Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

1. Inleiding

1.1 Aanleiding wetsvoorstel

Het kabinet hecht belang aan houdbare overheidsfinanciën. Daarom heeft het kabinet
besloten om de maximum uurprijzen voor de kinderopvangtoeslag in 2026 niet te indexeren.
Deze afspraak is onderdeel van het Regeerprogramma van het kabinet.1 Met deze maatregel wordt naar verwachting structureel € 254 miljoen bespaard. Het
niet-indexeren in 2026 vereist een wijziging van de Wet kinderopvang (Wko). Dit wetsvoorstel
voorziet in die wijziging.

Het kabinet acht het niet-indexeren in 2026 passend, omdat in het recente verleden
grote (extra) intensiveringen in de kinderopvangtoeslag zijn gedaan. Zo zijn de maximum
uurprijzen in 2024 met € 508 miljoen verhoogd, bovenop de reguliere indexering voor
dat jaar.

Bovendien zal het kabinet de komende jaren met de voorgenomen herziening van het financieringsstelsel
voor kinderopvang naar verwachting nog eens structureel € 2,9 miljard extra investeren
in de vergoeding voor kinderopvang. Hierdoor wordt de vergoeding voor kinderopvang
onafhankelijk van het inkomen. Per saldo zullen veel huishoudens daardoor op termijn,
ondanks het niet-indexeren, een hogere vergoeding ontvangen. Omdat de laagste inkomensgroepen
nu al het maximale vergoedingspercentage ontvangen, hebben zij geen direct financieel
voordeel van de aanstaande investeringen. Wel profiteren zij straks van het nieuwe
financieringsstelsel, dat eenvoudiger is en ouders meer zekerheid biedt. Zo wordt
er in het nieuwe stelsel niet langer teruggevorderd bij ouders.

De maximum uurprijs is het maximale tarief waarover ouders kinderopvangtoeslag kunnen
ontvangen. De overheid hanteert maximum uurprijzen als norm om de financiële houdbaarheid
van de kinderopvangtoeslag te waarborgen. Indien de kinderopvangtoeslag altijd over
het werkelijke uurtarief zou worden uitgekeerd, zou een prikkel kunnen ontstaan voor
kinderopvangorganisaties om hun tarieven steeds verder te verhogen. De kosten zouden
dan worden afgewenteld op de overheid en daarmee op de belastingbetaler.

Ieder jaar worden de maximum uurprijzen voor de kinderopvangtoeslag geïndexeerd aan
de hand van de gemiddelde loon- en prijsontwikkeling in de economie. Bij de indexatie
telt de loonontwikkeling voor 80% mee en de prijsontwikkeling voor 20%. Deze cijfers
worden gebaseerd op de ontwikkeling van de loonvoet bedrijven en de inflatie (consumentenprijsindex)
zoals geraamd door het Centraal Planbureau (CPB) in het Centraal Economisch Plan (CEP).

De indexatie zorgt ervoor dat de kinderopvangtoeslag in de pas blijft lopen met de
loon- en prijsontwikkeling. Hierdoor blijft de (financiële) toegankelijkheid gewaarborgd.
Het niet-indexeren van de maximum uurprijzen betekent dat veel ouders bij tariefstijgingen
een groter deel van de opvangkosten zelf zullen moeten betalen. Dit verlaagt de (financiële)
toegankelijkheid van kinderopvang.

1.2 Leeswijzer

Hoofdstuk 2 beschrijft de hoofdlijnen van het wetsvoorstel en alternatieven. Hoofdstuk
3 beschrijft de inkomenseffecten van het wetsvoorstel. Hoofdstuk 4 beschrijft de financiële
gevolgen voor het Rijk en hoofdstuk 5 de overige gevolgen. Hoofdstuk 6 en 7 gaan in
op de gevolgen voor regeldruk en de uitvoering. Hoofdstuk 8 gaat in op de wijze waarop
het wetsvoorstel wordt geëvalueerd. Hoofdstuk 9 beschrijft de uitkomsten van de internetconsultatie
en hoofdstuk 10 het proces van inwerkingtreding.

2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

2.1 Doelstelling en methodiek

Op dit moment bestaat er geen wettelijke grondslag in de Wko om af te zien van indexatie
van de maximum uurprijzen. Artikel 1.9, eerste lid, van de Wko verplicht tot een jaarlijkse indexatie. Zonder een wetswijziging is het niet mogelijk
om de afspraak uit het Regeerprogramma uit te voeren.

Het doel van de wetswijziging is om niet-indexeren voor het jaar 2026 mogelijk te
maken in de Wko. Het niet-indexeren leidt tot een structurele besparing op overheidsuitgaven,
waarmee andere maatregelen uit het Regeerprogramma (deels) gefinancierd kunnen worden.
Dit zorgt er voor dat de overheidsfinanciën nu en in de toekomst solide blijven. Het
kabinet stuurt daarbij gedurende de kabinetsperiode op een meerjarig EMU-saldo van
maximaal 2,8% BBP, zodat de Europese begrotingsnormen gerespecteerd worden.

Om dit doel te bereiken voegt het wetsvoorstel aan artikel 1.9 van de Wko een nieuw
derde lid toe. Het voorgestelde derde lid regelt dat de jaarlijkse indexatie op grond
van het eerste lid eenmalig geen toepassing vindt met ingang van 1 januari 2026. Het
gaat daarbij alleen om de indexatie van de bedragen, bedoeld in artikel 1.7, tweede
lid, van de Wko. Dit is de uurprijs die in aanmerking wordt genomen bij de hoogte
van de kinderopvangtoeslag. De maxima van deze bedragen per opvangsoort (de maximum
uurprijs) zijn vastgesteld in artikel 4, eerste lid, van het Besluit kinderopvangtoeslag.
Deze bedragen zullen dus op grond van het voorgestelde derde lid van artikel 1.9 van
de Wko op 1 januari 2026 niet worden geïndexeerd.

In een apart traject zal het Besluit kinderopvangtoeslag in lijn met dit wetsvoorstel
worden gewijzigd. Daarmee zal worden geregeld dat voor het berekeningsjaar 2026 wordt
afgeweken van de indexatiemethodiek voor de maximum uurprijs, bedoeld in artikel 5
van dat besluit.

2.2. Alternatieven

Er bestaan alternatieve mogelijkheden om de beoogde structurele besparing op overheidsuitgaven
te realiseren. Tijdens de kabinetsformatie is er een brede politieke afweging gemaakt
om de besparing van € 254 miljoen in te vullen binnen het beleidsdossier kinderopvang
via het niet indexeren van de MUP in 2026. De afspraak om niet te indexeren in 2026
komt voort uit een brede politieke afweging met het oog op de overheidsfinanciën.
Door de maximum uurprijzen in 2026 niet te indexeren, wordt naar verwachting structureel
€ 254 miljoen bespaard. Er bestaan ook andere mogelijkheden om deze besparing in te
vullen. Binnen de begrotingsregels van het kabinet dienen deze gevonden te worden
binnen het beleidsdossier Kinderopvang.

De totale uitgaven aan kinderopvangtoeslag worden bepaald door externe factoren (het
aantal aanvragen voor kinderopvangtoeslag door ouders die kinderopvang gebruiken en
de hoogte van die aanvragen) en twee beleidsmatige variabelen: de hoogte van de maximum
uurprijs en de vergoedingspercentages waarop ouders in specifieke inkomensgroepen
aanspraak kunnen maken.

De genoemde externe factoren zijn niet met de benodigde snelheid en precisie te beïnvloeden
met overheidsbeleid. Het is wel mogelijk om de gewenste besparing te realiseren door
de beleidsmatige variabelen aan te passen.

Alternatief 1: verlagen van alle vergoedingspercentages

Een eerste alternatief voor het niet-indexeren is het per 2026 verlagen van de vergoedingspercentages
voor de kinderopvangtoeslag. Voor een meerderheid van alle huishoudens die gebruik
maken van kinderopvangtoeslag levert dit alternatief een kleiner negatief inkomenseffect
op dan het niet-indexeren. Dit omdat een verlaging van de vergoedingspercentages er
voor zorgt dat de eigen bijdrage voor kinderopvang toeneemt voor alle kinderopvangtoeslag-ontvangers.
Met het niet-indexeren neemt de eigen bijdrage toe voor huishoudens die een uurtarief
betalen dat rond of boven de maximum uurprijs ligt. Voor ouders die een tarief betalen
dat (ruim) onder de maximum uurprijs ligt, geldt dat de tarieven ook zonder indexering
van de maximum uurprijs vermoedelijk niet boven de maximum uurprijs uitkomen. Hun
eigen bijdrage zou daardoor dan niet toenemen.

De meerderheid van de ouders betaalt echter een uurtarief dat gelijk aan of hoger
is dan de maximum uurprijs. Met andere woorden: met alternatief 1 is de totale «geraakte»
populatie huishoudens groter dan met het voorgenomen niet-indexeren. Aangezien de
omvang van de te realiseren besparing nog altijd € 254 miljoen is, is de financiële
impact per huishouden kleiner bij dit alternatief dan bij het niet-indexeren van de
maximum uurprijs.

Tegenover een kleinere financiële impact voor ouders met een tarief rond of boven
de MUP, staat dat het verlagen van alle vergoedingspercentages een grotere groep raakt.
In vergelijking met het niet-indexeren in 2026, zal het verlagen van de vergoedingspercentages
resulteren in een groter aantal huishoudens dat een merkbaar effect ondervindt. Kortom,
het niet-indexeren raakt minder huishoudens dan alternatief 1. Ook kan het niet-indexeren
kinderopvangorganisaties prikkelen om doelmatig te werken om zo een tarief te kunnen
hanteren dat gelijk of lager is dan de maximum uurprijs. Mocht dat het geval zijn,
dan leidt het niet-indexeren in minder sterke mate tot een kostenstijging voor ouders.
De verwachting is overigens niet dat kinderopvangorganisaties veel ruimte hebben om
doelmatiger te werken, gezien de marges in de sector beperkt zijn.2 Het verlagen van de vergoedingspercentages zorgt met zekerheid voor een lagere tegemoetkoming
voor ouders, terwijl dit bij niet-indexeren niet met zekerheid te zeggen valt. Daarnaast
hecht het kabinet er aan om vast te houden aan het bestaande en bekende maximale vergoedingspercentage
van 96%. Het per 2026 verlagen van de vergoedingspercentages betekent dat de vergoedingspercentages
structureel, en dus ook in het aankomende nieuwe financieringsstelsel, lager uit zullen
vallen dan deze 96%.

Alternatief 2: verlagen van vergoedingspercentages voor hogere inkomens

Een tweede optie is om de vergoedingspercentages alleen voor hogere inkomens structureel
te verlagen. Dit voorkomt de denivellerende gevolgen van negatieve inkomenseffecten
voor lage inkomens. Deze optie levert echter ook alleen incidenteel een besparing
op, door het inkomensonafhankelijke karakter van het voorgenomen nieuwe financieringsstelsel
voor kinderopvang, waarin eenvoud en zekerheid voor ouders centraal staan. Het loslaten
van deze inkomensonafhankelijkheid betekent dat ouders geen volledige zekerheid geboden
kan worden over hun recht op een vergoeding voor kinderopvang, waardoor zij ook in
de toekomst geconfronteerd zouden kunnen worden met terugvorderingen door inkomensstijgingen.
Het kabinet acht dit onwenselijk.

Alternatief 3: niet-indexeren toetsingsinkomens

Als derde optie zou gekozen kunnen worden om in plaats van de maximum uurprijs de
toetsingsinkomens voor de kinderopvangtoeslag niet te indexeren. In dat geval vallen
ouders gemiddeld in een hogere staffel van de inkomenstabel voor de kinderopvangtoeslag.
Daardoor ontvangen ze gemiddeld een lager toeslagpercentage. Gezien het eerdergenoemde
voornemen van het kabinet om over te gaan op een inkomensonafhankelijke vergoeding
voor kinderopvang, levert deze maatregel alleen incidentele besparingen op, terwijl
een structurele besparing nodig is.

De enige beleidsmatige variabele die overblijft is het aanpassen van de maximum uurprijs.
Het kabinet kiest ervoor om de maximum uurprijs in 2026 eenmalig niet te indexeren.
Dit leidt tot negatieve inkomenseffecten, in het bijzonder voor lage inkomens. Deze
effecten worden hieronder beschreven. Daar staat tegenover dat het niet-indexeren
van de maximum uurprijs beleidsmatig verenigbaar is met het inkomensonafhankelijke
karakter van het voorgenomen nieuwe financieringsstelsel voor kinderopvang en ook
aansluit bij de wens van het kabinet om toe te groeien naar een inkomensonafhankelijke
vergoeding voor kinderopvang van 96%.

3. Inkomenseffecten

Door het niet-indexeren van de maximum uurprijzen zullen de netto-kosten van kinderopvang
voor veel ouders stijgen.

Op basis van de geraamde loon- en prijsontwikkeling uit het CEP 2024 van het CPB is
de verwachting is dat de kosten voor kinderopvangorganisaties in 2026 zullen stijgen
met 3,76%. Kinderopvangorganisaties en gastouders zullen vermoedelijk proberen een
deel van deze kosten zelf te dekken, bijvoorbeeld door efficiënter te opereren om
zo een concurrerend aanbod te blijven bieden. Het is echter onduidelijk in hoeverre
dergelijke efficiëntiewinsten haalbaar zijn. Waar dit niet lukt zullen kinderopvangorganisaties
en gastouders de kostenstijging doorberekenen aan ouders via een verhoging van de
opvangtarieven.

Normaal gesproken worden ouders via de indexatie van de maximum uurprijs gecompenseerd
voor (een deel van) deze tariefstijgingen. Het niet-indexeren van de maximum uurprijs
in 2026 kan dus leiden tot hogere netto-opvangkosten voor ouders. Of dit het geval
is, is afhankelijk van de tarieven die ouders reeds betalen voor opvang.

Voor ouders die kinderopvang afnemen tegen een uurtarief onder de maximum uurprijs
zal het niet-indexeren mogelijk niet tot verhoudingsgewijs hogere netto-opvangkosten
leiden. Er bestaat in eerste instantie immers nog een verschil tussen het oude tarief
en de (niet-geïndexeerde) maximum uurprijs.

Dit verschil zal kleiner worden of mogelijk zelfs verdwijnen, maar ouders zullen voor
dat deel wel aanspraak kunnen maken op kinderopvangtoeslag. Als het nieuwe opvangtarief
hoger uitvalt dan de (niet-geïndexeerde) maximum uurprijs dan nemen de netto-opvangkosten
verhoudingsgewijs wel toe. Ouders zullen de meerkosten van het uurtarief boven de
maximum uurprijs immers zelf moeten betalen. Hetzelfde geldt voor ouders die nu al
een hoger uurtarief dan de maximum uurprijs betalen. Zij zullen een tariefverhoging
volledig zelf moeten betalen. Als de netto-opvangkosten stijgen, dalen de netto baten
van (meer) werken in combinatie met kinderopvang, wat een dempend effect op de arbeidsparticipatie
kan hebben.

Data van Dienst Toeslagen uit het eerste kwartaal van 2024 laat zien dat de meeste
kinderopvangorganisaties nu al tarieven hanteren die op of boven de maximum uurprijs
liggen. De verwachting is daarom dat het niet-indexeren voor de meeste ouders zal
leiden tot hogere netto-opvangkosten. Daarmee neemt de (financiële) toegankelijkheid
van kinderopvang af. Het is niet mogelijk om op voorhand te zeggen wat de inkomenseffecten
van het niet-indexeren voor ouders precies zullen zijn.

Dit is namelijk van een aantal specifieke factoren afhankelijk: het verzamelinkomen
van de ouders, het aantal kinderen dat naar de opvang gaat, het type opvang en de
opvangtarieven, enzovoorts.

Hiertegenover staat de voorgenomen overgang naar het nieuwe financieringsstelsel,
met directe financiering van kinderopvanginstellingen en een hoge inkomensonafhankelijke
vergoeding voor kinderopvang. De financiering van kinderopvang door werkende ouders
wordt hiermee eenvoudiger, biedt hen meer zekerheid en neemt het risico op terugvorderingen
weg. Al vanaf 2025 zal de betaalbaarheid van de kinderopvang voor veel ouders sterk
toenemen, vanwege het ingroeipad naar de hoge inkomensonafhankelijke vergoeding voor
kinderopvang3. Per saldo betekent dit voor de meeste ouders een (forse) daling van de netto-opvangkosten,
ondanks het niet-indexeren van de maximum uurprijs in 2026.

Voor lage inkomens kan de betaalbaarheid van de kinderopvang juist dalen, mede vanwege
voorliggend wetsvoorstel. Lage inkomens ontvangen de komende jaren namelijk geen hoger
vergoedingspercentage, omdat zij al recht hebben op het maximale vergoedingspercentage
van 96%. De meerkosten door het niet-indexeren van de maximum uurprijs worden voor
lage inkomens dus niet gecompenseerd met een hoger vergoedingspercentage.

4. Financiële gevolgen voor het Rijk

Het niet-indexeren van de maximum uurprijzen levert een besparing op van € 125 miljoen
in 2026. Door de invoering van een nieuw financieringsstelsel in de kinderopvang,
met grotendeels hogere vergoedingspercentages dan in het huidige stelsel, stijgen
de uitgaven aan kinderopvangtoeslag in de komende jaren. Daardoor loopt ook de besparing
van het niet-indexeren op tot structureel € 254 miljoen (inclusief gedragseffecten).
Verder is er in 2025 al een besparing van € 10 miljoen, omdat de voorschotten voor
januari 2026 in december 2025 worden uitgekeerd.

in mln. € (prijspeil 2024)

2025

2026

2027

2028

Struc.

Besparing door niet indexeren maximum uurprijzen

– 10

– 125

– 214

– 245

– 254

Naast deze besparing zijn er uitvoeringskosten (zie H7. Uitvoering). Deze zullen bij
de komende voorjaarsbesluitvorming van dekking moeten worden voorzien.

5. Overige gevolgen

Kinderopvang is een essentiële sector, omdat het ouders in staat stelt de zorg voor
hun kinderen te combineren met betaald werk en omdat het jonge kinderen ondersteunt
in hun ontwikkeling. Als de maximum uurprijzen voor de kinderopvangtoeslag in 2026
eenmalig niet worden geïndexeerd, en als de tarieven van kinderopvangorganisaties
zich zoals verwacht ontwikkelen, zal de hoogte van de kinderopvangtoeslag naar alle
verwachting achterblijven bij de kosten die ouders maken. Daardoor kan de financiële
toegankelijkheid van kinderopvang afnemen, wat druk kan zetten op de arbeidsparticipatie
van ouders en de ontwikkeling van jonge kinderen. Het kabinet acht het niet-indexeren
in 2026 echter passend, omdat in het recente verleden grote (extra) intensiveringen
in de kinderopvangtoeslag zijn gedaan.

Het niet-indexeren van de maximum uurprijs in 2026 kan kinderopvangorganisaties prikkelen
om efficiënter te opereren, om zo een concurrerend aanbod te blijven doen. Voor zover
dat in de praktijk niet mogelijk is, zullen organisaties naar verwachting hun tarieven
verhogen. Doordat er personeelstekorten en wachtlijsten zijn, bestaat er – ook los
van het niet-indexeren van de maximum uurprijzen – al een risico op tariefstijgingen
komende jaren. Zoals toegelicht in hoofdstuk 3 van deze memorie van toelichting leidt
het niet-indexeren tot hogere netto-kosten voor lage inkomens, die nu al het maximale
vergoedingspercentage ontvangen. Dat kan gevolgen hebben voor de economische zelfstandigheid
van mensen met een laag inkomen, met name van vrouwen.

Volledigheidshalve wordt er op gewezen dat dit wetsvoorstel eventuele aanpassingen
van de hoogte van de maximum uurprijs over 2026 niet uitsluit. Artikel 1.7, tweede lid, van de Wko biedt namelijk de mogelijkheid om «de uurprijs die bij de hoogte van de kinderopvangtoeslag
(...) in aanmerking wordt genomen» vast te stellen bij algemene maatregel van bestuur.
Het wetsvoorstel wijzigt deze mogelijkheid niet, maar ziet enkel op de jaarlijkse
indexatie.

De wetswijziging heeft geen gevolgen voor het aanvragen en ontvangen van kinderopvangtoeslag.
Het verplicht betrokken partijen niet tot het uitvoeren van aanvullende handelingen.
Derhalve is er geen sprake van effecten voor het doenvermogen.

6. Regeldrukeffecten

Deze wijziging van de Wko heeft geen gevolgen voor de regeldruk van bedrijven, burgers
en uitvoerende professionals. Het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) heeft het
dossier niet geselecteerd voor een formeel advies, omdat het geen gevolgen voor de
regeldruk heeft.

7. Uitvoering

Dienst Toeslagen heeft de wijzigingen uit het onderhavige wetsvoorstel met een uitvoeringstoets
beoordeeld. Dienst Toeslagen verwacht dat deze uitvoerbaar zijn. Wel verwacht Dienst
Toeslagen gevolgen voor de interactie met burgers/bedrijven, zo wil Dienst Toeslagen
huishoudens actief informeren over de mogelijke gevolgen van de wetswijziging. Ook
worden gevolgen voor de invorderingsketen voorzien. Zo verwacht Dienst Toeslagen dat
lage inkomens door een toename van de netto-kosten van kinderopvang minder bestedingsruimte
zullen hebben, en daardoor minder aan betalingsverplichtingen kunnen voldoen. Dienst
Toeslagen voorziet daarom dat er vaker beroep zal worden gedaan op instrumenten in
de invorderingsketen voor de inning van vorderingen vanuit de Belastingdienst en Dienst
Toeslagen. De extra uitvoeringskosten die dit met zich meebrengt zullen bij de komende
voorjaarsbesluitvorming van dekking moeten worden voorzien.

8. Evaluatie

Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid publiceert periodiek de kwartaalrapportages
kinderopvang op rijksoverheid.nl.4 Hierin rapporteert het ministerie over ontwikkelingen in het gebruik van kinderopvang,
de arbeidsparticipatie van ouders en het verschil tussen de maximum uurprijzen en
de daadwerkelijke tarieven.

De kwartaalrapportages zullen worden gebruikt om te monitoren hoe de betaalbaarheid
van kinderopvang zich ontwikkelt. Specifiek kan worden gekeken naar de ontwikkeling
van de instellingstarieven ten opzichte van de maximum uurprijzen in 2026.

9. Consultatie

9.1 Toelichting

Het wetsvoorstel stond van 25 juli tot en met 21 augustus 2024 vier weken open voor
internetconsultatie. Omdat het wetsvoorstel, eenmaal wet, op 1 januari 2026 in werking
moet treden om niet-indexatie in 2026 mogelijk te maken, is voortvarendheid in de
voorbereiding nodig. Daarom is besloten de internetconsultatie in de zomer te laten
plaatsvinden. De internetconsultatie heeft geleid tot 260 reacties, waarvan 209 door
de indiener van de reactie als «openbaar» zijn aangemerkt. Reacties komen veelal van
kinderopvangorganisaties, gastouders/gastouderbureaus, brancheorganisaties ouders/oudercommissies,
en gemeenten. In onderstaande toelichting reageert het kabinet op breed gedeelde reacties
op dit wetsvoorstel. Er zijn daarnaast nog enkele reacties binnengekomen over meer
algemene onderwerpen die geen gevolgen hebben voor het wetsvoorstel, daarom wordt
daar niet specifiek op ingegaan: demografie, regionale verschillen, tariefmonitoring,
private equity, tariefregulering, kostprijsonderzoek, transparantie over tarieven,
pleegouders en het ingroeipad.

De leeswijzer is als volgt:

9.2 kosten ouders

9.3 arbeidsparticipatie

9.4 ontwikkeling jonge kinderen

9.5 effecten kinderopvangorganisaties en gastouders

9.6 betrouwbare overheid

9.7 alternatieve besparingsmogelijkheden

9.8 voorschoolse educatie en gemeentelijke regelingen

9.9 reactie branchepartijen

9.2 Reacties over kosten ouders

Veel reacties benoemen dat de kosten voor ouders zullen toenemen. De meeste kinderopvangorganisaties
rekenen nu al een tarief boven de maximum uurprijs. Als de maximum uurprijzen niet
worden geïndexeerd terwijl de tarieven stijgen, komt een groter deel van het tarief
boven de maximum uurprijs te liggen. Ouders moeten dat deel volledig zelf betalen,
waardoor hun kosten toenemen. Een oudercommissie uit Vleuten geeft aan zich grote
zorgen te maken over dit wetsvoorstel, omdat het ertoe zou kunnen leiden dat kinderopvang
onbetaalbaar wordt. De Belangenvereniging van Ouders in de Kinderopvang (BOinK) geeft
aan dat de extra verhoging van de maximum uurprijs in 2024 een positief effect had
op de betaalbaarheid van kinderopvang, met name voor lage inkomens, doordat het verschil
tussen de maximum uurprijzen en de werkelijke uurtarieven afnam. Door niet te indexeren
in 2026, zal het verschil tussen de maximum uurprijzen en de werkelijke tarieven weer
toenemen, aldus BOinK.

Voor lage inkomens, die nu al een vergoeding van 96% ontvangen voor kinderopvang,
zullen de netto-kosten toenemen. In ongeveer de helft van de reacties wordt de vrees
uitgesproken dat kinderopvang door dit wetsvoorstel onbetaalbaar wordt voor lage inkomens,
waardoor zij van de markt worden verdrongen. De Branchevereniging voor Maatschappelijke
Kinderopvang (BMK) legt uit dat het wetsvoorstel een verslechtering impliceert van
de bestaanszekerheid van ouders met een laag inkomen en uiteindelijk ook van hun kinderen.
BOinK wijst erop dat eerdere niet-indexaties in het verleden aantoonbaar tot uitval
van de vraag naar kinderopvang heeft geleid bij de laagste inkomens. Ook een aantal
gemeenten spreken in hun reacties hun zorgen uit over de toegankelijkheid van kinderopvang
voor lage inkomens. Veel reacties benoemen dat juist lage inkomens kinderopvang(toeslag)
hard nodig hebben.

Reactie kabinet

Zoals toegelicht in hoofdstuk 3 van deze memorie van toelichting kan de niet indexatie
leiden tot hogere netto-opvangkosten voor ouders. Of dit het geval is, is afhankelijk
van de tarieven die ouders reeds betalen voor opvang. De netto-kosten voor kinderopvang
nemen voor veel ouders echter (sterk) af, vanwege de stapsgewijze verhoging van de
vergoedingspercentages tot 96% die in een afzonderlijk traject zal plaatsvinden, los
van dit wetsvoorstel. Daarom acht het kabinet het acceptabel om de maximum uurprijzen
in 2026 niet te indexeren.

In reactie op de notie over de effecten voor lage inkomens waarbij verdringing als
een risico wordt benoemd, wordt erkend dat het niet-indexeren in 2026 ertoe kan leiden
dat kinderopvang voor lage inkomens minder toegankelijk wordt ten opzichte van hogere
inkomens, aangezien deze inkomens profiteren van de stapsgewijze verhoging van de
vergoedingspercentages tot 96%. Daarentegen stelt het kabinet dat er recent aanzienlijke
verhogingen zijn doorgevoerd in de kinderopvangtoeslag, waarvan ook lagere inkomens
profiteren. In 2024 is er, naast de reguliere indexering, een extra verhoging van
€ 508 miljoen voor de maximum uurprijzen doorgevoerd. Lagere inkomens profiteren eveneens
van hogere maximum uurprijzen. Eventuele tariefstijgingen zullen nauwkeurig gemonitord
worden via de kwartaalrapportages kinderopvang van het Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid. Daarnaast wordt als onderdeel van de overgang naar een nieuw financieringsstelsel
voor kinderopvang bezien of het noodzakelijk is om mitigerende maatregelen te treffen
om (de gevolgen van) sterke tariefstijgingen te verminderen. Zo wordt gekeken naar
mogelijke mitigerende maatregelen om met het oog op kansengelijkheid de brede toegankelijkheid
tot kinderopvang en voorschoolse educatie te waarborgen.

9.3 Reacties over arbeidsparticipatie

Een groot aantal reacties benoemt dat het niet-indexeren van de maximum uurprijzen
ertoe kan leiden dat ouders zelf meer moeten betalen voor de kinderopvang, waardoor
het financieel minder aantrekkelijk wordt om te gaan werken. Sommige ouders geven
in hun reactie aan door dit wetsvoorstel minder te zullen gaan werken of zelfs te
stoppen. Een aantal reacties stelt dat met name moeders minder zullen gaan werken
en vaker thuis zullen blijven om zelf hun kinderen op te vangen. Daarmee zou de economische
zelfstandigheid van vrouwen en gendergelijkheid in algemene zin afnemen. Stichting
Voor Werkende Ouders (VWO) wijst erop dat het voor lage en middeninkomens door niet-indexeren
vaker voordeliger zal zijn om niet of minder te gaan werken. VWO stelt dat met name
vrouwen hierdoor minder zullen gaan werken. VWO wijst erop dat vrouwen na een gestrand
huwelijk vaker een armoedeval maken als ze niet of minder werken, terwijl moeders
vaak juist na een scheiding het grootste deel van de tijd voor de kinderen zorgen.

Andere reacties voegen hier aan toe dat het ontmoedigen van de arbeidsparticipatie
ertoe zal leiden dat de bestaande personeelstekorten in kraptesectoren verder zullen
oplopen.

Reactie kabinet

Het kabinet erkent dat het mogelijk is dat ouders met een laag inkomen meer kosten
voor kinderopvang zullen maken als gevolg van dit wetsvoorstel. Voor hen zal het mogelijk
minder aantrekkelijk worden om te werken, waardoor de participatie- of urenbeslissing
anders kan uitvallen. In de kwartaalrapportages monitort het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid de arbeidsdeelname van ouders, en specifiek van ouders met
jonge kinderen.

Door de stapsgewijze verhoging van het vergoedingspercentage naar 96% (in een apart
traject, los van dit wetsvoorstel) neemt de vergoeding voor veel ouders juist toe,
ondanks het niet-indexeren. Daardoor wordt het per saldo voor veel ouders juist aantrekkelijker
om (meer) te gaan werken.

Doordat de vergoeding bovendien inkomensonafhankelijk wordt, leidt meer werken er
niet meer toe dat de vergoeding voor kinderopvang afneemt. Dit dalen van de marginale
kosten van meer uren werken kan ouders verder stimuleren om meer (uren) te gaan werken.

De overgang naar het nieuwe stelsel met directe financiering zorgt er ook voor dat
de vergoeding voor kinderopvang voor alle ouders zekerder en minder risicovol wordt.
De grote terugvorderingen van toeslagen die ouders in de problemen hebben gebracht,
komen straks niet meer voor. Zo wordt een mogelijke belemmering om te gaan werken
in combinatie met kinderopvang weggenomen, wat een positief effect kan hebben op de
arbeidsparticipatie. Ook ouders met lagere inkomens zullen hier veel baat bij hebben.

9.4 Reacties over ontwikkeling jonge kinderen

Ruim honderd reacties gaan in op de gevolgen van het niet-indexeren voor het kind.
Kinderopvang draagt namelijk bij aan de ontwikkeling van jonge kinderen. Uit de reacties
spreekt de zorg dat de ontwikkeling van jonge kinderen wordt geschaad. De stellers
wijzen erop dat niet-indexeren er ofwel toe leidt dat de kosten voor ouders toenemen
(als organisaties hun tarieven verhogen) ofwel dat organisaties zullen bezuinigen
op kwaliteit (als organisaties hun tarieven niet of minder zullen verhogen). Kinderen
uit een kansarme omgeving hebben veel baat bij kinderopvang, terwijl het niet-indexeren
de kosten voor kinderopvang juist voor lage inkomens kan verhogen. De reacties wijzen
er dan ook op dat het wetsvoorstel de kansengelijkheid in de samenleving kan verminderen.

Reactie kabinet

Het klopt dat de netto-kosten voor kinderopvang voor ouders met een laag inkomen kunnen
stijgen, waardoor kinderopvang minder toegankelijk wordt voor kinderen uit een gezin
met een laag inkomen. Eventuele tariefstijgingen zullen nauwkeurig gemonitord worden
via de kwartaalrapportages kinderopvang van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Het kabinet acht toegankelijke kinderopvang voor alle inkomensgroepen van groot belang
omdat kinderopvang – naast het in staat stellen van ouders om te werken – jonge kinderen
ondersteunt in hun ontwikkeling. Specifiek voor peuters met een risico op een ontwikkelingsachterstand
is er voorschoolse educatie (VE). VE versterkt de ontwikkeling van kinderen en bevordert
de kansengelijkheid (9.8 gaat verder in op VE).

Gemeenten kunnen daarnaast Met een Sociaal Medische Indicatie gezinnen (tijdelijk)
ontlasten door een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang te bieden. In sommige
gevallen (als er sprake is van scholing en re-integratie) kan de gemeente de eigen
bijdrage (4 procent) vergoeden.

9.5 Reacties over effecten voor kinderopvangorganisaties en gastouders

Een groot aantal kinderopvangorganisaties stelt genoodzaakt te zijn om de tarieven
in 2026 te verhogen. De kinderopvangorganisaties verwachten dat hun kosten met 5 tot
7% zullen stijgen, onder andere vanwege cao-loonstijgingen, duurdere huisvesting en
aangescherpte kwaliteitseisen. Als organisaties hun tarieven verhogen terwijl de maximum
uurprijs niet wordt geïndexeerd, wordt kinderopvang duurder voor ouders. Dat kan ertoe
leiden dat minder ouders gebruik maken van kinderopvang, waardoor de financiële druk
op de sector toeneemt. Er zou dan ook minder financiële ruimte zijn om cao-loonstijgingen
te bekostigen of nieuw personeel aan te nemen. Dat zou langdurige negatieve gevolgen
voor het aanbod kunnen hebben

Gastouders reageren dat niet-indexeren het moeilijk maakt om als gastouder actief
te blijven. Brancheorganisatie Nysa geeft aan dat gastouders een zeer hechte band
hebben met de ouders waardoor het lastig zou zijn om de tarieven voor ouders toch
te verhogen als de maximum uurprijs niet wordt geïndexeerd. Gastouders wijzen daarbij
ook op de nieuwe kwaliteitseisen die aan gastouderopvang worden gesteld.

In 2025 worden de maximum uurprijzen voor de gastouderopvang met € 0,21 extra verhoogd
bovenop de reguliere indexering, zodat gastouders financiële ruimte hebben om aan
deze kwaliteitseisen te voldoen. Door in 2026 niet te indexeren, zou deze ruimte verdwijnen
en komt de gastouderopvang verder onder financiële druk te staan. Nysa geeft aan zich
grote zorgen te maken over de bestaanszekerheid van gastouderopvang.

Gastouders wijzen er net als de brancheorganisatie op dat het aantal gastouders afgelopen
jaren al sterk is afgenomen en slechts een enkele gastouder geeft aan in dit wetsvoorstel
aanleiding zien om te stoppen met het aanbieden van gastouderopvang.

VWO vraagt ook speciale aandacht voor de gevolgen van niet-indexeren voor gastouders.
VWO legt uit dat gastouders vooral gekozen worden door ouders die flexibiliteit nodig
hebben, zoals politieagenten, brandweerlieden en zorgverleners. Gastouderopvang biedt
hen de mogelijkheid om vroeg te starten of kinderen juist laat op te halen. VWO vreest
dat het niet-indexeren ertoe zal leiden dat meer gastouders zullen stoppen waarmee
het flexibele aanbod voor ouders zal afnemen.

Reactie kabinet kinderopvangorganisaties

Het kabinet hecht belang aan voldoende en betaalbaar aanbod van kinderopvang. In de
kwartaalrapportages kinderopvang worden het gebruik, de tarieven en het aantal locaties
gemonitord. Het is echter onwenselijk om de maximum uurprijs te indexeren op basis
van de kostenontwikkelingen in de sector, omdat daarmee een oplopende spiraal zou
ontstaan waarbij stijgende kosten, zoals loonkosten, automatisch worden afgewenteld
op de belastingbetaler via een hogere maximum uurprijs.

De stelling dat ouders minder gebruik zullen maken van kinderopvang, acht het kabinet,
vanwege de grote vraag naar kinderopvang onwaarschijnlijk. Daarnaast neemt de financiële
ruimte in de sector per saldo sterk toe komende jaren, ondanks het niet-indexeren.
Zoals beschreven in de inleiding van deze memorie van toelichting, zijn de maximum
uurprijzen in 2024 nog met € 508 miljoen verhoogd, bovenop de reguliere indexering
voor dat jaar. Met de herziening van het financieringsstelsel kinderopvang wordt nog
eens structureel € 2,9 miljard extra geïnvesteerd in de vergoeding voor kinderopvang.
Het niet-indexeren betreft een bezuiniging van naar verwachting structureel € 254
miljoen.

Reactie kabinet gastouders

Het kabinet vindt gastouderopvang een volwaardige en belangrijke vorm van kinderopvang.
Gastouders bieden inderdaad vaak flexibelere opvang, wat een uitkomst kan zijn voor
ouders met onregelmatige werktijden, zoals ouders die werkzaam zijn in de politie,
zorg en brandweer. De daling van het aantal gastouders is ook een zorg van het kabinet.
Daarom loopt er een onderzoek om de redenen van uitstroom van gastouders en de gevolgen
hiervan voor de betrokken ouders in kaart te brengen.

Het kabinet betreurt het dat enkele gastouders in dit wetsvoorstel aanleiding zien
om te stoppen. Daarbij geldt wel dat gastouders en gastouderbureaus zelf de hoogte
bepalen van het tarief dat zij ouders in rekening brengen. Net zoals kindercentra
kunnen gastouders en gastouderbureaus een hoger tarief vragen dan de maximum uurprijs,
om te voorzien in hun kosten en de door hen benodigde inkomsten te waarborgen. Er
loopt een kostprijsonderzoek in de kinderopvang, dat ook meer licht zal laten schijnen
op de kostenstructuren van gastoudersopvang. Dit kan gastouders ook helpen bij het
in beeld brengen van hun kostenopbouw.

9.6 Reacties over betrouwbare overheid

Bijna de helft van de reacties stelt dat het kabinet de betrouwbaarheid van de overheid
schaadt met dit wetsvoorstel. Het wordt inconsistent genoemd dat de overheid in 2023
en 2024 nog extra investeerde in de maximum uurprijzen, in 2026 op de maximum uurprijzen
bezuinigt en in 2027 weer fors investeert in de vergoedingspercentages voor hoge inkomens.
De reacties wijzen erop dat de extra indexaties in 2023 en 2024 bedoeld waren om het
verschil tussen de maximum uurprijzen en de werkelijke tarieven in de sector te verkleinen.
Niet-indexeren in 2026 doet de eerdere indexaties (deels) teniet. Ook noemt men het
opvallend dat er in het hoofdlijnenakkoord over bijna gratis kinderopvang wordt gesproken,
terwijl met dit wetsvoorstel kinderopvang juist duurder wordt.

Brancheorganisatie Kinderopvang (BK) stelt dat de sector baat heeft bij stabiel en
consistent overheidsbeleid. Ondernemers moeten volgens BK kunnen vertrouwen op een
voorspelbare overheid die de beloofde continuïteit borgt, en ouders op betaalbare
opvang in de buurt die bij hen en hun kind past. Het wisselende beleid maakt het voor
kinderopvangorganisaties en ouders lastig om keuzes te maken voor de lange termijn.

BK wijst er op dat bij de invoering van een inkomensonafhankelijke vergoeding voor
kinderopvang de overheid alleen nog kan bezuinigen op de kinderopvang door de maximum
uurprijzen minder of niet te indexeren. Niet-indexeren in 2026 zou daarmee een precedent
kunnen scheppen wat het vertrouwen in de toekomst van het kinderopvangstelsel geen
goed zou doen.

Ook de gemeente Amsterdam stelt in een reactie dat het niet-indexeren niet past een
solide financiering die een betrouwbare overheid aan ouders en de sector zou moeten
bieden. De Vakcentrale voor Professionals stelt dat de opvangsector en ouders behoefte
hebben aan consistent en consequent beleid, en geeft aan het niet te begrijpen dat
het kabinet de maximum uurprijzen voor de kinderopvangtoeslag bevriest in aanloop
naar het nieuw financieringsstelsel.

Reactie kabinet

De overheid beschouwt kinderopvang als van groot belang en heeft hier de afgelopen
jaren aanzienlijk in geïnvesteerd. Tegelijkertijd dient het kabinet zich te verhouden
tot de overheidsfinanciën. In reactie op de notie over inconsistent overheidsbeleid,

benadrukt het kabinet dat het niet-indexeren van de MUP in 2026 expliciet een eenmalige
maatregel betreft, ook in de voorgestelde wettekst. De wettelijke verplichting in
de Wko jaarlijks te indexeren blijft bestaan. Voorliggend wetsvoorstel heeft specifiek
betrekking op het jaar 2026. In dit geval is er een bredere politieke afweging in
het Regeerprogramma gemaakt om eenmalig af te zien van de indexatie in 2026. Het kabinet
stelt het belang van houdbare overheidsfinanciën voorop. Gezien recente aanzienlijke
investeringen in de kinderopvangtoeslag, waaronder een verhoging van de maximum uurprijzen
in 2024 met ruim € 500 miljoen bovenop de reguliere indexatie, acht het kabinet dit
een acceptabele keuze. Bovendien wil het kabinet nog eens € 2,9 miljard investeren
in de vergoeding voor kinderopvang bij de start van het nieuwe financieringsstelsel.

Het kabinet onderschrijft het belang van consistent en voorspelbaar overheidsbeleid.
Het wetsvoorstel regelt eenmalige niet-indexatie in 2026. Vanaf 2027 zal de indexering
weer de reguliere systematiek volgens de Wet kinderopvang volgen.

Tot slot is Dienst Toeslagen voornemens ouders actief te informeren over de gevolgen
van het niet-indexeren, zoals toegelicht in hoofdstuk 6. In aanvulling op de communicatie
van Dienst Toeslagen zal SZW kinderopvangorganisaties informeren over het niet-indexeren.
Zo kunnen betrokkenen zich beter voorbereiden op dit beleid.

9.7 Reacties over alternatieve besparingsmogelijkheden

In enkele tientallen reacties worden alternatieve maatregelen aangedragen om middelen
te besparen. Naast besparingen op de kinderbijslag en het treffen van belastingmaatregelen
wordt vooral genoemd dat het logisch zou zijn als de overheid de invoering van het
nieuwe financieringsstelsel verder zou uitstellen of hier zelfs geheel van zou afzien.
BK verwijst daarbij naar de kennisnotitie die het SCP en CPB in 2023 uitbrachten.5 Ook wordt voorgesteld om de toetsingsinkomens minder te indexeren of om de vergoedingspercentages
voor hoge inkomens minder te verhogen.

BOinK stelt voor een vergoedingspercentage voor inkomens tot twee keer modaal te verhogen
tot 98% en voor hoge inkomens tot iets minder dan 96%. Daarmee zouden hoge inkomens
er nog steeds op vooruit gaan en wordt de betaalbaarheid van kinderopvang ook voor
lage inkomens verbeterd.

Reactie kabinet

Het kabinet heeft in het Regeerprogramma het voornemen vastgelegd om een hoge inkomensonafhankelijke
vergoeding voor kinderopvang in te voeren. Alleen door de vergoeding inkomensonafhankelijk
te maken, kan volledig afscheid genomen worden van de voorschotsystematiek die kan
leiden tot terugvorderingen en ouders in de (financiële) problemen kan brengen. Hierdoor
wordt de financiering van kinderopvang eenvoudiger, zekerder en veel minder risicovol
voor ouders. Het kabinet wil hier aan vasthouden. Afzien van het nieuwe financieringsstelsel
of het loslaten van de inkomensonafhankelijkheid is daarom op dit moment geen optie.
Een uitgebreidere toelichting op dit standpunt staat in paragraaf 2.2. van deze memorie
van toelichting.

9.8 Reacties over voorschoolse educatie en gemeentelijke regelingen

In meerdere reacties, waaronder van verschillende gemeenten, wordt de zorg geuit dat
het wetsvoorstel schadelijke gevolgen kan hebben voor VE. De reacties stellen dat
veel gemeenten de maximum uurprijs als basis gebruiken voor de vergoeding voor VE-plekken.
Het niet-indexeren van de maximum uurprijs zou ertoe leiden dat de kosten voor VE
hoger worden voor ouders, aanbieders en/of gemeenten.

De gemeente Den Haag en de stellers van enkele andere reacties gaan in op doelgroepen
voor wie sommige gemeenten de eigen bijdrage vergoeden onder artikel 1.13, zoals ouders
die een traject naar werk volgen. Er wordt genoemd dat gemeenten meer middelen nodig
zullen hebben om de eigen bijdrage volledig te vergoeden als besloten wordt in 2026
niet te indexeren. Ook wordt de zorg uitgesproken dat gemeenten minder middelen zullen
hebben voor andere reïntegratietrajecten.

BMK benoemt in haar reactie dat het niet-indexeren consequenties kan hebben voor VE
en andere gemeentelijke budgetten en wijst er daarbij ook op dat het niet-indexeren
plaatsvindt in 2026, wat financieel al een lastig jaar zou zijn voor gemeenten. De
BMK vraagt of het al helder is wat het voornemen betekent voor de financiële toegankelijkheid
van VE en de uitgaven van gemeenten en het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.

Reactie kabinet

Het niet-indexeren van de maximum uurprijzen heeft mogelijk indirecte gevolgen voor
de financiële toegankelijkheid van gemeentelijke regelingen, waaronder VE. Gemeenten
ontvangen van het Rijk een financiële tegemoetkoming voor het aanbieden van VE. Het
is aan gemeenten welke eigen bijdrage zij vervolgens vragen aan ouders. Hierdoor kunnen
mogelijke indirecte consequenties van het niet-indexeren voor ouders, bijvoorbeeld
negatieve inkomenseffecten, verschillen per gemeente. Tariefstijgingen zullen uiteraard
nauwkeurig gemonitord worden via de kwartaalrapportages kinderopvang van het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

9.9 Reactie branchepartijen

Tot slot is er een gezamenlijke reactie van de BMK, BK, de Brancheorganisatie Voor
Ondernemers in de Kinderopvang (BVOK), beroepsvereniging voor pedagogisch professionals
PPINK, VWO en brancheorganisatie voor gastouders Stichting Nysa. Deze sectorpartijen
verwijzen naar het Kinderopvangakkoord6 dat ze eerder in 2024 sloten, waarin ze pleiten voor de toegankelijkheid van kinderopvang
voor alle kinderen. Ze benoemen dat het niet-indexeren van de maximum uurprijzen een
slecht idee is.

Ze wijzen erop dat kinderopvangorganisaties hun tarieven in 2026 wel moeten verhogen
om gestegen kosten te dekken. De sectorpartijen benoemen dat dit nadelig is voor de
koopkracht van alle ouders, en in het bijzonder van de laagste inkomens. Ze roepen
het kabinet daarom dringend op om het niet-indexeren van de maximum uurprijzen in
2026 te heroverwegen. Ze wijzen er daarbij ook op dat wellicht een deel van het ingroeipad
voor 2026 ingezet zou kunnen worden om indexering mogelijk te maken.

Reactie kabinet

Het kabinet is voornemens om in 2026 de tweede tranche van het ingroeipad in te zetten
door de vergoedingspercentages voor ouders verder te verhogen, in aanloop naar een
hoog inkomensonafhankelijk vergoedingspercentage van 96% voor alle werkende ouders.
Als het kabinet in 2026 (een deel van) de middelen uit de tweede tranche van het ingroeipad
in zou zetten om de maximum uurprijzen toch te indexeren in 2026, zal later een grotere
stap moeten worden gezet om een vergoedingspercentage van 96% te halen. Daarnaast
zou deze maatregel alleen incidentele dekking opleveren, terwijl het kabinet een structurele
besparing nastreeft.

10. Inwerkingtreding

Het wetsvoorstel, eenmaal wet, treedt in werking op 1 januari 2026. Daartoe is publicatie
in het Staatsblad uiterlijk op 14 oktober 2025 nodig. Jaarlijks worden de maximum
uurprijzen en de toetsingsinkomens voor de kinderopvangtoeslag geïndexeerd of anderszins
aangepast met het Besluit kinderopvangtoeslag. Het aangepaste besluit dient uiterlijk
15 oktober 2025 gepubliceerd te zijn, zodat Dienst Toeslagen een grondslag heeft om
de systemen aan te passen om hogere voorschotten te kunnen uitkeren. Die publicatie
op uiterlijk 15 oktober 2025 kan pas plaatsvinden nadat dit wetsvoorstel, eenmaal
wet, is gepubliceerd.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J.N.J. Nobel