Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Lahlah over de onafhankelijkheid van de rechtspraak

Antwoord van Staatssecretaris Struycken (Justitie en Veiligheid) (ontvangen 20 februari
2025). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2024–2025, nr. 952.

Vraag 1

Bent u bekend met de artikelen «Rechters maken zich grote zorgen: Nederlandse rechtsstaat
loopt gevaar»1 en «Politiek kan te veel invloed op rechterlijke macht uitoefenen, zeggen wetenschappers:
«Een kwaadwillende Minister heeft alle knoppen om aan te draaien»»?2

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Deelt u de zorgen van rechters en wetenschappers dat de onafhankelijkheid van de rechtspraak
in Nederland onder druk staat en de politiek te veel invloed op de rechterlijke macht
kan uitoefenen? Deelt u de mening dat het uitzonderlijk is dat rechters zich op deze
manier uitspreken en de publiciteit opzoeken en we hun zorgen dus uiterst serieus
moeten nemen? Zo ja, wat gaat u hieraan doen? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 2

Voor het goede functioneren van onze democratische rechtsstaat is de onafhankelijke
rechtspraak van het grootste belang. Onze rechtspraak staat goed aangeschreven, en
het vertrouwen dat mensen hebben in de rechters is onverminderd hoog. Dit blijkt uit
de algemene conclusies in het rapport van de Venetië Commissie 2023 en uit het Rechtsstaatrapport
van de Europese Commissie 2024.3 Dit beeld wordt bevestigd in het continue onderzoek van het Sociaal en Cultureel
Planbureau, met de constatering in het bericht van oktober 2024 dat het vertrouwen
van de Nederlandse burger in de rechtspraak stabiel is op 76%.4Het behoud van deze onafhankelijkheid en dit vertrouwen in de rechterlijke macht vergen
permanente aandacht en waakzaamheid. Wetenschappelijk onderzoek zoals het rapport
van de Stichting Onderzoek Rechtspleging5 en kritische kanttekeningen vanuit de beroepsgroep leveren een belangrijke bijdrage
aan gedachtenvorming over mogelijke versterking van de rechtsstaat in Nederland. Bij
de herinrichting van de rechtspraak in 2002, waarbij de Raad voor de rechtspraak is
opgericht, is door de wetgever uitvoerig ingegaan op de constitutionele beginselen
die bij de inrichting van de rechterlijke organisatie in acht moeten worden genomen.6

Zoals de Afdeling advisering van de Raad van State in de voorlichting over de benoemingen
in de rechtspraak treffend heeft verwoord, is daarbij onderstreept dat de «trias politica»
in ons staatsbestel niet staat voor een absolute machtenscheiding maar voor een stelsel
van elkaar wederzijds controlerende, in evenwicht houdende organen van wetgeving,
bestuur en rechtspraak.7

Bij de inrichting van de rechterlijke organisatie dient, aldus de Afdeling advisering,
niet alleen het beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid goed tot zijn recht te
komen, maar ook de ministeriële verantwoordelijkheid voor het functioneren van de
rechterlijke organisatie als geheel, het budgetrecht van het parlement (artikel 105
van de Grondwet) en de positie van de formele wetgever (artikel 81 van de Grondwet).
De wetgever heeft hierbij uitdrukkelijk de gedachte verworpen dat de rechterlijke
onafhankelijkheid en de ministeriële verantwoordelijkheid elkaar uitsluiten.8 Met het oog op «checks and balances» werd een zekere ministeriële verantwoordelijkheid
voor het functioneren van de rechterlijke organisatie en de besteding van de daarvoor
in te zetten publieke middelen juist passend geacht. Daarbij is wel steeds uitdrukkelijk
vermeld dat de ministeriële verantwoordelijkheid wordt begrensd door de rechterlijke
onafhankelijkheid.9 Andere organen binnen de democratische rechtsstaat mogen op geen enkele wijze invloed
uitoefenen op de inhoud van rechterlijke beslissingen (zie ook het antwoord op vraag 3).

Ik neem de zorgen van de rechters uiteraard serieus. Ik ben voornemens uw Kamer medio
2025 een brief te sturen waarin ik nader in zal gaan op deze constitutionele uitgangspunten,
meer in het bijzonder bij benoemingen van bestuurders in de rechtspraak. Zoals eerder
aangekondigd zal ik uw Kamer informeren over zowel de benoemingsprocedure van gerechtsbestuurders,
als het vervolg op de op 12 maart 2024 door uw Kamer aanvaarde motie-Sneller10 inzake het zo klein mogelijk maken van de rol van de Minister (in dit geval mijn
rol als Staatssecretaris) in de benoemingsprocedure van leden van de Raad voor de
rechtspraak. Ook betrek ik de aanbevelingen uit de publicatie van de Stichting Onderzoek
Rechtspleging bij deze brief.

Vraag 3

Welke waarborgen bestaan er momenteel om de scheiding der machten te garanderen en
kunt u hierbij afzonderlijk ingaan op de rol van de Raad voor de rechtspraak? Acht
u deze waarborgen voldoende om politieke inmenging in de rechtspraak structureel te
voorkomen? Zo ja, hoe verhoudt zich dit tot de kritiek van rechters en wetenschappers?
Zo nee, welke waarborgen gaat u nog meer voorstellen?

Antwoord 3

De onafhankelijkheid van de rechtspraak is gewaarborgd in onder andere de Grondwet
(GW). Artikel 17, eerste lid, GW bepaalt dat ieder recht heeft op een eerlijk proces
binnen een redelijke termijn voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter. Artikel
117, eerste lid, GW regelt de benoeming van rechters voor het leven en artikel 116,
vierde lid, GW bepaalt – kort gezegd – dat toezicht op de ambtsvervulling door rechters
uitsluitend kan worden uitgeoefend door leden van de rechterlijke macht met rechtspraak
belast. Ook in de Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO) is de onafhankelijkheid
van de rechtspraak gewaarborgd. Zo bepaalt artikel 93 eerste lid van de Wet RO dat
de bevoegdheid van de Minister (i.c. de Staatssecretaris) om algemene aanwijzingen
te geven, uitsluitend betrekking kan hebben op de taakuitvoering door de Raad voor
de rechtspraak en dat een aanwijzing alleen kan worden gegeven voor zover dit noodzakelijk
is met het oog op een goede bedrijfsvoering van de rechterlijke organisatie. Tevens
bepaalt artikel 109 van de Wet RO dat de Minister (i.c. de Staatssecretaris) bij de
uitoefening van zijn bevoegdheden niet treedt in de procesrechtelijke behandeling
van, de inhoudelijke beoordeling van alsmede de beslissing in een concrete zaak of
in categorieën van zaken. Uit artikel 97 van de Wet RO volgt dat de financiering van
de rechtspraak geschiedt via een objectief systeem dat moet voldoen aan bepaalde criteria.

De taken en de bevoegdheden van de Raad voor de rechtspraak zijn wettelijk vastgelegd
in de Wet RO, waarbij is geborgd dat deze uitsluitend zijn gericht op beheersmatige
aangelegenheden (artikelen 91, 23a, 36, 37 en 92). Bovendien bepaalt artikel 96 van
de Wet RO dat de Raad voor de rechtspraak bij de uitvoering van zijn taken niet treedt
in de procesrechtelijke behandeling en de inhoudelijke beoordeling van alsmede de
beslissing in een concrete zaak. Er zijn dus verschillende grondwettelijke en wettelijke
waarborgen die ervoor zorgen dat rechters in een zaak recht kunnen spreken zonder
enige bemoeienis van buitenaf.

In de in het antwoord op vraag 2 aangekondigde brief zal ik nader ingaan op de verschillende
constitutionele uitgangspunten van ons rechtsbestel. Ik ga hierbij ook in op de rol
van de Raad voor de rechtspraak in relatie tot de ministeriële verantwoordelijkheid
en in verband daarmee de democratische legitimatie van de rechterlijke macht en benoemingen
daarin.

Vraag 4

Hoe beoordeelt u de uitspraken van rechtsgeleerden in de onderzoeksbundel Constitutionele
waarborgen11 dat de onafhankelijkheid van de rechtspraak «boterzacht» is en «ingrijpende, stelselmatige
verbeteringen noodzakelijk» zijn? Kunt u ingaan op elk van de aanbevelingen die genoemd
worden in de onderzoeksbundel en per aanbeveling aangeven waarom u deze wel of niet
overneemt?

Antwoord 4

Zoals aangegeven in het antwoord op vraag 3 is de rechterlijke onafhankelijkheid op
verschillende manieren zowel grondwettelijk als wettelijk gewaarborgd. De wettelijke
en de grondwettelijke regelingen voorzien reeds in een groot aantal waarborgen, mede
door spreiding van taken en bevoegdheden. Dit geldt ook voor de wijze waarop thans
benoemingen van rechters en leden van de Raad voor de rechtspraak plaats vinden. De
kwalificatie «boterzacht» kan ik in dit licht niet onderschrijven. Dit neemt niet
weg dat de onafhankelijkheid van de rechtspraak voortdurende aandacht behoeft en dat
in dat licht steeds gekeken moet worden naar mogelijke verbeteringen. In de hiervoor
aangekondigde brief zal ik uiteen zetten welke eventuele maatregelen mij daarbij voor
ogen staan.

Vraag 5

Deelt u de mening dat de politiek niets te zeggen zou moeten hebben over de benoeming
van rechters? Wat is uw visie op het voorstel om de Minister op afstand te zetten
van de benoemingen van de Raad voor de rechtspraak, zoals bepleit door rechters en
hoogleraren? Bent u bereid met voorstellen te komen om dit te bewerkstelligen?

Antwoord 5

In voornoemde brief zal ik uiteenzetten op welke wijze ik uitvoering geef aan de in
het antwoord op vraag 2 genoemde motie-Sneller die ziet op het zo klein mogelijk maken
van de rol van bewindspersonen in de benoemingsprocedure van leden van de Raad voor
de rechtspraak.

Vraag 6

Bent u bereid om de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht explicieter te verankeren
in de Grondwet, zoals voorgesteld door diverse experts en rechtbankpresidenten? Zo
nee, waarom niet? Zo ja, hoe en op welke termijn gaat u dit regelen?

Antwoord 6

Zoals aangegeven in het antwoord op vraag 3 en 4 is de onafhankelijkheid van de rechtspraak
reeds op verschillende manieren in de Grondwet en in andere wetten en procedures verankerd.
Vanuit de wetenschap wordt in dit verband wel de vraag gesteld of het daarnaast zinvol
zou zijn om de Raad voor de rechtspraak in de Grondwet te verankeren.12 Bij de beantwoording van deze vraag is van belang voor ogen te hebben welke wettelijke
taken de Raad voor de rechtspraak uitoefent. In Europa zijn grofweg twee modellen
voor de inrichting en taakopdracht van een Raad voor de rechtspraak te onderscheiden,
ook wel aangeduid als het Zuid-Europese en het Noord-Europese model.13 In het Zuid-Europese model heeft een Raad voor de rechtspraak primair verantwoordelijkheden
en taken op het terrein van de rechterlijke carrière, zoals opleiding, benoeming,
bevordering en (waar bij hoge uitzondering nodig) het opleggen van disciplinaire maatregelen.
In het Noord-Europese model (waartoe onze Raad voor de rechtspraak behoort) heeft
een Raad voor de rechtspraak beheersmatige taken, en (uitdrukkelijk) geen rechtspositionele
taken en bevoegdheden jegens rechters noch enige inhoudelijke bemoeienis met rechtspraak
in concrete zaken. Aan de vraag naar verankering van de Raad voor de rechtspraak in
de Grondwet dient dus een nadere afweging inzake de positie en de taken van deze raad
in ons rechtsbestel ten grondslag te liggen.

In de in het antwoord op vraag 2 aangekondigde brief zal ik, als vermeld, nader ingaan
op de verschillende constitutionele uitgangspunten van ons rechtsbestel. Ik ga hierbij
ook in op de taken en de bevoegdheden van de Raad voor de rechtspraak.

Vraag 7

Deelt u de mening van hoogleraar Soeharno dat een aparte begroting voor de rechterlijke
macht, in plaats van dat die onderdeel uitmaakt van de justitiebegroting, beter past
bij een staatsmacht? Zo ja, kunt u ervoor zorgen dat dit voor de begroting van 2026
mogelijk wordt? Zo nee, waarom niet en waarom kan dit wel bij de Algemene Rekenkamer
en Ombudsman, die ook een dergelijk begrotingssysteem kennen?

Antwoord 7

Bij de financiering van de rechtspraak moet recht worden gedaan aan de constitutionele
principes van de rechterlijke onafhankelijkheid, de positie van de formele wetgever,
het budgetrecht van het parlement en de ministeriële verantwoordelijkheid. Binnen
deze uitgangspunten moet een verantwoorde balans worden gevonden. Vóór de herinrichting
van de rechtspraak in 2002 had de Minister van Justitie een directe en allesomvattende
beheersbevoegdheid14 ten aanzien van de gerechten.15 Deze situatie is in 2002 beëindigd met de toekenning van de beheersbevoegdheden aan
de gerechten, de oprichting van de Raad voor de rechtspraak als «buffer» tussen de
Minister en de rechtspraak, de aanzienlijke beperking van de bevoegdheden van de Minister
en de wettelijke verankering van het financieringsmechanisme voor de rechtspraak.16 Het financieringsmechanisme is neergelegd in artikel 97 en verder van de Wet RO en
het hierop gebaseerde Besluit financiering rechtspraak 2005. Dit financieringsmechanisme
voorziet samen met de eigenstandige beheersbevoegdheden van de Raad voor de rechtspraak
en de gerechten in een stevige zelfstandige positie van de rechtspraak, terwijl tegelijkertijd
recht wordt gedaan aan de benodigde transparantie over de besteding van publieke middelen
en aan het budgetrecht van het parlement (krachtens artikel 105 Grondwet).

Het is mij op voorhand niet duidelijk wat de gepercipieerde meerwaarde zou zijn van
een eigen begroting. Een eigen begroting, zoals die van de Algemene Rekenkamer, betekent
bijvoorbeeld niet dat deze dan is gevrijwaard van taakstellingen. En ook voor de in
hoofdstuk 4 van de Grondwet bedoelde colleges, zoals de Raad van State, de Algemene
Rekenkamer en de Ombudsman, is het de verantwoordelijke Minister die de begroting
in het parlement moet verdedigen. In de brief die in het antwoord op vraag 2 in het
vooruitzicht is gesteld zal ik nader ingaan op deze vragen.

Vraag 8

Hoe beoordeelt u op de situatie in landen zoals Polen en Hongarije, waar de rechterlijke
onafhankelijkheid zwaar onder druk staat? Wat vindt u van de uitspraken van hoogleraar
Soeharno dat de situatie in Nederland nog zwakker is dan de initiële situatie in Polen
en Hongarije doordat in Nederland geen wetswijzigingen nodig zijn om vanuit de politiek
vergaande invloed uit te oefenen op de rechterlijke macht?

Antwoord 8

Het is goed te constateren dat de huidige Poolse regering zich sinds de start daarvan
op 13 december 2023 gecommitteerd heeft aan het herstel van de rechtsstaat. Hiertoe
heeft de regering een actieplan opgesteld dat nu in uitvoering is.17 De rechtsstaatssituatie in Hongarije blijft reden tot grote zorg, zoals regelmatig
met uw Kamer gedeeld.18 Voor een beoordeling van de Nederlandse situatie verwijs ik u naar de antwoorden
op de vragen 2 en 3.

Vraag 9

Welke lessen trekt u uit het afglijden van de rechtsstaat in Polen en Hongarije en
hoe gaat u voorkomen dat Nederland in dezelfde situatie terechtkomt? Op welke manier
neemt u hierin de aanbevelingen uit de onderzoeksbundel Constitutionele waarborgen
mee?

Antwoord 9

De algemene conclusie van de Venetië Commissie in haar rapport over de onafhankelijkheid
van de rechtspraak (2023) is dat Nederland een goed-functionerende staat is met sterke
democratische instituties en rechtsstatelijke waarborgen. Tevens constateert de Europese
Commissie in het Rechtsstaatrapport 2024 over Nederland dat het waargenomen vertrouwen
in de onafhankelijkheid van de rechtspraak in ons land onverminderd hoog is. Tegelijkertijd
sterken de rechtsstatelijke achteruitgang in Hongarije en eerder in Polen mij in de
overtuiging dat de onafhankelijkheid en het vertrouwen in de rechtspraak niet vanzelfsprekend
zijn en dat het behoud daarvan voortdurende permanente aandacht en waakzaamheid vergt.
De ervaringen in Hongarije en eerder in Polen tonen aan dat het van belang is dat
de Europese Commissie snel en effectief optreedt om terugval van lidstaten op het
terrein van de waarden van de EU uit artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese
Unie te voorkomen en aan te pakken. De Europese Commissie dient daarbij gebruik te
maken van al het beschikbare EU-rechtsstaatinstrumentarium en de inzet daarvan zorgvuldig te toetsen. In de regelmatige rechtsstaatrapporten
van de Europese Commissie worden de rechtsstatelijke ontwikkelingen in landen zoals
Polen en Hongarije ook uitgebreid geschetst. Voor het overige verwijs ik u naar de
antwoorden op de vragen 2 en 3, alsmede naar de in het antwoord op vraag 2 aangekondigde
brief.

Vraag 10

Deelt u de mening dat politici die de onafhankelijkheid van rechters in twijfel trekken,
zich openlijk negatief over hen uitlaten of hen een bepaald politiek etiket opplakken
grote schade toebrengen aan de rechtsstaat? Welke maatregelen worden genomen om de
rechterlijke macht te beschermen tegen aanvallen vanuit de politiek en om de invloed
van politieke retoriek die rechters wegzet als «elitair» of «vooringenomen», tegen
te gaan?

Antwoord 10

Onze rechtsstaat is gebaat bij debat en dialoog, ook als deze gaat over de rol van
de verschillende staatsmachten binnen onze rechtsstaat. Deze dialoog dient steeds
plaats te vinden met respect voor de onafhankelijkheid van de rechter. De onafhankelijke
rechtspraak is een pijler onder onze rechtsstaat, die alleen goed kan functioneren
als er vertrouwen is in de rechtspraak en als het gezag van de rechter wordt aanvaard.
Het is opportuun dat behoedzaam wordt omgegaan met de rechterlijke macht, zeker wanneer
uitlatingen worden gedaan over het rechterlijke oordeel in een rechtszaak. Hierin
ligt een verantwoordelijkheid besloten voor politici, maar ook voor wetenschappers
en journalisten. In de in het antwoord op vraag 2 aangekondigde brief zal ik mijn
bredere visie geven op de onafhankelijke positie van de rechtspraak.

Vraag 11

Wat is de stand van zaken ten aanzien van de uitvoering van de motie om de rol van
de Minister bij de benoemingsprocedure voor leden van de Raad voor de rechtspraak
zo klein mogelijk te maken (Kamerstuk 29 279, nr. 845)?

Antwoord 11

In de aangekondigde brief zal ik uiteenzetten op welke wijze het kabinet uitvoering
zal geven aan deze motie.

Vraag 12

Kunt u bij de uitwerking van uw plannen voor een Constitutioneel Hof expliciet ingaan
op de onwenselijkheid van enige politieke of bestuurlijke invloed op de benoeming
van leden van dat hof en daarvoor specifieke wettelijke waarborgen invoeren? Zo nee,
waarom niet?

Antwoord 12

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en ik zijn
voornemens uw Kamer binnenkort een brief te sturen waarin de contouren
worden geschetst van een voorstel tot invoering van constitutionele toetsing en
de instelling van een grondwettelijk hof. Het inrichten van een constitutioneel
hof heeft gevolgen voor de onderlinge verhoudingen binnen de trias politica, in
het bijzonder de verhouding tussen de wetgevende en de rechterlijke macht. De
bijzondere positie van een grondwettelijk hof dient mede tot uiting te komen in
de inrichting van de benoemingsprocedure voor de rechters in een dergelijk hof.
Om de onafhankelijkheid van het hof te waarborgen is een goed doordachte en
gebalanceerde benoemingsprocedure van belang. De vormgeving van de
benoemingsprocedure en de genoemde waarborgen vergen nadere uitwerking
op basis van de geschetste contouren in de aangekondigde brief.