Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk over over de voorhang tijdelijke subsidieregeling ERTMS goederenlocomotieven (Kamerstuk 33652-104)

Nr. 105 VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 3 maart 2025

De vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat heeft een aantal vragen en opmerkingen
voorgelegd aan de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat over de brief
van 20 januari 2025 over Voorhang tijdelijke subsidieregeling ERTMS goederenlocomotieven
(Kamerstuk 33 652, nr. 104).

De vragen en opmerkingen zijn op 12 februari 2025 aan de Staatssecretaris van Infrastructuur
en Waterstaat voorgelegd. Bij brief van 30 maart 2025 zijn de vragen beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Peter de Groot

Adjunct-griffier van de commissie, Wiendels

Inleiding

Op 12 februari jl. heeft de vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat schriftelijke
vragen gesteld over de voorhang tijdelijke subsidieregeling ERTMS goederenlocomotieven
(Kamerstuk 33 652, nr. 104). De invoering van ERTMS vraagt aanzienlijke investeringen van onder andere de spoorgoederenvervoerders,
die van invloed zijn op de kostenontwikkeling van het spoorgoederenvervoer en de concurrentiepositie
van de sector. De Tijdelijke subsidieregeling ERTMS goederenlocomotieven biedt hierin
verlichting. Zo werk ik met de sector aan de implementatie van ERTMS en de digitalisering
van het spoor.

Hieronder treft u de antwoorden op de vragen aan.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, Ch.A. Jansen

Beantwoording vragen

PVV-fractie

1.

De leden van de PVV-fractie stellen vast dat het subsidieplafond is vastgesteld op
41 miljoen euro. Deze leden vragen hoeveel impact dit bedrag maakt. Deze leden vragen
daarbij een uitgebreid overzicht inhoudende het totale kostenplaatje voor de sector,
mét daarbij een uiteenzetting hoeveel goederenlocomotieven naar schatting geholpen
zijn met dit subsidiebedrag.

De subsidie is met name gericht op de seriematige ombouw van goederenlocomotieven.
De prijs van dergelijke ombouw wordt bepaald door de markt en loopt zeer uiteen. De
maximale bijdrage per locomotief vanuit deze regeling is 200.000 euro. Dit betekent
dat 185 tot 205 serielocomotieven omgebouwd kunnen worden. De regeling biedt ook ruimte
voor de ontwikkeling van twee prototypen met een maximale bijdrage van 2.000.000 euro.
Het wordt aanvragers toegestaan te combineren met andere subsidies tot maximaal 50%
van de totale kosten.

2.

De leden van de PVV-fractie stellen vast dat infrastructuurvervoerders niet onder
de reikwijdte van de tijdelijke subsidieregeling vallen. Deze leden vragen of het
van tevoren vaststaat welke organisaties als infrastructuurvervoerder worden aangemerkt,
wat de voorwaarden zijn en wat er gebeurt in het geval een bedrijf betwist een infrastructuurvervoerder
te zijn/ niet te zijn.

Infrastructuurvervoerders zijn niet uitgesloten van deelname aan de tijdelijke subsidieregeling.
Infrastructuurvervoerders kunnen deelnemen met materieel dat voldoet aan de gestelde
criteria. In deze gevallen gaat het echter veelal om unieke spoormachines waarvoor
een seriële ombouw niet mogelijk is. Vanwege het belang van continuïteit in het spooronderhoud
loopt er voor de overgang naar ERTMS van het materieel van de infrastructuurvervoerders
een los onderzoek naar bekostigingsmogelijkheden. Hierbij wordt de sector nauw betrokken.

VVD-fractie

3.

De leden van de VVD-fractie vragen welke gevolgen de overgang naar ERTMS heeft voor
de concurrentiepositie van het spoorgoederenvervoer in Nederland en in welke mate
deze subsidieregeling eraan bijdraagt dat de concurrentiepositie niet (verder) verslechtert.

De inbouw van ERTMS in goederenlocomotieven kost geld, maar bevordert daarentegen
de interoperabiliteit van het internationale spoorgoederenvervoer. In plaats van meerdere
treinbeveiligingssystemen die nodig zijn om in meerdere landen te kunnen rijden, is
er met ERTMS nog maar één systeem nodig. De subsidie dekt een deel van de kosten van
de inbouw. De subsidie dient ter ondersteuning van de concurrentiepositie van het
spoorgoederenvervoer als duurzame en concurrerende modaliteit. Zonder subsidie verslechtert
de concurrentiepositie. Zonder subsidie zouden de goederenvervoerders die kosten geheel
zelf moeten dragen en moeten doorberekenen aan hun klanten. Met subsidie is dat niet
het geval en wordt hierin een verlichting geboden.

4.

Daarnaast vragen de leden van de VVD-fractie of, als gevolg van de overgang naar ERTMS,
voldoende locomotieven beschikbaar zullen blijven voor goederenvervoer om het nodige
volume per spoor te kunnen vervoeren. Ook vragen deze leden welke gevolgen de overgang
naar ERTMS heeft voor de wens om meer goederen per spoor in plaats van over de weg
mogelijk te maken («modal shift») en in welke mate deze subsidieregeling eraan bijdraagt
dat niet sprake zal zijn van een verdergaande omgekeerde modal shift.

Vanuit de instroom van nieuwe locomotieven in combinatie met de door marktpartijen
voorgenomen upgrades van bestaande locomotieven naar ERTMS is de verwachting dat er
voldoende locomotieven met ERTMS beschikbaar zullen zijn in de verschillende fases
van de uitrol in Nederland. De tijdelijke subsidieregeling draagt hieraan bij.

Op de korte tot middellange termijn zal de invoering van ERTMS de kosten voor spoorgoederenvervoer
opdrijven en een negatief effect hebben op de modal shift. Het lange termijnperspectief
is een Europese spoorwegruimte met grotere efficiency, lagere kosten en meer ruimte
voor een modal shift ten faveure van spoorgoederentransport. De subsidieregeling zal
het negatieve effect van de beginfase beperken maar niet geheel wegnemen. Zie hierover
ook de Kamervraagbeantwoording uit 20221.

5.

De leden van de VVD-fractie vragen of de Staatssecretaris in gesprek is met de Europese
Commissie (EC) om middelen uit het Connecting Europe Facility (CEF) beschikbaar te
krijgen voor (extra subsidies aan) de spoorgoederenvervoersector, zodat de concurrentiepositie
niet nog verder verslechtert en meer gedaan kan worden om de negatieve gevolgen van
de extra kosten die de sector moet maken vanwege de overgang naar ERTMS te dempen.

In 2023 is voor twee ERTMS-ombouwprojecten subsidie aangevraagd bij de Connecting
Europe Facility (CEF), waaronder één project voor de ombouw van goederenlocomotieven.
Helaas heeft in deze call, door een enorme over-inschrijving vanuit geheel Europa,
geen enkel Nederlands spoorproject subsidie gekregen vanuit CEF terwijl er acht spoorprojecten
waren ingediend. In de CEF-call 2024 is er een projectaanvraag ingediend waarbij meerdere
lidstaten betrokken zijn voor data-uitwisseling in de spoorgoederensector. Aan dit
project nemen twee Nederlandse partijen deel. IenW heeft in 2024 geen aanvraag ingediend
voor ERTMS. De slagingskans is zeer laag ingeschat, omdat soortgelijke projecten twee
keer eerder zonder succes waren ingediend. In de CEF-call 2024 van de budgetperiode
2021–2027 was 640 miljoen euro beschikbaar voor diverse digitale systemen voor de
bevordering van interoperabiliteit, waaronder ERTMS. In de periode 2025–2027 zijn
hiervoor geen middelen meer.

6.

De leden van de VVD-fractie merken op dat in een van de consultatiereacties staat
dat NS en ProRail volledig worden gecompenseerd voor de extra kosten die zij in dit
kader moeten maken. Deze leden vragen op basis van welke wettelijke grondslag of afspraken
NS en ProRail wel volledig worden gecompenseerd voor de extra kosten die zij in dit
kader moeten maken.

Bij het kabinetsbesluit (de programmabeslissing ERTMS)2 in 2019 zijn principes vastgesteld voor bekostiging, de criteria om voor vergoeding
in aanmerking te komen en de mate waarin bepaalde kosten worden vergoed. Samengevat
is ten aanzien van materieeleigenaren en vervoerders die een concessie hebben (NS,
Qbuzz en Arriva) afgesproken dat zij 100% van de in aanmerking komende kosten vergoed
krijgen. Ook voor ProRail geldt dat er met IenW concessieafspraken zijn gemaakt en
dat de kosten voor de implementatie worden doorberekend via een subsidie of via de
concessie.

7.

De leden van de VVD-fractie vragen of, nu de Staatssecretaris naar aanleiding van
de consultatie heeft aangegeven dat voor het verkrijgen van subsidie er geen onderscheid
tussen typen goederenlocomotieven wordt gemaakt, nu zeker is dat met deze subsidieregeling
alle goederenlocomotieven in aanmerking komen voor de subsidie en daarmee omgebouwd
kunnen worden. En dat dit dus geen gevolgen heeft voor de goederenvervoersector en
het volume goederen dat per spoor wordt vervoerd.

De keuze voor de investering in de ombouw van locomotieven wordt mede op bedrijfseconomische
gronden bepaald door de eigenaar van de locomotieven. Dit betekent dat waarschijnlijk
niet alle locomotieven die in Nederland rijden omgebouwd zullen worden. Vanuit de
instroom van nieuwe locomotieven in combinatie met de door marktpartijen voorgenomen
upgrades van bestaande locomotieven naar ERTMS is de verwachting dat er voldoende
locomotieven voor goederenvervoer beschikbaar zullen zijn in de verschillende fases
van de ERTMS-uitrol in Nederland.

8.

De leden van de VVD-fractie lezen dat de subsidie kan worden ingezet voor ombouw van
de locomotieven. Deze leden vragen in hoeverre de Staatssecretaris ziet dat de goederensector
ook in de exploitatiefase en voor het onderhoud van de omgebouwde locomotieven tot
extra kosten veroordeeld is.

Op de korte termijn zal er met ERTMS een extra treinbeveiligingssysteem in de locomotieven
aanwezig zijn dat onderhouden moet worden. Daartegenover is op de langere termijn
een reductie in de kosten voor bestaande systemen te verwachten. Op dit moment moeten
namelijk meerdere landspecifieke treinbeveiligingssystemen onderhouden worden. Het
doel is dat op wettelijk verplichte termijn de landspecifieke systemen volledig komen
te vervallen, waardoor er nog maar één treinbeveiligingssysteem overblijft: ERTMS.
Dit zou een reductie in exploitatiekosten betekenen.

9.

Als laatste vragen de leden van de VVD-fractie hoe de Staatssecretaris aankijkt tegen
de zorgen van de sector dat er een risico is dat Baseline 3 van ERTMS niet kan werken
met Future Railway Mobile Communication System (FRMCS). Hoe gaat hij alvast inzicht
krijgen in deze risico’s ondanks dat het tijdpad van invoering van FMRCS nog niet
bekend is? Kan de Staatssecretaris scenario’s opstellen en hierover in overleg gaan
met de sector?

FRMCS is de opvolger van het huidige communicatiesysteem voor spoorwegen GSM-R (Global
System for Mobile communications for Railways) dat gebruik maakt van 2G technologie.
Deze technologie is verouderd en zal op enig moment na 2030 niet meer ondersteund
worden door de mobiele netwerkaanbieders. Met de Programmadirectie ERTMS, ProRail
en de vervoerders wordt samengewerkt om inzicht te krijgen in wat er nodig is om tijdig
over te stappen naar FRMCS. Bij de bepaling van tranche 2 van de ERTMS-uitrol wordt
FRMCS meegenomen.

Tegelijkertijd is IenW in gesprek met de Europese Commissie over de mogelijkheden
om Baseline 3 te laten samenwerken met FRMCS. Deze gesprekken zijn nog gaande.

NSC-fractie

10.

De leden van de NSC-fractie merken op dat het spoorgoederenvervoer bij uitstek een
grensoverschrijdend thema is waar Europese (co)financiering denkbaar zou moeten zijn.
Deze leden verwijzen hierbij naar het recente artikel «EU-lidstaten lopen risico geld
te laten liggen voor vernieuwing spoor en materieel» van SpoorPro, waarin ook het
stimuleren van de uitrol van ERTMS expliciet wordt genoemd als mogelijkheid voor Europese
(co)financiering. Hierover hebben deze leden een aantal vragen. Waarom wordt er bij
de voorgestelde ERTMS-subsidieregeling voor goederenlocomotieven geen gebruik gemaakt
van Europese (co)financiering? Zijn de mogelijkheden voor Europese (co)financiering
onderzocht en is daarbij ook specifiek gekeken naar middelen uit de Herstel- en veerkrachtfaciliteit
van de Europese Unie (Recovery and Resilience Facility, RRF)? Hiernaast vragen deze
leden of Nederland er in de bredere spoorcontext wel voldoende in slaagt om Europese
(co)financiering te werven voor spoorinvesteringen. Daarom vragen deze leden de Staatssecretaris
of hij kan aangeven voor welke Nederlandse spoorinvesteringen, -projecten en/of -subsidieregelingen
de afgelopen jaren Europese (co)financiering is binnengehaald. Kan hij de meest recente
voorbeelden hiervan geven?

ERTMS is onderdeel van het «EU Recovery and Resilience Facility» instrument. Het fonds
bedroeg voor Nederland circa 5 miljard Euro. ERTMS is hier voor circa 20% onderdeel
van. Het artikel in SpoorPro is gebaseerd op een waarschuwing van Europese belangenbehartiger
UNIFE (de spoorwegindustrie/leveranciers) aan de Europese Commissie dat de looptijd
(midden 2026) te beperkt vindt. Grotere projecten kunnen de kans lopen het geld mis
te lopen omdat zij niet binnen de looptijd hun project kunnen afronden. Ook Nederlandse
projecten met CEF-subsidie ondervinden last van de strenge deadlines die gelden. Dit
jaar heeft Nederland ontvangen CEF-subsidie moeten terugbetalen, omdat het project
(ombouw van NS-materieel naar ERTMS) niet binnen de gestelde Europese deadline afgerond
kon worden.

Zoals in het antwoord op vraag 5 gesteld, zijn in de CEF-calls in 2023 en 2024 geen
middelen toegekend aan Nederlandse ERTMS-projecten. In de 2023 call voor militaire
mobiliteit zijn wel twee projecten gehonoreerd, namelijk het opwaarderen van vijf
spooremplacementen (43 miljoen euro) en een spoorverlenging op een haventerminal (0,9 miljoen euro)
ten behoeve van betere militaire mobiliteit.

11.

De leden van de NSC-fractie hebben ook vragen bij de voorgestelde vereiste dat locomotieven
gedurende drie jaar tien dagen in Nederland moeten worden ingezet. Dit lijkt deze
leden wat weinig. Deze leden vragen daarom allereerst om een inhoudelijke onderbouwing
van deze vereiste. Kan de Staatssecretaris daarbij ook aangegeven waarom er niet gekozen
is voor een aantal dagen hoger dan tien, bijvoorbeeld dertig dagen? Voorts vragen
deze leden waarom in de toelichting op artikel 10 slechts gesteld wordt dat de subsidies
«bij voorkeur» bijdragen aan de invoering van ERTMS in Nederland. Hiernaast zijn deze
leden ook op zoek naar de internationale context. Zijn er andere landen in de Europese
Unie die van dezelfde versie van ERTMS gebruik maken als waarvoor Nederland nu deze
subsidieregeling voorstelt? Zo ja, welke landen zijn dat en bieden deze landen ook
een subsidieregeling voor de ombouw/retrofitting van goederenlocomotieven aan? En
hebben de ons omringende landen ook dergelijke subsidieregelingen voor de aanpassing
van goederenlocomotieven of zijn deze in voorbereiding? Zo ja, hoe hoog zijn de subsidiebedragen
in deze regelingen?

De subsidieregeling is bedoeld om de ombouw naar ERTMS te stimuleren van goederenlocomotieven
die zijn toegelaten in Nederland. Deze goederenlocomotieven opereren internationaal
en houden Nederland bereikbaar voor goederenverkeer over het spoor. Om er zeker van
te zijn dat de locomotieven die subsidie ontvangen ook na de ombouw in Nederland blijven
rijden, is de eis gesteld dat locomotieven gedurende drie jaar elk jaar tien dagen
in Nederland moeten worden ingezet. Dit had ook een hoger aantal dagen kunnen zijn,
maar er is gekozen om de drempel laag te houden om zoveel mogelijk de ombouw naar
ERTMS te stimuleren.

Er wordt nauw contact onderhouden met de omringende landen over de uitrol van ERTMS.
Naar mijn weten wordt in omringende landen geen soortgelijke subsidie aangeboden voor
locomotieven die internationaal worden ingezet.

12.

Tot slot hebben de leden van de NSC-fractie nog enkele vragen over de tijdpaden bij
deze subsidieregeling. Deze leden vragen om een nadere toelichting van de bij artikel 7
gekozen korte aanvraagtermijn van 1 april 2025 tot 1 juli 2025. Is de sector in staat
om binnen deze korte termijn de subsidies op een adequate wijze aan te vragen en in
hoeverre is door de korte aanvraagtermijn sprake van een risico dat kansrijke aanvragen
achterwege blijven? Hiernaast vragen deze leden welke gevolgen het heeft voor inwerkingtreding
en de bijbehorende aanvraagtermijn, mocht er naar aanleiding van de voorhangprocedure
in de Kamer reden zijn om de subsidieregeling te wijzigen.

De focus van deze tijdelijke subsidieregeling ligt op de seriematige ombouw van de
vloten die horen bij de prototypes die worden omgebouwd vanuit de eerdere regeling
uit 2019. Sinds 2019 is de nieuwe regeling reeds aangekondigd. In 2024 is er een marktconsultatie
gedaan die veel aandacht heeft gekregen vanuit de markt. Het risico dat kansrijke
aanvragen achterwege blijven door de korte aanvraagtermijn wordt hiermee laag ingeschat.

BBB-fractie

13.

De leden van de BBB-fractie lezen dat de Staatssecretaris 4 miljoen euro beschikbaar
heeft gesteld voor de ontwikkeling van prototypes. Kan de Staatssecretaris aangeven
welke specifieke innovaties worden gestimuleerd met de subsidie voor prototypeontwikkeling?
En kan de Staatssecretaris aangeven welke criteria er zijn opgesteld – naast de criteria
om binnen twee jaar in de handel te zijn – om de toegevoegde waarde hiervan te beoordelen?

Het gaat hierbij om een ERTMS-specifieke innovatie. De inbouw van ERTMS is een complex
proces. Voordat met de seriële ombouw van een bepaald type locomotief gestart kan
worden, moet een prototype worden ontwikkeld dat aantoont dat de ombouw voldoet aan
regelgeving en veiligheidseisen. Dit prototype betreft de eerste inbouw van de geldende
ERTMS-versie in een bepaald type locomotief. Het prototype wordt na de ontwikkeling
geautoriseerd door het Europees Spooragentschap en vrijgegeven voor gebruik.

14.

De leden van de BBB-fractie lezen ook dat er nog geen besluit is genomen over het
tijdpad voor FRMCS, dat GSM-R zal vervangen. Kan de Staatssecretaris aangeven hoe
de huidige investeringen in ERTMS zich verhouden tot de toekomstige overstap naar
FRMCS? Kan hij aangeven of er een analyse is van de risico's op dubbele kosten of
veroudering van het huidige systeem? Hoe wordt hiermee omgegaan? Kan de Staatssecretaris
aangeven welke garanties er zijn voor de eigenaren van de locomotieven?

In het eerste deel van het antwoord op vraag 9 is een toelichting gegeven over het
gesprek tussen IenW, de Programmadirectie ERTMS, ProRail en vervoerders over FRMCS.
ProRail kijkt daarbij naar de mogelijkheden om het GSM-R contract met de mobielenetwerkaanbieder
te verlengen.

ProRail werkt ook in Europees verband samen om twee pilots uit te voeren waarmee inzicht
gekregen zal worden in de kosten en benodigdheden voor de uitrol van FRMCS. De eerste
pilot eindigt dit jaar en de tweede pilot zal in 2027 afgerond worden. In de voortgangsrapportages
ERTMS wordt de Kamer van de voortgang en resultaten op de hoogte gehouden.

15.

De leden van de BBB-fractie constateren dat de regeling ervan uitgaat dat het traject
Kijfhoek-Belgische grens in 2029/2030 operationeel is. Kan de Staatssecretaris aangeven,
als de uitrol van ERTMS wordt vertraagd, welke gevolgen dat heeft voor de geldigheid
van de subsidie en de verplichting om de locomotieven te bouwen? Kan hij aangeven
hoe hierop wordt geanticipeerd?

Een eventuele vertraging van het traject Kijfhoek-Belgische grens heeft geen gevolgen
voor de geldigheid van de subsidie. Er hoeft hier dus ook niet op te worden geanticipeerd.

16.

De leden van de BBB-fractie constateren dat het doel van de subsidieregeling het bevorderen
van de uitrol van ERTMS is. Kan de Staatssecretaris aangeven hoe de daadwerkelijke
verbetering van de prestaties op het spoorwegnetwerk wordt gemeten? Kan de Staatssecretaris
aangeven hoe dit in verhouding wordt gebracht met de gemaakte kosten?

De implementatie van ERTMS is bedoeld om de huidige spoorbeveiliging te vervangen,
de basis voor een digitaal spoor te leggen en één Europese spoorwegruimte te creëren.
Uiteindelijk zal dit leiden tot een verbeteringen op het spoor, maar uit onderzoek
blijkt dat dit gedurende de implementatieperiode ten koste gaat van de prestaties3.

De prestaties op het spoorwegnetwerk worden in het kader van de NS- en ProRailconcessie
gemeten met prestatie-indicatoren en informatie-indicatoren. Hierin zijn de effecten
van ERTMS op de prestaties niet direct te herleiden. Daarom wordt in de voortgangsrapportages
inzicht gegeven in de verwachte baten van het programma. Zoals gebruikelijk voor grote
projecten zijn bij het Voorkeursbesluit ERTMS (2014) de geschatte baten in verhouding
gebracht met de kosten in de vorm van een Maatschappelijke Kosten Baten Analyse (MBKA).
Resultaat van deze MKBA was dat voor een scenario met lage economische groei de maatschappelijke
baten niet opwogen tegen de kosten. Voor een scenario met hoge economische groei was
de verhouding nagenoeg gelijk4. Bij de programmabeslissing ERTMS (2019) is omschreven hoe de maatschappelijke baten
worden vergroot door keuzes in de uitrol van ERTMS5.

17.

Voorts constateren de leden van de BBB-fractie dat een aanvraag kan worden ingediend
door de eigenaar van een goederenlocomotief. De eigenaar van een goederenlocomotief
is niet altijd een spoorwegonderneming. Ook (andere) bedrijven die locomotieven voor
spoorgoederenvervoer in eigendom hebben, kunnen in aanmerking komen voor subsidie
als tevens aan de andere voorwaarden van de regeling is voldaan. Kan de Staatssecretaris
aangeven of er specifieke maatregelen getroffen zijn om ervoor te zorgen dat kleine
spoorwegondernemingen optimaal kunnen profiteren van deze subsidie?

Er zijn geen specifieke maatregelen getroffen omdat die niet nodig worden geacht.
Iedere eigenaar van een goederenlocomotief kan aanspraak maken op subsidie als aan
de voorwaarden is voldaan. De subsidievereisten zijn geen hindernis voor kleine spoorwegondernemingen.
De programmadirectie ERTMS biedt desgewenst ondersteuning bij de aanvragen.