EU (hierna:
EU-Handvest) en artikel 14 van het EVRM.88 De toelichting gaat daarop niet in, terwijl dat wel noodzakelijk is om te waarborgen
dat de maatregel wordt uitgevoerd op een wijze die niet in strijd komt met dat grondrecht.

De Afdeling adviseert daarom de toelichting op dit punt aan te vullen.

Reactie op punt 8b van het advies

Met dit wetsvoorstel brengt de regering de doelgroep die in aanmerking komt voor gezinshereniging
via nareis terug tot die gezinsleden die behoren tot het kerngezin. De Afdeling wijst
er terecht op dat de regering met deze beperktere definitie gebruikmaakt van de ruimte
die de Gezinsherenigingsrichtlijn biedt, en dat deze maatregel ook anderszins in algemene
zin juridisch toelaatbaar is.

Deze beperking laat inderdaad onverlet dat ongehuwde partners, meerderjarige kinderen
en pleegkinderen die feitelijk tot het gezin van de vergunninghouder behoren, zich
nog steeds kunnen beroepen op het recht op eerbiediging van het gezinsleven zoals
neergelegd in artikel 8 van het EVRM. In dat verband wordt telkens een belangenafweging
verricht, waarbij de individuele feiten en omstandigheden centraal staan. Die afweging
ziet op het belang van de vreemdeling tot gezinshereniging en het belang van de Nederlandse
staat. De omstandigheid dat de vreemdeling een ongehuwde partner of meerderjarig kind
is wordt in deze afweging betrokken, maar vormt geen zelfstandige afwijzingsgrond.
Dat betekent dat het mogelijk blijft voor deze groepen om alsnog voor gezinshereniging
in aanmerking te komen. Het is daarom allerminst uitgesloten dat op basis van artikel
8 van het EVRM in individuele gevallen alsnog een verblijfsvergunning wordt verleend.
In de memorie van toelichting is dit verduidelijkt.

c. Aanvullende voorwaarden nareis subsidiair beschermden

Ten tweede introduceert het wetsvoorstel aanvullende voorwaarden voor nareis bij subsidiair
beschermden. Gezinsleden van deze vreemdelingen die niet gelijktijdig met de vreemdeling
zijn ingereisd hebben voortaan alleen een recht op nareis als:

a. twee jaar zijn verstreken gerekend vanaf de datum waarop de asielaanvraag van de vreemdeling
met subsidiaire bescherming is ingewilligd (wachttermijn);

b. de vreemdeling met subsidiaire bescherming zelfstandig en duurzaam beschikt over voldoende
middelen van bestaan (inkomensvereiste);

c. de vreemdeling met subsidiaire bescherming beschikt over huisvesting(huisvestingsvereiste).

Een uitzondering wordt gemaakt voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen, op wie
onderdelen b en c niet van toepassing worden verklaard.

Ook voor deze aanvullende voorwaarden geldt dat daarvoor ruimte bestaat onder de Gezinsherenigingsrichtlijn.89 Deze ruimte wordt evenwel begrensd door het EU-Handvest, het EVRM en de algemene
beginselen van Unierecht, waaronder in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel. Uit
deze instrumenten en beginselen blijkt dat het stellen van de genoemde voorwaarden
een legitiem doel moet dienen en niet verder mag gaan dan daarvoor nodig is. Bij de
uitvoering van de maatregel zal daarom steeds moeten worden beoordeeld of het stellen
van de drie voorwaarden ook in het concreet voorliggende geval evenredig is.90

In dit verband valt allereerst op dat het wetsvoorstel niet alleen een huisvestings-
en inkomensvereiste formuleert, maar ook een wachttermijn. De vraag rijst waar deze
wachttermijn toe dient als een vreemdeling aan de overige voorwaarden voldoet. In
dat geval doet hij immers geen beroep op de algemene middelen, terwijl hij wel een
legitieme aanspraak heeft op gezinshereniging. De regering licht niet toe of zij ook
in dat geval een wachttermijn noodzakelijk en proportioneel acht. De Rvdr wijst er
in dat kader terecht op dat die termijn bovendien feitelijk (veel) langer kan zijn
als de behandeling van de asielaanvraag van de gezinshereniger lang op zich laat wachten.
Daarbij komt dat de wachttermijn in het voorstel aanvangt op het moment van verkrijgen
van een verblijfsvergunning. Dit rijmt niet met de Gezinsherenigingsrichtlijn, waaruit
volgt dat de termijn aanvangt vanaf het verkrijgen van legaal verblijf.91

Daarnaast wordt uit de toelichting niet duidelijk waarom voor nareis bij alleenstaande
minderjarige vreemdelingen wel een wachttermijn wordt geïntroduceerd, terwijl zij
van het inkomens- en huisvestingsvereiste zijn uitgezonderd. Onduidelijk is hoe de
noodzaak en proportionaliteit van deze voorwaarde zijn beoordeeld gelet op de rechten
van het kind en de beginselen dat gezinnen moeten worden beschermd en de belangen
van kinderen de eerste overweging moeten vormen, zoals deze naar voren komen uit de
Gezinsherenigingsrichtlijn en vaste rechtspraak van het Hof van Justitie en het EHRM.92 Een wachttermijn van twee jaar voor alleenstaande minderjarigen is in het licht van
die rechten en beginselen disproportioneel.

De Afdeling adviseert de introductie van een wachttermijn te heroverwegen en daarvan
af te zien in het geval van alleenstaande minderjarige vreemdelingen.

Reactie op punt 8c van het advies

De regering heeft met deze maatregelen als doel de asielinstroom te reguleren en beperken.
Daarvoor acht de regering het noodzakelijk een tweestatusstelsel in te voeren, zodat
aan de gezinshereniging voor subsidiair beschermden andere voorwaarden kunnen worden
gesteld dan aan nareis bij vluchtelingen. Daarbij hanteert de regering niet alleen
een huisvestings- en inkomensvereiste, maar ook een wachttermijn van twee jaar. De
regering vindt een wachttermijn van twee jaar een noodzakelijk en onmisbaar onderdeel,
ook in die situaties waarin aan het huisvestings- en inkomensvereiste is voldaan.
Ook in dat geval draagt een wachttermijn eraan bij dat er naar verwachting minder
mensen naar Nederland komen op grond van nareis.

De Afdeling wijst er daarbij terecht op dat de wachttermijn in het onderhavige wetsvoorstel
aanvangt op het moment van verkrijgen van een verblijfsvergunning. Dit wijkt af van
artikel 8 van de Gezinsherenigingsrichtlijn, waaruit volgt dat de termijn aanvangt
vanaf het verkrijgen van legaal verblijf. De Gezinsherenigingsrichtlijn is volgens
artikel 3, tweede lid, aanhef en onder c, daarvan niet van toepassing op subsidiair
beschermden. Tot op heden heeft Nederland er echter voor gekozen de Gezinsherenigingsrichtlijn
niet alleen op vluchtelingen toe te passen, maar ook op subsidiair beschermden. Met
de introductie van een tweestatusstelsel kiest de regering ervoor dit niet langer
te doen.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling heeft de regering de wachttermijn in
het geval van alleenstaande minderjarige vreemdelingen opnieuw gewogen. Alles overziend
hebbende, handhaaft zij dit vereiste. Het voorgestelde artikel 29a voorziet er reeds
in dat alleenstaande minderjarige kinderen zijn uitgezonderd van het inkomens- en
huisvestingsvereiste, en daarmee in belangrijke mate zijn uitgezonderd van de nieuwe
nareisvoorwaarden. De regering ziet geen aanleiding deze groep ook uit te zonderen
van de wachttermijn, omdat daarmee in feite helemaal geen aanvullende voorwaarden
zouden worden gesteld aan de nareis van gezinsleden van een alleenstaande minderjarige
vreemdeling. Daarbij wijst de regering erop dat het stellen van een wachttermijn kan
bijdragen aan het verminderen van het vooruit reizen van alleenstaande minderjarige
vreemdelingen.

9. Slotsom

Het doel van het wetsvoorstel is om de asielketen te ontlasten en de instroom van
asielzoekers en nareizigers in Nederland te verminderen. In de toelichting bij het
wetsvoorstel wordt echter niet aannemelijk gemaakt dat de maatregelen daadwerkelijk
de beoogde effecten zullen hebben. Voor zover de maatregelen gericht zijn op het beperken
van de instroom, wordt niet verwezen naar inzichten uit de asielpraktijk of de wetenschap
waaruit blijkt dat redelijkerwijze te verwachten valt dat de voorgestelde maatregelen
daadwerkelijk tot minder instroom leiden.

Onderzoek laat zien dat het nationale asielbeleid slechts een beperkte rol speelt
bij de keuze voor een bestemmingsland. Daarnaast blijven er verschillende alternatieven
voor nareizigers bestaan om een verblijfsvergunning in Nederland te verkrijgen. De
Afdeling wijst er, met de uitvoeringsorganisaties en de rechtspraak, op dat de kans
daarom groot is dat de voorgestelde maatregelen juist tot een extra belasting van
de asielketen leiden. Daarbij zal Nederland vanaf juni 2026 het Europese Asiel- en
Migratiepact moeten uitvoeren. Wanneer het wetsvoorstel daarmee niet goed wordt afgestemd,
doet dit afbreuk aan de rechtszekerheid en kan dit tot extra problemen leiden in de
uitvoering en de rechtspraak.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling het wetsvoorstel niet in deze vorm in
te dienen bij de Tweede Kamer. In plaats daarvan adviseert zij de maatregelen opnieuw
te bezien, voor iedere maatregel dragend te motiveren waarom deze effectief en uitvoerbaar
is, en anders van de maatregel af te zien. Ook moet worden bekeken hoe een maatregel
zich verhoudt tot het Europese Asiel- en Migratiepact.

De Afdeling adviseert om de maatregelen uit het wetsvoorstel af te stemmen met die
uit de uitvoeringswet ten behoeve van het Europese Asiel- en Migratiepact, en daarbij
te overwegen om (onderdelen van) de twee wetsvoorstellen samen te voegen. Daarnaast
heeft de Afdeling onder punten 7 en 8 verschillende opmerkingen van juridische aard
gemaakt, die volgens haar tot aanpassing van het wetsvoorstel en de toelichting moeten
leiden. Bij de heroverweging van deze maatregelen is het noodzakelijk dat de uitvoeringsorganisaties
en rechtspraktijk op zorgvuldige wijze worden betrokken.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik verzoek U het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Asiel en Migratie, M.H.M. Faber-van de Klashorst